Innlegg ved Statssekretær i Fiskeridepartementet Jan Petter Rasmussen.

Fylkesmannsmøte 5.september 1996.

Forvaltning av kystsonen - miljøvern, næringsvirksomhet og planlegging

1. Innledning (næringsvirksomhet i kystsonen)

Både nasjonalt og internasjonalt er det økende interesse for problemstillinger vedrørende kystsoneforvaltning og prosesser som påvirker arealtilgangen i kystsonen. Jeg synes derfor det er fint at det er nettopp forvaltning av kystsonen som er satt som tema for dette innlegget.

Den norske kystlinjen er omtrent 2650 km lang. Inkluderes kystlinjene langs fjorder og øyer er den mer enn 57 000 km. Sjøarealet innenfor grunnlinjen utgjør 90 000 km2 . Vi har store og rene sjøområder som for det første inneholder rike forekomster av høstbare ressurser som f.eks fisk, skalldyr, tang og tare og i tillegg egner disse områdene seg usedvanlig godt for fiskeoppdrett. Vi har i tillegg infrastruktur langs kysten som gir forutsetninger for å kunne utnytte de naturgitte fortrinn for kultivering av f.eks fjorder og kystområder og vi har tradisjon og fagkunnskap som passer godt for produksjon, foredling og salg av fisk og annen sjømat.

Naturressursene i kystsonen og bruken av disse har alltid spillt en viktig rolle for Norges bosetting, sysselsetting og økonomi.

Viktige elementer i norsk kystnæring er bl.a fiskeri, ulike former for havbruk, tang- og tarehøsting, utstyrsleverandører, fórindustri, næringsmiddelindustri, markedsføring, salg og eksport. Naturgrunnlaget og den levende kystkulturen skaper videre et godt grunnlag for at turisme kan bli en viktig del av norsk kystnæring. For å gi et fullstendig bilde av situasjonen og Fiskeridepartementets ansvarsområde, vil jeg også framheve at sjøområdene har en viktig funksjon som ferdselsområde for skipsfarten. Maritim infrastruktur som havner, moloer, fyr og merker bidrar til næringsutvikling og sikkerheten samtidig som det verner om miljøet langs kysten.

For å illustrere hvilken betydning kystsonen, her definert som sjøområdene innenfor grunnlinjen, spiller for verdiskaping og sysselsetting vil jeg nevne noen nøkkeltall for næringene havbruk og fiske. Den viktigste næringen knyttet til kystsonen, både når det gjelder verdiskaping og sysselsetting er uten tvil havbruksnæringen. Det ble i fjor omsatt ca 223 000 tonn laks, sløyd vekt. For å illustrere dette kan jeg nevne at dette laksekvantumet oversteg den samlede norske produksjon av storfe, svin og sau i 1995 ! I følge eksportutvalget for fisk var totaleksporten av laks i 1995 207 300 tonn til en verdi av 6,8 mrd kroner.

I 1994 var ca 4 400 årsverk direkte sysselsatt i produksjon og foredling av laks og ørret samt produksjon av marine arter og skalldyr. Det var videre 9800 årsverk som var indirekte tilknyttet oppdrett i form av leveranse av varer og tjenester. På bakgrunn av dette kan vi si at havbruk er en svært viktig drivkraft i norsk kystnæring.

Sjøområdene innenfor grunnlinjen spiller også en viktig rolle for fiskerinæringen. Jeg kan f.eks nevne at innenfor fjordsystemet Vestfjorden ble det tatt opp fisk til en verdi av over 1 milliard kroner i 1995. I tillegg til viktige arbeidsplasser i fangstleddet gir fiskeriaktiviteten,- på samme måte som havbruk, ringvirkninger i form av sysselsetting i foredlingsindustri, transport, utstyrsindustri osv.

Hvilken utvikling er det så vi ønsker for kysten i framtiden? Jeg håper og tror vi alle kan være enige om at det er viktig å legge til rette for at kystnæringene kan spille en viktig rolle for verdiskaping, sysselsetting og bosetting langs norskekysten også i årene som kommer.

Jeg ser et stort potensiale når det gjelder utvikling av norsk kystnæring og økt verdiskaping i fiskeri- og havbruksnæringen. Fiskeriministeren sa i 1992 at det vil være mulig å fordoble verdiskapingen innen 10-15 år. Dette vil være mulig gjennom økt videreforedling og gjennom utnytting av de muligheter som følger av oppdrettsnæringens realiserte og potensielle volum. I havbruksmeldingen, som ble lagt fram i fjor, har Regjeringen presentert forslag til havbrukspolitikk som kan være med å realisere det store utviklingspotensialet som ligger i fortsatt utbygging av havbruksnæringen.

Ny næringsutvikling er et sentralt tema i havbruksmeldingen, blant annet som et ledd i arbeidet for å nå distriktspolitiske målsettinger. Med utgangspunkt i begrepet norsk kystnæring har vi drøftet ulike muligheter som vi ser pr idag. Noen av disse mulighetene ligger i skjæringspunktet mellom oppdrett og fiske, f.eks oppforing av levendefanget fisk, eller bruk av fisk direkte til fór, eller utsetting av yngel for å styrke lokale bestander (havbeite). Andre muligheter ligger i å få til en sterkere kopling mellom oppdrett og andre næringer, f.eks reiseliv.

Vi har siden slutten av 80-tallet arbeidet med utvikling av havbeite og er nå inne i en konsolideringsfase. Lønnsomhet i prosjektene ligger lenger inn i framtiden, men det er ervervet betydelig kunnskap gjennom de ulike prosjekter som har vært gjennomført.

Et eksempel på interessant avledet virksomhet er utstyrsindustrien, som har et stort potensiale for verdiskaping. Fiskeridepartementet finansierer nå sammen med Statens forurensingstilsyn et prosjekt som skal munne ut i et operativt strategidokument på dette feltet, som grunnlag for oppfølgingen av havbruksmeldingen.

Fordi det for tiden ikke ligger til rette for vekst i oppdrett av laks og ørret, er det de nye artene som representerer oppdrettsnæringens potensiale for sysselsetting og vekst i distriktene. På basis av mange års forskning og pilotvirksomhet står nå flere marine arter på terskelen til kommersiell næringsvirksomhet. Fiskeridepartementet arbeider med utforming av en nasjonal strategi for næringsutvikling på feltet oppdrett av marine arter. Kveite og kamskjell anses som de mest lovende artene for kommersialisering.

2. Viktige utfordringer innenfor feltet kystsoneplanlegging og andre prosesser som påvirker tilgangen på areal i kystsonen

En av forutsetningene for å kunne realisere utviklingspotensialet til norsk kystnæring er tilgang på areal. Vi trenger areal til oppdrettslokaliteter både til laks og ørret, og til oppdrett av marine arter. Også fisket og tang- og tarehøstingen er avhengig av sjøarealer, det er derfor svært viktig at disse sjøarealene ikke blir tatt i bruk til aktiviteter som vil være til hinder for fiske og tang og tarehøstingen. Dette gjelder f.eks viktige fiskeplasser, gyte- og oppvekstområder for fisk, tang- og tarehøstingsområder. I forbindelse med framtidige arealbehov vil jeg også nevne behovet for å sikre arealer til sjøverts ferdsel og tilgang på arealer til havner. Gode havner og sikker framkommelighet til sjøs er viktige forutsetninger for næringslivet langs kysten. En god havn vil f.eks ofte være avgjørende for videre utviklingsmuligheter for fiskerinæringen på et sted. Våren 1997 vil Regjeringen legge fram en egen stortingsmelding om havner og kystforvaltning, og denne vil trolig også ta opp spørsmål knyttet til bruk av kystsonen.

I dagens situasjon er det konkurranse om arealene i kystsonen og det er mange aktører som er med å påvirker tilgangen på areal. Vi kan derfor ikke ta for gitt at det vil være tilstrekkelig tilgang på areal for å drive næringsvirksomhet og sjøverts ferdsel. For Fiskeridepartementet er det derfor en sentral oppgave å delta i de prosesser som påvirker arealtilgangen i sjø. Dette gjelder både planprosesser som skjer innenfor plan- og bygningslovens system og de ulike prosesser rundt etablering av verneområder i sjø og i tilknytning til sjø.

Jeg vil i siste del av innlegget orientere kort om hvordan Fiskeridepartementet arbeider med disse tingene. Men før jeg går nærmere inn på dette vil jeg si noen ord om hva jeg oppfatter som de sentrale problemstillinger på feltet, hva som er felles utfordringer for oss alle.

Arealplanlegging:

Arealplanlegging i sjø er forholdvis nytt. Vi er inne i en utviklingsprosess når det gjelder bruk av dette verktøyet. Etter mitt syn er følgende problemstillinger særlig aktuelle:

Det første stikkordet jeg vil nevne er tematisk avgrensing. Utfordringen her er å finne ut hvilke problemstillinger som egner seg for avklaring gjennom utarbeidelse av arealplaner og hvilke problemstillinger som kan avklares gjennom bruk av andre virkemidler f.eks regulering i medhold av sektorlover eller gjennom bruk av økonomiske virkemidler. Som eksempel på problemstilling som ikke er egnet til å løse gjennom kommunale arealplaner vil jeg nevne regulering av fisket.

En annen sentral problemstilling er spørsmålet om utstrekning på planleggingen - hvilke områder er det viktig å lage kystsoneplan for ? Bruken av sjøarealene og innteressekonfliktene varierer i omfang og karakter fra landsdel til landsdel. Det er forutsatt at kommunene ikke skal planlegge de nære sjøarealene i større utstrekning enn det som følger av kommunenes eget planleggingsbehov og at behovet for planlegging i sjø i første rekke vil gjelde de kystnære områdene der det er arealbrukskonflikter. Graden av arealbrukskonflikter og planleggingsbehov må drøftes konkret for det enkelte område og for en bestemt tidsperiode og resultatet vil avgjøres gjennom kommuneplanprosessen.

Den tredje sentrale problemstillingen er innholdet i planene: Hvordan skal vi sikre at planene blir tilstrekkelig fleksible og at det blir tatt hensyn til at arealbruken er i stadig endring ? Hvordan skal vi finne gode kombinasjoner mellom bruksformål og verneformål og hvordan skal vi sikre at planene som blir vedtatt ikke legger unødvendige hindringerfor næringsvirksomhet og ferdsel ?

Det fjerde sentrale stikkordet jeg vil nevne er prosess: Jeg ser det som overmåte viktig at en i kommuneplanprosessene får fram all informasjon om interessene knyttet til sjøområdene. For å få til dette er det svært viktig at alle berørte trekkes med og at en klarer å få til et godt samarbeid. Retten til medvirkning for de som blir berørt står sentralt i plan- og bygningsloven; dette innebærer at både den regionale fiskeriforvaltning, Kystverkets distriktskontorer samt fiskerinæringens organisasjoner har rett til å være med i planprosessene. Fylkesmennene har som del av sitt veiledningsansvar i kommunal planlegging et særlig ansvar for å se til at systemet virker i samsvar med lovens forutsetninger.

Den siste sentrale problemstillingen jeg vil nevne er forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovverket. Det er en del uavklarte spørsmål når det gjelder grenseoppgangen mellom plan- og bygningsloven og andre lover som regulerer arealbruken i sjø. Her er det svært viktig å finne fram til et samspill, slik at de ulike lovene og vedtak fattet i medhold av disse, utfyller hverandre på en god måte.

Verneprosesser:

I likhet med arealplanlegging i sjø er opprettelse av verneområder i sjø en forholdsvis ny problemstilling i Norge. Også på dette feltet står vi overfor en god del nybrottsarbeid der det er behov for å få avklart en rekke problemstillinger. Jeg vil nevne følgende:

Vi må drøfte behovet for vern og hva som er formålet med vernet.

Et annet viktig spørsmål er hvilke virkemidler som er hensiktsmessige å bruke for å oppnå formålet med vernet.

Litt forenklet kan vi si at vi kan velge mellom to innfallsvinkler når det gjelder å verne levende organismer i kyst- og sjøområdene.

Et alternativ er å ta utgangspunkt i vern av et bestemt geografisk areal og hvor det legges strenge restriksjoner på bruk av arealet. Eksempel her er verneområder hjemlet i naturvernloven.

Et annet alternativ er å innarbeide hensynet til miljøet, biologisk mangfold m.v. i den samlede forvaltning av økosystemene gjennom regulering og kontroll av menneskelig aktivitet. Her er utgangspunktet at bruk av naturressursene er tillatt under forutsetning av at ressursutnyttelsen skjer innenfor de grenser naturen setter. Bruken må være bærekraftig.

Det er denne modellen vi har mest erfaring med i fiskeriforvaltningen. Som eksempel på forvaltningstiltak som er motivert ut fra hensynet til bærekraftighet kan jeg nevne følgende:

• kvotereguleringer
• tekniske reguleringer f.eks maskeviddebestemmelser
• fangstteknologi som hindrer beskatning av småfisk (sorteringsrist)
• stenging av fiskefelt når innblandingen av yngel blir for stor
• tekniske krav til oppdrettsanleggenes utforming
• særlige krav til lokaliteter og plassering av oppdrettsanlegg og slakterier

Et sentralt spørsmål i den framtidige forvaltning av naturverdier i kystsonen er hvilken av de to innfallsvinkler vi skal basere oss på for å oppnå de målsetninger vi setter. Slik jeg ser det kan det i enkelte tilfeller være riktig å etablere vernestatus også for sjøområder. I andre tilfeller kan en oppnå like mye ved å innarbeide spesielle hensyn i en samlet forvaltning av økosystemene. Ressursutnyttelse basert på prinsippet om bærekraftighet vil kunne forenes med en rekke verneformål. I noen tilfeller vil kanskje kombinasjon av flere virkemidler være det beste.

En annen problemstilling er hvilke konsekvenser vern i sjø kan medføre for næringsvirksomhet som f.eks fiskeri og havbruk og for den sjøverts ferdsel. Jeg er opptatt av at det blir satt mer fokus på dette. En viss tid etter at vern er innført bør virkningene evalueres, bl.a når det gjelder konsekvenser for næringsvirksomhet. Etter mitt syn er det viktig å arbeide for å redusere negative konsekvenser av vern for næringsvirksomhet.

Et annet sentralt spørsmål er om bruk og vern kan kombineres. Jeg tror det er viktig å fokusere på nettopp kombinasjonsmulighetene. Opprettelse av et verneområde etter naturvernloven trenger ikke nødvendigvis innebære at et verneområde ikke skal kunne brukes til andre formål.

Også selve prosessen rundt etablering av verneområder er viktig. Jeg ser det som vesentlig at all informasjon om interessene knyttet til sjøområdene skal komme tydelig fram før det blir gjort vernevedtak og at alle som er berørt får være med å påvirke. Jeg håper dette er noe fylkesmennene også er enig i og vil legge til rette for.

3. Fiskeridepartementets engasjement innen kystsoneplanlegging og andre prosesser som påvirker arealtilgang i sjø

Jeg vil i det følgende gi en kort orientering om hvordan Fiskeridepartementet arbeider med problemstillinger som gjelder å sikre tilgang på areal.

Det viktigste elementet i Fiskeridepartementets strategi har jeg allerede nevnt, det gjelder deltakelse. Jeg ser det som viktig at fiskeri- og kystforvaltningen deltar på alle nivå i kystsoneplanprosessene og i prosessene rundt etablering av verneområder i sjø. Jeg ser det også som viktig at næringsorganisasjonene deltar aktivt i begge typer prosesser.

Jeg håper fylkesmenne vil være med å legge til rette for slik bred deltakelse.

Både Fiskeridepartementet, Fiskeridirektoratet og Kystdirektoratet jobber med disse spørsmålene. For to år siden ble det opprettet en styringsgruppe for arbeidet med kystsoneforvaltning som ledes av departementet og ellers har representasjon fra begge direktoratene. Videre er det opprettet en arbeidsgruppe hvor begge direktoratene deltar samt enkelte fiskerisjefkontor.

Et annet sentralt element i vår strategi er kompetansehevende tiltak. Vi er så heldige at vi allerede har fått bygget opp mye kompetanse på dette feltet i Fiskeridirektoratet og ytre fiskerietat takket være kursene som Norges fiskarlag og Fiskeridirektoratet har drevet om kystsoneplanlegging siden siste halvdel av 80-tallet. I den senere tid er det også etablert kontakt mellom Kystverket og Norges fiskarlag og Fiskeridirektoratet på dette området. Det er imidlertid behov for ytterligere kompetanseoppbygging både i form av påbygging på tidligere kurs og for personer som ikke har deltatt på kurs tidligere. Dette jobber vi nå med, bl.a gjennom deltakelse i en programkomite ledet av Norges fiskerihøgskole.

Det framgår videre i havbruksmeldingen at Fiskeridepartementet tar sikte på å utarbeide såkalte regionale havbruksplaner der målet er å peke på de arealkrav som følger av de nasjonale målene Regjeringen setter for næringen. Utformingen av havbruksplaner planlegges ferdigstilt i løpet av høsten.

Et annet tiltak som vil bli gjennomført er å utarbeide en veileder for planlegging for havbruk i kommunene. Veilederen vil være av mer teknisk og praktisk karakter enn havbruksplanene. Et tema vil være hva slags arealbehov oppdrettsanlegg av ulike typer har.

I havbruksmeldingen blir det også påpekt at det bør etableres samarbeidsgrupper på lokalt nivå der f.eks fiskerirettleder, miljøvernleder, distriktsveterinær, næringssjef, representanter for næringsutøverene og andre kan samarbeide om aktuelle saker f.eks tiltak for næringsutvikling innen havbruk og tilhørende planlegging av arealbruken i kommunene.

En vesentlig del av Fiskeridepartementets arbeid innenfor feltet kystsoneplanlegging skjer i et nært samarbeid med Miljøverndepartementet. Vi har bl.a samarbeidet om et rundskriv om rettstilstanden i kystsonen. Målet er å gjøre rede for reglene i plan- og bygningloven om planlegging i sjø og forholdet mellom plan- og bygningsloven og andre lover som regulerer arealbruk i sjø bl.a saltvannsfiskeloven, oppdrettsloven og havne- og farvannsloven.

Jeg vil også nevne et annet viktig prosjekt som Miljøverndepartementet, Administrasjonsdepartementet og Fiskeridepartementet i fellesskap har iverksatt. Prosjektet gjelder forsøk med utarbeidelse av fylkesdelplan for kystsonen og er en oppfølging av rapporten «Kystsoneforvaltningen - forbedringspunkter og samarbeidsbehov på det regionale plan» som ble utarbeidet av et utvalg ledet av fylkesmann Kåre Gjønnes. Troms, Sør-Trøndelag og Hordaland er valgt ut som prosjektfylker.

Også vern av sjøområder er et felt som berører både Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet. Vi har derfor i løpet av det siste året etablert en tett dialog mellom Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet om det videre arbeidet med å utvikle en helhetlig politikk for vern av marine områder i Norge.

Jeg regner med at statssekretær Bernt Bull vil si mer om rundskrivet, fylkesdelplanprosjektet og arbeidet med marine verneområder i sitt innlegg så jeg går ikke mer inn på dette nå.

4. Avslutning av hoveddel av innlegget

Jeg vil avslutte denne delen av innlegget med å si at jeg ser det som svært viktig å sikre tilgangen på areal for fiskeri- og havbruksnæringen i kystsonen i framtiden. Videre er det viktig med tilgang på arealer for å sikre framkommelighet, effektive havner og sikker sjøverts ferdsel langs kysten. Areal er en avgjørende forutsetning for å realisere det store utviklingspotensialet i norsk kystnæring. Jeg tror det skal være mulig å finne fram til løsninger for arealbruken i kystsonen som tar hensyn til både verneinteresser og næringsinteresser. Det avgjørende blir at vi klarer å trekke alle som er berørt med i prosessene som bestemmer arealbruken. Jeg håper at vi kan få til et godt samarbeid om dette.

5. Tillegg: Orientering om omorganisering ytre etat

Helt til slutt vil jeg ta med en orientering om arbeidet med en gjennomgang av ytre fiskerietater - Rettledningstjenesten i fiskerinæringen og Fiskeridirektoratets Kontrollverk. I den forbindelse er det lagt fram et høringsnotat om framtidig organisering av ytre etater, hvor også forholdet mellom den regionale fiskeriforvaltningen og fylkesmannen er vurdert.

I en fellesuttalelse fra fylkesmennene påpekes det at høringsnotatet ikke gir godt nok grunnlag for å trekke klare konklusjoner om framtidig organisering av ytre fiskerietater. Til dette vil jeg for det første påpeke at i høringsnotatet er det valgt en kort presentasjonsform. Det har derfor vært nødvendig å avgrense seg til mer prinsipielle spørsmål og hovedkategorier av oppgaver. Selv om det sikkert kunne vært hensiktsmessig å gå mer konkret inn på samarbeidsområder og ulike typer av oppgaver, er det likevel min oppfatning at høringsnotatet tar opp de mest sentrale problemstillinger i forholdet mellom fiskeriforvaltningen og fylkesmannen.

Jeg er videre oppmerksom på at det vil kunne ligge fordeler i en nærmere tilknytning mellom den regionale fiskerietaten og fylkesmannen. Slike fortrinn er særlig knyttet til bedre samordning av den overordnede kontroll- og tilsynsfunksjonen med kommunene, og til koordinering av deler av miljø- og overvåkingsoppgavene i den nære kystsonen. Når vi likevel sålangt har valgt ikke å gå inn på en modell med tilknytning til fylkesmannen, har det avgjørende vært den regionale fiskeriforvaltningens plass innenfor den nasjonale ressurs- og fordelingspolitikken.

Innenfor forvaltningen av fiskeressursene foretas vurderinger i stor grad ut fra kriterier som ikke har noen entydig tilknytning til det enkelte fylke. Dette gjelder blant spørsmål om fordeling mellom flåtegrupper og mellom ulike redskapsgrupper. Dette innebærer at tverrsektorielle avveininger innenfor rammen av det enkelte fylke, som fylkesmannen er satt til å ivareta, er mindre framtredende. Styring og oppfølging av den nasjonale ressurs- og fordelingspolitikken stiller også særlige krav til klare styrings- og rapporteringsrutiner i egen organisasjon. Generelt kan man si at innenfor fiskeriforvaltningens samlede arbeidsfelt har havbrukssektoren sterkere forankring til fylkesnivået enn fangst- og industrisektoren.

Betydningen av styrings- og tilsynsfunksjonene med kommunene er ikke så sterke innenfor fiskeriforvaltningen som f. eks. innenfor landbrukssektoren. Det er i denne sammenheng vanskelig å trekke direkte paralleller mellom fiskeri- og landbruksforvaltningen.

Fiskeriministeren har mottatt interessante notater og forslag fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag som går ut på å gjennomføre forsøk med integrert organisering mellom fiskeriforvaltningen og fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Forslaget er interessant fordi det fokuserer på videre utvikling av kystnæringene og på behovet for samarbeid om spørsmål vedrørende kystsoneplanlegging. Dette er tema som også Fiskeridepartementet er svært opptatt av. Et slikt forsøk lar seg imidlertid vanskelig passe inn i den prosessen vi nå er inne i med å avklare det interne forholdet mellom de ytre fiskerietatene, og få etablert et nærmere og mer formelt samarbeid mellom den regionale fiskerietaten og fylkeskommunene. Spørsmålet om etablering av en forsøksording må også ses på bakgrunn av at gjennomgangen av ytre fiskerietater har pågått forholdsvis lenge. Det er derfor viktig å komme fram til en endelig avklaring raskt, bl a av hensyn til de ansatte. Det å åpne for forsøksordninger vil nødvendigvis innebære en ytterligere utsettelse av en beslutning i organisasjonsspørsmålet.

Fiskeriministeren tar sikte på å legge fram regjeringens holdning til framtidig organisering av ytre fiskerietater i forbindelse med Statsbudsjettet for 1997, slik at saken kan avklares i løpet av høsten 1997.

Jeg vil til slutt presisere at fiskeriforvaltningen er innstilt på å videreføre samarbeidsforholdene med fylkesmannen. I den forbindelse mottar vi gjerne innspill til hvordan dette samarbeidet kan styrkes og videreutvikles.

Takk for oppmerksomheten !