Samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll

Mulige prøveprosjekter for offentlig-privat samarbeid i veiutbygging

NHOs seminar om vegutbygging, Oslo, 23 juni 1999

Innledning

Når det gjelder mitt bidrag, vil jeg konsentrere meg om to ting. Jeg vil først ta for meg det som er hovedtema i dag, nemlig økt privat engasjement ved vegutbygging. I forlengelsen av dette vil jeg også redegjøre for bakgrunnen for det arbeidet Statskonsult gjør når det gjelder konkurranseforholdene i Statens vegvesen.

Offentlig Privat Samarbeid ved vegutbygging (Public Private Partnership)

Men altså, først til økt privat engasjement ved vegutbygging. Som kjent vedtok Stortinget sist høst at Regjeringen skulle utrede og legge frem en vurdering av mulige prøveprosjekt når det gjelder privat finansiering av veger. Jeg bør vel her også nevne at det forelå planer i departementet om å utrede dette spørsmålet da Stortinget fattet sitt vedtak.

Økt privat engasjement ved vegutbygging finnes i en rekke varianter, en internasjonal samlebetegnelse har ofte vært PPP, eller Public Private Partnership. Vi har satt et norsk navn på det; OPS, eller Offentlig Privat Samarbeid.

Et kjennetegn ved slike ordninger er at de private ikke bare er ansvarlig for utvalgte deler av et anlegg, men også får totalansvaret for bygging, drift og vedlikehold av for eksempel et veganlegg. I en slik modell kan det for eksempel tenkes at en privat entreprenør eller et konsortium får byggherreansvar for et vegprosjekt. I dag er det Statens vegvesen som er byggherre for riks- og fylkesveger.

Organisering etter OPS-prinsippet er nå gjennomført i flere land. Blant annet har man et større anlegg i Finland – som det er redegjort for tidligere i dag, og det er også gjennomført en rekke prosjekter i Storbritannia etter slike modeller.

Interessen for slike ordninger henger sammen med flere forhold, men jeg tror særlig tre argumenter har vært viktige:

• Ønsket om å avlaste offentlige budsjetter
• Ønsket om jevnere risikofordeling, og bedre prising av risiko
• Ønsket om å effektivisere vegutbygging, ved at konkurranseelementet øker og at en privat aktør får mulighet til å se bygging, drift og vedlikehold i en større sammenheng.

I Norge kan det vel argumenteres med at mangel på offentlig kapital er et mindre problem enn i mange andre land. Det kan derfor i vår sammenheng være mer hensiktsmessig å fokusere på risikomomentet og mulige effektiviseringsgevinster.

Først til risiko. En følge av dagens organisering er at det er staten som tar på seg hovedtyngden av risikoen ved bygging, drift og vedlikehold av vegene. Dette har sammenheng med at det er staten som utformer detaljerte kontrakter som entreprenørene forholder seg til. Jo mer detaljert slike kontrakter er, jo mindre risiko har entreprenøren.

En OPS-modell vil for de private innebære at de private i større grad selv må utforme totalløsninger, og selv må se utbygging og drift og vedlikehold i sammenheng. Dette gir naturligvis større muligheter for privat sektor, men fører naturligvis også til økt risiko.

Vi har hatt mange henvendelser fra ulike grupperinger om OPS. Flere av disse har imidlertid dreiet som avarter av det allerede kjente bompengesystem, der det fortsatt er Staten som skal være byggherre og være ansvarlig for bygging, drift og vedlikehold. Jeg kan ikke sterkt nok understreke at en organisering etter en OPS-modell innebærer at de private får økt ansvar for hele anlegget. Men det igjen betyr også at private entreprenører må påta seg betydelig risiko. Det er – med respekt å melde – enkelte private som ser for seg en utbygging der de private skal ha økt engasjement, samtidig som staten i prinsippet er tenkt å ta hovedtyngden av risikoen. Det er selvfølgelig ikke realistisk. Skal private få et større ansvar, følger økt risiko med.

La meg peke på at en organisering etter en OPS-modell består av tre elementer:

1) Offentlig, 2) Privat, og 3) Samarbeid.

Det siste elementet blir ofte oversett, men er minst like viktig som de andre. Ikke minst de erfaringer man har gjort seg internasjonalt, viser at dette siste elementet faktisk kan være avgjørende for om slik organisering lykkes. I dette ligger også en forståelse fra både privat og offentlig sektor for hverandres særtrekk. For eksempel kan man ikke fra offentlig side forvente at private gjennomfører et anlegg effektivt om man samtidig innfører rigide og detaljerte regler for hvordan de ulike oppgaver skal løses. Fra privat side kan man heller ikke forvente at staten skal komme til unnsetning dersom det fra privat side blir gjort feilvurderinger.

Så til spørsmålet om økt effektivitet. Allerede i dag står jo private entreprenører for en betydelig andel, både når det gjelder utbygging, drift og vedlikehold, men en OPS-modell innebærer imidlertid noe mer enn at Statens vegvesen inngår kontrakter med private entreprenører. Dagens system betyr at Statens vegvesen i detalj spesifiserer hva som skal gjøres, når det skal gjøres og i stor grad hvordan det skal gjøres. OPS vil gi muligheter for entreprenøren til å bestemme ressursinnsats og til å vurdere utforming og utbygging mer helhetlig. Dette vil kunne gi gevinster. Samtidig vil man få konkurranse på et overordnet nivå, altså at man får konkurranse på et totaloppdrag, ikke bare på enkeltelementer. Jeg har en tro på at konkurranse kan bidra til mer effektive og gode løsninger, og håper at den utprøvingen av slike modeller som vi nå legger opp til, vil gi oss kunnskap om dette kan være et supplement til tradisjonell vegutbygging. Dette er selvfølgelig ikke uproblematisk å få til, og både departementet, Vegdirektoratet og private aktører vil ha behov for ny kompetanse om dette skal gi resultat.

Jeg er likevel klar over at det ikke nødvendigvis må være slik at en OPS-modell er hensiktsmessig. Som nevnt må det ny og krevende kompetanse til, og en permanent organisering vil muligens kreve endringer blant annet i plansystemet. Dagens system, med byggherrestyrte kontrakter, gjør også at konkurransen i mange tilfeller er tilfredsstillende. Det vil også være en utfordring for oss å sikre en tilfredsstillende politisk styring på samferdselspolitikken. En privat aktør som bygger ut en veg, vil naturlig nok ikke være særlig interessert i at det bygges ut konkurrerende muligheter, enten det er andre veger, eller for eksempel jernbane, som det kan være ønskelig å få realisert. Det vil nok også være slik at de private aktørene i en OPS-modell vil måtte låne penger dyrere enn det staten kan, og også dyrere enn dagens bompengeselskap.

Jeg vil også her nevne at en OPS-modell i realiteten vil kreve finansiering på en av to måter:

• enten ved hjelp av bompenger
• eller, en eller annen form for ”skyggetoll”

Bompenger fører til at brukeren betaler direkte til utbygger etter bruken av vegen. Ordningen er jo kjent i Norge, og jeg vil ikke gå nærmere inn på det nå. ”Skyggetoll” krever at staten betaler utbyggeren etter bruken av vegen. Denne modellen brukes blant annet i Storbritannia. En slik løsning vil naturlig nok binde opp fremtidige samferdselsbevilgninger. Vi er også oppmerksom på at bruk av ”skyggetoll” kan ha fordelingsvirkninger mellom trafikksterke og trafikksvake områder. Før man går inn på en slik løsning må dette tenkes nøye gjennom.

Det er altså ingen tvil om at OPS-modellen vil stille oss overfor store utfordringer, og vil kreve stor innsats fra alle parter. Jeg er imidlertid ikke i tvil om at vi skal få det til også her i landet om det viser seg at det kan være gevinster å hente ved slik organisering.

Regjeringens arbeid med Offentlig Privat Samarbeid i vegsektoren

Så langt om selve ordningen. Hva har så regjeringen gjort så langt?

For det første har vi bedt Vegdirektoratet klarlegge enkelte praktiske forhold knyttet til slik organisering. Dette gjelder spørsmål knyttet til budsjettsystemet, vegloven, forskrifter osv. som også må falle på plass for at private aktører kan få et økt ansvar for vegutbygging.

Videre har vi bedt Vegdirektoratet kartlegge prosjekter som kan være aktuelle for realisering. Basert på forslagene fra Vegdirektoratet vil vi plukke ut noen prosjekter som i tilfelle kan realiseres, men jeg kan allerede nå nevne noen kriterier som kan være aktuelle:

• Prosjektene må underlegges reell konkurranse, og må være egnet for internasjonal anbuds-/tilbudskonkurranse
• Privat sektor vil som nevnt måtte ta betydelig ansvar og risiko ved gjennomføringen
• Inntekts- og kostnadssiden må kunne sees i sammenheng.
• Samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter vil være spesielt aktuelle
• De bør være en viss geografisk spredning av prosjektene

Vi vil få en tilbakemelding fra Vegdirektoratet når det gjelder disse spørsmålene tidlig på høsten. Jeg legger også opp til at Statens vegvesen – sammen med departementet – får en sentral rolle i det videre arbeidet.

I tillegg til disse spørsmålene har departementet nylig engasjert ECON til å utrede litt mer overordnede problemstillinger knyttet til dette. Så vidt jeg skjønner har også ECON gjort enkelte analyser for næringen selv.

Vi har blant annet bedt ECON om å vurdere hensiktsmessigheten av slike ordninger og hvilke ulemper og gevinster som man kan tenke seg og hvilke type prosjekter som kan egne seg for slik organisering. Vi har også ønsket å få vurdert hvordan slike ordninger bør legges opp slik at man sikrer nødvendig, overordnet politisk styring med slike prosjekt. Til å støtte denne utredningen har vi oppnevnt en referansegruppe, der blant annet både Statens vegvesen og representanter for entreprenørnæringen er representert.

Jeg må også understreke at en viktig og avgjørende premiss for det videre arbeidet med disse spørsmålene fra regjeringens side, er at vi beholder den politiske styringen. Det er fortsatt Storting og regjering som skal utforme samferdselspolitikken her i landet, og det skal ikke bli slik at rene bedriftsøkonomiske hensyn avgjør hvilke prosjekter vi skal realisere. Men vi vil muligens i mindre grad fokuserer på hvordan ting utføres og hvem som utfører det, og i stedet rette fokus på hva som blir gjort. Eller for å si det slik: Det er det samme om lastebilen er grå eller gul, så lenge den tipper lasset på riktig sted.

Når utredningen fra ECON foreligger – og vi får tilbakemelding fra Vegdirektoratet – tror jeg vi er i en situasjon der vi kan bedre vurdere hva en slik modell vil innebære, og jeg håper også at vi da er i en situasjon hvor vi kan tilrå overfor Stortinget om en slik modell er egnet eller ikke, og eventuelt hvilke prosjekt som kan være aktuelle.

Jeg må her skyte inn at vi har fått mange henvendelser og ideer om hvilke prosjekt som kan egne seg for slik organisering. Jeg vil imidlertid advare mot at vi på det nåværende tidspunkt peker ut bestemte prosjekt. Jeg vil be om at dette går sin naturlige gang, og at vi opparbeider oss et skikkelig, faglig grunnlag før vi velger prosjekt. Jeg tror ingen, og aller minst denne forsamlingen, er tjent med at slike organisasjonsløsninger kommer i vanry. Det kan lett bli resultatet dersom vi trekker konklusjoner for raskt, eller velger ut prosjekt på sviktende grunnlag.

Konkurranseforholdene i Statens vegvesen

La meg så gå over til Statskonsult og deres gjennomgang av Statens vegvesen. Rapporten fra Statskonsult vil snart foreligge, og flere av de problemstillinger som blir diskutert der, kan også ha relevans for det som er hovedtemaet her i dag. Som jeg nevnte i sted, er ikke alle arbeider i regi av Statens vegvesen underlagt anbuds- eller tilbudskonkurranse. Enkelte arbeider utføres selv av Statens vegvesen, uten forutgående konkurranse, også i markeder hvor det finnes private aktører. Dette kan ha betydning for effektiviteten i vegutbyggingen.

I fjor ga vi derfor Statskonsult i oppdrag å se nærmere på konkurransesituasjonen i Statens vegvesen. Videre skulle Statskonsult skissere eventuelle tiltak for å bedre konkurransesituasjonen, dersom det viste seg at konkurransen ville være utilstrekkelig. Det ble også åpnet for at man kunne vurdere konsekvenser og mulige konflikter som en følge av at statlig entreprenørvirksomhet er organisert på ulik måte.

Vurderingene fra Statskonsult vil forhåpentligvis foreligge i neste måned, og jeg har derfor ikke til hensikt å gå detaljert inn på dette arbeidet. Jeg vil imidlertid redegjøre for hvorfor disse spørsmålene er aktuelle, og trolig vil forbli aktuelle også i de nærmeste årene.

La meg starte med å nevne at Stortinget har forutsatt at produksjonsavdelingene i Statens vegvesen – som altså er en statlig entreprenørvirksomhet – skal kunne dokumentere konkurranseevne. Som et statlig forvaltningsorgan er likevel denne virksomheten underlagt rammebetingelser som gjør forholdene svært forskjellig fra det private opererer under. Ikke minst gjelder det på personellsiden. Det har også så langt vært en forutsetning at hvert vegkontor, og dermed hvert fylke – med unntak av Oslo – skal ha en egen produksjonsvirksomhet, uavhengig av om fylket får tildelt nok vegmidler til å beskjeftige egen anleggsvirksomhet! Dette har likevel i enkelte situasjoner ført til at Statens vegvesen har bidratt til reell konkurranse i områder med få private aktører. Selv om det er en økende spesialisering og økt samarbeid vegkontorene imellom, tror jeg vi må stille spørsmål ved om vi har tilstrekkelig grad av fleksibilitet i vegutbyggingen, landet sett under ett.

Denne manglende fleksibiliteten kunne muligens vært kompensert ved at produksjonsavdelingene påtok seg oppdrag utenfor egen etat. Dette ville trolig også vært hensiktsmessig siden det mange steder i landet faktisk har vært et stort behov for den type virksomhet. Med dagens regelverk og organisering har det imidlertid vist seg vanskelig å få dette til. Vi står altså i den paradoksale situasjon at det muligens finnes ledige ressurser og svært høy kompetanse ved mange vegkontor, samtidig som samfunnet trolig ikke kan nyttiggjøre seg dette i tilstrekkelig grad!!

For de private aktørene kan selvfølgelig dette være behagelig, siden man slipper brysom konkurranse, og dermed kan ha store deler av markedet uten for mange aktører. Ser vi dette i litt overordnet perspektiv – noe jeg som samferdselsminister må gjøre – må jeg si jeg er i tvil om vi har organisert oss på en slik måte at ressursene våre gir så høy avkastning som mulig. Dette betyr ikke at jeg har konkludert med noen bestemte løsninger, men jeg mener spørsmålet kontinuerlig må bli stilt, ikke minst fordi konsekvensene kan være store om vi unnlater å fokusere på dette.

Jeg har nevnt eksemplet før, men jeg gjentar det gjerne også her: Vegvesenet disponere i dag omtrent 9 milliarder kroner over statsbudsjettet. I tillegg kommer bompenger på om lag 2 milliarder, til sammen 11 milliarder. En effektivisering på 4 pst tilsier med dette enkle regnestykket at vi vil disponere 440 mill kr ekstra per år. Det kan bli en del ekstra veg ut av dette, og jeg nevner at et slikt beløp ikke er så langt unna det som i år går med til Norges største veganlegg for tiden; 33 km med ny fire felts motorveg i Vestfold. En effektivisering på 4-5 pst kan altså teoretisk gjøre oss i stand til å holde et slikt anlegg i gang, i tillegg til alle andre prosjekt.

Nå vil jeg for ordens skyld nevne at dette ikke er noe pålegg fra departementet om størrelsen på effektivisering. Jeg nevner tallene kun for å illustrere at dersom det er et potensiale for effektivisering, vil selv relativt små prosentsatser gi betydelige gevinster, noe som kan bedre veger og økt fremkommelighet, ikke minst for næringslivet.

Avslutning

La meg så avslutte: Jeg tror vi kommer til å stå overfor flere ukjente utfordringer i vegpolitikken i de nærmeste årene. Dette gjelder både på statlig og privat side. Kan vi få til et samarbeid, der vi nytter det beste fra begge parter, tror jeg vi kan oppnå det vi alle ønsker; nemlig mer veg for det samme pengebeløpet. Dette fordrer imidlertid åpenhet, ærlighet og tillit på begge sider. Jeg kan forsikre at vi fra vår side er innstilt på å bidra med vårt, og jeg tolker dette seminaret som et tegn på at private interesser også er innstilt på å bidra til en konstruktiv dialog.