Innvandreren som nabo-Hvordan skal vi unngå segregering av ulike grupper i boligmarkedet?

Statsråd Gunnar Berge

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Innvandreren som nabo-Hvordan skal vi unngå segregering av ulike grupper i boligmarkedet?

Foredrag på NBBLs storbykonferanse-95 i Oslo den 29.november 1995

Ærede forsamling.

Om vi ser bort fra dansker, svensker og et mindre antall andre som kom hit før den tid, så var det i siste del av 60-åra at innvandringen tok til i Oslo og noen andre norske byer. Det betyr at noen av oss har hatt innvandrere som naboer i mer enn 25 år, og vet at det ikke er så merkverdig som mange vil ha det til. Den gangen var det lang kø av medlemmer som ventet på bolig i OBOS, USBL og andre boligbyggelag. Innvandrerne hadde ingen medlemsansiennitet og dermed ingen realistisk mulighet til bolig i boligsamvirket. Noen ble skaffet bolig av arbeidsgiver, men de fleste måtte ta til takke med det andre ikke ville ha - gamle og dårlige slumboliger, ofte med bøttedo - som var til leie i indre byområde. Noe av det første mange innvandrere lærte av norsk var begrepet "å betale under bordet". Så ille ble boligproblemene for innvandrere etter hvert i Oslo, at boligsituasjonen var en hovedgrunn til at Stortinget ved utgangen av 1975 vedtok innvandringsstoppen som fortsatt står ved lag. En viss konsentrasjon av innvandrere i dårlige boliger i Oslo indre øst hadde vi altså helt fra starten - fra den gang innvandringen tok til - selv om det ikke var så mange som ble berørt av det den gangen.

Problemene økte i løpet av 80-årene. Offentlig prisregulering for boliger ble avviklet. Vi fikk etter hvert også en betydelig arbeidsløshet, som i særlig grad rammet innvandrere. Folk med lite penger - blant dem mange arbeidsløse innvandrere - måtte bosette seg der det kostet minst. Statistisk Sentralbyrå har nylig fullført en omfattende undersøkelse om innvandrere og bokonsentrasjon. Den bekrefter at det er økonomiske forhold som er den viktigste årsak til konsentrasjon av innvandrere i enkelte bydeler, og at konsentrasjonen har økt sterkt etter 1988. Dette er noe av bakgrunnen for at vi har fått "Oslo, den delte byen", med sterkere opphoping av levekårsproblemer i Oslo indre øst enn noe annet sted i landet, og konsentrasjon av beboere som på ulike måter kan sies å være svakstilte - en segregasjon av befolkningen etter etniske, økonomiske, sosiale og demografiske skiller.

Å skape noenlunde likeverdige levekår for alle har vært en sentral politisk oppgave gjennom hele etterkrigstida, og boligpolitikken er et viktig redskap for å oppnå likeverd og unngå segregering. En omfattende gjennomgåelse av bokonsentrasjon, strøksvise forskjeller i levekår og tiltak for å bedre forholdene, finnes i Stortingsmelding nr 14 (1994-95) - "Om levekår og boforhold i storbyene". Det er i denne meldingen en finner Regjeringens viktigste svar på hvordan vi skal unngå segregering, og jeg vil minne om de tre hovedmål som er satt opp :

1. Levekårene for utsatte befolkningsgrupper i storbyene skal bedres.
2. Befolkningen i alle deler av storbyene skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø.
3. Det skal legges til rette for en mer variert befolkningssammensetning i utsatte storbyområder med opphopning av dårlige levekår og boforhold.

Jeg vil også framheve et annet viktig punkt i meldingen, hvor det framgår at:

• Regjeringen ønsker at boligsamvirket, i samarbeid med kommuner og beboere, fortsatt skal spille en viktig rolle i forvaltningen av boliger og bomiljøer.

Stortingets behandlet saken på forsommeren iår, og det var bred enighet i kommunalkomiteen om at den dokumentasjon som finnes i meldingen er omfattende og grundig - at boligpolitikken er et helt vesentlig element i arbeidet med å utjevne levekårsforskjeller - at en god bolig i et godt bomiljø og til en akseptabel pris er viktig for alle - og at det trengs en ekstra innsats i tida som kommer, for å oppnå bedre forhold.

Det er altså enighet om at boligens størrelse og utforming og de fysiske omgivelsene er viktig, og at vi fortsatt har store fornyelsesoppgaver foran oss. Det viktigste i et bomiljø er likevel ikke boligene og den fysiske utforming, men beboerne og forholdet mellom dem. Mange synes å tro at en stor andel innvandrere - som om det er en ensartet gruppe - er uheldig for bomiljøet.

De tar feil. Oppskriften på et godt bomiljø er forskjellig fra en kakeoppskrift. Hvor mye av ingrediensene som er hvite og brune er ikke så viktig, men at beboerne trives, både med seg selv og hverandre. Et allsidig sammensatt miljø med beboere av ulike slag og med ulike egenskaper - små og store, svarte og hvite, unge og gamle - kan gi et godt grunnlag for trivsel.

I borettslagene Rugdeberget og Nebbejordet ved Hauketo har det nå i ti-tolv år bodd folk fra mer enn 50 ulike nasjoner. Halvparten av de rundt 1000 beboerne er innvandrere, og både nordmenn og innvandrere trives. Hauketo er et klart eksempel - og langt fra det eneste - på at en høy andel innvandrere ikke er til hinder for et godt bomiljø. Det må være nyttig å bygge videre på de erfaringene som er gjort slike steder, hvor beboerne - både unge og gamle - forholder seg til hverandre som bekjente - både som venner og uvenner - ikke som pakistanere, vietnamesere eller nordmenn. Hva er årsakene til at det har gått så bra noen steder og problemene tårner seg opp andre steder? For at den offentlige debatt ikke skal være basert på myter og løse forestillinger, er det behov for faktisk kunnskap om hvordan innvandrere bor i Norge og tilpasser seg boligmarkedet.

Det trengs mer kunnskap og bedre informasjon om hvordan boligområder med en stor andel innvandrere kan utvikles slik at de oppleves som attraktive både for de som bor der og for andre. I forståelse med Kommunaldepartementet og Utlendingsdirektoratet har Husbanken derfor engasjert Byggforsk til videreføring av det snart ti år gamle samarbeidet om flerkulturelle boligområder som de i sin tid hadde med Selskapet for innvandrer- og flyktningeboliger. Både Byggforsk, Husbanken og UDI har kunnskaper om dette, og kan gi råd. Planen er å holde kommuner, boligbyggelag og andre orientert om det videre samarbeid - om framgangsmåter for at innvandrere skal bli bedre integrert i bomiljøene.

Også boligbyggelagene bør engasjere seg i denne oppgaven. Omlag 15% av Oslos befolkning - rundt 70.000 personer - har innvandrerbakgrunn. Siden vi nå står foran NBBLs jubileum som femtiåring og det har bodd innvandrere i Oslo i halvparten av denne tida, kan det være grunn til å spørre:

• Vet dere omtrent hvor stor andel av medlemmene i OBOS og USBL som har innvandrerbakgrunn?
• Hvor stor andel innvandrere er det blant de ansatte?
• Hvor stor andel av boligbyggelagets og borettslagenes styringsorganer er innvandrere?
• Er det drøftet om innvandrerne oppnår reell likestilling i boligsamvirket, eller hvordan en bør gå fram for å trekke innvandrere mer aktivt med i bomiljøene?
• Er slike spørsmål innarbeidet i boligbyggelagenes kurs for sine tillitsvalgte?

Jeg kjenner ikke svarene på disse spørsmålene, men generelle inntrykk og erfaringer tilsier at også boligsamvirket - i likhet med andre - bør gi slike forhold mer oppmerksomhet.

Kanskje noen burde ta initiativ til en "bomiljøpris"? På samme måte som "byggeskikk-prisen" framhever og premierer gode, fysiske tiltak, kunne det tenkes innført en pris som premierer det gode og attraktive, flerkulturelle bomiljø - hvor det er god kontakt mellom ulike beboere - hvor alle grupper er representert i styringsorganene - hvor beboerne trives med hverandre og de som flytter inn får kontakt og praktisk veiledning?

Det er i Oslo vi finner de største levekårsforskjeller og den mest omfattende konsentrasjon av svakstilte grupper, hvorav innvandrere er en viktig del. Ensidig befolkningssammensetning vil by på problemer for skoler og andre institusjoner, og er en ulempe for alle i bydelen. Slike bokonsentrasjoner kan neppe sies å være noe landsomfattende problem, selv om det også i sentrale deler av Bergen, Trondheim og Stavanger er en viss konsentasjon av innvandrere og andre økonomisk vanskeligstilte grupper. Det samme gjelder også i noen ytterområder, som f.eks. Loddefjord i Bergen, Saupstad i Trondheim og Fjell i Drammen. Innvandrere skal, i likhet med andre, selvsagt ha rett til å bosette seg der de selv ønsker, men det er viktig å merke seg at økonomiske forhold - ifølge Statistisk Sentralbyrå - er den viktigste årsak til bokonsentrasjon.

En følge av det er at vi også må ta økonomiske faktorer i bruk for å unngå segregering av ulike grupper i boligmarkedet. En viktig del av problemet gjelder kommunens egne leieboliger, som for det meste er små og dårlige boliger i de indre byområder. Gjennom Husbanken vil staten bidra med tilskudd slik at små, kommunale leieboliger kan utbedres og slås sammen til større familieboliger - gjerne ordnet som vanlige borettslag knyttet til boligsamvirket. Samtidig bør kommunen sørge for tjenlige og rimelige botilbud for vanskeligstilte grupper i ulike deler av byen - slik at økonomisk vanskeligstilte som vil, kan få reell mulighet til å flytte dit de ønsker, og ikke som nå være bundet til bydelene med de dårligste levekår av økonomiske grunner.

Som hovedregel kan kommunen gjennom etableringslån og -tilskudd bidra til at beboerne får mulighet til selv å kjøpe den boligen de skal bo i, men det hindrer ikke at det også vil være behov for at kommunen eier en del boliger som leies ut til særlig vanskeligstilte.

Departementet har under arbeid en ny lov om eierseksjoner, hvor det blir vurdert om staten, fylkeskommuner og kommuner - eller selskap som eies og kontrolleres av disse instansene og har til formål å skaffe boliger - bør få adgang til å erverve inntil 10%, men minst en seksjon, i sameier som består av fem eller flere seksjoner. Dette skal gjelde selv om sameiet har innført bestemmelser om at juridiske personer ikke kan eie seksjoner, eller begrensninger for hvor mange seksjoner noen kan eie. Formålet er å legge til rette for at kommunen kan løse sin oppgave med å sørge for boliger for vanskeligstilte, integrert i vanlige bolighus.

I denne sammenheng bør også boligsamvirket påta seg oppgaver. Jeg har forstått at det av og til er umulig for kommunen å få kjøpt en andelsbolig for videre utleie, fordi mange borettslag i sine vedtekter har strenge begrensninger for hvor mange juridiske andelseiere de kan godta.

Jeg kan ikke se at det er sterke grunner til at det skal være stor forskjell mellom borettslag og eierseksjonssameier på dette punkt. Dersom den nye eierseksjonsloven blir slik at kommunen får rett til å kjøpe seksjoner til tross for vedtektsfestete forbud i det enkelte sameie, bør det også vurderes å gjennomføre liknende endringer i borettslagsloven. Samtidig må det gjøres klart at kommunen eller den offentlige andelseier og utleier har ansvar for at leieboerne, som ofte trenger spesiell oppfølging, ikke blir et problem for naboene.

For innvandrerhusstander er det viktig at utleieren sørger for at de får all den informasjon de trenger - både om tekniske innretninger, husordensregler og eventuelle plikter til trappevask og dugnadsarbeid, og at de får kontakt med naboene.

Borettslagsloven har ellers en bestemmelse om at den som har ervervet en andel i borettslaget må godkjennes av styret, men at styret bare kan nekte godkjenning når det er saklig grunn til det. Argumenter om at kjøperen ikke vil passe inn i laget fordi hun eller han tilhører en annen religion eller rase, eller har spesielle særegenheter, er ikke saklige. Det er ikke aktuelt å foreslå endring av boliglovene på dette punkt. En eventuell skjerping av forbudet mot rasisme hører etter min mening hjemme i straffeloven - ikke i spesiallover som boliglovene.

Det skal fortsatt være en sentral politisk oppgave å skape likeverdige levekår for alle som bor her i landet, både norske statsborgere og andre - og ikke bare formell, men reell likestilling.

Når det gjelder innvandrernes situasjon fins det mange eksempler som viser at vi ennå ikke har lykkes i det. Kanskje bør vi få vurdert - slik vi forlengst har innført for å unngå diskriminering på grunn av kjønn og for å ivareta barns interesser - om det er nødvendig med et "ombud mot etnisk diskriminering" for å bidra til innvandrernes rettslige og praktiske likestilling med andre? Og kanskje NBBL kan tenkes å medvirke til en prøveordning med kontaktpersoner som kan megle ved mindre nabokonflikter og uoverenstemmelser i bomiljøet?

Den opphoping av levekårsproblemer og segregering av ulike grupper i boligmarkedet som vi her i Norge i løpet av det siste tiåret særlig har fått i Oslo, er ikke et særnorsk problem. Det er likevel en mager trøst at situasjonen er verre i andre land og større byer. Om vi sammenligner de nordiske land, er disse problemene minst på Island, som er et relativt homogent samfunn uten store byer. Finland synes heller ikke å ha segregasjonsproblemer av et omfang som oppfattes som noe stort problem. Danmark har derimot en lang rekke by- og boligområder som kan karakteriseres som særlig sosialt belastet - de største danske byene er i stigende grad i ferd med å bli "delt" på samme måte som Oslo - og Sverige opplever tilsvarende problemer i Stockholm, Gøteborg og Malmø.

Nordisk Ministerråd har derfor ønsket at det settes igang et felles nordisk prosjekt, som dels skal beskrive problemstillinger og politikken mot segregasjon i de ulike land, dels skal analysere effektene av de ulike strategier. Prosjektet skal settes igang i begynnelsen av 1996, og forventes fullført i 1997.

Oppsummering:

1. Segregering av ulike grupper i boligmarkedet er et problem som i første rekke er knyttet til de større byene, og det er i Stortingsmeldingen "Om levekår og boforhold i storbyene" en finner de viktigste svar på hvordan Regjeringen vil gå fram for å løse problemene.
   
2. Arbeidet må skje i samvirke med de kommuner det gjelder. En viktig oppgave er å utbedre, og slå sammen små og dårlige kommunale utleieboliger, og legge til rette for at kommunen kan skaffe rimelige boliger for vanskeligstilte, integrert i vanlige boligstrøk og fordelt i alle bydeler.
   
3. For å unngå at økonomisk svakstilte skal være bundet til bydelene med de dårligste levekår, blir det vurdert å endre eierseksjonsloven slik at kommunene i en viss utstrekning får adgang til å kjøpe og leie ut seksjoner. Dersom dette blir vedtatt, vil det i neste omgang bli vurdert å innføre liknende bestemmelser i borettslagsloven. En forutsetning må være at kommunen ikke skyver ansvaret for sine leieboere over på sameiet eller borettslaget, men selv sørger for den kontakt og oppfølging som er nødvendig.
   
4. Det trengs mer kunnskap og bedre informasjon om hvordan boligområder kan utvikles til attraktive, flerkulturelle bomiljø hvor både nordmenn og innvandrere trives. Boligsamvirket bør delta aktivt i denne oppgaven - og eventuelt ta initiativ til en "bomiljøpris"?