Foredrag av Inge Bartnes, politisk rådgiver

Lokaldemokratiets fremtid – regjeringens strategier for revitalisering av kommunestyrene

Lokaldemokratikonferanse i Nordland. Bodø 21.4.99

Innledning

Jeg vil først få takke for invitasjonen til denne konferansen her i Bodø i Nordland. Det er spennende å møte lokalpolitikere for å drøfte spørsmål og problemer omkring lokaldemokratiet.

Jeg er bedt om å snakke om regjeringens strategier for revitalisering av kommunestyrene. Jeg har valgt å fortolke dette oppdraget bredt ut fra hva regjeringen gjør i forhold til å styrke lokaldemokratiet. Kommunestyrets stilling og vitalitet er i stor grad avhengig av rammebetingelsene statlige myndigheter setter for kommunene.

Kommunestyret er kommunens øverste organ som har ansvar for alle kommunens ulike oppgaver og hvordan de blir gjennomført. Resultatene av kommunens innsats er kommunestyrets ansvar. Ros og ris rettet til kommunen vil i siste instans være ros og ris til kommunestyret. Gjør kommunen en dårlig innsats på et område vil kommunestyret ha ansvaret for og myndigheten til å sette i verk tiltak for å få til forbedringer.

Kommunestyret har også ansvaret for iverksettelse av statlig politikk på en rekke områder. Får ikke innbyggeren de tjenestene av kommunen som de har rett til ut fra statlige pålegg har kommunestyret et ansvar for å rette opp situasjonen.

I denne dobbeltrollen både som leder av et selvstyreorgan som kommunen er og som ansvarlig iverksetter av statlig politikk ligger det et dilemma for kommunestyret. Det vil ikke alltid være lett å kombinere de to rollene. Man føler lite handlingsrom og lite plass for å priorietere det som er genuint lokale saker. Dessuten fører statlig detaljstyring til at styringsrommet og tilpasningsmulighetene i forhold til lokale forhold blir mindre enn kanskje nødvendig.

Med dette utgangspunktet vil jeg i mitt innlegg ta utgangspunkt i noen refleksjoner om lokaldemokratiet. Deretter vil jeg komme inn på og problematisere påstanden om at lokaldemokratiet er i krise og hva som kan være årsakene til at en slik krise blir fokusert.

Til slutt vil jeg gå inn på tiltak regjeringen har satt i verk for å styrke lokaldemokratiet, og forhåpentligvis, derved også effektiviteten i kommunene.

Lokaldemokrati – ulike oppfatninger

Det er flere oppfatninger om hva som skal til for å ha et godt fungerende lokaldemokrati.

Lokalvalg og valgdeltakelse

Noen vil knytte lokaldemokratiet først og fremst til valg av og aktiviteten rundt kommunestyret. Kommunestyret er satt sammen av representanter valgt av velgerne i kommunen. Ved valgene hvert fjerde år skal velgerne uttrykke hva de synes om den innsatsen folkets utvalgte har gjort i siste valgperiode. I den siste tids fokusering på lokaldemokrati har det blitt satt særlig fokus på valgdeltakelsen som har vist en nedadgående trend. I 1995 var valgdeltakelsen i kommunene nede i 62,8 prosent. Den var på sitt høyeste i 1963 med en valgdeltakelse på 81 prosent. Valgdeltakelsen ved fylkestingsvalget i 1995 var helt nede i 59,7 prosent. Fra enkelte hold hevdes det at dette viser at lokaldemokratiet er i krise.

Gjennomtrekk i kommunestyrene

Et annet trekk ved valgkanalen som har bekymret enkelte observatører, er det store gjennomtrekket i kommunestyret. Enkelte kommunestyrerepresentanter synes arbeidsbyrden blir for stor og stiller derfor ikke til gjenvalg.

Forskning utført av Audun Offerdal og Jacob Aars ved Universitetet i Bergen viser at dette ikke er et nytt fenomen, men at vi i Norge tradisjonelt har større gjennomtrekk enn enkelte andre land vi kan sammenligne oss med. Dette medfører at det er en relativt stor andel av befolkningen som har praksis fra arbeid i folkevalgte organer. Dette synes jeg er et positivt trekk ved det norske demokratiet.

Rekrutteringsproblemer

Et tredje trekk er det faktum at partiene har problemer med rekrutteringen. Det er selvsagt bekymringsfullt dersom partiene ikke greier å fylle opp listene. I denne sammenhengen vil jeg imidlertid vise til oppmuntrende tall. En spørreskjemaundersøkelse Opinion har utført i 19 kommuner viser at hele 18 prosent kunne tenke seg å stille på kommunestyrevalglisten en gang i fremtiden. Undersøkelsen viste også at hele 35 prosent kunne tenke seg å delta i et annet kommunalt verv. Partiene har her en oppgave med å få rekruttere flere av disse inn på listene, eller på annen måte få de med i styre og stell i kommunen.

Åpenhet og debatt

Men lokaldemokratiet har også andre aspekter ved seg enn det som handler om valg av og virksomheten i kommunens folkevalgte organer. Det er også viktig med andre deltakelsesformer. For eksempel ved at innbyggerene i kommunen blir tatt med på råd når viktige beslutninger skal tas. Dette er viktig for kommunestyret. Åpenhet og debatt gir kommunestyret viktige impulser for god styring og riktige beslutninger.

Kravstilling

Vi ser også at mange innbyggere er mer aktive med å stille krav til kommunen. Kravstilling gir impulser til hvordan kommunen skal utforme sitt tjenestetilbud, og kan gå inn i de samlede vurderingene kommunestyret gjør om hvordan den skal prioritere ressursbruken.

Behovs- og tilfredshetsundersøkelser

Vi har i de siste årene sett en økende interesse for behovsundersøkelser og undersøkelser om hvorvidt brukerne av kommunale tjenester er fornøyde. Å skape et bedre samsvar mellom innbyggernes behov og det kommunene leverer er viktig. Kommunestyret har et særlig ansvar for å skape det best mulige samsvaret.

Det vi kan se, er en kommuneinstitusjon i utvikling når det gjelder å ta i bruk informasjon fra innbyggerne. Dette kan gi en utvikling hvor det blir et bedre samsvar mellom hva kommunen presterer og det innbyggerene ønsker den skal prestere.

Vi kan i denne sammenhengen spørre oss om folk i større grad enn før er tilfreds med kommunens ytelser? Og om dette er en grunn til ikke å engasjere seg lokalpolitisk i en hverdag som ellers byr på mange andre utfordringer?

Likevel, hva skaper problemer for lokaldemokratiet?

Det kan se ut som at jeg gir et for positivt inntrykk av situasjonen for lokaldemokratiet og at problemene ikke er så store som de gjerne framstilles. Ja det er langt igjen til lokaldemokratiets død. Men problemer fins og jeg vil gjerne si litt om hva jeg ser på som mulige årsaker til disse problemene.

Partienes rolle

Partiene er helt vesentlige brikker i den representative kanalen. Partiene kanaliserer deltakelse og alternative standpunkter i saker som kommer opp. Det som gir partiet en politisk profil er sammensetningen av ulike standpunkter som gjerne er begrunnet i en overordnet politisk ideologi. Vi ser i dag problemer med rekruttering til partienes lister. Samtidig er det mange som kan tenke seg å delta i lokalpolitikken. Kan dette manglende samsvaret ha noe med at folk ikke finner noe parti som passer? Partier i dagens form er kanskje ikke alltid det beste svaret? Her kan staten gjøre svært lite. Særlig de lokale partilagene står her overfor en utfordring om å gjøre partiene mer attraktive.

Statens styring

Statlig styring oppfattes nok som det store problemet i mange av kommunestyrene.

Kommunene og fylkeskommunene er de viktigste produsenter av offentlige tjenester. For en stor del produseres disse tjenestene etter krav fra staten. Å legge oppgaver til kommunene oppfattes som en relativ sikker måte å sikre alle deler av landet et tjenestetilbud. Statlige sektororganer konkurrerer på mange måter om de kommunale ressursene. For å sikre gjennomføring av kravene, samt å sikre seg en del de kommunale ressursene, utarbeides regler i form av lover, forskrifter og standard handlingsprosedyrer. I tillegg brukes øremerkede bevilgninger. For den enkelte fagsektor vil dette oppfattes som en rasjonell strategi sett i forhold til effektiv gjennomføring av sektorens politikk. Men sett i forhold til en samlet strategi for effektive kommuner og tverrsektorielt samarbeid, er ikke dette den rette vegen å gå. Det er heller ikke bra for lokaldemokratiet. Gjennom detaljstyring går spillerom for handling tapt.

Rikspolitikerne som engasjerer seg i kommunevalgene

Det har blant annet fra KS-hold blitt sagt at rikspolitikerne skulle holde seg mest mulig unna lokalvalgkampen. Lokalvalgkampen skal være lokalpolitikernes kamparena. Jeg skal være enig i noe av kritikken mot rikspolitikerne. Når det er lokalvalg skal ikke den utnyttes til å diskutere rikspolitiske saker. Men det bør være lov å diskutere saker som både har et rikspolitisk og lokalpolitisk aspekt. Man kan ikke alltid operere med et skarpt skille mellom såkalte rikspolitiske eller lokalpolitiske saker. De fleste politiske saker har forgreininger både inn i kommunalforvaltningen og inn i statsforvaltningen.

Kommunenes synlighet som kommune, hvilke kommunesyn er det dominerende.

Per definisjon er kommunen et politisk fellesskap for innbyggerne i et avgrenset geografisk område, som gjennom de vedtak dette fellesskapet gjør, skal finne fram til fellesskapsløsninger for innbyggerne i området. Skal dette fungere slik, må også kommunen ha frihet og handlingsrom. Det vil langt på veg være meningsløst å snakke om kommuner, dersom det bare er staten som skulle definere kommunenes oppgaver og hvordan de skal utføres.

Jeg er redd at det har bredt seg en oppfatning av kommunene med hovedfunksjon som statlige iverksettingsorganer. En slik oppfatning blant folk og politikere vil føre til at interessen for kommunen som politisk organisasjon svekkes. Her har representanter for statlige myndigheter og kommunene et felles ansvar for at det skapes et mest mulig korrekt bilde av kommunene som viktige, fordi de skal foreta lokale avveininger.

Men samtidig er det vanskelig å tenke seg en kommuneforvaltning uten oppgaver som har bindinger til hva Stortinget har bestemt. Oppgaveløsning er gjerne en miks av standardisering og lokalt skjønn. Men det kan nok være vanskelig for kommunene helt å ha oversikt over hva som er ting de ”skal” gjøre og ting de ”bør” eller ”kan” gjøre. Her har statlige myndigheter opplagt en jobb å gjøre med hensyn til å utvikle dialogen, og måten å framstille statlig politikk på overfor kommunene. Jeg vil senere komme inn på et prosjekt i Vestfold med forventningsbrev og som departementet arbeider med å følge opp. Dette prosjektet viser en måte å rydde opp i forholdet mellom staten og kommunene, og skal bidra til et klarere grunnlag for dialog og rollefordeling mellom forvaltningsnivåene.

Idéer og tiltak fra Regjeringens side

Etter disse mer generelle betraktningene vil jeg si litt om hva Regjeringen har gjort, og hvilke initiativ vi har tatt for å bidra til å vitalisere lokaldemokratiet.

Lokaldemokratiredegjørelsen

Først vil jeg nevne den lokalpolitiske redegjørelsen for Stortinget. Mitt inntrykk var at redegjørelsen i stor grad lyktes i å sette spørsmål om lokaldemokrati på den politiske dagsorden.

Valglovutvalget

I fjor høst ble det satt ned et bredt sammensatt utvalg som skal se nærmere på valgloven og valgordninga i Norge. Foruten å komme med forslag til en ny valglov, skal utvalget drøfte spørsmål knyttet til demokrati, både på riks- og lokalplan.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere en del konkrete spørsmål, for eksempel

• mulighetene for å påvirke personvalget gjennom retting på valglister,
• spørsmål om kvotering for å oppnå bedre representativitet,
• tidspunktet for de ulike valgene, for å nevne noe.

I tillegg skal utvalget se nærmere på årsakene til den lave valgdeltakelsen, og om sider ved valgordningen kan være grunnen til at enkelte grupper lar være å stemme. Utvalget er bedt om å foreslå tiltak som kan være med på å motvirke denne tendensen. De skal også vurdere om en ny valglov bør inneholde regler om folkeavstemninger, både på nasjonal og lokalt nivå. Vi ser spent fram til valglovutvalgets innstilling som skal legges fram innen utgangen av år 2000.

Retningslinjer for statlig regelverk

Som dere vet er kommunenes tjenesteyting regulert gjennom særlovgivningen. Når sentrale myndigheter forbereder reformer, regelendringer og andre tiltak som skal gjennomføres av kommunene, er det nødvendig å avveie statlige styringshensyn mot hensynet til det lokale selvstyret. Regjeringa har derfor vedtatt retningslinjer for arbeidet med statlig regelverk overfor kommunene. Essensen i retningslinjene er at bindende regler fra statlig hold om hvordan kommunal tjenesteproduksjon og forvaltning skal utøves, bare skal finne sted på områder hvor hensynet til rettssikkerhet, likhet eller andre nasjonale hensyn tilsier det. Det er Kommunaldepartementet som har ansvaret for å holde de andre departementene «i øra» når spørsmålet om nasjonale standardkrav dukker opp. Og det skal jeg love dere er en ganske krevende oppgave.

Forsøk med øremerkede tilskudd som rammetilskudd

KRD har sendt ut invitasjon til kommunene om å søke om å delta i et forsøk med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd i et utvalg av kommuner. Hensikten er å finne ut om kommunene og fylkeskommunene kan løse oppgavene sine like effektivt hvis de får inntektene som rammetilskudd. Det vil også være interessant å se om forsøkskommunene prioriterer annerledes enn andre kommuner. Sist, men ikke minst, er vi interessert i om forsøket bidrar til å vitalisere lokaldemokratiet. Virkningen for aktiviteten i kommunestyret er et vesentlig element i denne sammenhengen.

Det er ikke til å komme fra at øremerkede tilskudd har økt sin andel av de samlede inntektene på bekostning av rammetilskuddene de seinere åra. En høyere andel rammetilskudd vil kunne gi lokalpolitikerne bedre armslag til å utforme en god velferdspolitikk, tilpasset lokalbefolkningens behov og prioriteringer.

Vi tar sikte på å starte opp i år 2000, og at forsøket skal vare i fire år. Det legges opp til bred deltaking, der alle landsdeler og ulike kommunetyper er representert. Vi har ved fristens utløp fått inn over 120 søknader fra kommuner som ønsker seg å prøve seg på dette.

Forsøk med direkte ordførervalg

Et initiativ som er mottatt med entusiasme, er direktevalg av ordfører. Departementet har gitt 20 kommuner spredt over hele landet anledning gjennomføre et slikt forsøk.

Jeg er klar over at mange har motforestillinger mot en ordning med direktevalg. Men jeg stiller meg positiv til forsøk, fordi vi kan få testet ut om dette bidrar til å skape mer liv i den lokalpolitiske debatten. Det er jo heller ikke noen automatikk i at ordninga blir permanent når forsøksperioden er avsluttet. Forsøket må evalueres nøye. Noe av hensikten med forsøk er å finne ut om de representerer alternativer som fungerer bedre enn det systemet vi har idag.

Oppgavefordelingsutvalget

Regjeringen mener at en rimelig klar ansvarsfordeling er viktig for at forholdet mellom de ulike forvaltningsnivåene skal fungere godt. Regjeringen har satt ned et oppgavefordelingsutvalg som skal gi en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Utvalget skal evaluere dagens ordning og forsøke å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Spørsmålet er om slike gråsoner kan gi opphav til styrings- og legitimitetsproblemer, og om det reduserer mulighetene for god offentlig tjenesteproduksjon og løsning av viktige regionale utviklingsoppgaver. I henhold til mandatet skal utvalget komme med forslag til eventuelle reformer som kan

• styrke demokratiet,
• bedre grunnlaget for politisk styring i offentlig forvaltning,
• gi en mer brukervennlig forvaltning
• og bidra til en bedre offentlig ressursbruk.

Arbeidet skal avsluttes innen juni år 2000.

Forventningsbrev

Jeg var tidligere i mitt innlegg inne på behovet for å tydeliggjøre kommunen, hvor lokale fellesskapssaker behandlet av lokale folkevalgte organer med stor grad av skjønn, er helt sentralt. Jeg nevnte i denne forbindelse et prosjekt hos fylkesmannen i Vestfold med å utvikle et statlig forventningsbrev overfor kommunene. Prosjektet i Vestfold har bestått i å samordne de mange krav og forventninger staten stiller til kommunene, i ett, felles, årlig forventningsbrev. I brevet får kommunene en samlet oversikt, og de får vite hvor de statlige signalene er bindende, og hvor de ikke er det. Tanken bak er å bidra til å synliggjøre og gi et mer samlet og tydelig bilde av krav og forventninger som statlige organer stiller til kommunene. Ved å samordne kravene vil det kanskje være mulig å tydeliggjøre det lokalpolitiske handlingsrommet bedre. Dette bør igjen kunne bidra til en selvstendiggjøring av kommunene.

KRD ønsker å følge opp dette prosjektet og vil allerede i vår tilby fylkesmennene en mal for hvordan et forventningsbrev for år 2000 kan se ut. I den videre utvikling av forventningsbrevet skal vi samarbeide med fylkesmannen i Vestfold for utvikling av en slik mal for år 2001.

Når KRD ønsker å støtte opp om arbeidet med forventningsbrevet, er det fordi vi ser dette som en naturlig del av samordningsarbeidet vårt. Det er viktig at samordning av statlig styring i forhold til kommunene skjer i alle ledd av beslutnings- og iverksettingsprosessen. Gjennom forventningsbrevet fokuseres samordning, når vedtatt politikk skal formidles via regional statsforvaltning.

Et enklere Norge

På vegne av regjeringen lanserte statsministeren i Stortinget 11. februar 1999 prosjektet "Et enklere Norge". Gjennom prosjektet skal forvaltningsapparatet gjennomgås med sikte på å redusere ressursbruk og administrasjon. Prosjektet har tre mål;

• det skal bli enklere for enkeltpersoner og næringsliv å ha kontakt med det offentlige,
• det vil bli satt i verk en opprydning i regelverket- særlig når det gjelder regelverk som retter seg mot næringslivet
• og kommunene skal få økt frihet.

Statlige styringsvirkemidler overfor kommunene skal utformes slik at de ikke binder ressurser unødig og dermed hindrer effektive løsninger lokalt. Statlige virkemidler skal være slik at det lokale handlingsrommet ikke innsnevres mer enn nødvendig. Kommunene skal kunne bruke sine ressurser på tjenesteyting, og ikke administrasjon som følge av statlige pålegg. Departementet oppfatter dette prosjektet som en fin anledning til også å få satt lys på lokaldemokrati og kommunal frihet. Vi håper å få myket opp i rammebetingelsene kommunene og fylkeskommunene arbeider innenfor.

Avslutning

Jeg håper at jeg med dette innlegget har kunnet bidra til dette møtets diskusjon om lokaldemokrati og kommunestyrets rolle. Som dere ser er dette et tema som opptar departementet. Selv er jeg svært opptatt av at lokaldemokrati skal være en av bærebjelkene i arbeidet i departementet. Svekkes lokaldemokratiet svekkes også kommuneinstitusjonen. Uten lokaldemokrati heller ingen kommuner og kommunestyrer. Det er kommunestyret som tydeligst skal uttrykke folkets vilje når det gjelder lokale prioriteringer og lokalsamfunnets utforming. Derfor bør vi arbeide for å skjerpe interessen for kommunestyrenes arbeid. Her har kommunene og regjeringen begge et ansvar og et felles mål å arbeide mot. For departementet er det å håpe at de prosessene som regjeringen har satt i gang kan bidra til en vitalisering av kommunestyrene.