NHOs temadag

28. november 1996

Planleggings- og samordningsminister Terje Rød-Larsen

Langsiktige linjer i norsk politikk - etter og videreutdanning

1. Utdannings- og kompetansepolitikken - et prioritert område
2. Vi har et godt utgangspunkt
3. Behov for økt etter- og videreutdanning
4. Målsettinger og avveininger ved utformingen av en etter- og videreutdanningsreform
5. Noen prinsipielle retningslinjer ved en etter- og videreutdanningsreform
6. Fra utvalgsarbeid til nasjonal handlingsplan

God morgen, det gjorde godt å bli invitert, og det er godt å være her.

Regjeringen har satt høye mål for utdannings- og kompetansepolitikken. Utdanningssystemet skal både ha en kvalitet og en bredde som sikrer norsk næringsliv en kompetanse av høy internasjonal standard. Investering i utdanning er en sentral del av en langsiktig strategi for næringspolitikken.

Samtidig er kunnskap sentralt for livskvalitet og muligheter til å delta aktivt i samfunnslivet. I Det Norske Hus er slik utdanning og kulturliv en egen bærende søyle, men også en viktig komponent i velferdssøylen og i nærings- og arbeidslivssøylen. Utdanning og kompetanse gir bedre grunnlag for mobilitet og bedre grunnlag for omstillinger, både individuelt og i arbeidsstyrken samlet i privat såvel som i offentlig sektor. I velferdspolitikken er det også viktig for Regjeringen at det skal være like muligheter til utdanning for alle, uavhengig av sosial bakgrunn, kjønn, etnisk tilhørighet, bosted osv.

For samfunnet er "den menneskelige kapitalen" et viktig element i nasjonalformuen, selve fundamentet i Det Norske Hus. Denne omfatter både finans- og realkapital og natur- og miljøressurser, men også menneskelige ressurser. Statistisk sentralbyrå har laget anslag på en del av disse formuespostene. Figuren viser den relative fordelingen av "nasjonalformuen" når verdsetting av miljøressurser holdes utenom. Vi ser at menneskelig kapital utgjør over 60 prosent av disse formueselementene. Dette er selvsagt ikke eksakte tall, men sier noe om hvor bidragene til nasjonens framtidige inntekter vil komme fra.

Figur 1 Nasjonalformuen. Prosentvis fordeling 1995

En hovedutfordring inn i det neste århundre blir å utnytte "den menneskelige kapitalen" best mulig. Satsing på formell utdanning og opplæring gjennom praktisk arbeid vil være viktige elementer, men også kampen mot arbeidsledigheten. Langvarig arbeidsledighet fører til at mange taper kvalifikasjoner og motivasjon. Arbeidsledighet er derfor ikke bare en sløsing med med menneskelige ressurser og den viktigste trusselen mot våre levekår, den forringer også verdien av vår viktigste ressurskunnskap.

Samtidig kan man også overinvestere i utdanning og opplæring sett ut fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Det er f.eks. mange arbeidstimer som går tapt i samfunnet ved at mange bruker for lang til på utdanning før de kommer fram til formell yrkeskompetanse, blant annet fordi det gås en rekke omveier i utdanningssystemet. Det trenger heller ikke være samsvar mellom det som kan synes som en privatøkonomiske gunstig investering i utdanning for den enkelte, og den gevinsten det gir samfunnet. Den enkelte betaler f.eks. en begrenset del av det utdanningen koster, mens en stor del av kostnaden blir dekket av fellesskapet.

Samfunnsøkonomiske hensyn tilsier et nøkternt nivå på de offentlig utgiftene til utdanning og andre offentlige oppgaver framover. Løper de offentlige utgiftene løpsk, risikerer vi at priser og lønninger vil gjøre det samme. Norge er nå i en unik situasjon. Staten har budsjetter med meget betydelige overskudd når en tar med petroleumsinntektene.

Titter vi imidlertid litt lengre inn i framtiden finner vi konturene av to tunge trender som peker mot at vi bør ha overskudd på budsjettet. Figuren, som er hentet fra Velferdsmeldingen, illusterer disse to tunge trendene.

Figur 2 Pensjoner og petroleumsinntekter i prosent av BNP

I et langsiktig perspektiv får vi for det første et fall i petroleumsinntektene samtidig som vi får, for det andre, en stor økning i pensjonsutgiftene etter århundreskiftet.

I tillegg må vi også regne med et sterkt press på de offentlige utgifter til helse, pleie og omsorg fordi det blir en langt høyere andel eldre i befolkningen. Også antallet "gamle eldre", de over åtti år, som er særlig pleietrengende, øker dramatisk. Fallet i oljeinntektene innebærer at vi trenger (ny) kompetanse for den næringsvirksomheten som skal "erstatte" bortfallet av oljevirksomheten på lengre sikt. Den langsiktige politiske utfordringen på den ene siden er å være forsiktig med å pådra oss økte utgifter - på den annen side må vi forberede oss, bl.a. gjennom utdanningssystemet, på et annet arbeidsmarked enn i dag.

2. Vi har et godt utgangspunkt

Det er gjennomført og er under gjennomføring radikale omlegginger i utdanningssystemet. Vi står foran Reform 97 som innebærer en utvidelse av grunnskolen til å omfatte 10 års obligatorisk skolegang. Det er utviklet læreplaner som legger tilrette for en skole som kan møte kompetansekravene i morgendagens samfunn. Et nytt århundre gir nye utfordringer og fordrer nye løsninger. Vi er midt inne i gjennomføringen av Reform 94 som gir ungdom rett til videregående utdanning. Fagtilbudene er lagt om og forenklet og skolen har et nærmere samarbeid med næringslivet enn tidligere. Innenfor høyere utdanning er det også gjennomført omfattende kapasitetsøkninger og omlegginger for å møte den sterke studentveksten og for å utnytte ressursene bedre.

Den neste satsingen på Regjeringens dagsorden bør bli å legge til rette for en heving av kompetansen for voksne gjennom en ny etter- og videreutdanningsreform.

De siste årene har det vært en betydelig økning i antallet som tar videregående opplæring og antallet studenter i høyere utdanning. Allikevel skal en være klar over at "utdannings-samfunnet" har vokst fram over lengre tid. Utdanningsrevolusjonen er en annen tung trend som har vokst ut av vår nære fortid.

Tilstrømningen til høyere utdanning har omfattet en økning på 60-70 000 studenter fra 1988 fram til i dag. Men økningen har vært sterk over en lengre tidsperiode. Fra 1971 til 1994 ble antall studenter ved universiteter og høyskoler mer enn tredoblet, fra om lag 50 000 til 170 000. I 1994 var f.eks. 29 prosent av 24-åringene registrert under utdanning, mot 11 prosent i 1970. Innenfor videregående utdanning har det også vært en markert økning i utdanningsfrekvensene, noe som har medført at om lag 85 prosent av 18-åringer er registrert under utdanning i 1994 mot 46 prosent i 1970. Etter Reform 94 begynner nå 97 prosent av elevene i videregående opplæring etter fullført grunnskole.

Den neste figuren viser endringer i utdanningsnivå i arbeidsstyrken som helhet i femårsperioder fra i 1976 til 1994. For 20 år siden (1976) hadde om lag 37 prosent av arbeidsstyrken bare grunnskoleutdanning. I 1994 var denne andelen redusert til om lag 16 prosent. Etter innføring av Reform 94, der all ungdom har en rett til opplæring, vil andelen med bare grunnskole fortsette å synke. Data fra Statistisk sentralbyrå tyder på at om lag halvparten av arbeidsstyrken vil ha høyere utdanning i 2030 (høyskole- eller universitetsutdanning) mens andel var 13 prosent i 1976 og 28 prosent i 1994. I andre ord: Vi er på vei inn i et samfunn der høyere utdanning er i ferd med å bli almenutdanning.

Figur 3 Arbeidsstyrkens fordeling etter utdanning. 1976-1994

Denne satsingen på utdanning har medført at vi i dag har en høyt utdannet befolkning sammenlignet med de fleste andre land. Det er f.eks. kun et fåtall land i OECD-området som har et høyere utdanningsnivå i befolkning, jf. den neste figuren. Norge har brukt og bruker fortsatt mer ressurser på utdanning sett i forhold til BNP enn de fleste OECD-land.

Figur 4 Befolkningens utdanningsnivå. Land i OECD. 1992. Aldersgruppe 25-65 år

Vi har i Norge et høyt nivå i utgifter til utdanning. I utgangspunktet vil det være usikkert hvor mye vi vil få igjen for pengene med en ytterligere ressursøkning. I tillegg er det flere analyser som tyder på at resultatene og kvaliteten til grunnutdanningen i Norge ikke er spesielt god sammenlignet med andre land, selv med den store ressursinnsatsen. F.eks. viser analyser av leseferdigheter (leseforståelse) at de gjennomsnittlige ferdighetene i Norge er lavere enn i Norden forøvrig og i forhold til gjennomsnittet i OECD-landene. Nylig publiserte tall tyder på at det samme gjelder matematikk-kunnskaper mens prestasjonene i naturfag ligger på et middels nivå. Innenfor videregående skoler viser analyser at utgiftene mellom fylker varierer markant uten at dette gir utslag i bedre resultater hos elevene i fylker der ressursinnsatsen er høy. Dette indikerer at ressursene samlet sett kan utnyttes bedre ved å se nærmere på faktorer som f.eks. organisering, kompetanse til lærerne, innholdet i undervisningen og de krav som stilles til elevene.

3. Behov for økt etter- og videreutdanning

De stadige raskere endringene i arbeids- og samfunnslivet stiller nye krav til evnen til å dra nytte av ny kunnskap og til utvikling og oppdatering av kvalifikasjoner. For den enkelte er utfordringen å utvikle sin kompetanse gjennom hele livet. Dette forutsetter at alle har en basis av grunnleggende kunnskaper av høy kvalitet og med en bredde som kan legge grunnlag for videre læring i arbeidsliv eller utdanning. De siste årenes utdanningsreformer i Norge har en innretning som vil legge et godt grunnlag for videre læring senere i livet. Dette er viktig. En vellykket etter- og videreutdanning forutsetter at den enkeltes grunnutdanning er i orden.

Oppdatering og fornyelse av yrkes- og fagkompetanse i voksen alder vil være sentralt for at sysselsatte som har vært lenge i yrkeslivet skal kunne tilpasse seg endringer i arbeidsmarkedet og sikres en lang yrkeskarriere. Den økte utdanningsaktiviteten de siste årene vil gi en god nyrekrutteringer av ungdom med høy utdanning til arbeidsmarkedet. Størrelsen på befolkningskullene i alderen 20-29 år og 30-39 år vil imidlertid bli redusert de nærmeste 10-20 årene samtidig som de eldre årskullene vil bli større. Dette betyr at innslaget av arbeidstakere med grunnutdanning fra mange år tilbake vil øke relativt sett. Dette øker behovet for oppdatering og fornying av kunnskap for voksne. Uten en slik oppdatering vil vi ikke kunne holde gulvet i Det Norske Hus vedlike, nasjonalformuen.

Kompetanse er også en viktig del i en sysselsettingsstrategi. Erfaringene fra flere land i Europa tyder på at strukturelle forhold på arbeidsmarkedet bidrar til vedvarende høy ledighet. En høy strukturledighet, dvs. arbeidsledighet som heller ikke reverseres i en høykonjunktur, gjenspeiler en mistilpasning mellom etterspørsel etter arbeidskraft og arbeidskraftens kvalifikasjoner og tilgjengelighet. En målrettet og vellykket etter- og videreutdanning spesielt i forhold til eldre arbeidstakere og personer som stiller svakest på arbeidsmarkedet, vil på sikt kunne redusere arbeidsledigheten og dermed styrke det framtidige grunnlaget for verdiskaping.

Det er allerede en stor etter- og videreutdanningsaktivitet arbeidslivet. I løpet av et år deltar rundt 1/3 av arbeidstakerne i formell etter- og videreutdanning og det benyttes i gjennomsnitt 10-12 arbeidsdager til slik virksomhet (SSB 1989 og 1993). Det er imidlertid en skjev deltakelse i denne opplæringen. De som har høyere utdanning deltar f.eks. 3 ganger så hyppig som de med kun grunnskole. Deltakelsen i store bedrifter er større enn i små bedrifter. Den neste figuren viser den skjeve deltakelsen også i øvrige OECD land.

Figur 5 Deltakere i etter- og videreutdanning etter utdanningsnivå

Vi skal imidlertid huske på at personer med høyere utdanning som regel har mer "kunnskapsintensivt" arbeid, som krever raskere oppdatering og fornyelse av kunnskap.

Det vil f.eks. være forskjeller i behovet for etterutdanning for en kirurg og en portør i et sykehus.

4. Målsettinger og avveininger ved utformingen av en etter- og videreutdanningsreform

Omleggingen og reformene i utdanningssystemet de siste årene har en uttalt målsetting om å gi voksne bedre muligheter til å skaffe seg formell basisutdanning. I grunnskole og videregående opplæring er det utarbeidet egne fagplaner for voksne, muligheter for raskere gjennomføring enn det som er normalt for ordinære elever, utvidet privatistmuligheter, utvidelse av dokumentasjonsordningen i lov om fagopplæring (§20-ordningen). På universitetene og høyskolene er det også iverksatt utviklingsarbeid med sikte på bedre tilrettelegging av tilbudene til etterspørselen i arbeidslivet.

Regjeringen har satt seg som mål om å legge forholdene bedre til rette for å heve kompetansenivået i den voksne befolkningen gjennom en økt satsing på etter- og videreutdanning. Målene for en etter- og videreutdanningsreform vil være å legge til rette for økt verdiskaping, en arbeidsstyrke som bedre kan møte omstillinger i arbeidslivet, og en arbeidsstyrke som kan gjøre likestilling bedre og gi økte muligheter for den enkelte til å skaffe seg relevante kvalifikasjoner.

Figur 6 Målene for en etter- og videreutdanningsreform

Regjeringen bør legge stor vekt på samfunnsøkonomisk avkastning av tiltakene i en slik reform. Et system for etter- og videreutdanning for alle bør imidlertid innrettes slik at en både kan oppnå økt effektivitet i økonomien og sikre viktige velferdspolitiske mål.

Dette innebærer at i utformingen av en etter- og videreutdanningsreform bør det foretas en rekke avveininger. La meg nevne noen eksempler på slik avveininger eller dilemma:

• Økt kompetanse gjennom etter- og videreutdanning kan gi høyere produktivitet i næringslivet. Samtidig vil en større andel av tiden bli benyttet til opplæringsaktiviteter. Dette vil isolert sett bety redusert tid i produktivt arbeid og dermed redusert arbeidstilbud og et svekket grunnlag for verdiskaping. Dersom kompetanseutvikling faktisk reduserer arbeidsledigheten og får eldre arbeidstakere til å være i arbeid lengre, kan allikevel det samlede arbeidstilbudet på lang sikt øke. Utfordringen blir således å innrette tiltakene slik at produktiviteten øker, mistilpasningen på arbeidsmarkedet reduseres og at flere blir sysselsatt over tid.
• Økt etter- og videreutdanning vil på kort sikt redusere arbeidsstyrken samtidig som kapasiteten i utdanningssektoren må øke. I en oppgangtid med knapphet på visse typer arbeidskraft, slik situasjonen er i norsk økonomi i dag, kan en bred satsing på etter- og videreutdanning forsterke disse problemene og medføre lønns- og kostnadsvekst som dermed kan svekke verdiskaping og sysselsetting.
• Økt kunnskap og kompetanse er viktig for den enkeltes personlige vekst og livskvalitet og kan legge grunnlag for økt deltakelse og medvirkning i samfunnslivet. Bedre fordeling av utdanning og kunnskap vil også kunne redusere ulikheter i lønn og arbeidsledighet. Økt etter- og videreutdanning vil således kunne ha flere positive velferds- og fordelingsvirkninger.
• En lovfestet rett til utdanningspermisjon er ett aktuelt virkemiddel som kan gi den enkelte arbeidstaker større mulighet til å realisere egne ønsker om etter- og videreutdanning. Imidlertid vil fordelingsvirkningene av lovfesting være usikre dersom det ikke settes krav til type utdanning eller krav til hvilke grupper som gis økonomiske rettigheter under permisjonstiden. Uten slike krav vil grupper som allerede har mye utdanning trolig være de som i størst grad benytter seg av slike rettigheter og dermed vil forskjellene i deltakelse ytterligere øke.
• Den samfunnsøkonomiske avkastningen av ytterligere utdanning for personer med høyere utdanning er usikker. Dersom det f.eks. ikke sette klare krav til type utdanning for at offentlige midler skal bli utløst vil økt etter- og videreutdanning i stor grad være en velferdsreform. Spørsmålet vi må stille oss er: Skal det være et offentlig ansvar og bør vi prioritere å gi nye velferdsgoder til de "friske, yrkesaktive, velutdannede" på bekostning av nødvendige tiltak for de som ikke er så heldig. Dette vil i så fall ikke være i samsvar med solidaritetsalternativet.
• For å motivere den enkelte arbeidstaker til å ta etter- og videreutdanning og stimulere bedriftenes vilje til å investere i kompetanseheving av de ansatte må det utvikles gode incentiver. På den andre side må disse balanseres og utformes slik at motivasjonen for å gjennomføre grunnutdanning og høyere utdanning i ordinær skolealder ikke blir svekket ved at ungdom utsetter ordinær utdanning ut fra et motiv som at det er mer gunstig å få denne finansiert senere som arbeidstaker.

5. Noen prinsipielle retningslinjer ved en etter- og videreutdannings-reform slik jeg ville ha anbefalt den overfor Regjeringen

En etter- og videreutdanningsreform som er bredt anlagt vil kunne innebære store kostnader ved at arbeidsstyrken er ute av ordinær arbeid mens de er under utdanning. Samtidig vil det være usikkert hvor store gevinstene vil bli. Dette er argumenter for en gradvis gjennomføring av en reform. Det er også et argument for relativt presise kriterier.

Reformene som allerede er vedtatt i grunnskole og videregående skole må sikres en god gjennomføring. I tillegg til at reformene er innrettet i forhold til voksne elever, er det viktig å bygge videre på det nettverket som er etablert mellom utdanningsmyndighetene på fylkesnivå og bedrifter gjennom satsingen på fagopplæring i Reform 94.

Bedriftene og partene i arbeidslivet vil fortsatt ha et ansvar for kartlegging, analyse og utforming av virksomhetenes egen kompetanseutvikling. Allikevel vil det i en etter- og videreutdanningsreform være behov for en klargjøring av ansvarsdelingen mellom den enkelte arbeidsgiver, den enkelte arbeidstaker og offentlig myndighet i forhold til organisering og finansiering. Generelt vil det være slik at jo mer det legges vekt på de velferdspolitiske sidene ved en reform dess mer ansvar er det naturlig at den enkelte selv og partene i arbeidslivet tar.

Etter- og videreutdanning skal bidra til større omstillingsevne og dermed lavere ledighet. For de som er blitt ledige er arbeidsmarkedstiltak det viktigste virkemiddelet for å kvalifisere ledige for arbeidsmarkedet. Opplæringstilbudet er her godt utbygd og gir ledige gode muligheter for kompetanseutvikling og kvalifisering for arbeidslivet.

Gode dokumentasjonsordninger for kunnskap utviklet på arbeidsplassene gjennom ordinært arbeid, kan erstatte behov for et formelt utdannelsesforløp og kan således innebære en god samlet bruk av den enkeltes og samfunnets ressurser. Dagens "§20-ordning" som gir voksne som har vært i arbeidslivet i flere år mulighet til å gå opp til fag- og svenneprøve uten å gjennomgå en læretid, er eksempel på en slik ordning, og som bør vurderes å bli utvidet.

· Som ledd i en videre oppfølging av en etter- og videreutdanningsreform har Regjeringen nedsatt et offentlig utvalg. Utvalget skal utrede nærmere grunnlaget for en nasjonal handlingsplan for et målrettet og helhetlig system for voksenopplæring og kompetanseutviklingt. Hovedpunktene i mandatet er

• For det første å beskrive og analysere nåværende etter- og videreutdanning og incentiver til å ta og til å gi etter- og videreutdanning.
• For det andre å vurdere behovet for kunnskap og kompetanse i samfunnet, næringslivet og offentlige virksomheter.
• For det tredje å vurdere spørsmålet om lovfestet rett til etter- og videreutdanning.
• For det fjerde å vurdere ordninger for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse.
• For det femte å skissere og vurdere ulike modeller for etter- og videreutdanning, med vurdering av samfunnsøkonomiske og budsjettmessige konsekvenser m.m.

Før det settes i gang med en etter- og videreutdanningsreform bør det tenkes mer igjennom de problemer som skal løses, hvilke målgrupper som skal prioriteres, hvem som skal betale og hvilke tempo det legges opp til. I denne sammenheng er det meget positivt at NHO tar temaet på alvor slik denne temadagen kan tyde på.

Lykke til med diskusjonen i dag og jeg håper på en videre dialog i oppfølgingen.

Takk for oppmerksomheten!

Lagt inn 2 desember 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen