Planleggingsminister Terje Rød-Larsen

Helhet og sektor - nasjon og region - utfordringer for departement og embete

Tale på fylkesmannsmøtet i Oslo 26. november 1996

Kjære fylkesmenn, kjære forsamling.

For en drøy uke siden ble jeg gitt ansvaret for Administrasjonsdepartementet. Med på lasset fulgte også det sentrale systemansvar for vår regionale statsforvaltning og det administrative og utviklingsmessige ansvar for fylkesmennene. Jeg setter derfor stor pris på at jeg allerede nå får denne anledning til å treffe dere, og lufte med dere mine foreløpige tanker og vurderinger omkring utvikling av nasjonal og regional forvaltning i vårt land.

Jeg vil allerede nå signalisere at jeg er opptatt av fylkesmennenes rolle og at jeg er for et sterkt fylkesmannsembete. Videre vil jeg signalisere at jeg tar sikte på en tett dialog med dere både enkeltvis og kollektivt.

Etter nylig å ha vendt hjem fra Midt-Østens mange problemer, legger jeg særlig godt merke til hvilket velfungerende og overveiende trygt samfunn vi har bygget her hjemme i Norge. Jeg ser også hvor godt våre offentlige institusjoner og vår statsforvaltning alt i alt fungerer. Det fjerne utlands distanse har også gitt mulighet for å konstatere at selv om vi her til lands muligens ikke er verdensmestre i teknologisk nydanning, så er vi førende i sosial organisering. Å beholde denne førende rollen er en av den nye regjerings hovedutfordringer.

Distanse viser også at den norske velferdsstaten ikke er en selvfølge. Utfordringen er å bevare det beste i den, dvs. de ordningene som allerede er tilpasset dagens og morgendagens utfordringer. Utfordringene er også å analysere og utnytte de forbedringspotensialene, de mange mulighetene vårt samfunn og vår stat har. Arbeidet for at Det Norske hus skal bli enda mer robust, enda mer trygt og enda mer velfungerende og fremtidsrettet, blir en av mine viktigste oppgaver som statsråd i den nye regjeringen.

Denne politikken gjør det nødvendig med både store og små grep. Det dreier seg både om å få grep på en type hovedarkitektur og -analyse som treffer samfunnsutviklingen flere tiår fremover, samtidig som vi må evne å takle forvaltningens oppgaver godt i det daglige.

Det nye departementet

Som kjent ble det i statsråd forrige fredag besluttet at det nåværende Administrasjonsdepartementet - og dermed ansvaret for fylkesmannsembetene - fra årsskiftet skal inngå i det nye Planleggings- og samordningsdepartementet. Dette er ikke tilfeldig. Jeg skal senere i innlegget komme tilbake til dette, men først vil jeg gjøre kort rede for innholdet i det nye departementet, se på sammen- hengen i dets oppgaveportefølge og si litt om hvilke muligheter dette gir oss.

Som navnet gir signal om får departementet - og jeg som statsråd - ansvaret for arbeidet med nasjonal planlegging og samordningsspørsmål, herunder ansvaret for utarbeidelsen av regjeringens langtidsprogram. Videre er jeg tillagt ansvar for utviklingen av regjeringens langsiktige politikk, og ansvar for å vurdere reformer i statsforvaltningen. Departementet får et operativt ansvar for forvaltningspolitikken, samordningen av statlige fellestjenester og statlig informasjonspolitikk, samt regjeringens IT-politikk. Departementet skal også ha ansvaret for statlig arbeidsgiverpolitikk og inntekstpolitikk.

Departementet får altså et overordnet ansvar for at forvaltningens struktur, oppgavefordeling, organisasjons- og tilknytningsformer, styringssystemer, saksbehandlings- og arbeidsformer, samt virkemiddelbruk. Målet er at forvaltningen på en effektiv måte kan ivareta politiske prioriteringer, brukernes krav og samfunnsmessige behov. Og selvsagt er målsettingen også at forvaltningen skal løse sine oppgaver på en måte som ivaretar hensynet til rettssikkerhet, likebehandling og medvirkning.

Departementet skal stå for utvikling av strategier og tiltak for offentlig forvaltning og framveksten av informasjonssamfunnet. I dette inngår et samordningsansvar for bruk av informasjonsteknologi som virkemiddel i effektivisering, restrukturering, brukerorientering og tjenesteutvikling i forvaltningen.

Det blir også en viktig oppgave for det nye departementet å sikre helhet og konsistens i den regionale statsforvaltning. Særlig gjelder dette samordning av statlige sektoroppgaver på regionalt nivå som gjelder oppfølging av kommuneforvaltningen og områder der offentlig virkemiddelbruk på regionalt og lokalt nivå bør sees i sammenheng.

Til departementet hører etatstyringsansvar for etater med en understøttende og samordnende rolle i forhold til statsforvaltningen. Foruten fylkesmannsembetene gjelder dette Statens forvaltningstjeneste, Statens informasjonstjeneste, Statskonsult og Statsbygg. I tillegg vil departementet ha ansvaret for Slottsforvaltningen.

Den nærmere innretning og interne organisering av departementet får vi komme tilbake til. Men jeg vil allerede nå - i stikkordsform - holde frem noen sentrale oppgaver som vi meget raskt blir stilt overfor:

• Utarbeide Langtidsprogrammet, med basis i Regjeringserklæringen med særlig vekt på det som er kalt søylene i Det norske hus, - velferdspolitikk, nærings- og arbeidspolitikk, kultur- og utdanningspolitikk, og utenriks- og sikkerhetspolitikk.
• Med basis i Langtidsprogrammet å utarbeide og følge opp en handlingsplan for utvikling av Det norske Hus.
• Etablere fora for kontakt (samråd) mellom regjeringen og brukerne (befolkningen, næringslivet m.v.) innenfor særlig de områder som symboliseres av søylene i Det norske hus.
• Vurdere behovet for endringer i departementsstrukturen og organiseringen av og oppgavefordelingen i den øvrige forvaltning.
• Bidra til å effektivisere forvaltningen slik at ressurser kan frigjøres til tjenesteproduksjon.
• Utvikle effektive organisasjonsformer for statlige virksomheter.
• Gjøre brukerperspektivet til en grunnleggende verdi i forvaltningen.
• Utvikle en overordnet strategi for effektiv bruk av informasjonsteknologi i statsforvaltningen.
• Utvikle tverrsektoriell IT-infrastruktur i statsforvaltningen og mellom statsforvaltningen og kommuneforvaltningen
• Arbeide for omstilling til "elektronisk forvaltning" gjennom å utvikle felles prinsipper og løsninger for kommunikasjon, saksbehandling og informasjonstilgang som ivaretar hensynet til innsyn, personvern og rettssikkerhet.
• Legge til rette for aktiv bruk av informasjonsteknologi/Internett som kanal for kommunikasjon, dialog og samhandling mellom regjeringen/forvaltningen og befolkningen.
• Utvikle statlig innkjøpspolitikk og effektivisere statlige innkjøp.
• Utøve en profesjonell etatstyringsrolle overfor underliggende etater og fortløpende vurdere etatenes tilknytningsform, fullmakter og effektivitet i forhold til politiske prioriteringer og gitte resultatkrav for virksomhetene.
• Utvikle en regional statsforvaltning som kombinerer evne til hensiktsmessig formidling av nasjonal sektorpolitikk med evne til å se saker og virkemidler i sammenheng for å skape gode helhetlige løsninger.
• Etablere og drive en effektiv felles styring av fylkesmannsembetene sammen med de berørte departementer og direktorater.

Den regionale statsforvaltning og i særlig grad fylkesmannsembetene - vil inngå som en viktig del av dette utviklingsarbeidet, og dere vil således samlet komme til å fremstå som en betydelig suksessfaktor i våre bestrebelser for å lykkes.

Nasjonal planlegging

Jeg er som nevnt tildelt ansvar for nasjonal planlegging og langsiktig utvikling. For noen kan nok dette vekke assosiasjoner om planstyring og sentralisering fra svunne tider og fra øst-europeiske planøkonomier. Jeg må for ordens skyld si at det ikke er slik jeg oppfatter mitt mandat. La oss kort se litt på de begrepsmessige bestanddeler i dette ansvaret - planlegging, nasjonalt, langsiktig.

God planlegging betyr å sikre tilstrekkelig grad av analyse før handling og å sikre nødvendig grad av forutsigbarhet over tid.

Nasjonalt betyr selvsagt ikke at de virkemidler jeg vil være opptatt av bare dreier seg om sentralisering eller statliggjøring. Nasjonale hensyn kan like gjerne ivaretas gjennom desentraliserte løsninger, lokale prosesser og lokal mobilisering. Dette er ikke minst tydelig i byggingen av nye samfunn som f.eks. i de palestinske områdene. Det samme gjelder også i våre utviklede vestlige demokratier. Før presidentvalget i Frankrike i 1981 gikk sosialistene til valg på et program som sa at desentralisering (det vil si å tillegge ikke-statlige myndigheter flere oppgaver og mer makt) var nødvendig for å gjenoppbygge den nasjonale enhet. Og der i landet er man - som dere vet - opptatt av den nasjonale enhet og den udelelige republikk. Dette ble fulgt av en desentraliseringsbølge i Frankrike på 1980-tallet, som bl.a. reduserte prefektens rolle i departemener og regioner. Nå har dette igjen snudd. Nå snakkes det om "dekonsentrasjon" - om å tillegge statlige myndigheter ute i landet større myndighet.

Langsiktig betyr først og fremst bl.a. gjennom arbeidet med langtidsprogrammet å stake ut kursen for hvordan det norske samfunn bør utvikle seg inn i det neste århundre. Det skal stilles konkrete mål for samfunnsutviklingen og utløse engasjement og dialog i samfunnet. Regjeringen kaller altså dette prosjektet for Det norske hus - år 2000, med de fire søylene som jeg nevnte tidligere. På basis av Langtidsprogrammet skal det således utvikles en rekke delprogrammer som skal inneholde forslag til tiltak inn i det neste århundret.

Regional planlegging

Som planleggingsminister skal jeg også avlegge den regionale planlegging en visitt. Jeg vet at ansvaret for fylkesplanleggingen er lagt til fylkeskommunen som politisk myndighet og med fylkestinget som politisk vedtaksorgan. Ifølge plan- og bygningsloven skal all planlegging etter loven være underlagt politisk styring. Tanken bak dette er at fylkeskommunen trenger et virkemiddel for å kunne ivareta sin regionalpolitiske rolle, noe som bl.a. innebærer å fremme en ønsket samfunnsutvikling i fylket. Men ambisjonene for fylkesplanleggingen er større enn som så: Ifølge loven er hovedmålet med fylkesplanleggingen å samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket. Dette gjør fylkesplanleggingen til noe langt mer enn et anliggende for fylkeskommunen alene.

Foreløpig har ikke fylkesplanleggingen hatt den nødvendige bredde i oppslutning og kraft i gjennomføringen til å kunne fylle en slik funksjon. Miljøverndepartementet har som ansvarlig plandepartement de senere år tatt disse utfordringene på alvor gjennom blant annet "Utviklingsprogrammet for fylkesplanleggingen". Administrasjonsdepartementet har på sin side satt et økende fokus på fylkesmannens oppgaver, funksjoner og rolle regionalt. Administrasjonsdepartementet har derfor det siste året gått aktivt inn i utviklingsarbeidet knyttet til regional planlegging som Miljøverndepartementet har initiert. Dette er en politikk jeg akter å fortsette.

Betrakter man fylkesplanleggingen som arena for konfliktløsning, samordning og samarbeid mellom ulike aktører og forvaltningsnivåer i fylket, blir det viktig hvordan og med hvilken kraft fylkesmannen medvirker i planleggingen. Med et slik perspektiv blir det viktig at fylkesmannens ikke utøver sin regionale samordningsrolle slik at han - eller hun - opptrer som en konkurrent til fylkeskommunen på dennes ansvarsområder. En annen sak er jo om dette oppfattes slik av fylkeskommunen, jf. KS- rapporten om å temme løven. Slik ordningene er i dag bør begge parter derfor ha interesse av å skape et felles utgangspunkt for sin sameksistens. Dette kan best skje gjennom en avklaring av ansvarsforhold, klargjøring av legitimiteten for deres ulike samordningsroller regionalt, samt gjennomgå oppgaver og funksjoner.

Jeg er glad for at arbeidet med fylkesplanleggingen allerede er satt på dagsorden i Administrasjonsdepartementet og for det arbeid som er gjort i 1996 for å videreutvikle fylkesplanleggingen til et mer hensiktsmessig verktøy for den offentlige virksomheten i regionene. Jeg ser det også som positivt at Administrasjonskomiteens flertall, i forbindelse med behandling av budsjettet, viser til behovet for å gjøre fylkesmannsembetene og den øvrige regionale statsforvaltning mer delaktig i fylkesplanleggingen.

Vi vil fortsette dette arbeidet og det videre samarbeid med Miljøverndepartementet bl.a. for å sikre iverksetting og gjennomføring av de konkrete tiltakene til samarbeid som ble skissert i rapporten "Sammen om fylkesplanleggingen". Jeg mener de sentrale myndigheter har et særlig ansvar for å stimulere til forsøks- og utviklingsprosjekter som resulterer i ulike samarbeids- og partnerskapsmodeller. Dette tiltaket fikk også bred støtte i høringsrunden. Jeg tror for min del at det kan være nødvendig med litt større dristighet ved valg av fremtidige løsninger. Dette kan av og til være nødvendig for endre "stivnede" samarbeidsmønstre som har vist seg uhensiktsmessige. Her kan store og radikale grep kanskje vise seg å være fornuftige. Samtidig er viktig at man bygger videre på og kun foretar småjusteringer av det samarbeidet som allerede fungerer bra. Men la meg legge til at utradisjonelle løsninger forutsetter at man klarer å skape trygghet og tillit i samarbeidsrelasjonene.

For å oppsummere dette punktet: Jeg tror at et sterkere samarbeid regionalt om fylkesplanleggingen er helt avgjørende dersom fylkesplanleggingen skal få reell betydning for utvikling av regionen. En sterkere statlig medvirkning kan gi fylkeskommunen den ønskede tilgang til en større andel av økonomiske virkemidler som vil være nødvendig for å realisere målene. Samtidig gir dette fylkesmannen, og den øvrige statsforvaltningen regionalt, en større mulighet til å få til en regional tilpasning av den nasjonale politikken som samtidig fremmer sektorenes egne mål. Begge deler vil være en forutsetning for en mer helhetlig planlegging og for en bedre gjennomføring av planens målsetninger enn det man har lykkes med til nå. I tillegg bør man i det videre arbeid se nærmere på forholdet til sektordepartementene og ikke minst kommunenes betydning for, ansvar for og medvirkning i den regionale planleggingen. Jeg har grunn til å tro at Miljøverndepartmentet på et senere tidspunkt vil ta initiativ til en slik gjennomgang av kommunesektorens rolle i den regionale planleggingen.

Avsluttende ord om fremtiden

Når det gjelder fylkesmannsembetet, vil jeg i den første tiden sette meg inn i hva som har skjedd og hvilke utfordringer som nå er mest aktuelle - før jeg kommer med mine tanker om hva som bør skje framover. Jeg vil likevel om et øyeblikk skissere noen utfordringer som jeg mener å se.

Først noen tanker om fylkesnivået i forvaltningen. Fylkene i Norge har vi jo hatt lenge. Slik sett er nivået forvaltningsmessig solid historisk forankret. Likevel er fylkesnivået utsatt for til dels sterk kritikk, og det ropes vekselvis på fylkesmannens og på fylkeskommunens nedleggelse. Fylkesmannens trehundreårige historie borger for god værbestandighet. Slik sett er nok fylkeskommunen - ikke minst i sin direkte valgte form - kanskje en mer utsatt institusjon.

Jeg ser på fylkesnivået som et administrativt nivå som i seg selv mangler en velutviklet eller klar idé. Mye er sagt og mye er tenkt om staten og den sentrale stats legitimitet. Likeledes er det kommunale selvstyre forankret i verdier som lokal frihet, effektivitet i oppgaveløsning og lokalt demokrati. Fylkesnivået er sammensatt av statlige og folkevalgte organer, men hva er ideen bak den blanding av politiske og administrative organer som finnes i fylkene? Og hva betyr utformingen av fylkesnivået for oppgaveløsning, utvikling og demokrati? Dette ønsker jeg å bruke tid på framover. I Norge har vi de siste 20 årene hatt en delt modell på fylkesnivået, med en adskilt fylkeskommunal og statlig del. Det som slår meg med diskusjonen om fylkesnivåets utforming, er mangelen på systematisert kunnskap og analyse. Dette har jeg lyst til å gjøre noe med.

Før jeg avslutter skal jeg liste opp noen utfordringer som jeg tror det nå er grunn til å fokusere særlig på når det gjelder regionalforvaltningen:

1.Systematisere kunnskap om fylkesnivåets organisatoriske utforming og virkemåte (bakgrunn: Stortingets merknad til kommuneinndelingsmeldingen og den tiltagende offentlige debatt om særlig fylkeskommunens framtid).

2.Utvikle og forbedre måten staten opptrer på overfor kommunalforvaltningen.

3.Utvikle og forbedre måten statlige organer opptrer på overfor hverandre.

4.Forenkle styringssystemene som departementene benytter overfor fylkesmennene.

5.Utvikle og forbedre fylkesmannens rolle som lyttepost, rapportør, kunnskapsbank og analytiker for departementer og regjering.

Samråd er et begrep som den nye regjeringen - og det parti den er utgått fra - er opptatt av. Jeg betrakter derfor dette og denne type møter som en arena for umiddelbar dialog mellom dere og meg. Jeg forstår det slik at det i dette kollegiet er både evne og vilje til å tenke analytisk, langsiktig og prinsipielt. Jeg ser derfor frem til å samrå meg med dere.

Takk for oppmerksomheten.

Lagt inn 26 november 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen