Politisk rådgiver Eva Lian

De nye byggereglene - som en politiker ser dem

BE-dagene 7. april 1999

Gode forsamling!

La meg først takke for at jeg fikk lov til å komme hit. Da jeg forberedte meg til dette innlegget fikk tittelen meg til å tenke i ”syner”. Derfor har jeg med meg to tegninger som kan illustrerer det jeg skal si, nemlig hvordan de nye byggereglene kan oppleves i min politiske hverdag enkelte ganger – og hvordan jeg ønsker at de skal fungere. Fra det mer spøkefulle til det litt mer seriøse.

Dere som er tilhørere her i dag representerer en hovedadressat for plan- og bygningsloven (PBL). Den er som kjent en lov om bl.a. hvordan kommunene skal innrette sin saksbehandling i saker som har med arealutnyttelse og utbygging å gjøre, i tillegg inneholder den jo også en hel del andre bestemmelser som jeg skal komme tilbake til. Loven henvender seg til et stort publikum, men det er allikevel kommunene som har det viktigste ansvaret for at regelverket fungerer. Nettopp derfor er det spesielt interessant for meg å få være her og treffe dere og ikke minst høre fra dere hvordan dere opplever at loven og regelverket fungerer i praksis.

Men – når det er sagt, må jeg skynde meg å tilføye at regelendringene, i det vi gjerne kaller byggesaksreformen, også henvender seg til andre, først og fremst til det vi med en fellesbetegnelse kan kalle utbyggerne, dvs de som prosjekterer og utfører byggearbeid, men også tiltakshaverne og andre som har tilknytning til byggetiltakene.

Noe av det viktigste ved regelendringene er at de innebærer en ny rollefordeling mellom de forskjellige deltakere i byggeprosessen. På den ene siden er rollene blitt mer avklart, ved at ansvarsreglene er blitt skjerpet og ved at kommunen får en noe klarere definert tilsynsfunksjon. På den annen side stilles det sterkere krav til dialog og samarbeid. Denne doble virkningen er nødvendig, jo mer integrasjon i prosessen, jo viktigere er det at rollene er klarere slik at vi ikke tråkker unødvendig i hverandres bed. Intensjonen for regelendringene var først og fremst å heve kvaliteten, samtidig som det skulle være mulig å forenkle prosessen og et viktig virkemiddel i så måte er at berørte parter skal arbeide seg fram til et interessefellesskap i byggeprosessen med en klar rolle- og ansvarsfordeling.

Denne omdefineringen av roller er kanskje noe av det viktigste politiske innholdet i reformen. De fleste endringene, særlig i den tekniske forskriften, har utpreget faglig karakter. Det som kan vekke politisk debatt handler om byråkratisering og saksbehandlingstid, som jeg skal komme til. Men den største strategiske og samfunnsmessige endringen er kommunenes overgang til tilsynsfunksjon. Det har kanskje også vært noe av det mest utfordrende og vanskelige: Det å ikke be om mer dokumentasjon enn nødvendig, og dersom noe mangler i søknaden så hadde det, slik jeg vet mange av dere gjør, vært enklere og raskere å ta en telefon og be om det som mangler i stedet for å returnere hele søknaden.

Vi har sett overgang fra detaljkontroll og teknisk kontroll til tilsynsfunksjon på en rekke områder i samfunnet. Jeg kan nevne arbeidsmiljø/HMS, oljesektoren, næringsmiddel osv. PBL’s nye regler går derfor inn i en utvikling som representerer en annen fordeling av oppgaver mellom privat og offentlig sektor enn vi tidligere har sett. Med offentlig sektor mener jeg her når organene foretar myndighetsutøvelse, jeg snakker ikke om kommuner og stat som f eks eier eller utbygger. Tanken er at det er mer effektivt og rasjonelt å la myndighetene ha et eksplisitt myndighetsansvar, og la foretakene selv ta kvalitetsansvaret.

Et stikkord her er egenkontroll. I andre sammenhenger brukes ordet ”internkontroll”, det viste seg at det foreløpig er litt for store forskjeller til at vi kunne bruke det samme ordet i plan- og byggesaker, men her er det rom for sammensmelting etter hvert. I begynnelsen ble vi kritisert for å sette bukken til havresekken, og det ligger helt klart en fare her dersom kontrollen ikke fungerer godt nok.

I startfasen er det naturlig at mange kommuner er skeptiske til egenkontrollen, og gjerne vil ha en offentlig kontroll på et så høyt nivå som mulig. Jeg tror det er viktig at vi finner en brukbar balanse. Det ligger i og for seg i tilsynsfunksjonen at kommunen kan kontrollere så mye den ønsker, men hvis kommunen går for langt her, vil intensjonen om – og effekten av - at foretakene selv skal ta ansvar, reduseres. Det vil også skape problemer i forhold til avgrensningen i hvor langt det kommunale ansvaret går, og forenklingen kan vi se langt etter. Jeg vet at de fleste kommuner har mer enn nok å gjøre – 6 måneders ventetid i enkelte kommuner – så ikke påta dere større ansvar enn dere er pålagt. La oss som er opptatt av og skryter av en serviceinnstilt offentlig sektor få rett, ikke de som sier at offentlige saksbehandlere er mer opptatt av å utøve makt enn å yte service. Er de nødvendige dokumenter på plass og tiltaket innenfor gjeldende reguleringsbestemmelser for området, må det være mulig å gi godkjenningsstempel ”over disk”.

Jeg tror kommunene bør se nærmere på et visst antall saker som stikkprøver eller på saker der det er særlig grunn til å skjerpe tilsynet. Det kan f eks være hvis det er bygging i sårbare områder eller andre vanskelige forhold som krever spesiell årvåkenhet, eller hvis foretakenes praksis gir særlig grunn til å være oppmerksom. Det nevnes av og til et tall på 10 % av sakene der kommunene bør være mer konkrete i tilsynsfunksjonen, bl a for å opprettholde egen kompetanse. Det er selvfølgelig vanskelig å vurdere behovet her, men personlig synes jeg ikke det tallet høres så forferdelig galt ut.

Egenkontrollen skal bidra til større sikkerhet og effektivitet i kontrollen. Jeg tror egenkontrollen har større mulighet til det, enn den offentlige kontrollen. Jeg tror ikke vi i dag kan etablere en offentlig kontroll av søknad og bygging som er detaljert nok og landsdekkende. Jeg tror kort og godt at det ikke finnes noe alternativ – bortsett fra uavhengig kontroll, som jo bygger på samme prinsipp som egenkontroll. Men for at egenkontrollen skal virke er det viktig at den er systematisert, grundig og forståelig. Vi har en periode hatt en del usikkerhet omkring kontrollplaner, kontrollomfang og kontrollansvar. Jeg tror det forenklingsarbeidet vi har satt i gang langt på vei vil bidra til å redusere den usikkerheten. Den ”nye generasjonen” kontrollplaner og blanketter vil kunne sortere bedre hva som ligger i kommunens tilsyn, og hva det enkelte foretak skal gjøre. Kombinasjon av blanketter vil også kunne gjøre dokumentmengden mindre og forenkle den kommunale saksbehandlingen. – Vi kommer til å høre mer om dette i senere foredrag i dag.

Dette var litt om intensjonene i de nye byggereglene i spedd noen synspunkter fra denne politikeren. Hvordan ser det så ut fra et mer generelt politisk ståsted? – Et godt politisk svar kan jo være at det kommer an på hvordan de virker. Stortinget har bedt om en evaluering av regelverket, noe Kommunaldepartementet som kjent har igangsatt. Denne evalueringen vil vi komme tilbake til når resultatene fra prosjektene begynner å avtegne klarere bilder. Det betrakter jeg som betryggende og til en viss grad nyskapende. En slik evaluering er med på å åpne lovprosessen og invitere til en utvikling som er i tråd med de behovene som brukerne avdekker, i tillegg til det som naturligvis er en hovedmålsetting for evalueringen : nemlig å fortelle om lovendringene har oppfylt målsettingen. Dette gir en trygghet for at vi vet litt mer om hvordan forholdene faktisk er, ikke bare hva juristene eller andre lovutviklere mener at de er.

Nå tror jeg i og for seg at prosessen med byggesaksreformen har vært både åpen og grundig – og til en viss grad må man forvente at departementet arbeider videre med grunnlagsmaterialet, og foretar egne vurderinger. Dette kom da også nokså klart fram da Stortinget vedtok endringene våren 1995, selv om det allerede da ble bedt om noen mindre justeringer i regelverket. Disse justeringene gjaldt først og fremst at reglene bør være presise. Det var et par regler som etter Stortingets mening var for løse og ga litt for store fullmakter til administrasjonen.

I tiden rundt og etter ikrafttredelsen av det nye regelverket har det som dere vet vært en del turbulens. Nå er det ikke så lett – verken for politikere eller byråkrater – å si hva som er overgangsproblemer og hva som er permanente problemer. Det er heller ikke lett å vurdere hva som kan forventes av de som skal bruke regelverket i forhold til hvilket ansvar statlige myndigheter har for å legge innføringen bedre til rette. Uansett er det bare å konstatere at det har vært innkjøringsproblemer på mange sider. Dette kan skyldes manglende oversikt over de mer detaljerte konsekvenser fra departementet og Stortinget, men også manglende forberedelse og innarbeiding fra bransjens side.

Jeg tror vi kan si at i denne prosessen har alle parter tatt ansvar. Mitt inntrykk er at regelverket nå er i ferd med å gå seg til. Vi begynner å utvikle vaksiner mot barnesykdommene, og tilbakemeldingene begynner etter hvert å bli mer positive. Det forteller meg at intensjonene med regelendringene etter hvert begynner å slå til, hva nå enten det skyldes at reglene er gode, eller at de har lovs kraft, og dermed innebærer et element av tvang. Sannsynligvis er det en kombinasjon, men vi må huske på at også tvang i begrenset omfang kan være et gode, fordi det tvinger fram mer enhetlige holdninger og praksis. Dette er et lovområde der staten har tatt et ansvar for utviklingen, og det kan sikkert mange mislike, mens mange andre gir uttrykk for at det trengtes.

Det stilles av og til spørsmål om den omstillingen endringene medførte har kostet for mye, uansett hvor gode de langsiktige virkningene måtte være. En del av svaret får vi selvfølgelig først når evalueringen begynner å gi resultater, men samtidig har det vært helt klart at innføringen har kostet. Ett problem har likevel vært knyttet til at det er så stor forskjell på både kommuner og bransjer, det har derfor ikke vært så lett å få entydige svar.

Noen behov har likevel vært klare. Det har helt klart vært en økning i papirmengde og saksbehandlingstid, og det har vært innkjøringsproblemer for små bedrifter. Kompetanse-behovet har økt både hos kommuner og bedrifter, og ”nye” krav som krav til kvalitetssystemer og kontrollplaner har skapt forvirring og behov for kompetanse og omstilling. I tillegg har selve godkjenningen av foretak – enten den har foregått sentralt eller lokalt – vært vanskelig.

Dette har vi grepet fatt i. Departementets politiske ledelse har vært oppmerksom på problemene. Det har vært debatter og spørsmål i Stortinget, og departementet har sammen med BE igangsatt justeringer for å løse innkjøringsproblemene. Samtidig har bransjer og andre institusjoner som Byggforsk, Norges byggstandardiseringsråd og andre gjort et stort utviklingsarbeid for å forbedre rutiner og tilpasse regelverket til virkeligheten, og omvendt.

Jeg vil raskt nevne noe av det som er gjort. Andre vil gå mer i dybden på enkelte forhold, men jeg vil gi en oversikt som viser hovedtrekkene:

• Forskriftene er justert. I første omgang ble overgangsordning for lokal godkjenning endret, og kravene til relevant praksis for lokal godkjenning ble justert litt. Den andre – som fremdeles er ute på høring – foreslår ytterligere justeringer i kravene til praksis for å gjøre godkjenningen enklere uten at det går ut over kvaliteten. I tillegg er det en del mindre endringer i saksbehandlingsreglene som vil redusere søknadsplikten noe og gjøre dokumentasjonen og prosessen enklere.
• Godkjenningskatalogen er revidert flere ganger, og har nå fått en form som gjør den mer oversiktlig og lettere å bruke.
• Den sentrale godkjenningen omfatter nå så mange foretak at behovet for lokal godkjenning er kraftig redusert.
• Det er utarbeidet veiledningsstoff fra departementets og BE’s side for å skape større klarhet og mer enhetlig forståelse og praktisering av regelverket.

Av ting som er utført av andre, men der departementet og BE har vært deltakere eller støttet på andre måter, kan jeg nevne:

• Arbeidet med blanketter går nå - som jeg nevnte tidligere - inn i en ny fase. Vi får senere her på Storefjell høre om forenkling av kontrollplaner og kombinasjon av blanketter som kan bety at skjemabunken halveres. Dette arbeidet administreres av Norges byggstandardiseringsråd, og er et samarbeid mellom kommuner, bransjeorganer og andre. Jeg har særlig lyst til å berømme Oslo kommune for det arbeidet som er nedlagt, og som forhåpentligvis betyr at byggesaksbehandlingen blir atskillig enklere.
• Kommunene har nedlagt et stort arbeid i å forbedre og kvalitetssikre saksbehandlingen. Det er innført kvalitetssystemer i en lang rekke kommuner, og her har Byggforsk gjort et omfattende arbeid sammen med Forum for bygningskontroll. Også her vil jeg spesielt nevne det arbeidet Oslo kommune har gjort.
• De enkelte bransjeorganisasjoner har nedlagt et stort arbeid i å få sine medlemmer til å bruke - og dra nytte av – det nye regelverket. Som eksempel kan jeg nevne Boligprodusentenes forening - tidligere Trehusindustriens Landsforening – som på et tidlig stadium laget system og veiledning for sine medlemsbedrifter, og som jeg vet brukes av mange kommuner. Boligprodusentene har også vært en drivkraft i det arbeidet som nå pågår med forenklinger av blanketter og kontrollplaner.

Alt dette viser at det nytter å ”dra i lag”, og at det har vært en vekselvirkning mellom de nye reglene og kommuners og bedrifters arbeid med innføringen. Noen kan kanskje la seg friste til å si at dette skyldes at regelverket er så vanskelig at man er nødt til å samarbeide, men jeg velger også å tro at behovet for samarbeid har ligget der hele tiden, og at det nye regelverket har utløst en del virkninger.

Jeg vil likevel påpeke at det er et stykke igjen, selv om vi vel er over det tyngste. Jeg vil også påpeke behovet for årvåkenhet overfor uheldige virkninger. Slik årvåkenhet er et spørsmål av stor samfunnsmessig betydning. Det er viktig at vi har en åpen prosess omkring lovspørsmål, både på lokalplanet og på statlig nivå. I plan- og bygningslovsammenheng har vi sett stor deltakelse både når det gjelder debatt og videreutvikling, og jeg håper denne aktive deltakelsen vil fortsette.

Ja, nå har dere hørt denne politikerens syn. Jeg har fulgt prosessen fra lovforslaget ble fremmet for Odelstinget i 1994, via lovvedtaket i 1995, iverksettelsen i 1.7. 1997 og de kontinuerlige forbedringer og forenklinger som har blitt gjort siden da. Jeg har diskutert loven, forskrifter og regelverk med mange ulike aktører. Svært få har sagt at de vil ha den gamle loven tilbake, men det er behov for fortsatte forbedringer og forenklinger av forskrifter og regelverk. Der håper den politiske ledelsen i KRD på fortsatt god aktivitet og innspill fra dere og andre som er interessert i PBL.

Takk for oppmerksomheten!