Arbeids- og administrasjonsminister Laila Dåvøy

LO 100 år - departementenes historie og framtid sett i relasjon til tjenestemannsorganisasjonene, velferdsstaten og velferdsordningene

Faglig konferanse i Regjeringskvartalet, 10. juni 1999.

De historiske relasjonene mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene i statlig sektor, og utviklingen på dette område inn i de neste 100 år

Kjære seminardeltakere:

Jeg er glad for at forholdet arbeidsgiver og arbeidstakerorganisa-sjonene i statlig sektor tas opp som tema i forbindelse med LOs 100-årsjubileum, og at jeg er blitt invitert til å snakke om dette. Temaet slik det er formulert, med søkelyset både på de historiske relasjonene og utviklingen inn i de neste 100 år, er svært omfattende og krevende. Jeg må derfor konsentrere meg om de viktigste hovedlinjene i utviklingen, peke på viktige områder for personalpolitikken framover, og våre sentrale målsettinger for denne. Jeg vil også gjerne, slik dere har bedt om, til slutt si noe om departementets scenarioprosjekt «Norge2030».

100-årsjubileet, og det faktum at vi nå står ved inngangen til et nytt århundre, gir et naturlig utgangspunkt for å rette blikket både bakover og fremover i tid.

I et lengre perspektiv, ser vi klart at relasjonene arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner, til enhver tid vil måtte preges av samfunnsforholdene mer generelt: Økonomisk, ideologisk og politisk. Det norske samfunnet har endret seg dramatisk over tid. Dette innebærer også store endringer i den offentlige sektors omfang, organisering og arbeidsoppgaver.

De store linjene i utviklingen i Norge på 1800- og 1900-tallet kan fremstilles i tre hovedfaser:

1) Først en «paternalistisk» fase . Dette innebærer at vi frem til i all fall midten av 1800-tallet finner sterke innslag av et system der arbeidsgiveren fastsetter arbeidsbetingelsene, og har «omsorg» for arbeidstakernes velferd.

1) Men etter hvert ble forhold som tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft, viktigere for forholdet arbeidsgiver - arbeidstaker.

Mot slutten av 1800-tallet starter for alvor den utvikling som etterhvert fører til at det dannes fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner, og etableres et partsforhold mellom arbeidsgiver og arbeidstakersiden. Dannelsen av LO i 1899 er et viktig uttrykk for dette og en milepæl i en utvikling som etter hvert kommer til å få stor betydning også i statlig sektor.

2) Vi får nå en klassekampfase, preget av kamp for arbeidstakernes basale rettigheter. Sentrale stridsspørsmål er arbeidstid, lønn, sosiale ordninger - og forhandlingsrett, inkludert streikerett. Denne kampen spisser seg til særlig i første del av 1900-tallet, med klimaks på 1920-tallet.

3) Etter hvert kommer vi så inn e n samarbeidsfase, og det er der vi fortsatt befinner oss , og ønsker å befinne oss fremover. Det innebærer at det etter hvert bygges opp et system med samarbeid innenfor etablerte regler og rammer. Dette utvikles videre etter krigen til det vi kaller « den nordiske modellen». Dette er et trepartsamarbeid arbeidsgiver, arbeidstaker og regjering om i stor utstrekning felles mål. En går sammen inn for øket produktivitet for å sikre en utvikling som vil være fordelaktig både for økonomien som helhet og for arbeidstakerne. Et viktig element er også vekten på medvirkning og medbestemmelse for arbeidstakerne og deres organisasjoner, som særlig skjøt fart på 1970-tallet.

Mye av innsatsen i klassekampfasen er knyttet til fremveksten av en stadig økende gruppe industriarbeidere. Som Albert Uglem uttrykker det i Kartellets jubileumsskrift ved 50-årsjubileet i 1989: I forrige århundre og fram mot 1920-30 årene ble de statsansatte betraktet som en priviligert arbeidstakergruppe sammenlignet med samfunnets øvrige arbeidstakere. Men de såkalte harde 20-og 30-årene brakte «statsmennene» ut av «søndagstilværelsen»».

Forhandlingsloven i 1933 markerte i staten brudd med den oppfatning at statens lønns- og arbeidsvilkår var underlagt statsmyndighetenes suverene herredømme så langt myndighetene ikke var bundet av individuelle rettigheter. Men det tok tid innen forhandlingsretten ble fullt ut etablert i statstjenesten. Og først etter 2. verdenskrig fikk vi f.eks. det systemet vi har i dag med felles lønnsregulativ i statstjenesten.

Etableringen av hovedorganisasjoner tok også sin tid. Jeg vil minne om at starten på det som senere ble Personaldirektoratet, og nå Arbeidsgiveravdelingen i AAD, skjedde med opprettelsen av et lønnsdirektorat i Finansdepartementet i 1936. Hovedsammenslutningen for tjenestemannsorganisasjoner tilsluttet Landsorganisasjonen, Statstjenestemannskartellet kom i 1939. Men det var selvsagt organisasjoner før det, i statstjenesten, for eksempel i trafikketatene.

Sentrale utviklingslinjer og innsatsområder fremover:

La oss så se på noen sentrale felter og faktorer som kan belyse både utviklingen fram til i dag og ønsker/muligheter fremover, når det gjelder samarbeid arbeidsgiver - arbeidstakerorganisasjoner. Først litt om endringsutfordringer og samarbeid, mer generelt.

Omstilling

Det er ikke vanskelig å spå at omstillingstakten i tiden fremover ikke vil bli mindre enn i dag.

Kontinuerlig omstilling er nødvendig for fortsatt verdiskapning i Norge. Dersom vi fortsatt skal ha levedyktige arbeidsplasser, må arbeidslivet forholde seg til utviklingstrekk som bl.a. utvikling av høyteknologi særlig innenfor IKT (IKT= Informasjons- og kommunikasjonsteknologi), internasjonalisering/globalisering med økt internasjonal avhengighet, desentralisering og delegering av myndighet.

Det er en målsetting å utforme en statlig personalpolitikk som gjenspeiler de grunnleggende verdier i forvaltningen. Samfunnet er inne i en utvikling, bl.a. med bruk av fjernarbeid, hvor forholdene mellom arbeidsgiver og arbeidstaker sannsynligvis vil anta løsere former enn i dag. Mens vi arbeider for å utvikle en statsforvaltning som kan møte de nye utfordringene, må vi samtidig holde et vaktsomt øye på forvaltningsverdier som lojalitet, kvalitetsbevissthet m.v. og sørge for at disse bevares.

For å kunne konkurrere om ettertraktet arbeidskraft, må staten møte utfordringer i forhold til fleksibilitet, som blant annet gjelder arbeidstid og arbeidssted. Det er klart at jeg her ser utfordringer av både arbeidsgiverpolitisk og ledelsesmessig art.

Vi har lange tradisjoner i Norge for samarbeid mellom partene i arbeidslivet. Jeg kan vanskelig å tenke meg at det ville vært mulig å gjennomføre de store omstillingsprosessene vi har hatt de siste årene uten dette samarbeidet. Vi har kommet langt i å skape en felles forståelse for nødvendigheten av endring. Utfordringen nå blir å arbeide for en statlig forvaltning der målrettet kompetanseutvikling blir et av de viktigste redskap for å takle endringskravene.

Behovet for å videreutvikle medvirkning og medbestemmelse

Vi har som kjent – i god norsk tradisjon - også en hovedavtale mellom staten som arbeidsgiver og yrkesorganisasjonene. Den gjeldende hovedavtalen i staten går ut med tusenårsskiftet, og en ny hovedavtale vil være forhandlingstema mellom staten og yrkesorganisasjonene i år. Som dere vet, heter del 1 i Hovedavtalen ”Medbestemmelse”. La meg like godt presisere det med en gang: Jeg ser ikke for meg at deltakelsen fra de ansatte og deres tillitsvalgte blir mindre viktig i årene vi har foran oss. Jeg vil forklare dette nærmere.

De kommende år vil vi stå overfor flere store reformer og endringer i staten. Jeg vil særlig nevne arbeidet i regjeringen ut fra 4 stikkord: forenklinger, serviceerklæringer, brukerrettethet og åpenhet i forvaltningen.

Selvsagt vil dette innebære endringer for medarbeiderne i staten. I en slik forvaltning der forenklinger, publikumsservice, brukerrettethet og åpenhet er så sentralt, vil medarbeidernes kunnskaper og kommunikative ferdigheter bli en nøkkel til et godt resultat. Men like viktig er det at medarbeiderne vises tillit, får ansvar og gis muligheter til innflytelse i de daglige beslutnings-situasjonene i en effektiv forvaltning.

Ett vesentlig poeng er at selve det å arbeide med reformer krever at en involverer de ansatte og deres representanter. Det er utenkelig å gjennomføre slike reformer uten et medvirkningsbasert utviklingsperspektiv.

Kompetanseutvikling

Samfunnsutviklingen har medført et stadig sterkere krav til kompe-tanse på alle plan i samfunnet, også i statsforvaltningen. Som en sektor med oppgave å drive samfunnsstyring, har staten tradisjonelt vært en storforbruker av kompetanse i form av høyere utdannet arbeidskraft. I takt med at samfunnet endrer seg fortere og er blitt stadig mer komplisert, opplever vi at kompetanse foreldes mye raskere enn før. Samtidig må staten konkurrere sterkere med andre sektorer om høykompetent arbeidskraft. Bl a deler av servicenær-ingen etterspør i dag økonomisk og samfunnsfaglig utdannet arbeidskraft i langt sterkere grad enn tidligere, arbeidskraft som det offentlige tidligere i stor grad ikke behøvde å konkurrere om.

En viktig oppgave fremover blir derfor å sørge for at statlige tjenestemenn får muligheter for kompetanseutvikling. De som er i jobb må få oppdatering og påfyll. Gjennom kompetansereformen - som LO har vært en viktig drivkraft i - vil Regjeringen bidra til at samfunnet, forvaltningen og den enkelte skal få dekket sitt behov for kompetanse fremover.

Det blir viktig å sikre at reformen blir en arbeidslivsreform, som styrker arbeidsplassen som læringsarena, og ikke en ren skole- reform. Reformen vil åpne vide muligheter for den enkelte arbeids-taker til å kunne utvikle sin kompetanse i den retning han eller hun ønsker. Ved å ta en yrkesrelatert etter- og videreutdanning, og ved kompetanseprosjekter på arbeidsplan, vil hver enkelt kunne styrke sin kompetanseplattform på arbeidsplassen, eller bedre mulighetene for å søke nye utfordringer om ønskelig.

Som ansvarlig for den statlige arbeidsgiverpolitikken ønsker jeg at reformen kan bidra til en sterkere satsning på kompetanseutvikling. Forutsetningen må imidlertid være at en sterkere satsning også vil styrke virksomhetenes evne til oppgaveutføring og måloppnåelse. Jeg har tro på at vi kan få til dette; bl a ut fra funn i en undersøkelse fra Fafo som ble gjort i forbindelse med arbeidet i det partssam-mensatte utvalget som i vinter utredet videreføringen av etter- og videreutdanningsreformen i det statlige tariffområdet (innstilling « Ny giv - Kompetanseutvikling, etter- og videreutdanning», avgitt 15.03.99).

Fafo-undersøkelsen viser at de ansatte mener at det å holde seg fag-lig a jour er viktigst for den enkeltes opplæringsbehov pr i dag. Mye tyder derfor på at ønsket om bedre å kunne utføre jobben er en viktig faktor når arbeidstakene ønsker etter - og videreutdanning. Også andre undersøkelser har vist at mange arbeidstakere selv har vært de viktigste initiativtakere til egen kompetanseutvikling. Ut fra dette bør det følgelig være et godt grunnlag for at reformen kan bidra til å styrke såvel statsforvaltningen som de ansattes interesser.

«Større mangfold»

Det er sløsing med menneskelige ressurser om vi ikke lykkes å ta vare på mangfoldet av kunnskaper og erfaringer vi finner i samfunnet. Med mangfold mener jeg bl a en variert personalsammensetning i forhold til kulturell bakgrunn, alder og kjønn.

Det blir en økende andel eldre i samfunnet og i arbeidslivet de neste 20 årene. Det er et paradoks at vi i dag på den ene siden gjennomgående har bedre helse, lenger levealder, bedre arbeidsmiljø, bedre kompetanse og behov for arbeidskraft. På den annen side går folk tidligere ut av arbeidsmarkedet. Dette skjer samtidig med at vi i dag vet mer om nødvendigheten av å ta i bruk erfaring og kunnskaper i virksomhetene. Jeg er glad for at det nå synes som det er en økende interesse for eldre arbeidstakeres kompetanse.

Av hensyn til virksomhetene trenger vi dem som har erfaring, har veletablerte relasjonertil kollegaer, kunder, borgere og andre gjennom et langt yrkesliv. Virksomhetene trenger at noen kjenner, og videreformidler virksomhetens historie til dem som har kortere fartstid på arbeidsplassen. Dette er særlig nødvendig i en tid med høy endringstakt.

Staten som arbeidsgiver – vil fortsatt være en pådriver i arbeidet i statlig sektor. Regjeringen ønsker å videreføre samarbeidet med arbeidstakerorganisasjonene også på det seniorpolitiske feltet.

En annen utfordring er å ta bedre i bruk den kompetanseressurs som kvinner representerer. Ved å ansatte flere kvinner i lederstillinger i staten mener Regjeringen av vi kan forvente bedre kvalitet på beslutninger og resultater. Med andre ord, bedre ledelse.

På sentralt arbeidsgiverhold har vi derfor satt i verk et eget prosjekt for å øke andelen kvinner i lederstillinger i staten, prosjektet Kvinne, kvalitet og kompetanse i staten, der målet er å nå 30 % innen utgangen av 2001. I mars 97 var tallet 22%, og den første opptellingen fra januar i år viser at vi nå har nådd 26%. Utviklingen går i riktig retning, men vi følger nøye med og vil vurdere å sette inn nye tiltak, dersom det viser seg å være nødvendig.

I staten har vi i mange år samarbeidet med hovedsammenlutningene om likestillingsspørsmål. Jeg vil nevne både Hovedavtalen i staten og hver lokal virksomhets tilpasningsavtale, samt Hovedtariffavtalen i denne sammenhengen.

Nå er partene enige om at likestilling er en integrert del av personalpolitikken. Partene lokalt sitter i dag med et stort ansvar for å skreddersy lokale likestillingstiltak i staten.

I løpet av 1900-tallet har forholdet til innvandring og kultureltmangfold endret seg. Tidligere myndigheters forhold til minoriteter var i utgangspunktet påvirket av forestillingen om at Norge som nasjonalstat ideelt sett skal bestå av ett folk med felles historie, språk, tro og kultur. Etter annen verdenskrig har det skjedd betydelige endringer i statens forhold til innvandrings- og minoritetsspørsmål.

I dag er det regjeringens politikk å ta utgangspunkt i at kulturelt mangfold er berikende og en styrke for fellesskapet. For mange statlige virksomheter er det avgjørende at den leverer tjenester som brukerne har behov for. Behovet for statlige tjenester endrer seg i tråd med at sammensetningen av befolkningen endrer seg. Som en følge av dette endres også kompetansebehovet i statlige virksomheter. Det gjelder f eks i høy grad politiet, toll- og helsevesenet.

Regjeringen har utarbeidet handlingsplanen «rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til statlige sektor» for å styrke en aktiv rekruttering av innvandrere til statlig sektor.

I en organisasjon preget av mangfold, finner vi medarbeidere med ulik bakgrunn, kunnskaper, erfaringer og ferdigheter. Dette vil i større grad enn i dag være fremtidens organisasjon. For å lykkes med å øke mangfoldet i statlige virksomheter, vil det være helt nødvendig at partene i statlig sektor fortsetter å samarbeide for å utvikle gode tiltak.

Prosjekt «Norge2030»

Til slutt vil jeg si noe om bruk av scenarioteknikk og om departementets prosjekt «Norge2030».

Jeg vet at LO har utviklet scenarier om fagbevegelsens fremtid, og synes det er svært interessant at LO har gjort dette fordi jeg er rimelig overbevist om at denne type metodikk og arbeidsform kan være et nyttig redskap når man forsøker å orientere seg i en omskiftelig tid. Enten vi representerer enkeltvirksomheter, fagbevegelsen eller nasjonen som sådan, føler de fleste av oss et behov for å utvikle framtidsvisjoner og mer synlige bilder på hvilke forhold som vil kunne dominere fremtidens samfunn. Alle bidrag som kan gjøre oss bedre rustet til å møte fremtidige utfordringer bør vi ta godt vare på.

I mitt eget departement har vi innsett betydningen av mer langsiktighet i kartleggingen av utfordringer for det som er vårt kjerneområde, nemlig forvaltningspolitikken og ansvaret for videreutviklingen av en funksjonsdyktig offentlig sektor. ”Norge2030” er et omfattende scenarioprosjekt, der grupper av departementsansatte i samarbeid med eksterne ressursmiljøer har startet en prosess som skal resultere i 5 scenarier for hvordan offentlig sektor kan se ut noen år fram i neste årtusen. Dette prosjektet prøver å knytte scenariometodikk til organisatorisk endringsarbeid, kompetanseutvikling og policyutvikling. Den siste biten, policyutvikling, vil særlig bli en del av oppfølgingsarbeidet etter at scenariene er ferdigstillet. Koplingen mot endringsarbeid og kompetanseutvikling uttrykkes gjennom prosjektets hovedmål, som er å styrke forvaltningens omstillings- og utviklingsberedskap iforhold til langsiktige utfordringer, der tverrdepartementale arbeidsgrupper arbeider for å synliggjøre mulige utviklingsretninger og konsekvenser av politiske valg i en tenkt fremtid. Alle departementene utenom Finansdepartementet er med i dette. I tillegg til utviklings- og endringskomponenten i dette og de 5 scenariene, så tar prosjektet sikte på å bedre grunnlaget for departementenes strategiske planlegging, bl.a. gjennom økt innsikt i scenariobygging som strategisk planverktøy.

”Norge2030” er et utpreget internasjonalt prosjekt og ganske uvanlig i statsforvaltningssammenheng, både pga den brede tverrdepartementale organiseringen og at man har valgt scenariometodikk som arbeidsform.

Selve arbeidet er lagt opp i to faser, der første fase utføres av fire tverrdepartementale arbeidsgrupper som arbeider med temaer som globalisering, økonomisk tilpasningsevne, kultur/verdier/sosiale mønstre og samfunnsorganisering/demokratiske utfordringer. Disse gruppene skal levere en delrapport i november/desember i år. I den neste fasen i prosjektet vil en mindre arbeidsgruppe arbeide videre med dette og bl.a. foreta konsekvensanalyser av idéer som kommer fram i de fire arbeidsgruppene og se hvilke følger sentrale fremtidige samfunnsutfordringer vil kunne få for organiseringen av offentlig sektor. Denne delen av arbeidet skal avsluttes på sensommeren/tidlig høst år 2000. I tillegg til de nevnte arbeidsgruppene har vi etablert såkalte satellittgrupper, der interesserte virksomheter, enkeltpersoner og ressursmiljøer får en anledning til å komme i dialog med prosjektet. LO med NTL er allerede registrert som en av disse dialogpartnerne til ”Norge2030” på området arbeidsliv. Vi ser for oss at denne dialogen vil trappes opp til høsten når prosjektet har kommet lenger i utarbeidelsen av materiale som kan danne grunnlag for en interessant og kreativ utveksling av ideer og tanker om framtida.

I tillegg til at temaet forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjonene inn i det neste århundre er et sentralt emne for flere av arbeidsgruppene i ”Norge2030”, så har jeg gjort meg opp noen egne refleksjoner rundt dette. Vi står overfor et arbeidsliv i stor forandring.

Den nordiske modellen er et blad med mange sider, og arbeidslivsrelasjonene i Danmark, Finland og Sverige er langt fra så like som vi ofte har trodd. Til tross for dette tror jeg det er mulig å snakke om forhold som preger alle de nordiske arbeidslivstradisjoner, og kanskje, særlig de norske. Forholdet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere i Norge har hatt følgende kjennetegn på samfunnsnivå:

En sterk og sentralisert fagbevegelse, et reguleringsorientert statsapparat, nær kopling mellom fagbevegelse og statsapparat og et omfattende avtaleverk mellom partene.

På virksomhetsnivå er dette forholdet preget av:
sterk forhandlingstradisjon, lavt konfliktnivå og stabile forhold, og evne til lokal fleksibel problemløsning gjennom ulike former for medvirkning og samarbeid

Om alle disse dimensjonene vil vedvare i framtida, er selvfølgelig usikkert. Når vi prøver å forholde oss til framtidas arbeidsliv og særlig det framtidige forholdet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere i Norge tror jeg det er viktig å skille mellom sentrale målsettinger i norsk partssamarbeid, den måten vi organiserer oss på og de tiltak vi setter i gang for nå disse målsettingene. Jeg tror vi bør holde på målsettingene og være åpne for å se på nye og andre løsninger for hvordan vi realiserer disse. Historisk har målsettinger som materiell trygghet, full sysselsetting, likhet/solidaritet og et universelt velferdssystem dominert norsk arbeidsliv. Dette er målsettinger jeg har vanskelig for å se at vi bør endre i framtida. Når det gjelder veien fram mot disse målene så kan vi stå overfor mange viktige politiske valg som kan føre til at prosessen rundt partssamarbeid i Norge kan endre seg en del. I andre land har det vært et stort press på selve forhandlingssystemet og den representative delen av partsforholdet, selv om man kan observere en viss oppbremsing av dette den aller siste tiden.

I Norge har ikke dette presset vært like sterkt, og jeg er sikker på at karaktertrekkene ved den norske arbeidslivstradisjonen har mye av æren for dette. Man har faktisk vært i stand til å balansere lokale og sentrale funksjoner på en god måte. Også i neste århundre tror jeg at en slik balanse mellom fagbevegelsen sentralt og tilsvarende lokale grupperinger blir viktig å opprettholde. Men, innholdet i dette forholdet kan endre seg.

Et eksempel på forhold som kan endre seg når det gjelder partssamarbeidets innhold er forskyvningen i fokus på partssamarbeidet fra tariff- og lønnsorientert forhandlingsproble-matikk til hvordan arbeidsgivere og arbeidstakere kan samarbeide om å øke verdiskapingen og trygge arbeidsplasser i den enkelte virksomhet. Jeg tror at både en slik innholdsforskyvning av partssamarbeidets vesen og behovet for å finne en god balanse mellom fagbevegelsens rolle sentralt og hensyn til lokale forskjeller og mangfold, vil utgjøre noen av de viktigste utfordringene som bør trekkes fram i dialogen mellom departementer, fagbevegelse og andre aktører i tida framover.

Det er sikkert en rekke andre forhold som vil være med å prege framtidas arbeidsliv. Jeg vil imidlertid la det bli med dette og ønske LO lykke til inn i det neste århundret, og husk: framtida er noe av det mest usikre som finnes, men dersom vi ikke gjør det vi kan for å forberede oss på mulige utviklingsforløp har vi tapt – tapt overfor de blinde drivkrefter i historien.

Takk for oppmerksomheten!