Tale av Kommunal- og regionalminister Odd Roger Enoksen:

Hvilket behov for styring av kommunene har egentlig staten?

Rådmannslandsmøte 21.-22. juni 1999, Bergen

Innledning

Kjære forsamling. Det er et av de mer evige spørsmål som er satt som tittel på min innledning her i dag. Og denne saken har to sider: Staten har behov for styring, kommunesektoren har behov for selvstyre.

Jeg vil i mitt innlegg her i dag gå inn på noen av de problemstillingene som rådmannskollegiet hadde på sin liste i invitasjonen til meg til dette møtet. Jeg vil også gå nærmere inn på en del av de tiltakene som Regjeringen vurderer som viktige i en slik sammenheng.

Hvordan kan staten styre kommunene?

Det er ikke til å komme forbi at beslutninger i Storting og Regjering har stor innvirkning på rammene for det lokale folkestyret. Og slik vil det måtte være. Gjennom beslutninger i enkeltsaker innenfor blant annet helse, eldreomsorg, skole og barnehage legger vi premisser for hvordan det lokale selvstyret skal fungere i praksis.

Hvordan staten styrer kommunene kan derimot variere. Regjering og Storting har ulike styringsvirkemidler til rådighet. Bruk av lover, forskrifter og øremerkede tilskudd representerer i ulik grad de ”harde” virkemidlene. Veiledning, forsøk og retningslinjer er på den andre siden av ”mykere” karakter. Jeg tror de fleste både innen politikk og administrasjon på statlig hold kan innrømme at de ofte alt for fort skjeler til de harde virkemidlene. Jeg tror en av årsakene til dette er at vurderingene stort sett gjøres innenfor en sektor om gangen, og uten at det tenkes på hvordan dette samlet vil slå ut for kommunesektoren. Helthetsperspektivet har vanskelig for å vinne fram.

Innføringen av inntektssystemet og ny kommunelov var i sin tid milepæler i den statlige styringen av kommunesektoren. Det er nå få regler som binder kommuner og fylkeskommuner til spesielle organisatoriske løsninger, verken administrativt eller politisk. Dette var et riktig og viktig arbeid.

Det er enighet om at prinsippet om rammestyring av kommunesektoren er viktig for å sikre et godt fungerende folkestyre lokalt. Samtidig må vi stoppe opp fra tid til annen og se om kartet stemmer med terrenget. Tar vi egentlig tilstrekkelig hensyn til det lokale folkestyret? Eller går Storting og Regjering for langt i sin detaljstyring?

Statens styring av kommunesektoren skal reflektere en avveining mellom nasjonale hensyn og hensynet til det lokale selvstyret. Hva som skal veie tyngst, må Storting og Regjering avveie i hver enkelt sak. Hvis lokale myndigheter får ansvaret, må vi akseptere at kommunene velger ulikt. Lokale myndigheter på sin side må stå ansvarlig for konsekvensene av sine valg.

Når staten velger å bruke sterke statlige styringsmidler, skal dette være begrunnet ut fra viktige nasjonale hensyn. Og da snakker vi ofte om forhold knyttet til:

• Velferdsstatens likhetsideal
• Rettssikkerheten for den enkelte
• Behovet for å innpasse kommuneøkonomien til landets totaløkonomi

Bruk av lover og regler

Når Stortinget pålegger kommunesektoren å utføre en oppgave, skal dette skje gjennom lov. Et slik pålegg skal skje ut fra en helhetsvurdering som tilsier at det er et overordnet nasjonalt mål at alle innbyggere i hele landet skal få tilbud om denne tjenesten, samtidig som tjenesten best kan utføres på lokalt nivå, nærmest mulig dem den angår. Så kommer spørsmålet om hvor detaljerte krav det skal stilles til kommunene om hvordan de skal løse oppgaven.

I dokumentet fra Voksenåsen har Regjeringen sagt at det er nødvendig med nasjonale standardkrav på områder som helse- og sosialsektoren, miljø, utdanning og likestilling. Dette er så sentrale og grunnleggende områder for folk at felles nasjonale bestemmelser er nødvendig. Vi må allikevel også på disse områdene ha en kritisk holdning til både omfang og detaljeringsgrad i de kravene vi stiller. Slik Regjeringen ser det er omfanget av statlig detaljregulering nå blitt for stort. Kommuners og fylkeskommuners motivasjon og ansvar for å finne lokale løsninger som gir best mulig velferd til innbyggerne svekkes. Standardløsninger sikrer neppe likhet, fordi kommunene våre er forskjellige og har ulike forutsetninger og behov å ta hensyn til.

Bruk av øremerkede tilskudd

En viktig begrunnelse for innføringen av rammetilskudd til kommunesektoren i 1986, var at dette skulle legge bedre til rette for lokale politiske prioriteringer. Folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner ble ansett for å være nærmere enn statlige myndigheter til å vurdere behov og utfordringer i sine lokalsamfunn. Det har derfor vært bred enighet om at inntektene til kommuner og fylkeskommuner i hovedsak skal bestå av rammeoverføringer og skatt, som kan disponeres fritt innenfor de lover og regler som gjelder. Det var også en målsetting i 1986 at statlige tilskudd knyttet til bestemte formål skulle begrenses.

Utviklingen har gått i motsatt retning. Mer og mer av de statlige overføringene er nå bundet opp mot bestemte formål og oppgaver. Fra 1988 til 1999 har andelen øremerkede tilskudd av de totale statlige overføringene til kommunesektoren økt fra om lag 20 prosent til om lag 43 prosent. Andelen øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget har økt fra omlag 16 prosent i 1988 til om lag 39 prosent i 1999. I perioden 1988 til 1999 har den gjennomsnittlige årlige veksten i øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget vært på ca 26 prosent. Til sammenligning har veksten i rammetilskudd i samme periode vært på gjennomsnittlig i underkant av 3 prosent. Mye av dette kan forklares ved at staten har valgt å øremerke midler til viktige velferdsoppgaver som barnehage og eldreomsorg. Innsatsstyrt finansiering av sykehusene bidrar også sterkt i denne retning.

Hva kan så konsekvensene bli av dette? Siden mer til øremerkede tilskudd i praksis går på bekostning av rammetilskudd, har mulighetene for de lokale folkevalgte til å ta opp egne saker som er viktige for deres lokalsamfunn gradvis blitt redusert. I tillegg krever mange av tilskuddene kommunal medfinansiering. Derfor innskrenker øremerking ytterligere det økonomiske handlingsrommet for kommunene, i tillegg til at det blir de økonomisk best stilte kommunene som i størst grad har midler til å dekke egenandelen.

Det er grundig dokumentert at tilskudd med krav til egenfinansiering bidrar til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. Mange av de øremerkede tilskuddene bidrar med andre ord ikke, slik mange synes å tro, til likhet, men tvert imot til å forsterke ulikhet. Konsekvensene av å bruke øremerkede tilskudd, kan være at enkelte kommuner må redusere innsatsen på områder som prioriteres høyt lokalt, mens andre kommuner må bruke mer ressurser på tjenesteområder som allerede er godt utbygget for å få del i tilskuddet. Dette er en uheldig bruk av samfunnets ressurser.

Relevante problemstillinger knyttet til øremerking

Jeg sier selvfølgelig ikke nei til all bruk av øremerking. Det vil alltid være et visst behov for å bruke øremerkede tilskudd i styringen av kommunesektoren. Det kan særlig være egnet å bruke øremerking i situasjoner der vi ønsker at kommunesektoren raskt skal bygge ut en tjeneste. Forskning på blant annet barnehagesektoren viser for øvrig at øremerkede tilskudd synes å ha sterkest effekt på prioriteringene i en oppbyggingsfase. Etter hvert som tjenesten bygges ut synes det som om effekten av øremerking avtar.

For Regjeringen er det avgjørende om bruken av øremerkede tilskudd har den effekten vi ønsker den skal ha. Samtidig bør ønskede resultater fra statens side avveies mot de åpenbare negative konsekvenser dette kan ha for det lokale selvstyret. Vi bør også være oppmerksomme på at mange øremerkede tilskudd kan gjøre det svært vanskelig å vurdere effekten av hvert enkelt tilskudd. Oppretting av nye øremerkede tilskudd, svekker effekten av tidligere tilskudd, derfor må vi må også diskutere varigheten av øremerkede tilskudd.

Når det gjelder eksisterende tilskuddsordninger, er det viktig at disse gjennomgås jevnlig slik at de er tilpasset aktuelle prioriteringer. Det er nettopp en slik gjennomgang Regjeringen legger opp til i forbindelse med statsbudsjettet for 2001.

Synspunkt, ståsted og bruk av mykere styringsvirkemidler

Som ansvarlige for kommunens samlede virksomhet vet jeg at en god del av dere ikke bare slutter dere til mine vurderinger når det gjelder bruk av øremerking og regelverk, men også kunne tenke dere at staten slakket tømmene enda noen hakk. Samtidig har mange av dere fagsjefer og sektorfolk hjemme i kommunen som tvert om ønsker seg strammere styring for å sikre sin sektor. Synspunktene på hvilke styringsvirkemidler som er ønskelig avhenger mye av ståsted, og det gjelder både sentralt og lokalt.

Regjeringens tiltak

Regjeringen er opptatt av problemstillingene knyttet til statens bruk av virkemidler overfor kommunesektoren. I den forbindelse har vi satt i gang en rekke tiltak, både når det gjelder regelverk og øremerkede tilskudd.

Rammeforsøket

På bakgrunn av de problemstillinger knyttet til øremerking som jeg tidligere har nevnt, skal det fra 2000 settes i gang et fireårig forsøk med tildeling av øremerkede tilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner. Disse kommunene vil dermed få friere økonomiske rammevilkår, men er selvsagt fortsatt underlagt lover og regler.

Hensikten med forsøket er å se om rammeoverføringer vil gi mer effektiv oppgaveløsning i kommunene – i form av billigere tjenester eller tjenester som er mer tilpasset brukernes behov, og om en slik finansieringsform vil få virkninger på deltakelsen i lokaldemokratiet.

Alle landets kommuner ble invitert til å søke om å delta i forsøket, og 125 hadde søkt da fristen gikk ut. Departementet har i samråd med SSB valgt ut 20 kommuner og 20 kontrollkommuner. Kriteriene for valget var geografisk fordeling, sammenliknbare kommuner, og at de helst var KOSTRA-kommuner. Dette siste av hensyn til evalueringen av forsøket.

Det er viktig at forsøkskommunene ikke skal tape på å delta. Rammen de tildeles vil derfor justeres i forhold til de øremerkede tilskuddene som de andre kommunene mottar.

Jeg er glad over at forsøket er blitt møtt med så stor interesse fra kommunene selv, og ser fram til å se hvilke konklusjoner vi kan trekke av forsøket. Forsøket vil bli fulgt opp med en evaluering der vi legger opp til å engasjere eksterne forskningsmiljøer.

Et enklere Norge

Når det gjelder regelverket må to tiltak fra Regjeringens side trekkes fram: retningslinjer for statlig regelverk og programmet Et enklere Norge.

KS antyder at det har vært en vekst i antall forskrifter fra ca 4000 til ca 6000 de siste årene. Det har vært en betydelig vekst i regelverket rettet mot kommunesektoren de siste årene. Jeg kan ikke uten videre slutte meg til KS sitt forsøk på tallfesting. Men at det har skjedd en betydelig regelverksutvikling er det ingen tvil om.

På denne bakgrunn sendte min forgjenger i mars 1998 brev til alle departementene med retningslinjer for statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Retningslinjene inneholder føringer med krav om "tungtveiende nasjonale hensyn" for statlig regelverk for kommuner og fylkeskommuner, og er basert på drøftelser i Regjeringen.

Gjennom programmet "Et enklere Norge" tar regjeringen nå et samlet grep for å styrke og fornye statsforvaltningens forenklingsarbeid. Arbeidet har fokus på rammebetingelsene både for kommunesektoren og næringslivet. Dessuten blir det satt fokus på forenkling og forbedring av statsforvaltningens kontakt med enkeltmennesket.

Dette arbeidet ledes av en styringsgruppe ledet av Statsministeren. De øvrige medlemmene er Nærings- og handelsministeren, Arbeids- og administrasjonsministeren, Finansministeren og meg selv.

Som en del av programmet "Et enklere Norge" vil regjeringen forenkle regelverk som legger bindinger på kommunene. Her har vi nettopp avsluttet et omfattende kartleggingsarbeid i de ulike departementene. Nå står vurderingene for tur.

Det er regelverk i vid betydning av ordet som skal gjennomgås, og jeg kan nevne noen få eksempler på regelverk som skal vurderes i prosjektet:

A.Pålegg og vilkår i tilknytning til kommunale handlingsplaner på enkeltområder. B.Krav om spesifikke rapporteringsordninger tilknyttet statlige tilskudd. C.Individuelle rettigheter der kommuner eller fylkeskommunene er ansvarlig. D.Spesielle saksbehandlingsregler og krav i særlovgivningen om særskilt fagkompetanse.

I dette arbeidet er det viktig at kommunesektoren trekkes inn, og her vil KS være en verdifull medspiller for oss. Dette prosjektet styres at et eget statssekretærutvalg, ledet av KRD. Statssekretærutvalget har allerede hatt ett møte med representanter fra KS.

Det er et omfattende arbeide vi nå står midt opp i, og vi tar sikte på å gi en status for gjennomgangen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.

Forenklinger i byggesaksbehandlingen

I tilknytning til Regjeringens arbeide med forenkling av regelverk synes jeg det også er på sin plass å særskilt nevne byggesaksreformen og oppfølgingen av denne.

De viktigste oppfølgingstiltakene er:

• Flere forslag til forenklinger i byggeforskriftene har vært sendt på høring. Det ventes at forskriftsendringene vil bli fastsatt i løpet av sommeren 1999.
• Skjemaer for byggesaker forenkles nå i regi av Norges Byggstandardiseringsråd med deltakelse fra bransje, myndigheter og brukerorganisasjoner. Det forventes at antallet dokumenter kan bli redusert med en tredjedel.
• Godkjenningskatalogen forenkles.

Departementet har satt i gang et større program for evalueringen av reformen som skal gå over flere år. Det er blant annet gjennomført et prosjekt om saksbehandlingstid i fem kommuner i Grenland.

Departementet vil følge utviklingen innenfor dette feltet nøye i tiden fremover.

KOSTRA

For noen år siden var KOSTRA en del av stammespråket for de få. I dag vet de fleste som har kjennskap til kommunal virksomhet at siktemålet med KOSTRA er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursforbruk og produserte tjenester i kommunal sektor.

Et problem med dagens datagrunnlag om økonomi og tjenesteproduksjon i kommunesektoren er manglende samordning av de data som hentes inn. Et annet problem er at datagrunnlaget foreligger svært sent, ofte 1-2 år etter utløpet av den periode dataene gjelder for.

På bakgrunn av denne mangelen på enhetlige og systematiske rutiner for informasjonsflyten mellom kommuner og stat ble KOSTRA-prosjektet etablert av Kommunal- og regionaldepartementet i 1994.

Det har vært stilt spørsmålstegn ved kommunesektorens nytte av KOSTRA. Etter departementets vurdering vil alternativet til KOSTRA for kommunesektoren være en videreføring og forsterking av dagens situasjon når det gjelder statlige rapporteringskrav: Økende krav til rapportering uten noe forutgående samarbeid med kommunesektoren, dobbel-rapportering og liten sentral samordning, vansker med å knytte sammen økonomi- og tjenestedata, problemer med å sammenligne kommuner og derved liten mulighet for læringseffekt, mye ressurser går med til å fylle ut papirskjema, lite effektiv informasjonsutveksling, lite aktuelle data osv.

Bedre systemer for mål- og resultatstyring vil ha stor betydning for valg av styringsvirkemidler, og vil blant annet kunne øke mulighetene for større vekt på rammefinansiering av kommunesektoren. Slik resultatinformasjon vil også kunne stimulere til økt lokalpolitisk debatt med utgangspunkt i sammenligninger mellom kommunene.

Det er et ambisiøst prosjekt vi har lagt opp til, og her har innsatsen og engasjementet fra kommunene selv vært helt avgjørende for at vi nå er kommet så langt som vi faktisk er. Det er ingen tvil om at med KOSTRA på beina for alle landets kommuner vil gi staten en helt annen styringsinformasjon.

Konsultasjoner med kommunesektoren om kommuneopplegget

På bakgrunn av Rattsø-utvalgets delinnstilling 2 og oppfølgingen i Stortinget våren 1998, er det etablert et system med drøftingsmøter knyttet til statsbudsjettprosessen mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund. Møtene tjener til å utveksle informasjon om forhold som har betydning for kommunesektorens utgiftsnivå, og er derfor et bidrag i arbeidet for å sikre samsvar mellom kommunesektorens oppgaver og ressurser. Regjeringen ser på dette som et positivt tiltak, og her må vi se på om det kan være grunnlag for en videreutvikling.

KS har tatt opp spørsmålet med Kommunal- og regionaldepartementet om mer forpliktende konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren om de årlige økonomiske opplegg. Dagens modell med drøftingsmøter bør etter KS’ syn utvikles mot at staten og kommunesektoren skal komme til enighet om hvilket nivå på tjenesteytingen og hvilke nye tiltak og reformer det er rom for innenfor en gitt inntektsramme.

Spørsmålet om utvidet samarbeid med kommunesektoren må bl.a. vurderes i forhold til konsekvensene for den makroøkonomiske styringen av sektoren, og at det er Stortinget som har det overordnede ansvaret for å fastsette nasjonale økonomiske og politiske mål. I Danmark har de en konsultasjonsordning. Men i Danmark har kommunene også frihet til å fastsette skattøret, og slik er det ikke hos oss. Den danske konsultasjonsmodellen kan derfor ikke uten videre overføres til Norge.

Regjeringen vil fram til Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 vurdere en utvidelse av dagens ordning med drøftingsmøter i retning av en konsultasjonsordning. Denne vurderingen skal gjøres i samarbeid med KS. Regjeringen vil ta initiativ overfor KS til et opplegg for hvordan dette arbeidet skal legges opp.

Kommunestruktur og interkommunalt samarbeid

I denne forsamlingen er det også naturlig å kort kommentere kommunestruktur og interkommunalt samarbeid. Enkelte på kommunehold har i den seinere tid tatt til orde for at det foreligger et betydelig reformbehov både i kommune- og fylkesinndelingen.

Vedtaket stortingsflertallet fattet ved behandlingen av Stortingsmelding nr 32 Kommune- og fylkesinndelingen om at alle kommunesammenslutninger skal skje på frivillig basis, er et grunnleggende premiss i debatten om kommunestruktur. En konsekvens av dette stortingsvedtaket er at kommuner og fylkeskommuner selv har ansvar for å tenke på kommunestruktur som en rammebetingelse for kommunal oppgaveløsning.

En viktig prinsipiell innvending mot kommunesammenslutninger er at man ved større enheter svekker nærheten mellom innbyggerne og de folkevalgte. Erfaringene viser at innbyggere i små kommuner mener de har større mulighet til å påvirke det som skjer i kommunen, enn de som bor i større kommuner.

Jeg tror de utfordringene kommunene nå står overfor kan løses gjennom interkommunalt samarbeid. Den viktigste hindringen for å etablere mer formaliserte samarbeidstiltak er vilje til samarbeid og en erkjennelse av at det ikke alltid er mulig å etablere «vinn-vinn situasjoner». Interkommunalt samarbeid kan være en av flere løsningsmodeller, men kommunene må selv bestemme omfanget av samarbeidet og hvilken geografisk utstrekning det skal ha.

Samarbeid mellom kommuner gir en mulighet til å fremskaffe gode løsninger for innbyggerne, med lavere kostnader. Frigjorte ressurser vil kunne brukes til produksjon av flere og bedre tjenester for innbyggerne i kommunene. Men det vil være opp til kommunene å sette interkommunalt samarbeid på dagsorden og å prøve ut ulike samarbeidsmodeller for å møte morgendagens utfordringer. Noen vil etter en grundig lokal demokratisk prosess ønske å ta enda et skritt og bestemme seg for en kommunesammenslutning. Jeg kan i den anledning nevne at et flertall i Kommunalkomiteen i innstillingen til kommuneøkonomiproposisjonen foreslår at inntektssystemet endres, slik at kommuner som slår seg sammen ikke får reduserte statlige overføringer som følge av sammenslåingen. Men et grunnleggende premiss fra min side er at en beslutning om kommunesammenslutning tas lokalt uten statlige pålegg.

Avslutning

Sett samlet har Regjeringen satt i gang en rekke tiltak som berører statens styring av kommunesektoren. Ikke noe av dette hadde vært mulig å sette i gang uten et godt samarbeide med kommunesektoren selv. Jeg synes kommune-Norge er kjennetegnet av stor grad av engasjement og konstruktive innspill. Jeg er fornøyd og glad for at vi kan ha en så god dialog og fruktbare diskusjoner oss imellom. Jeg er også imponert og glad for at vi ved nye tiltak og forsøk som KOSTRA og rammeforsøket møter så mye velvilje, interesse og engasjement fra lokalt nivå. Vi representerer på mange måter hver vår part på hver vår side av bordet, men samtidig har vi de samme intensjoner og mål for vår virksomhet, og det er også vårt felles arbeide preget av.

Takk for oppmerksomheten.

Lagt inn 24. juni 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen