Næringsliv og myndigheter - på samme lag?

Statsråd Gunnar Berge

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Næringsliv og myndigheter - på samme lag?

Foredrag ved konferansen "HMS i treforedling", 21 september 1995

Kjære konferansedeltagere!

Jeg vil takke for invitasjonen til å være med her i dag og markere avslutningen på samarbeidsprosjektet "HMS i treforedling".

Formålet med dette prosjektet har vært å synliggjøre en høyere standard på helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet i treforedlingsindustrien. Risikoen både når det gjelder arbeidsulykker og brann innenfor denne bransjen er høy. Hvert år har det forekommet dødsulykker, som oftest i forbindelse med betjening av maskiner. Når det gjelder risiko for brann, er denne bransjen preget av store arealer, høye brannbelastninger og mange potensielle brannkilder. Både når det gjelder arbeidstakernes krav på et trygt og sikkert arbeidsmiljø og risikoen for store tap av verdier og arbeidsplasser ved eventuelle storbranner, er det mye å vinne på å satse på et målbevisst HMS-arbeid i treforedlingsindustrien.

Det kan diskuteres hva som er det beste middel for myndighetene i arbeidet for å oppnå en bedre HMS-standard i industrien, både når det gjelder indre og ytre miljø og brannrisiko. I forbindelse med PILs forespørsel til meg om å delta her i dag, ble jeg stilt overfor følgende problemstilling: Skal politiske myndigheter bruke avgifter, lover, påbud og nye reguleringer? Eller skal vi i fellesskap mellom industri og myndigheter forsøke å finne frivillige løsninger som gir samme resultat? I denne sammenheng mener jeg at det er riktig også å legge vekt på hvilke rammebetingelser og utfordringer som påvirker industrien, og hvordan disse påvirker myndighetenes prioriteringer på helse-, miljø- og sikkerhetsfeltet.

Rammebetingelsene for norsk arbeidsliv vil i økende grad bli bestemt av forhold utenfor Norges grenser, selv om vi valgte å si nei til medlemskap i EU. Det er store ulikheter i de sosiale vilkår og arbeidsvilkår både mellom Norge og enkelte medlemsland i EU og medlemslandene imellom. Og slik vil det være i tiden fremover. Men gjennom å øve press og spesielt i de land som ligger dårligst an. Det er for øvrig heller ikke slik som vi har en tendens til å tro, at vi i Norge på alle områder er "flinkest i klassen". På enkelte områder har arbeidstakerne i vårt land fått og vil få et sterkere vern gjennom EØS-avtalen. Dette gjelder bl a beskyttelse av gravide, informasjonsplikt om arbeidsavtaler, og nye regler om masseoppsigelser og virksomhetsoverdragelser, samt likelønn.

Jeg vil understreke viktigheten av internasjonalt samarbeid i en tid hvor markedene for kapital, teknologi og kompetanse kjenner færre grenser. I en slik situasjon blir det stadig viktigere å samarbeide, ikke bare på de tradisjonelle områdene for internasjonal politikk; sikkerhet og handel, men også om økt sysselsetting og forbedring av arbeidsvilkår, helse og livsstandard.

Den økonomiske krisen vi opplevet fra midten av 70-tallet falt sammen med omfattende strukturforandringer, sterk vekst i offentlig og privat tjenesteytende sektor, nye produksjonsformer, informasjonsteknologiens gjennombrudd, internasjonalisering og en kraftig teknologisk utvikling. Industrisamfunnet gjennomgikk et "hamskifte" i denne perioden. I mange virksomheter førte dette til omstillinger, rasjonaliseringer, eierskifter og fusjoner. På arbeidsmarkedet oppsto større ulikheter mellom arbeidstakernes vilkår og en langvarig arbeidsledighet. Arbeidsledigheten utviklet seg etterhvert til et betydelig problem. Ledigheten forskyver styrkeforholdet mellom partene. Det skaper utrygghet og press på de som har arbeid og kan også skape interessemotsetninger mellom de som er innenfor og de som er utenfor arbeidsmarkedet.

I Norge ser det ut til at vi har maktet å snu denne negative utviklingen. Men i framtiden vil arbeidslivet i økende grad oppleve at konkurransedyktighet avhenger av omstillingsevne og kompetanse. Kravene til omstilling har tradisjonelt vært forholdsvis lave, spesielt for skjermede næringer. Stadig flere virksomheter vil oppdage at deres livsgrunnlag vil være den kompetanse de besitter og deres evne til stadig å videreutvikle denne. I en tid med økende krav til omstillinger i arbeidslivet, vil arbeidstakernes holdninger til endringer og utvikling bli helt avgjørende.

Når arbeidstakernes kunnskap, ferdigheter og holdninger blir så avgjørende for virksomhetenes vekst og konkurranseevne, må vi anta at medvirkning og godt arbeidsmiljø blir nødvendig og selvfølgelig på en helt annen måte. De nye produksjonsformer i industrien, jf f.eks "just-in-time-prinsippet" og kravene til brukernærhet og brukertilpassing både i framtidig industri og tjenesteytende virksomhet, vil kreve økt kompetanse og ansvar for medarbeiderne i de direkte utøvende funksjonene. Det er således mye som tyder på at vi for framtiden vil få flatere organisasjonsstrukturer, med mindre hierarkier og færre mellomlederfunksjoner. Framtidens kompetansebaserte arbeidsliv byr på positive muligheter for medvirkning, demokratisering og for på alvor å sette den menneskelige ressurs i sentrum.

Vi vil møte store utfordringer i et slikt hastig omskiftende arbeidsliv. Krav til kompetanse, stadig kompetanseutvikling og mobilitet kan føles som press og gi travlere arbeidsdager. Arbeidslivsundersøkelsen fra 1993 viser at arbeidet krever mer oppmerksomhet og at arbeidstempoet i stadig større grad blir styrt av tidsfrister, kunder og klienter. Kravene til omstillingsevne kan også føre med seg økt utrygghet for arbeidstakerne. Arbeids- og bedriftsundersøkelsen fra 1989 viser at trygghet i jobben er den nest viktigste enkeltfaktor for arbeidstakerne. Bare "et godt arbeidsmiljø" rangeres høyere. Det blir en utfordring å sørge for at de nye kravene ikke fører til at svake grupper i større grad støtes ut fra arbeidslivet eller at forskjellige negative former for atypiske tilknytninger til arbeidslivet brer om seg, dvs slike som går på bekostning av etablerte rettigheter, lover og regler.

Standarden i norsk arbeidsliv er generelt høy. Allikevel er det ikke bare i treforedlingsindustrien at det skjer for mange arbeidsulykker og -skader. SINTEF anslo i 1991 at de samlede utgiftene for det offentlige, virksomhetene og arbeidstakerne beløper seg til 40 mrd kroner pr år. Det blir derfor sentralt å utvikle framtidens levedyktige arbeidsplasser, samtidig med at vi øker innsatsen for å hindre helseskader og utstøting av svake grupper fra arbeidslivet.

Den viktigste utfordringen i årene framover blir å møte konkurranseutfordringene uten å sette helse, miljø og sikkerhet på spill. Mens verdien av våre råvarer og naturgitte fordeler nok relativt sett vil være avtakende, vil verdien av sosiale og eventuelle kompetansemessige fordeler antakelig være sterkt økende. I internasjonal konkurransemessig sammenheng burde vi i Norge ha fordel av sosial og politisk stabilitet, relativt små enheter, et oversiktlig system og et høyt tillitsnivå mellom partene i arbeidslivet, mellom grupper av arbeidstakere, mellom ledelse og ansatte osv.

Hovedaktørene for å møte de utfordringene jeg her har trukket fram er selvsagt norsk nærings- og arbeidsliv, først og fremst gjennom den enkelte virksomhet og arbeidslivets parter lokalt og sentralt.

Regjeringen erkjenner imidlertid til fulle sitt ansvar for å tilrettelegge rammebetingelser og infrastruktur. Målet for arbeidsmiljø- og sikkerhetspolitikken er at den som er ansvarlig for virksomheten etablerer og opprettholder et forsvarlig arbeidsmiljø og sikkerhetsnivå. Vårt ansvar er, gjennom en mest mulig effektiv bruk av myndighetenes virkemidler og ressurser, å påvirke og påse at virksomhetene ivaretar dette ansvaret. Våre viktigste virkemidler i dette arbeidet er regelverk, tilsyn, økonomiske insentiver, informasjon og forskning.

Regelverket fastsetter samfunnets normer for hvordan arbeidsmiljø og sikkerhet skal ivaretas. Vi ønsker et regelverk som er så funksjonelt som mulig. Bruken av funksjonskrav forplikter arbeidsgiver til å finne konkrete løsninger og gir frihet til selv å velge den løsning som anses mest hensiktsmessig. Tilsynsmyndighetene vil bidra med informasjon, og gjennom veiledning skissere mulige løsninger som kan velges for å oppfylle kravene. Der det settes krav til produkter, vil bruk av anerkjente standarder være en mulig måte å oppfylle kravene på.

På arbeidsmiljøområdet har vi, som vil være kjent for dere, nylig gjort et omfattende arbeid for å vurdere om arbeidsmiljøloven og de virkemidlene vi har til rådighet på området er gode og egnede for framtidens arbeidsliv. Ot prp nr 50 om revisjon av arbeidsmiljøloven ble behandlet i Stortinget i fjor høst. En hovedkonklusjon som alle parter har vært enige i, er at arbeidsmiljøloven er en nødvendig og nyttig lov som representerer et nødvendig sett av spilleregler for forholdene mellom partene i arbeidslivet. Lovens sentrale målsettinger og reguleringer blir stående. Arbeidstakernes rettigheter til helse, jobbsikkerhet, verdighet og utvikling skal sikres. Vi mener også at lovens fokus på det lokale samarbeidet og utviklingsarbeidet mellom partene gjør loven godt egnet til å møte framtidens utfordringer.

Dere i treforedlingsindustrien må også forholde dere til lov om brannvern og lov om brannfarlige varer. En rekke virksomheter innenfor bransjen omfattes også av bestemmelsene i "storulykkeforskriften". Denne forskriften bygger på det såkalte "Seveso"-direktivet som omfattes av EØS-avtalen, og retter seg mot tiltak for å avverge storulykker i virksomheter som håndterer farlige stoffer.

De temaene som det har vært mest debatt omkring i forbindelse med arbeidsmiljølov-proposisjonen, er arbeidstid og stillingsvern. Det er ikke vedtatt endringer i rammene for overtid eller bruk av nattarbeid, men vi har fått et mer fleksibelt system der de lokale partene i større grad avtaler løsninger. Det ble videre i proposisjonen lagt vekt på et godt stillingsvern. Ansettelsestryggheten ble styrket, bl a gjennom en styrking av vernet mot oppsigelser som kommer fordi arbeidsgiver heller vil bruke kontraktører til å utføre arbeidet. Alle har vel også lagt merke til den oppmerksomhet endringene i reglene om midlertidig tilsetting har fått i forbindelse med stortingsbehandlingen. Stortinget valgte her en innstramming i selve lovteksten. I tillegg til at arbeidets karakter må tilsi midlertidig tilsetting, ble det vedtatt et vilkår om at arbeidet må adskille seg fra det som ordinært utføres i bedriften. Hvor langt denne bestemmelsen rekker er det ennå for tidlig å si. Dette er en skjønnsmessig og privatrettslig regel som det er opp til domstolene å trekke grensene for. Bak endringen ligger det imidlertid et sterkt ønske om å stramme inn på uverdige ansettelsesforhold for en del arbeidstakere når det gjelder kortvarige kontrakter. Et annet og minst like viktig poeng er at mindre bruk av midlertidige tilsettinger vil føre til økt kompetanse, bedre kontinuitet og kvalitet i bedriftene og dermed også bedre konkurransedyktighet. Som en oppfølging av disse lovendringene har Kommunal- og arbeidsdepartementet sendt på høring forslag om en utvidet adgang til midlertidig tilsetting av kunstnerisk personale, visse grupper forskere og idrettsutøvere og trenere. Dette er tre sektorer som i lang tid har pekt seg ut som spesielle, eller som Stortinget har bedt departementet om å se nærmere på.

Fra flere hold er det blitt hevdet at personer i lønnet arbeid jobber mer enn noen gang. Et tilleggsspørsmål til Arbeidskraftsundersøkelsen for 1. kvartal i år avdekket at det utføres omlag 100 000 årsverk samlet sett i overtid pr år. Mange ønsker at disse årsverkene skal omgjøres til jobber for de som er arbeidsledige. Dette er av flere grunner ikke så enkelt. Totalomfanget av overtiden i mange bedrifter utgjør mindre enn ett årsverk. På den enkelte arbeidsplass kan overtiden også være fordelt på ulike typer jobber med forskjellige krav til kompetanse. For mange bedrifter vil det være kostnadseffektivt å møte kortvarige svingninger i etterspørselen ved bruk av overtid framfor nyansettelser eller oppsigelser. Av disse grunner foreslo ikke Regjeringen å stramme inn på overtidsreglene i arbeidsmiljøloven. Dette betyr selvsagt ikke at vi ikke er opptatt av arbeid og økt sysselsetting. Vi oppfordrer virksomhetene og partene både lokalt og sentralt til å redusere unødig overtid og skape nye arbeidsplasser. Staten er selv, som arbeidsgiver, svært opptatt av dette.

Med internkontroll mener vi å ha utviklet en framtidsrettet tilsynsstrategi på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Myndighetene er resultatorienterte i sine krav til internkontrollsystemene, og virksomhetene har stor frihet til å velge individuelt tilpassede løsninger. Det viktige er å stille krav til virksomhetenes eget ansvar for å drive et langsiktig og systematisk arbeidsmiljø- og sikkerhetsarbeid. Samtidig gir strategien tilsynsmyndighetene en bedre metode for å sjekke at det pågår et kontinuerlig og skikkelig arbeid. Dessverre er vi kommet kortere i dette arbeidet enn vi hadde ønsket. Undersøkelser viser at offentlig sektor har kommet lenger i internkontrollarbeidet enn privat sektor. En spesielt stor utfordring er at det synes tungt å motivere de små virksomhetene til internkontroll. Vi må følge opp de små- og mellomstore virksomhetene med tilpasset informasjon og tilsyn. Det er åpenbart at bransjeorganisasjonene er viktige samarbeidspartene for myndighetene i dette arbeidet.

Internkontroll innebærer at virksomheten må systematisere sin innsats for å oppnå et bedre arbeidsmiljø, bedre vern av det ytre miljø mot forurensning, bedre behandling av avfall, bedre vern mot helse- og miljøskader fra produkter, samt å forhindre ulykker og uhell ved brann- og eksplosjon. Det er derfor også en klar utfordring for myndighetene å få til en bedre samordning av tilsynsvirksomheten overfor virksomhetene. I forhold til treforedlingsindustrien er både Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Statens forurensningstilsyn aktuelle tilsynsetater. Vi må innrømme at myndighetene så langt ikke har vært flinke nok til å samordne sin tilsynsvirksomhet. I de siste årene har det derfor vært avsatt særskilte midler til prosjekter for å påskynde og understreke betydningen av denne samordningen. Ved kompliserte anlegg med risiko for storulykker, vil samordningen på tilsynsområdet være av spesielt stor betydning. Seveso-direktivet legger opp til en slik samordning og koordinering av myndighetsinnsatsen overfor høyrisikovirksomheter. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern er koordinerende tilsynsmyndighet på dette feltet.

På brannområdet mener vi i departementet at det vil gi betydelig gevinst i større grad enn i dag å samordne det tilsynsarbeidet som foretas av statlige og kommunale myndigheter. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern påtar seg i dag en del arbeidsoppgaver som brannvesenet kan utføre med relativt sett mindre bruk av ressurser. På den annen side har brannvesenet i dag ansvar for kontrolloppgaver som de har betydelige problemer med å utføre på en tilfredsstillende måte. En omfordeling av oppgaver kan gi gevinst i form av bedre tilsyn med virksomheter som er et problem i brannsammenheng, samtidig som en totalt sett kan redusere ressursbruken. Jeg vil også peke på at det nåværende systemet er administrativt komplisert og lite rasjonelt. I enkelte tilfeller medfører det også dobbelt kontroll, både av brannvesenet og Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Det er vanskelig for eiere og brukere å forholde seg til flere tilsynsetater. Departementet har derfor satt igang en utredning om mulighetene for å effektivisere det kommunale og statlige tilsynsarbeidet på brannområdet. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern bør ha tilsyn med de virksomhetene som er mest kompliserte og som krever spesialkompetanse, og der hvor en brann eller eksplosjonsulykke vil kunne få store konsekvenser. Dette innebærer bl a at de fleste treforedlingsbedrifter vil bli underlagt tilsyn på brann- og eksplosjonsområdet direkte fra Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern.

Bruk av økonomiske virkemidler har vært lite påaktet på arbeidsmiljø- og sikkerhetsområdet. Gjennom omfordeling av de samfunnsmessige kostnadene ved ulykker og helseskader etter "forurenseren skal betale" prinsippet, skal det være mer lønnsomt for en virksomhet å ivareta arbeidsmiljø og sikkerhet. Kvaliteten av sikkerhetsarbeidet i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen kan illustrere betydningen av økonomisk motivasjon. Risiko for omfattende økonomiske konsekvenser, både i form av tap av menneskeliv og materielle verdier, stimulerer til ansvar og kvalitet i sikkerhetsarbeidet. Innenfor vår sektor vil det derfor være ønskelig å videreutvikle og forsterke de økonomiske insentiver som er innebygget i bl a yrkesskadeforsikrings- og brannforsikringsordningene. SINTEF la tidligere i år frem en evalueringsrapport om yrkesskadeforsikringsordningens forebyggende effekt. Resultatene viser bl a at ordningen delvis har hatt en forebyggende effekt, ved at det har skjedd en viss kompetanseoverføring fra forsikringsselskapene med hensyn til skadeforebyggende tiltak. Ordningen har foreløpig ikke hatt den ønskede effekt som økonomisk insentiv til forebyggende arbeid. Det viser seg at små virksomheter innenfor høye fareklasser i mindre grad enn store får igjen for skadeforebyggende tiltak i form av redusert yrkesskadeforsikringspremie. Denne saken følges nå videre opp av myndighetene i samarbeid med partene og forsikringsbransjen.

En annen viktig utfordring er det at virksomhetene utvikler sin kompetanse til å drive et godt HMS-arbeid. Bedriftshelsetjenesten er sentral i denne sammenheng. Og da tenker jeg på bedriftshelsetjenesten som ressurs og kompetanse i det forebyggende arbeidet i virksomheten. Også på dette området er det fortsatt mye arbeid som gjenstår. Arbeidstilsynet fastsatte i fjor en ny forskrift om hvilke oppgaver verne- og helsepersonalet skal utføre for virksomhetene for å understreke forebyggingsfunksjonen. Den såkalte "bransjeforskriften" fra 1990 stiller krav om bedriftshelsetjeneste i bransjer hvor det relativt ofte forekommer yrkesskader og yrkessykdommer. Treforedling er en av disse bransjene. Gjennomføringen av forskriften har vært noe forsinket, bl.a. med utgangspunkt i knappe personellressurser på dette området. Ca halvparten av alle arbeidstakere i Norge omfattes likevel av bedriftshelsetjeneste pr i dag. Dekningsgraden innenfor "bransjeforskriften" er ca 75 pst. Det er departementets og Arbeidstilsynets målsetting at bestemmelsene i forskriften skal være oppfylt i løpet av 1998. Dette innebærer en utbygging for 20 000 nye arbeidstakere hvert år i denne perioden. Arbeidstilsynet har siden 1994 gjennomført en offensiv for å følge opp kravet om verne- og helsepersonale. Overfor virksomhetene vil etaten følge opp denne plikten ved alle tilsynsbesøk.

Jeg har forsøkt å gi et svar på noe av den problemstillingen jeg nevnte innledningsvis: Ja - selvsagt er myndighetene og næringslivet på samme lag når det gjelder målet om en bedre HMS-standard i norske virksomheter. Forebygging av ulykker, skader og branner er samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk lønnsomt. Det er vanskelig å tallfeste gevinstene nøyaktig, men bedre miljø og sikkerhet vil i siste instans føre til bl a mindre sykefravær, økt produktivitet, bedre produktkvalitet, sikrere leveringstid, og dermed også bedre omdømme og konkurranseevne. Samarbeidsklimaet innenfor vår sektor har også vært godt de siste årene, både mellom partene og myndighetene og partene imellom. F eks har vi den siste tiden utformet både en sykefraværskampanje og et prosjekt for særlig innsats mot utsatte bransjer og type virksomheter i et fruktbart samarbeid med LO og NHO. Den økende vekten vi legger på å funksjonsrette kravene til arbeidslivet, er også et uttrykk for myndighetenes tillit til at virksomhetene selv er i stand til, og ikke minst ønsker å finne frem til de beste løsningene for å nå de felles målene.

Men - som jeg har vært inne på er det ikke alle arbeidsgivere/bedriftsledere som legger stor nok vekt på å følge opp arbeidsmiljø- og sikkerhetsarbeidet. Særlig gjelder dette en del små og mellomstore bedrifter uten organisasjonstilknytning. Mange småbedrifter føler vel at de ikke har tid og kapasitet til å sette seg inn og prioritere disse oppgavene. Kravene om internkontrollsystem kan nok virke overveldende for mange. Andre er faktisk ikke engang klar over hvilke krav myndighetene stiller til helse, miljø og sikkerhet i bedriftene. Her har myndighetene en svært viktig informasjonsoppgave å ivareta.

Samtidig har tilsynsmyndighetene også en viktig rolle som "riset bak speilet" overfor de virksomheter som ikke viser vilje til ivareta sine plikter etter lov og forskrifter. Håndheving av lovverket og bruken av sanksjoner vil bli videreutviklet med sikte på at det skal bli et effektivt og et ensartet verktøy. Arbeidstilsynet har ambisjoner om å øke sitt tilsynsvolum slik at etatens nærvær i bedriftene sannsynliggjøres på en annen måte enn det som er tilfellet i dag. Etaten ønsker å kunne gjennomføre i gjennomsnitt minimum ett tilsyn i 10 pst av alle virksomheter i året, eller sagt på en annen måte: enhver virksomhet bør "risikere" et tilsynsbesøk minimum hvert 10. år. Arbeidstilsynet vil imidlertid basere tilsynet på risikovurderinger, slik at de virksomheter med høyest risiko får hyppigere tilsyn enn andre. Dette kan f eks gjelde innenfor treforedlingsindustrien.

Jeg er enig med Arbeidstilsynet i at tilsynsinnsatsen bør økes, og jeg ser det som nødvendig at etaten allerede for kommende år bør kunne legge opp til større aktivitet enn i år.

I 1995 har Arbeidstilsynet innført en hardere og mer konsekvent bruk av sanksjoner overfor brudd på ulike krav i lover og forskrifter. Disse sanksjonene omfatter pålegg, tvangsmulkt, stansing av virksomheten og politianmeldelse. Våre tilsynsetater, både på arbeidsmiljø- og brannvernområdet er tross alt også myndighetens kontrollorganer og ikke bare samarbeidspartnere og veiledere for arbeidslivet. Ansvaret for å sørge for en tilfredsstillende helse-, miljø- og sikkerhetsstandard i virksomhetene ligger fremdeles uavkortet hos eier/arbeidsgiver.

Min holdning er derfor at samarbeid mellom partene lokalt er av helt avgjørende betydning for å oppnå gode resultater på HMS-området. Myndighetene har også høstet gode erfaringer med bransjerettede informasjonskampanjer. Bransjeorganisasjonene er viktige aktører og samarbeidspartnere, også i årene fremover.

Levedyktige bedrifter står høyt på Regjeringens ønskeliste. Vi vet at samarbeid, fleksibilitet, tilpasningsdyktighet og nasjonal og internasjonal konkurranseevne er nødvendige betingelser for å få oppfylt dette ønsket. Så lenge næringslivet erkjenner sitt ansvar for å etterleve regelverk og ivaretar HMS-arbeid i virksomhetene, spiller næringslivet og myndighetene på samme lag!