Innvandrere og boligproblemer - Hvilket ansvar har staten?

Politisk rådgiver Roger Ingebrigtsen

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Innvandrere og boligproblemer - Hvilket ansvar har staten?

Innlegg på Antirasistisk Senters konferanse om innvandrere og boligproblemer 28. september 1995.

Jeg er bedt om å holde et innlegg om statens ansvar når det gjelder bosetting av innvandrere. Dessuten er jeg bedt om å si litt om hvordan Selskapet for innvandrer- og flyktningenboliger, SIFBO, fungerte og hvem som har overtatt etter SIFBO. Jeg er i den forbindelse stilt spørsmålet om staten i det hele tatt har et ansvar, eller om alt ansvar nå er overført til kommunene. Jeg vil starte med, og bruke mesteparten av min tilmålte tid, på dette siste, altså ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene.

Målet for boligpolitikken overfor innvandrere i Norge er det samme som det overordnede målet for innvandringspolitikken generelt: Mest mulig likestilling mellom innvandrere og nordmenn. Størst mulig likestilling vil i boligpolitisk sammenheng si at det er de samme mål og virkemidler som gjelder for alle boligsøkere i Norge. Dette innebærer at innvandrere så langt det er mulig, skal ha de samme muligheter, rettigheter og plikter som resten av befolkningen.

Med innvandrere tenker jeg her på både arbeidsinnvandrere, flyktninger, personer som er innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og familiegjenforening til disse gruppene. Asylsøkere omfattes ikke av begrepet innvandrere i denne sammenheng. Grunnen til det er at statens ansvar for boligtilbud til denne gruppen begrenser seg til tilbud gitt gjennom statlige mottak.

Når det gjelder innvandrere generelt, er utgangspunktet at offentlige myndigheter har det samme ansvaret overfor disse personenes boligforhold som overfor andre grupper i samfunnet. Oppgavefordelingen mellom stat og kommune er grovt sett slik at staten har ansvaret for å legge til rette ved lovgivning og finansieringsordninger. Med utgangspunkt i statens tilrettelegging er det kommunenes oppgave å forestå det praktiske arbeidet med å skaffe boliger til sine vanskeligstilte innbyggere, herunder innvandrere. I dette arbeidet kan kommunene benytte Husbankens finansieringsordninger, blant annet videreutlån av Husbankens etableringslån. Tildelingen av etableringslån er underlagt behovsprøving. Kravene for tildeling av lån er de samme for innvandrere og nordmenn.

Innvandrere som kommer til Norge har som regel ingen, eller mangelfulle norskkunnskaper og svært begrenset kjennskap til boligmarked og boligfinansieringsordninger i Norge. Medlemskap i boligsamvirket og opparbeidet bankforbindelse er forberedelser innvandrere ikke har hatt anledning til å gjøre. Vanligvis har de heller ikke oppspart boligkapital, og mange har lav inntekt. I tillegg mangler de ofte det kontaktnett av slekt og venner som er en viktig faktor når man skal etablere seg i en bolig. Til tross for dette har de fleste innvandrere skaffet seg bolig selv uten at offentlige myndigheter har hatt en aktiv rolle i forhold til den enkelte.

Når det gjelder flyktninger stiller det seg litt annerledes. De kommer hit fordi de trenger beskyttelse, og ikke fordi de har en jobb. De har ikke kunnet planlegge en ny tilværelse i Norge. Myndighetene har således et særlig ansvar for å legge forholdene til rette slik at nyankomne flyktninger kan skaffes sin første bolig.

Arbeidet med å legge forholdene til rette for nyankomne flyktninger har helt siden 1945 vært ansett som en offentlig oppgave. Bakgrunnen for dette er dels det ansvar norske myndigheter har overfor flyktninger i henhold til internasjonale avtaler og forpliktelser, dels erkjennelsen av de særlige problemene disse gruppene står overfor når de blir tvunget til å starte en ny tilværelse i et nytt og ofte fremmed miljø. En slik tilrettelegging omfatter også boliger.

Den praktiske oppgavefordelingen mellom staten og kommunene med hensyn til bosetting av flyktninger har variert noe over tid. Fram til 1988 var det statlige ansvaret for flyktningepolitikken fordelt mellom flere departementer med Sosialdepartementet som koordinerende departement. Ved opprettelsen av SIFBO og Utlendingdirektoratet i 1988 ble arbeidet med innvandrer- og flyktningesaker overført til Kommunal- og arbeidsdepartementet som fortsatt har ansvaret for disse sakene.

Overfor flyktninger har staten iverksatt spesielle tiltak med hensyn til integrering og bosetting. Tiltakene har vært flere gjennom årene. SIFBO, og før den tid SIBO og FLYBO, var et sentralt statlig virkemiddel i denne politikken.

SIFBO ble avviklet 31. august 1992. Ved avviklingen av SIFBO tok staten ved Husbanken på seg forpliktelser og ansvar som SIFBO hadde.

Når Regjeringen foreslo en avvikling av SIFBO var dette begrunnet med både økonomiske, bolig- og innvandringspolitiske hensyn. SIFBO hadde tapt sin egenkapital, med en underbalanse på over 300 millioner kroner, og ytterligere tap kunne forventes. Regjeringen så det som nødvendig å foreta en omlegging av politikken på dette feltet for å begrense ytterligere tap.

Regjeringen så det også som viktig å videreutvikle den eksisterende funksjonsdelingen mellom forvaltningsnivåene, der kommunene hadde ansvaret for å skaffe boliger og staten for tilrettelegging av økonomiske virkemidler. Regjeringen foreslo samtidig en økning av integreringstilskuddet, en bedring av lånemulighetene for flyktninger, samt at staten påtok seg ansvaret for selskapets inngåtte forpliktelser.

Kommunene har på sin side det praktiske ansvaret for å legge til rette for et best mulig tilbud for de som skal bosettes. Tilbudet må omfatte blant annet bolig, norskundervisning, hjelp til livsoppholdet, helse- og kulturtilbud og tilbud til barn og unge. Basis for det kommunale ansvaret er det statlige integreringstilskuddet som kommunene mottar i bosettingsåret og de fire neste årene.

Jeg finner det både naturlig og nødvendig at staten gjennom styrt bosetting arbeider for en god geografisk spredning av bosettingen slik at alle landets regioner tar imot flyktninger. For å motvirke tendensen til konsentrasjon av flyktninger i enkelte store byer tas det fremover sikte på at en relativt mindre andel av flyktningene enn tidligere bosettes i store kommuner. Vi vil sikre at bosettingen blir mest mulig varig gjennom å bosette grupper med felles bakgrunn i nærheten av hverandre, ved så langt som mulig å ta hensyn til mulighetene for å skaffe bolig, arbeid eller utdanningstilbud, og gjennom at det allerede i mottak gis realistisk informasjon om leveforhold og muligheter i mindre kommuner utenfor storbyområdene. Den gradvise desentraliseringen av mottaksapparatet har også vært ledd i dette arbeidet.

Vi må likevel regne med at noen flyktninger etter en tid vil ønske å flytte inn til de større byene, blant annet til Oslo. Og så lenge de klarer seg selv og ikke er avhengig av støtte fra det offentlige hjelpeapparat, må de få lov til å bosette seg hvor de vil i landet, på samme måte som andre innbyggere gjør. Dersom en flyktning imidlertid flytter allerede i løpet av integreringstilskudds-

perioden, altså de første fem årene, og søker om sosial stønad i den nye kommunen, kan denne kommunen med hjemmel i sosialtjenesteloven vise flyktningen tilbake til den opprinnelige bosettingskommunen dersom vedkommende har et stående tilbud der, med mindre det er åpenbart urimelig at vedkommende benytter seg av tilbudet i bosettingskommunen.

Avslutningsvis vil jeg si at det er positivt at denne konferansen, eller høringen, er kommet istand. Høringen setter søkelyset på tema som har vært mye fokusert de siste månedene, kanskje ikke alltid med en heldig vinkling. Avisartikler og TV har belyst innvandreres problemer blant annet når det gjelder boliganskaffelse - både på leie- og eiemarkedet - og de negative holdninger innvandrere med fjernkulturell bakgrunn møter når de ønsker å bosette seg i "norske" bomiljøer.

At dette ble ble et sentralt tema i valgkampen er heller ikke til å komme utenom. Debatten om blant annet kvoteordninger for innvandrere i borettslag og krav om at innvandrere må beherske norsk for å kjøpe bolig i borettslag, gjennomløp valgkampen helt til det siste. Jeg synes det er bra at disse problemene nå blir tatt opp til diskusjon på et bredt og faglig grunnlag. Det skjedde ikke alltid i valgkampen.

Av programmet ser jeg at spørsmålet om kvoteordninger for innvandrere i borettslag skal diskuteres senere idag, men jeg vil benytte anledningen nå til kort å kommentere disse utspillene for å begrense antall innvandrere i borettsalgene.

Adgangen til å erverve og overdra borettslagsleiligheter er regulert i borettslagsloven. Denne lov administreres av Kommunal- og arbeidsdepartmentet og loven setter klare rammer for hvilke begrensninger og reguleringer som kan tillates. Jeg vil med dette understreke at slike typer reguleringer som "kvoter" og "opptakskrav" for å begrense innvandrernes adgang til borettslagene, ikke kan hjemles i borettslagloven og for den saks skyld heller ikke i et annet regelverk. Vilkår som tar sikte på å utelukke en gruppe mennesker fra et borettslag fordi de er innvandrere eller fordi vedkommende person ikke snakker godt nok norsk, vil følgelig være i strid med loven.

Og helt til slutt: Utlendingers rettsstilling på boligmarkedet er et aktuelt tema i departementets oppfølging av FN's rasediskrimineringskonvensjon. Internt i departementet arbeider vi nå med å klarlegge de nærmere rammer og premisser for denne oppfølgning. Men det er klart at vi i oppfølgingen blant annet vil se nærmere på boliglovgivningen. Vi planlegger i forlengelsen av denne oppfølgingen også en kartlegging av etnisk diskriminering på boligmarkedet. I denne kartleggingen tar vi sikte på å benytte oss av ekstern kompetanse. Jeg vil imidlertid nevne at vi i departementet gjerne tar imot innspill omkring dette temaet, blant annet ut fra det som fremkommer på denne konferansen.