Sikring av natur- og friluftsområder i Oslofjorden

Sikring av natur- og friluftsområder i Oslofjorden

Videreføring av arbeidet med sikring av viktige natur- og friluftsområder i Oslofjorden

Brev til Kommuner og fylkeskommuner ved Oslofjorden fra statsråd Guro Fjellanger

15.november 1999

Oslofjordregionen er det næringsmessige og befolkningsmessige tyngdepunktet i Norge og er også landets desidert viktigste fritidsområde med rike natur- og kulturverdier. Utviklingen har imidlertid ført til omfattende nedbygging og slitasje av arealene langs kysten. Staten ønsker derfor å videreføre arbeidet med sikring av viktige gjenværende natur- og friluftsområder i områdene ved Oslofjorden. I dette brevet ønsker jeg å informere berørte kommuner og fylkeskommuner nærmere om dette arbeidet. Samtidig inviterer jeg berørte kommuner og fylkeskommuner til et tett samarbeid slik at allmennheten også i framtiden kan få tilgang til miljøkvalitetene langs fjorden og at til dels unike naturforekomster kan bli bevart.

Kommunenes ansvar for viktige natur- og friluftsområder

Kommunene har etter plan- og bygningsloven ansvaret for arealplanleggingen gjennom utarbeiding av kommuneplaner og reguleringsplaner. I henhold til lovens § 20-1 skal kommunene utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne utviklingen på viktige samfunnsområder. Kommuneplanleggingen skal være langsiktig og avveie bruk og vern av arealer og ressurser. Arealdelen av kommuneplanen vil være svært viktig i kommunens arbeid med å ivareta viktige miljøverdier.
I St.meld.nr.29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk omtales bit-for-bit utbyggingen som oppstår når summen av mange små inngrep over tid gir uakseptable virkninger på miljøet. Slik utbygging har vært praktisert i strandsonen mange steder slik at viktige natur- og friluftsområder har gått tapt eller blitt sterkt redusert. Et vedvarende byggepress gjør at det er behov for en skjerpet innsats imot denne praksis. For å presisere de politiske mål som må tas med i avveiningen mellom utbygging og verne- og rekreasjonsverdier etter plan- og bygningsloven, ble det ved kongelig resolusjon av 9.7.1993 gitt Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen. Innenfor retningslinjenes geografiske virkeområde skal naturverdier, kulturminneverdier og rekreasjonsverdier forvaltes som en ressurs av nasjonal betydning, til beste for befolkningen idag og i fremtiden. Fylkeskommunene skal legge retningslinjene til grunn i fylkesplanene på samme måte som kommunene skal legge retningslinjene til grunn i kommunal planlegging og enkeltsaksbehandling etter plan- og bygningsloven.
Jeg vil understreke at kommunenes og fylkeskommunenes innsats gjennom sin planlegging og enkeltsaksbehandling vil være helt avgjørende for om vi skal lykkes med å sikre de viktigste gjenværende frilufts- og naturområdene langs Oslofjorden. Også fylkesmennene skal legge retningslinjene til grunn for sin medvirkning i planleggingen og behandling av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven. Statens arbeid med sikring og vern av viktige områder vil bare omfatte en liten del av de aktuelle områdene.

Sikring av tilgjengeligheten til strandsonen

Kyst- og strandstrekningene langs Oslofjorden utgjør noen av landets mest attraktive områder for friluftsliv, spesielt om sommeren. Båtliv, badeliv, turgåing og fiske ved Oslofjorden er viktige aktiviteter for en stor del av landets befolkning. Til tross for kontinuerlig arbeid for å sikre friluftsområder for allmennheten, minker tilgjengelige kyst- og strandstrekninger stadig. Byggepresset på strandsonen er stort, og bygging/utvidelse av hytter og hus innebærer en uheldig privatisering av arealene. Det samme gjør en stadig økende oppføring av brygger, gjerder, trapper, plattinger for uteopphold m.v. Det er viktig å få stoppet denne uheldige utviklingen.

Det er primært kommunenes ansvar gjennom sin planlegging, byggesaksbehandling og dispensasjonspraksis å legge til rette for at allmennhetens interesser i strandsonen beskyttes slik de nasjonale bestemmelsene legger opp til. Friluftsloven bygger på prinsippet om allmennhetens rett til fri ferdsel i utmark, en rett som mister sitt reelle innhold ved den privatisering som utstrakt utbygging i strandsonen medfører. Det følger av friluftsloven at det ikke er tillatt for eiere eller brukere av privat eiendom å sette opp stengsel, skilt eller annet som hindrer lovlig ferdsel. Høyesteretts såkalte Sandefjord-dom fra 1998 fastholder kommunens rett til å kreve denne type stengsel fjernet. Bygging og fradeling i 100-meters-beltet langs sjøen har i utgangspunktet vært forbudt siden 1965; någjeldende forbud er hjemlet i plan- og bygningsloven § 17-2. Det gjelder imidlertid unntak fra dette forbudet, bl.a. for områder som omfattes av reguleringsplan, for nødvendige atkomstbrygger, for tiltak for forsvar, landbruk, samferdsel, m.v. Kommunene har i tillegg mulighet for å dispensere fra forbudet når det foreligger særlige grunner.

Skjerping av dispensasjonspraksis
Departementet har gjennom kontinuerlig veiledning og rundskriv innskjerpet overfor kommunene kriteriene for dispensasjon, samt generelt oppfordret til en varsom dispensasjonspraksis. For å oppnå en ytterligere innskjerping vil departementet med det første sende ut et eget strandsoneskriv til kommuner og fylkesmenn i det aktuelle området, der reglene og behovet for strengere praksis presiseres ytterligere. Oppfølging av friluftslovens bestemmelser om ulovlige stengsler
Direktoratet for naturforvaltning er i gang med å utarbeide et opplegg for å lette kommunenes arbeid med å fremme allmennhetens ferdselsmuligheter i strandsonen. Opplegget vil bl.a. inneholde orientering om regelverk og andre rettskilder (dommer, uttalelser fra sivilombudsmannen, forvaltningsvedtak, m.v.). Direktoratet vil også gi en orientering om eventuelle økonomiske og juridiske konsekvenser for kommunene, samt hvordan kartlegging av ulovlige stengsler kan gjennomføres rent praktisk og om hvordan kommunene bør gå fram for å få fjernet ulovlige stengsler. Fortsatt innsats for sikring av friluftsområder
Arbeidet med å sikre de viktigste friluftsområdene ved Oslofjorden vil bli videreført. Over statsbudsjettet bevilges det årlig midler til finansiering av kjøp av viktige friluftsområder. Det er Direktoratet for naturforvaltning som fordeler disse midlene etter søknad fra kommuner og interkommunale friluftsråd. Det arbeides med fylkesvise oversikter over mulige viktige friluftsområder, som grunnlag for prioritering av statlig medvirkning. Departementet ønsker å prioritere bruk av disse midlene til de mest pressede kyststrekningene.

Vern av viktige naturområder i strandsonen

Oslofjordregionen har en svært variert natur med et rikt innslag av sørlige og varmekjære plante- og dyrearter. Det er den regionen i landet som har flest registrerte truete og sårbare arter. Vern av viktige områder har fram til idag særlig skjedd gjennom arbeidet med de 4 tematiske verneplanene: edelløvskog, myr, våtmark og sjøfugl. Fylkene langs Oslofjorden var tidlig ute med dette arbeidet og alle 4 verneplaner er gjennomført i samtlige fylker langs fjorden. Med ny kunnskap ser vi at det er behov for ytterligere vern. Regjeringen varslet dette i meldingen Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling (St.meld.nr.58 for 1996-97).

Utvelgelse av områder
Fra 1993 til 1996 ble det utført ytterligere naturfaglige registreringer i Oslofjorden for å kartlegge verneverdige naturområder. Registreringene bygger på et bredere faglig grunnlag enn det som vanligvis lå til grunn for de tematiske verneplanene. På grunnlag av registreringene har et utvalg under ledelse av Direktoratet for naturforvaltning og med deltakelse fra fylkesmennenes miljøvernavdelinger prioritert områdene i 5 grupper utfra verneverdi. Et utdrag av utvalgets innstilling følger vedlagt med en oversikt over de høyest prioriterte områdene (gruppene 1-3). Dette utgjør i alt 181 områder. I dette ligger også revisjoner av 38 eksisterende verneområder. Sluttrapporten fra utvalget vil snart foreligge og bli oversendt kommunene og fylkeskommunene. I tillegg vil kommunene og fylkeskommunene få tilsendt fylkesvise fagrapporter med nærmere omtale av de registrerte områdene.

Mens oversikten over områder i gruppene 1-3 er så komplett som det er mulig å få til med dagens kunnskapsnivå, er oversikten over områder i gruppene 4 og 5 ufullstendig. Departementet vet at en del kommuner har oversikter over områder med lokal verneverdi og at disse oversiktene i noen tilfeller kan være mer omfattende enn områdene i gruppe 4 og 5 fra utvalget.

Valg av virkemidler
Utvalget anbefaler at områdene i gruppe 1-3 vurderes med sikte på vern etter lov om naturvern. Når det gjelder viktige hekkeplasser for sjøfugl, anbefaler utvalget at en vurderer vern med hjemmel i § 8 i lov om viltet (ferdselsregulering i utmark). Områder i gruppe 4 og 5, eventuelt supplert med kommunenes egne oversikter, anbefaler utvalget ikke å verne etter lov om naturvern, men sikres primært ved bruk av plan- og bygningslovens bestemmelser. Jeg vil understreke at omfanget av vernearbeidet og tempoet i gjennomføringen må tilpasses de økonomiske rammene som Stortinget fastsetter. Jeg er enig i at områdene i gruppe 1 og 2 bør vurderes med sikte på vern etter lov om naturvern. Når det gjelder områdene i gruppe 3, må kostnadene tillegges stor vekt når en skal ta stilling til spørsmålet om vern. Dette må avklares i det videre arbeidet. I mellomtiden er det viktig at verneverdiene i områdene ikke går tapt. Departementet vil derfor henstille til kommunene og fylkeskommunene om at de gjennom sin planlegging og enkeltsaksbehandling bevarer verneverdiene og unngår tiltak og naturinngrep som vil redusere/ødelegge verneverdier i de områdene som utvalget har prioritert.

Videre behandling av utvalgets forslag
Miljøverndepartementet vil legge det overordnede ansvaret for gjennomføringen av vernearbeidet i Oslofjorden til Direktoratet for naturforvaltning. Arbeidet vil bli gjennomført etter en overordnet plan for å sikre en god prosess og framdrift. Oppstart av arbeidet vil variere for de aktuelle fylker. Saksbehandling ved utarbeidelse av verneforslag etter lov om naturvern er regulert i § 18 i loven. Nærmere retningslinjer om dette finnes i rundskriv T-4/90. Rundskrivet er under revisjon bl.a. med sikte på å sikre tidlig informasjon og medvirkning fra berørte grunneiere, lokalsamfunn og kommuner når arbeidet med verneforslag startes opp. Dette innebærer også en best mulig samordning av vernearbeidet med kommunenes og fylkeskommunenes arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Det reviderte rundskrivet skal legges til grunn i arbeidet med vern av naturområdene som her er omtalt.

Forholdet mellom verneinteresser og fiskerinæringen
På bakgrunn av vedtak i Stortinget la regjeringen frem St.meld.nr. 43 for 1998-99 Vern og bruk i kystsonen. I meldingen drøftes forholdet mellom verneinteresser og fiskerinæringen i kystsonen. Meldingen ligger nå til behandling i Stortinget. Det konkrete vernearbeidet i Oslofjorden vil starte med områder som i liten eller ingen grad berører sjøareal, mens en inntil videre vil avvente arbeidet med områder som i vesentlig grad kan berøre fiskeriinteresser. Det er likevel et mål å behandle verneforslagene innenfor et fylke mest mulig samlet, særlig i forbindelse med lokal og sentral høring.

Økonomiske konsekvenser
Erstatning som følge av vern etter lov om naturvern fastsettes ved rettslig skjønn med mindre annet blir avtalt. Utgiftene til erstatninger dekkes over Miljøverndepartementets budsjett. Gjennomføringen av vernearbeidet må tilpasses de økonomiske rammene som Stortinget fastsetter ved de årlige statsbudsjetter. Med utgangspunkt i anbefalingene fra utvalget og med nåværende bevilgningsnivå kan gjennomføringen av vernetiltakene etter lov om naturvern ta 5–7 år. Jeg vil oppfordre kommunene og fylkeskommunene til å holde nær kontakt med fylkesmennene i det videre arbeidet på samme måte som jeg oppfordrer fylkesmennene til å holde nær kontakt med bl.a. kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med naturvernsakene. På denne måten kan en få lagt opp til gode verneplanprosesser og eventuelt få samordnet prosessene der en kommune eller en fylkeskommune ønsker å gjennomføre egen planprosess i medhold av plan- og bygningsloven.