Statsråd Nils O. Totland

Endringer i offentlig oppgaveløsning og utforming av det regionale nivået i Norge

Det store fylkesmannsmøtet i Ålesund, 5. september 1996

Fylkesmenn, kjære forsamling.

Jeg vil i dette innlegget først beskrive noen utviklingslinjer i forvaltningspolitikken, deretter vil jeg komme inn på debatten om det regionale nivået i Norge, for til slutt å stille spørsmålet: Hvordan innrette arbeidet med forvaltningspolitikk på det regionale plan ?

1. Utviklingslinjer i forvaltningspolitikken

Forvaltningspolitikk handler om å gi retning, form og innhold til nødvendige forbedringer og omstillinger i forvaltningen. Samtidig må det holdes fast ved langsiktige mål og verdier. Utviklingsprosesser generelt, og det gjelder også i forvaltningspolitikken, styres av de aktive valg som gjøres, innenfor de rammebetingelser som omgivelsene og tunge utviklingstrender setter. Litt filosofisk uttrykt kan vi si at menneskene ikke er ubehjelpelig drivgods som viljeløst flyter med en strøm, som skjebnen eller uforklarlig makter har skapt. Gjennom politiske valg og lokal, regional, nasjonal og internasjonal organisering kan vi tvert imot legge grunnlaget for en styrt utvikling mot overordnede mål, slik som full sysselsetting, sosial utjevning, velferd og trygghet.

Men skal vi lykkes med dette i en verden i voldsom forandring, så må vi gi slipp på konservative systembetraktninger. Vi må ikke konservere gårsdagens organisatoriske løsninger. Etablerte ordninger, institusjoner og systemer må være redskaper som kan tilpasses og omorganiseres, når dette er nødvendig og hensiktsmessig for å møte de nye behovene.

Jeg vil komme tilbake til noen av de endringer i det offentliges oppgaveløsning vi her snakker om, for deretter kort, i grove linjer, å skissere måten den offentlige forvaltningen har organisert seg på de senere år.

Men først: Hva har skjedd siden forrige store fylkesmannssamling i Kongsberg for to år siden, - og hva var det vi da snakket om?

Tittelen på mitt innlegg den gang var "Departementene og fylkesmannen - som hånd i hanske?" Og for å følge tråden fra den gang: Trenger hånden (regjeringen) hansken (fylkesmennene) for at fingrene (departementene) skal få et samlet grep om de viktige tingene? Jeg tror det. Men er det også slik at hansken lystrer og behager hånden? Ja, i stor grad. Men målsømmen kan også bli mer presis!

Administrasjonsdepartementet har utviklet, i samarbeid med fagdepartementene, felles retningslinjer for departementenes styring av embetene og for hvordan samordningen mellom de ulike departementene skal skje. Vi har kommet godt i gang med det praktiske samarbeidet både når det gjelder budsjett, tildelingsbrev og rapportering. Fylkesmannsmøtene er i ferd med å finne sin form, mens embetsstyringsmøtene har blitt noe forsinket, men de kommer! Alt i alt er jeg godt fornøyd med utviklingen på dette området siden forrige store samling, men fortsatt er det et godt stykke igjen å gå før vi er i mål.

Men selv den lengste reise begynner som kjent med det første skritt.

Ser vi på forvaltningen som helhet er det en klar tendens til at den sentrale statsforvaltningen har valgt å overføre og delegere driftsoppgaver og gjennomføringsoppgaver. Underliggende statlige etater har tatt over og fått tildelt nye oppgaver fra sentralt hold. Fylkeskommuner og kommuner har fått et stadig mer omfattende arbeidsområde og er tildelt et større ansvar.

Politikkoppgavene blir på denne måten mer synliggjort og forhåpentligvis bedre ivaretatt.

Samtidig er det en klar tendens til at offentlig virksomhet blir utsatt for tiltakende konkurranse. Dette har medført et økt behov for organisasjonsformer som blant annet gir tilstrekkelig fleksibilitet og økonomisk handlingsrom, slik at statlige virksomheter blir i stand til å møte nye rammebetingelser. Samtidig er det behov for å ivareta de styringsbehov det offentlige har. Vi står overfor det professor Tore Grønlie har kalt "statens evige dilemma" - forholdet mellom fristilling og styring. I denne sammenheng har forskjellige selskapsformer sett dagens lys, slik som statsaksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper osv. På dagsorden står også spørsmålet om visse offentlige oppgaver kan ivaretas av privat sektor.

Gitt den utvikling som jeg nå har beskrevet, så er det av avgjørende betydning at vi klarer å ivareta grunnleggende samfunsmessige og forvaltningspolitiske verdier som likebehandling og rettssikkerhet.

En videreføring av sektororganiseringen har ført til et økende behov for samordning og samarbeid mellom tilgrensende områder. Samtidig har den akselererende utviklingen av informasjonsteknologi skapt nye muligheter for kommunikasjon på tvers av nivåer og sektorer.

Utviklingen kan dermed sies å foregå langs to hovedlinjer: en vertikal linje som berører forholdet mellom forvaltningsnivåene og en horisontal linje som gjelder forholdet på tvers av departementsområder og sektorer.

Den offentlige forvaltningen kan sies å utgjøre et helhetlig system, - med gjensidig avhengighet mellom nivåene for at systemet skal fungere. En vektforskyvning i oppgaveløsningen - som en økt kommunalisering innebærer - vil ikke kunne skje uten at dette også får konsekvenser for det regionale nivået. Regionnivået i forvaltningen er fremfor noe et møtested for sektorer og forvaltningsnivåer.

Det er også viktig at vi ofte minner oss selv om at organisering av forvaltningen aldri må få lov til å bli et mål i seg selv, men være et virkemiddel for å få til en ønsket samfunnsutvikling.

Så litt over til debatten om det regionale folkestyre.

2. Debatten om det regionale nivået

Det samlende hovedtema for dette fylkesmannsmøtet er endring i offentlig oppgaveløsning og regionenes betydning for omstilling og folkestyre. En av våre store forvaltningspolitiske utfordringer i tiden fremover knytter seg nettopp til utformingen av det regionale nivået .

Jeg vil først minne om de aktive valg som ligger til grunn for organiseringen av regionalt nivå i Norge. Deretter vil jeg trekke fram pågående endringsprosesser som har betydning for den videre utviklingen på fylkesnivå. Jeg håper så at vi med dette som utgangspunkt kan drøfte utviklingen av det regionale nivået og dermed også fylkesmannsembetets framtidige rolle.

Når jeg følger den aktuelle debatt om fylkeskommunens framtid, eller om fylkesmannens rolle, så blir jeg noen ganger slått av mangelen på historisk perspektiv, for ikke å si forankring. Det ligger nemlig historiske tradisjoner bak tredelingen av den offentlige forvaltning i vårt land. Mellomnivået i vår forvaltning er ingen nymotens flopp, - den er like gammel som statsdannelsen selv. Regioninndelingen eller fylkene - slik vi kjenner dem idag - skriver seg nokså uendret fra enevoldstiden. Fylkesmannen - slik vi i dag kjenner institusjonen - har røtter tilbake til slutten av 1600-tallet. Kommunene og fylkeskommunene har sin bakgrunn i formannskapslovene fra 1830-tallet.

Historisk sett la det kommunale selvstyre fundamentet for en desentralisert folkemakt som motvekt mot datidens enevelde. Samfunnet har endret seg fundamentalt siden den gang, men jeg tror at en maktfordeling mellom et sentralt statsapperat og lokale folkevalgte organer er kommet for å bli.

Disse lange historiske linjer i norsk forvaltning understreker også nytten og betydningen av en statlig generell representasjon og et lokalt forankret folkevalgt styre på mellomnivået i forvaltningen. Når vi ser over grensene til våre nordiske naboland eller enda lenger ut i Europa, så finner vi også der gjennomgående regionale nivåer med denne kombinasjonen.

Men vi snakker ikke om blåkopier. Hvert land har en forvaltning som er preget av sin egen historie og kultur, sine egne tradisjoner og særegne politiske utvikling. Samtidig vil jeg understreke at selv om vi med hjelp av historiens lys, finner mange gode grunner for at fylkesnivået er organisert som det er, så er det hele tiden viktig å holde diskusjonen om dagens organisasjonsformer og forvaltningsnivåer levende. Ikke minst er dette viktig i en tid da samfunnsendringer er mer omfattende og skjer raskere enn noen gang tidligere.

De overordnede organisatoriske valg som er gjort i Norge når det gjelder offentlig forvaltning på regionnivået preges særlig av to forhold: For det første har man valgt å organisere et statlig apparat til å formidle den nasjonale politikken overfor kommunene. Samtidig har man etablert en fylkeskommune underlagt direkte forkevalgt styring til å ta seg av oppgaver som er regnet for å være for store for den enkelte kommune, og der den nasjonale politikken i hovedsak formidles direkte fra den sentrale statsforvaltningen. For det andre har man valgt å legge ansvar for den regionale utvikling først og fremst til fylkeskommunen, - men også til den regionale statsforvaltning.

Her må vi holde tunga rett i munnen for å se forskjellen. Ansvarsdelingen er grovt sagt den at fylkeskommunen har ansvaret for å foreta politiske avveininger, mens den regionale statsforvaltningen - først og fremst gjennom fylkesmannen - er tillagt en faglig avveiningsrolle i forhold til nasjonal politikk og de statlige regionale interesser. Disse overordnede valg - sammen med opprettelsen av en adskilt fylkeskommunal administrasjon fra 1976 - har dessverre fått mange til å glemme det som hele tiden er kjernepunktet, - at fylkeskommunen og statens regionale apparat må utvikles i et klima av samspill og samhandling. Bare gjennom et slik samarbeid til gjensidig nytte, kan den kommunale og statlige regionale forvaltning bidra til det som er den felles overordnede oppgave: Å få til en regional utvikling i tråd med nasjonale og regionale prioriteringer.

I den offentlige debatt om mellomnivået i forvaltningen synes posisjonene for ofte å være preget av de bastante standpunkter, av "enten - eller" løsninger, mens det etter min mening er det et "både - og" som må ligge til grunn for diskusjonen. Vi trenger nemlig både en fylkeskommune med en folkevalgt forankring for å ta seg av regionalpolitiske oppgaver som er for store for kommunene, og en statlig tilstedeværelse som bindeledd mellom staten sentralt og kommunene.

Diskusjonen om disse spørsmål vil også stå i fokus etter at vi har forlatt byen. Høyre skal da på sitt landsmøte diskutere innstillingen fra Normann-utvalget.

Det skal bli spennende å følge partiets landsmøte her i Ålesund til helga. Vil de følge flertallsforslaget fra Normann-utvalget, som partiet nedsatte for ett og ett halvt år siden, å gå inn for å avskaffe fylkeskommunen ?

Og hva med Senterpartiet ? Vil programkomiteens forslag om utsettende veto for kommunene i forhold til Stortingsvedtak i spesielle saker (Stortingsvedtak som gjelder store naturinngrep) få tilslutning ? I hvilken grad vil partiet følge opp de intensjoner som ligger i Kvaløy-rapporten, "Tem løven" ? Vil Senterpartiet gi tilslutning til de synspunkter som kommer til uttrykk i uttalelsen fra fylkesårsmøte i Senterpartiet, Sør-Trøndelag, med headingen "Fylkesmannsembetet, - en trussel mot folkestyre ?" ?

Dette bringer meg over på diskusjonen om lokaldemokratiets vilkår knyttet til de forskjellige forvaltningsnivåer. Den synkende valgdeltakelsen og den høye "turn-over" blant kommunepolitikere må vies oppmerksomhet og tas på alvor. Det er viktig å holde fast ved det demokratiske utgangspunkt at den enkelte, i størst mulig grad, skal ha innflytelse over avgjørelser som har betydning for egen livssituasjon. Og det er et viktig prinsipp at avgjørelser av betydning for folk flest skjer nærmest dem beslutningene angår. Den synkende interesse for å delta i valg og i folkevalgte organer er et alvorlig varsko for hele vårt demokrati.

Det pågår for tiden mange organisasjonsgjennomganger av offentlige etater der det regionale nivået er sterkt berørt. Og det kan ikke være tvil om at trykket på regionnivået øker.

Som fiskeriministeren har redegjort for tidligere i dag er organiseringen av de ytre etater i fiskeriforvaltningen - rettledningstjenesten med fiskerisjefene og kontrollverkets ytre apparat - under vurdering. Dette er ikke noe enkelt spørsmål, men Administrasjonsdepartementet har i denne prosessen presentert noen argumenter som taler for å velge en modell som i hovedsak følger den modell, som er valgt for landbrukets del. Det vil si at de statlige kontorer i kommunene legges til kommunalforvaltningen, og at de statlige funksjoner regionalt knyttes til fylkesmannsembetet. Om det blir resultatet etter en totalvurdering, det får tiden vise.

Dere er også vel kjent med at et utvalg ledet av vår tidligere ekspedisjonssjef Vidar Steine la fram en innstilling om framtidig organisering av SND. Også her er forholdet til fylkeskommunen et kjernepunkt. Jeg regner med at kommunalministeren vil utdype dette i sitt innlegg om en stund.

Hellandsvikutvalget har lagt fram sin innstilling om framtidig organisering av sykehusene. Utvalget presenterte som kjent tre forskjellige løsninger med like stor tilslutning i utvalget. Det er ventet at helseministeren vil legge frem en stortingsmelding om eierstrukturen for sykehusene rundt årsskiftet.

Andre saker av stor betydning for kommunesektorens rammer og betingelser har vært Rattsø-utvalgets forslag om endringer i inntektssystemet, og behandlingen av stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen. Også disse saker regner jeg med at statsråd Berge vil komme nærmere inn på.

Det er ikke tvil om at forvaltningsutviklingen først og fremst er kjennetegnet av at funksjoner og nye oppgaver er lagt til kommunene. Den del av den regionale statsforvaltning som har med kommunene å gjøre, har samtidig fått definert sine oppgaver mer i retning av å være sektorfaglige bindeledd mellom den sentrale statsforvaltning, som i stor grad definerer oppgavene, og kommunene som setter dem ut i livet. Fylkesmannens tilleggsansvar for å se de ulike nasjonale politikkområdene i sammenheng overfor kommunene er også viet stigende oppmerksomhet og kraft. Behovet for godt og løpende samarbeid mellom den regionale statsforvaltning og fylkeskommunen om planlegging og løsning av regionale oppgaver er også fremhevet fra sentralt hold.

Når det gjelder fylkesplanleggingen - må jeg si at jeg er betydelig mer optimist i dag enn for to år siden. Det er siden den gang nedlagt et vesentlig arbeid i prosjektet "Sammen om fylkesplanleggingen", i regi av MD, i form av konkrete forslag og tiltak. Statssekretær Bull kom jo også inn på dette i sitt foredrag. Men det er opp til fylkesmannsembetet og fylkeskommunen å sørge for at ideene om samarbeid og "partnerskap" blir en realitet!

3. Hvordan innrette arbeidet med forvaltningsutvikling på det regionale plan ?

Men et spørsmål reiser seg i denne forbindelse: Tar noen et tilstrekkelig ansvar for helheten i mellomnivåets oppgavemessige og organisatoriske innretning ? Kan vi forvente at fagdepartementene skal gjøre det? Jeg tror det er litt mye forlangt.

I tillegg til Statsministerens kontor - som har en litt spesiell funksjon i forvaltningen - har vi to departementer som mer enn de øvrige har et naturlig ansvar for helheten for offentlig forvaltning på mellomnivået: Kommunal- og arbeidsdepartementet og Administrasjonsdepartementet.

Kommunal- og arbeidsdepartementet er som navnet sier et "kommunedepartement" med et helhetlig ansvar for den statlige politikk overfor kommunenivået i forvaltningen. Kommunal- og arbeidsministeren er opptatt av at det skjer en samordning mellom statlige myndigheter i forhold til styring av kommunal virksomhet. Når vi bruker karakteristikken "kommunedepartement" om Kommunal- og arbeidsdepartementet, kan vi tilsvarende snakke om et "statsdepartement" i den norske sentralforvaltningen, og trenger vi i såfall et slik departement?

Jeg har som kjent tidligere i livet hatt mine bestemte oppfatninger om det, men jeg får si som Peer Gynt ved sfinxen "Kom senerehen til andre Resultater". Ja, vi trenger et slik departement. Administrasjonsdepartementet har ambisjon om å være et "statsdepartement"som i kraft av erfaring og kompetanse kan tilby fagdepartementene støtte i organiseringen av statsforvaltningen.

Det betyr ikke at jeg på noen måte har til hensikt å gå Ludvig den 14. i næringa. Jeg tror ikke at "staten det er meg".

Men administrasjonsminister og dermed departementet har et overordnet ansvar for å sørge for helhet og konsistens i forvaltningen, bidra til klare administrative linjer og gode organisatoriske løsninger, effektivitet og tilgjengelighet for brukerne, og å bidra til fornyelse og omstilling der dette er nødvendig.

Mange honnørord, ja vel, men etterhvert får de også innhold.

Kommunal- og arbeidsdepartementet og Administrasjonsdepartementet har, med utgangspunkt i hvert vårt faglige tyngdepunkt og med fokus på forskjellige nivåer i forvaltningen, et felles ansvar for å møte de forvaltningspolitiske utfordringene innenfor ulike nivåer og områder.

Plattformen for fylkesmannens rolle overfor kommunene er - gitt dagens funksjonsfordeling - i stor grad lagt. Når det gjelder virksomhetsområder og ansvar mellom sentralt og regionalt forvaltningsnivå i statlig sektor så er hovedgrepene gjort.

Fortsatt har vi noen uavklarte spørsmål og viktige diskusjoner foran oss. Diskusjonen om også utdanningsdirektør, fylkeslege, fiskerisjef og andre skal knyttes organisatorisk til fylkesmannen gjenstår. Dette dreier seg først og fremst om hvorvidt disse sektorene føler at de er tjent med å bli en del av fylkesmannsorganisasjonen. Dette avhenger igjen av om vi og fylkesmannen har noe å tilby fagdepartementene og deres underliggende etater, - og om dette bidrar til å "forenkle verden", for å si det slik.

Jeg tror det nye embetsstyringskonseptet er et viktig bidrag i denne sammenheng. En forutsetning for at våre bestrebelser skal lykkes er at fagdepartementene opplever at de beholder den nødvendige handlefrihet, samtidig som samordning gir effektiviseringsgevinster og en større mulighet for påvirkning også utenfor eget fagområde. Hvordan er fylkesmannsorganisasjonen i stand til å ta i mot nye sektorene? Har de nye stabsenhetene funnet sin plass og funksjonsmåte slik at fagavdelingene kan få den nødvendige avlastning i forbindelse med håndtering av administrative forhold? Dette er spørsmål som dere best kan svare på og gi råd om.

Fra mitt ståsted synes det som om fylkesmannsembetet har en svært bred og god kompetanse på juss, kommuneøkonomi, planlegging mv. Mye tyder på at de administrative enhetene er i ferd med å finne sin form i embetet, selv om noe av erfaringsgrunnlaget naturlig nok mangler og ting må prøves ut før det kan fungere optimalt.

Fylkesmannsembetet har nå lang tradisjon med å utøve flere sektorroller parallelt og å avstemme disse i forhold til hverandre, når dette er nødvendig. Og vi har tidligere i dag fått høre landbruksministerens positive vurdering av hvordan landbruksforvaltningens inntog i fylkesmannsembetene har fungert i de tre årene som har nå gått. Dette styrker min oppfatning om at embetene også er blitt gode og effektive koordineringsbaser for viktige statlige sektorområder inn mot kommunene. I dette miljøet trekker sektorene på hverandre på måter som gir tileggsverdier for sektorene, og uten at dette kommer i konflikt med prinsippet om det kommunale selvstyre og rammene for kommunal handlefrihet.

Min vurdering i dag er at organisasjonen - og tiden - bør være moden for en ny vurdering av spørsmålet om tilknytning av flere tilgrensende kommunerelaterte sektorer til fylkesmannsembetet.

Som også dette innlegget bekrefter, - både fylkeskommunene, fylkesmannsembetene og annen regional statsforvaltning står overfor krevende oppgaver. Kryssende interesser møtes, og grensedragningen mellom statlig regionalt ansvar og kommunal styring, i et samfunn i sterk endring, vil og skal føre til diskusjon og meningsutveksling. I denne sammenheng vil fylkesmannen være en viktig aktør, - i kraft av sin erfaring, sin posisjon og sin høyt kompetente og sammensatte organisasjon.

Jeg synes vi i tiden fremover skal ta oss tid til å oppsummere de store linjer og de enkelte deler av fylkesforvaltningen vår, for å se på hvorledes den fungerer i forhold til de mål og de behovene vi har, og hva vi kan gjøre for å videreutvikle den. Dette må gjøres ut fra et samlet perspektiv på at kommunal og statlig forvaltning er deler av den samlede offentlige forvaltning, og at samspill og partnerskap mellom sektorer og på tvers av forvaltningsnivåer er en nødvendig betingelse for god oppgaveløsning.

Jeg er samtidig opptatt av at vi må skaffe oss best mulig innsikt i hva som er mellomnivåets forvaltningsmessige og samfunnsmessige utfordringer fremover, og kunnskap om hvordan den nåværende statlige forvaltning på mellomnivået er innrettet og kan utvikles til å møte fremtiden på en måte som treffer sentrale, regionale og lokale behov.

Den diskusjonen er det naturlig at jeg ikke minst fører videre med min gode kollega, kommunalminister Gunnar Berge. Men jeg skulle tro at denne forsamling også på dette feltet hadde nyttige innspill å komme med.

Takk for oppmerksomheten.