04.05.2001 Svar på brev fra Stortingets finanskomité av 04.04.01

Finanskomitéens behandling av Dokument nr. 8:79 (2000-2001) om en forvaltning av Petroleumsfondet som ivaretar grunnleggende hensyn til både miljøet og menneskerettigheter

1
Det vises til brev fra Finanskomitéen av 4. april 2001 om ovennevnte dokument.

Statens petroleumsfond er et finanspolitisk styringsredskap for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene og å sette til side de store budsjettoverskuddene for å dekke framtidige utgifter. Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning med moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Deler av fondets kapital plasseres i aksjer. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning. Miljøfondet er en del av Petroleumsfondet, og er investert etter særskilte miljøkriterier. En har valgt ikke å etablere generelle etiske retningslinjer som utelukker enkeltselskaper fra Petroleumsfondets øvrige investeringer.

2
Representantene Djupedal og Halvorsen fremmer i Dokument nr 8:79 (2000-2001) forslag om at Petroleumsfondet straks skal trekke seg ut av bedrifter som er i konflikt med internasjonale avtaler og offisiell nasjonal politikk.

Petroleumsfondets investeringsstrategi er nedfelt i forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond, som er fastsatt av Finansdepartementet med hjemmel i loven om Statens petroleumsfond. Viktige spørsmål om forvaltningen blir alltid presentert for Stortinget før de vedtas, slik at retningslinjene for forvaltningen av Petroleumsfondet er forankret i Stortinget. På samme måte som statens øvrige økonomiske samkvem med andre land, bygger Petroleumsfondets investeringer på at selskaper forholder seg til hjemlandets lover og regler. Fondet plasseres imidlertid for en stor del i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med, og er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen. Fondet er investert i aksjer i 28 land og obligasjoner i 22 land. Av disse ligger 16 i Europa. Det er lagt vekt på at landene skal ha velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3
Representantene Djupedal og Halvorsen fremmer videre forslag om at Regjeringen skal komme tilbake til Stortinget med retningslinjer for plassering av Petroleumsfondet i utlandet som sikrer at hensyn til menneskerettigheter og miljø blir lagt til grunn for investeringsvalget.

3.1
Både regjeringen Jagland og regjeringen Bondevik vurderte om særskilte etiske retningslinjer skal gjøres gjeldende for Petroleumsfondets investeringer. Regjeringen Jagland kom til at slike retningslinjer ikke var hensiktsmessige. I Nasjonalbudsjettet 1998 står det blant annet:

• "Fondet er et redskap for å ta hånd om statens finansielle sparing og bør forvaltes ut fra finansielle hensyn (risiko og avkastning). Andre hensyn ivaretas best gjennom andre virkemidler innen utenrikspolitikken, bistandspolitikken og miljøvernpolitikken.

• Det er lagt til grunn at fondet kun skal plasseres på børser i land med velutviklet selskaps,- børs- og verdipapirlovgivning. Fondet skal for en stor del plasseres i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med. Fondet er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen. Det kan reises spørsmål om det er naturlig å ha andre standarder for petroleumsfondets virksomhet enn for andre deler av offentlig virksomhet. Det vises til at det offentlige gjennom eierskap i et stort antall selskaper allerede er involvert i ulike typer næringsvirksomhet i mange land. Det er ikke her satt andre restriksjoner enn det som følger av eventuelle lovmessige begrensninger, f.eks. økonomisk boikott av enkelte land som ledd i norsk utenrikspolitikk.

• Et grunnleggende trekk ved petroleumsfondet er at investeringene skal spres både mellom land og mellom selskaper for å oppnå en portefølje som speiler hele aksjemarkedet. Det er altså i utgangspunktet ikke lagt opp til å analysere og vurdere de enkelte land og selskaper (utover at de faller innenfor de generelle retningslinjene)."

Stortinget sluttet seg til regjeringen Jaglands vurderinger. Regjeringen Bondevik drøftet så etiske retningslinjer i Revidert nasjonalbudsjett 1999 og foreslo på denne bakgrunn:

• å skille ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte miljøkriterier
• å benytte stemmerettighetene knyttet til fondets aksjer, for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø
• å forby fondet å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet

Bare etablering av Miljøfondet fikk tilslutning i Stortinget. I B.innst.S.nr II (1998-1999) står det blant annet:

"Flertallet mener det er betenkelig at det foreslås innført egne retningslinjer for forvaltningen av statens formue gjennom Petroleumsfondet i utlandet, mens det gjelder andre retningslinjer for forvaltningen av statens formue i form av for eksempel direkte eierskap og Folketrygdfondet innenlands. Gjennom statens direkte eierskap innenlands vil en fra tid til annen stå overfor avveininger mellom etiske og miljømessige hensyn på den ene siden og hensynet til avkastning og risiko på den annen. Ettersom dette også kan gjelde norske (statseide) selskapers engasjement i utlandet, er det ikke opplagt at det kan trekkes presise skillelinjer mellom direkte eierskap innenlands, og eierskap gjennom Petroleumsfondet. En vesentlig forskjell mellom Petroleumsfondets eierskap og statens direkte eierskap, er at Petroleumsfondet skal være rendyrket finansiell sparing og maksimalt kan eie 1 % av et selskap. Dette innebærer samtidig tilsvarende mindre innflytelse for eieren og dermed mindre effekt på de mål man ønsker å oppnå gjennom slike etiske retningslinjer."

3.2
Etiske spørsmål er ofte reist i tilknytning til Statens petroleumsfond, men problemstillingen er like relevant for annen statlig virksomhet. Begrensninger av Petroleumsfondets investeringsmuligheter ut fra etiske hensyn vil kunne være inkonsistent i forhold til for eksempel statlig forretningsdrift eller statlige innkjøp. Staten har betydelige eierinteresser i selskaper som driver mange typer virksomhet, også virksomhet som vil kunne være i strid med denne type etiske retningslinjer. Det er nærliggende å tro at selskaper med statlig eierandel leverer til eller kjøper varer fra selskaper som vil bli utelukket. Det er også mulig at staten gjennom selskaper med statlig eierandel likevel vil ha eierandeler i selskaper som eventuelt utelukkes fra Petroleumsfondet. En kan også anta at staten vil stå i et direkte forretningsforhold til selskaper som vil være utelukket, f. eks. gjennom leveranser til forsvaret. Videre kan en tenke seg at et selskap kan være utelukket fra Petroleumsfondet samtidig som det samme selskapet har oljevirksomhet på norsk sokkel.

Det vil være vanskelig å finne en egnet avgrensning for hvilke aktiviteter som eventuelt skulle omfattes av slike etiske retningslinjer. I den offentlige debatten har det ofte vært trukket fram produksjon av våpen, tobakk og alkohol, brudd på menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter eller utnyttelse av barnearbeid, samt virksomhet som kan være miljøskadelig, f. eks. genmodifisering. Selv om en velger ett eller flere kriterier, vil det likevel kunne trekkes fram kritikkverdige forhold om enkeltbedrifter. Videre vil det være vanskelig å komme fram til kriterier som er objektive og behandler alle selskaper likt. Virksomheter i ulike deler av næringslivet er sterkt innvevd i hverandre. Det vil være en utfordring å avgrense seg i forhold til leverandører, kunder, deleide selskaper etc.

Statens petroleumsfond er et finanspolitisk styringsredskap for bl.a. å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene og sette til side de store budsjettoverskuddene for å dekke framtidige utgifter. Fondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning med moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Eventuelle begrensninger på Petroleumsfondets investeringsmuligheter ut fra etiske hensyn vil trolig i liten grad påvirke aktiviteten en ønsker å ramme, selv om slike begrensninger kan ha en viss holdningsskapende effekt. Konsekvensene for forvaltningen av fondet kan imidlertid vise seg å bli store.

Det følger av dette at vi bør være varsomme med å anvende Statens petroleumsfond til å fremme andre politiske målsettinger. Dette er sammenfallende med hvordan vi har innrettet salget av våre petroleumsressurser, hvor det har vært lagt til grunn at beslutninger knyttet til hvem som skal kjøpe norsk olje og gass, ikke skal inngå som en del av vår utenrikspolitikk, så lenge det ikke er snakk om boikottiltak vedtatt gjennom FN e.l.. Som nevnt i innledningen, plasseres Petroleumsfondet for en stor del i land og selskaper Norge har omfattende samhandel med, og er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen.

Det er vanskelig å finne empirisk belegg for å fastslå at avkastningen av investeringer etter særskilte etiske retningslinjer gir høyere eller lavere avkastning enn andre investeringer. Derimot er det grunn til å anta at fondets risiko øker dersom en begrenser investeringsmulighetene vesentlig. I sitt brev av 16. mars 1999 til Finansdepartementet, som følger som vedlegg til Revidert Nasjonalbudsjett 1999, skriver Norges Bank:

"Den siste årsaken til at forvaltere tar miljøhensyn ved sine investeringer er at enkelte mener at dette vil bidra til å sikre en høy avkastning på aksjeinvesteringene. Tankegangen er at bedrifter som tar miljøspørsmål på alvor driver en fremtidsrettet virksomhet som over tid vil resultere i god avkastning for investorene. Det er imidlertid vanskelig å finne empirisk belegg for dette synet. De arbeidene vi kjenner til konkluderer med at det å velge ut et begrenset antall bedrifter etter spesielle miljøkriterier ikke har noen systematisk innvirkning på avkastningen til en aksjeportefølje. Hvis en velger å ekskludere et stort antall bedrifter eller samtlige bedrifter i noen næringer, er det vanskelig å vurdere konsekvensene for avkastningen. Det har sammenheng med at porteføljen da vil få egenskaper som avviker betydelig fra egenskapene til en portefølje som ikke er underlagt miljøkriterier. Dermed vil avkastningen til porteføljen variere mye i forhold til avkastningen til referanseindeksen. Dette gjør det vanskelig å vurdere om det er noe systematikk i avkastningsforskjellene. I en slik situasjon vil en trenge avkastningsdata for mange år før det er mulig å trekke en konklusjon, men slike data er foreløpig ikke tilgjengelig. Begrensninger på fondets investeringsmuligheter vil imidlertid gi et dårligere bytteforhold mellom avkastning og risiko. Med dårligere bytteforhold menes at for en gitt avkastning vil risikoen øke. Hvor mye dårligere bytteforholdet blir avhenger naturlig nok av hvor store begrensninger en innfører på investeringsmulighetene."

Som nevnt behandlet Stortinget forslag til etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond så sent som i 1999. En vedtok da å opprette Miljøfondet, som ble gjort 31. januar 2001, og det ble forutsatt at retningslinjene for dette fondet skal ligge fast i tre år. Deretter skal Miljøfondets økonomiske og miljømessige resultater evalueres, og det er naturlig at også utvalgskriteriene for selskapene i fondet da vurderes på nytt. Erfaringene i forbindelse med evalueringen av Miljøfondet vil også gi et bedre grunnlag for å vurdere forvaltningen av det samlede Petroleumsfondet. Jeg mener at man bør holde fast på denne strategien.

3.3
En bør altså som utgangspunkt holde fast ved den etablerte linjen om ikke å etablere generelle etiske retningslinjer som på forhånd utelukker enkeltselskaper fra Petroleumsfondet. Enkelte av eksemplene som har vært trukket fram den siste tiden, blant annet en mulig produsent av antipersonell landminer i Singapore, viser imidlertid at investeringer i enkelte selskaper stiller oss overfor både etiske og politiske dilemmaer. Jeg ser derfor at det er behov for å vurdere saksområdet nærmere. Regjeringen vurderer derfor å etablere en uttrekksmekanisme, slik at en i helt spesielle situasjoner kan sørge for at Petroleumsfondet selger seg ut av et selskap. Regjeringen vil komme tilbake til forslaget om en uttrekksmekanisme i Revidert nasjonalbudsjett 2001.

4
I det aktuelle Dokument nr 8:79 (2000-2001) pekes det på "investeringer i bedrifter som bryter med norsk politikk og etiske standarder, og som fremstår som særdeles graverende" (side 2). Det er vanskelig å se at alle forslagene i dokument 8-forslaget virkelig reflekterer nasjonal politikk det er bred enighet om. Jeg vil minne om at f.eks. våpenproduksjon generelt ikke bryter med norsk politikk, jf. også at vi er medlem av en forsvarsallianse som er basert på våpenbruk.

Retningslinjene for forvaltningen av Petroleumsfondet må bygge på en solid og forsvarlig saksbehandling, som sikrer prinsippet om likebehandling og at selskaper ikke blir navngitt offentlig på feilaktig grunnlag. Halvorsen og Djupedal navngir f.eks. fire selskaper i forbindelse med mulig produksjon av antipersonell landminer, og hvor det skaper inntrykk av at Petroleumsfondet ikke burde vært investert i disse selskapene.

Mens Singapore Technologies Kinetics, som er et datterselskap av Singapore Technologies Engineering hvor Petroleumsfondet er investert, oppgis å produsere antipersonellminer, synes grunnlaget for å omtale de tre amerikanske selskapene Lockheed Martin, General Electric og Raytheon Corp. å være at de ikke har forpliktet seg til å avstå fra slik produksjon en gang i framtiden. Singapore Technologies Engineering (markedsverdi på om lag 40 mrd. kroner) er klassifisert som generell industri/luftfart og forsvar i FTSE-indeksen, og har ifølge selskapet både Nato-land og den svenske stat blant forsvarskundene. General Electric er blant verdens største selskaper (verdi på om lag 4 500 mrd. kroner) og er klassifisert som generell industri. Lockheed Martin Corp. (verdi på 140 mrd. kroner) og Raytheon Corp. (verdi på 90 mrd. kroner) er klassifisert som generell industri/luftfart og forsvar.

Finansdepartementet har bedt Norges Bank innhente opplysninger fra disse selskapene om deres befatning med produksjon av antipersonell landminer. I brev av 27. april skriver Norges Bank:

"Norges Bank har tilskrevet disse selskapene med spørsmål om deres befatning med produksjon av landminer. Vi har mottatt opplysninger fra tre av de fire selskapene. Det fjerde selskapet, Raytheon Corp. har ennå ikke besvart spørsmålene. Norges Bank vil informere Finansdepartementet når svaret foreligger.

Selskapet Singapore Technology Engineering svarer at de ikke produserer landminer for eksport og ikke har hatt slik eksport over de siste 15 årene. På spørsmål om hvilken policy selskapet har vedrørende produksjon av landminer, svares at selskapet ikke produserer landminer for eksport og at man for øvrig ikke vil kommentere forhold som vedrører det nasjonale forsvaret i Singapore.

General Electric svarer at selskapet aldri har produsert landminer, og at de heller ikke leverer deler til andres produksjon av landminer. Selskapet sier at det ikke har intensjoner om å være involvert i produksjon av landminer i fremtiden.

Locheed Martin svarer at selskapet ikke produserer landminer av noe slag. Det ble produsert antipersonellminer fram til opphøret av Vietnam-krigen og komponenter til antistridsvognminer fram til 1982. Selskapet svarer at det ikke har planer om eller til hensikt å produsere antipersonellminer eller komponenter til slike i fremtiden.

De nevnte selskapene inngår i den internasjonale aksjeindeksen FTSE, som er referanseindeksen for Norges Banks forvaltning av Petroleumsfondet. Ved det siste årsskiftet var Petroleumfondets eierandel i disse selskapene mellom 0,04 og 0,05 prosent, svarende omtrent til den gjennomsnittlige eierandelen i de i alt 1791 selskapene i porteføljen av internasjonale aksjer."

I brev av 3. mai 2001 skriver Norges Bank videre:

"Også Raytheon Corp. har nå besvart spørsmålene fra Norges Bank. Selskapet sier at det ikke er involvert i produksjonen av antipersonell miner, og at det ikke har noen intensjon om slik produksjon i fremtiden. Raytheon fremhever at selskapet er engasjert i produksjon av nye typer sonarsystemer for å lokalisere landminer. I 1990 produserte Raytheon generiske transistorer for blant annet et selskap som produserte landminer. Raytheon solgte denne virksomheten tidlig på 1990-tallet."

Dette illustrerer at det ligger en utstrakt grad av skjønn bak hvilke selskaper Djupedal og Halvorsen definerer som å bryte med norsk politikk og etiske standarder. Et slikt skjønn kan det være meget krevende å praktisere.

Halvorsen og Djupedals forslag er at selskaper som er aktuelle investeringsobjekter for Petroleumsfondet, skal avkreves en egenerklæring om at bedriften følger etiske krav og miljøkrav etter anerkjente internasjonale standarder (SA 8000 og ISO 14001) på vegne av seg selv og sine underleverandører. Det er uklart om forslaget innebærer at det faktisk skal kreves at selskapene er sertifisert etter disse standardene, at de oppfyller kravene disse standardene setter, eller at de bare skal være villig til å besvare spørsmålet.

Hovedproblemet med en slik strategi, uansett hvilken tolkning en legger til grunn, er at en svært liten andel av de om lag 20 000 selskapene Petroleumsfondet i dag kan investere i ville være kvalifisert. Da en besluttet at Petroleumsfondet skulle investere i aksjer, var det imidlertid en forutsetning at fondets aksjeplasseringer skulle spres over et stort antall selskaper, slik at en ville få en avkastning på linje med bredt sammensatte aksjeindekser og at eierandelen i enkeltselskaper skulle være liten.

Tall innhentet fra konsulentselskapet EIRIS, som bistår departementet i forbindelse med Miljøfondet, underbygger dette. Det skal bare være et titalls selskaper som har SA 8000-sertifisert sin globale virksomhet. Det er derimot ikke like uvanlig å sertifisere deler av virksomheten som er lokalisert i land der arbeidsforholdene antas å være spesielt dårlige. Av 1600 selskaper i EIRIS’ database har bare 1 pst. av selskapene ISO 14001-miljøsertifisering for hele sin virksomhet. Om lag 3 pst. har sertifisert to tredjedeler av virksomheten og 6 pst. har sertifisert en tredjedel.

Det er heller ikke grunn til å anta at svarprosenten på en slik henvendelse vil være stor uten et betydelig oppfølgingsarbeid fra departementets side. Hvis en skulle velge å legge sertifisering til grunn, vil dette lettere kunne gjøres ved å benytte konsulenter som tilbyr tjenester innen etiske investeringer, enn å avkreve selskapene en egenerklæring.

5
På bakgrunn av det jeg har anført over, tilrår jeg at komiteen fremmer innstilling om at forslagene fra representantene Halvorsen og Djupedal ikke bifalles. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2001.

Med hilsen

Karl Eirik Schjøtt-Pedersen