Statsråd Gunnar Berge

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Forandring i samspill

Foredrag på Nasjonal omstillingskonferanse i Bergen 9. mai 1996

Det offentlige sitt engasjement for omstilling i næringslivet - hva har vi oppnådd og hva har vi lært? Trenger det offentlige fortsatt aktivt stimulere til forandring i nærings- og samfunnsliv? Stiller nye utfordringer krav til andre mål- og strategivalg? Ja, kjære konferansedeltakere. Disse spørsmål er sentrale. Spørsmålene danner også bakgrunn for denne konferansen. Jeg er derfor glad for at så mange har kommet hit til Bergen og Grieghallen. Grieghallen har faktisk vært gjennom en vellykket omstilling; fra mer rendyrket kulturhus til landets kanskje mest moderne konferansesenter. Kommunaldepartementet har faktisk bidratt til det også. Grieghallens omstilling danner et godt baktappe for denne konferansen; omstilling i nærings- og samfunnsliv. Allerede tittelen på konferansen "Forandring i samspill" indikerer at omstilling angår oss og som må gjennomføres i et samspill mellom ulike aktører. Norge, som nasjon, har et fortrinn i denne sammenheng. Vi har et høyt kunnskapsnivå og vi er vant til å samarbeide med hverandre. Vi i Kommunal- og arbeidsdepartementet er opptatt av å spille på lag med de ulike aktørene og nivåene i norsk samfunnsliv. Derfor arrangerer vi denne konferansen i samarbeid med SND, Hordaland fylkeskommune, Høyanger kommune, LO og NHO.

Regional politikk

Før jeg sier mer om omstillingsarbeid vil jeg gi noen generelle betraktninger om norsk regional- og distriktspolitikk. Jeg vil aller først slå fast at vi har lykkes godt med regional- og distriktspolitikken i Norge. Det er et viktig mål å sikre velstand, godt tjenestetilbud og gode levekår i alle deler av landet. Den politikken vi har ført for å nå disse målene har båret frukter. Det har skjedd en betydelig utvikling de siste tiårene. Reiser vi rundt i landet, også i utkantområdene, er hovedbildet gode boforhold, god privatøkonomi, god offentlig service og i det hele tatt gode levekår.

Vi ønsker alle at de gode resultater som er oppnådd, blir ført videre. Vi ønsker livskraftige regioner og lokalsamfunn over hele landet. Vi ønsker å utnytte alle regioners ressurser og muligheter for verdiskaping for å sikre nasjonal og regional velferd og gode levekår. Skal vi klare dette må vi fortsatt ha en målrettet og ambisiøs regionalpolitikk. En politikk hvor blant annet evnen til fleksibilitet og omstillinger er sentrale element.

Men er nå alt like rosenrødt? Nei, det positive hovedbildet har en del nyanser som vi må ta alvorlig. Vi ser hvordan hele lokalsamfunn rammes når dominerende enkeltbedrifter eller næringer har problemer. Dette har vi nylig sett eksempler på både på Finnmarkskysten og på Rena i Østerdalen. Avhengighet av en enkeltnæring, enten vi snakker om primærnæring eller industri, gjør mange lokalsamfunn sårbare. I dag har vi i tillegg en rekke lokalsamfunn som i for stor grad er avhengige av offentlig sektor.

Behov for omstilling

Så over til hovedtemaet; omstilling. Det vanligste ved omstillingsprosesser er motstand mot forandring. Det har gjennom alle tider blitt mobilisert kraftig mot en hver forandring. La meg ta et par eksempler. Ved etablering av offentlige biblioteker i London mot slutten av det attende århundre (1794), var det meget høyrøstede konservative protester. Påstanden var at ungdommen, ved å lese romaner etc., ville bli lokket ut i en drømmeverden og miste fotfeste i det virkelige liv. Dette ville gå utover konsentrasjonen i utøvelsen av det daglige arbeid og utover familien. Et annet eksempel er motstanden mot bruk av sykkel (velosiped) ved dennes oppfinnelse. Protestene fra legehold var store. Påstanden var at sykling ville medføre såkalt "sykkelansikt". Det vil si at redselen for å falle av sykkelen ville medføre betydelig angst. Angsten ville deretter slå ut i en ansiktsgrimase som kunne bli permanent!

Jeg tar for gitt at denne forsamlingen ikke har noen motstand mot forandring. Vi går derfor over til å se på utfordringene fremover. Fremtidig forventet reduksjon i oljeinntekter og store utfordringer for velferdstaten skaper behov for kontinuerlig omstilling hos oss. I forvaltningen vil kravene til brukerorientering og effektivitet øke i tiden fremover. Mest tydelig er omstillingspresset innen samferdselspolitikken. Både Telenor AS og Postverket må tilpasses de endringer som skjer i tiden. Teknologisk utvikling, endringer i infrastruktur og endringer i kundevaner og kundebehov må møtes på nye måter. Men servicenivå og tilgjengelighet skal opprettholdes på dagens nivå, selv om sammensetningen av ekspedisjonsnett og betjeningsformer endres. I Telenor har effektivisering gjort det mulig å gjennomføre betydelige prisreduksjoner. Det kan f.eks. nevnes at fjerntaksten er redusert med hele 70 pst. i perioden 1989-96. For næringslivet er dette av stor betydning og styrker konkurranseevnen. Effektiviseringsarbeidet gir grunnlag for bedre service og kvalitet på tjenestene i alle deler av landet.

Også i næringslivet står vi overfor store utfordringer. Forandringer i arbeidslivet er selvsagt ikke noe nytt. Det er snarere et kjennetegn ved moderne industrisamfunn. Likevel er det grunn til å fremheve dagens forandringsbehov og forandringskrav som særlig gjennomgripende. Vi står midt i en økonomisk og teknologisk utvikling som gjør kunnskap og informasjon til dominerende produksjonsfaktorer. Samtidig betyr forhold som avstander i tid og rom mindre. Nasjonale grenser betyr mindre og mindre for forflytninger av kapital, teknologi og produksjonsprosesser.

For arbeidslivet medfører dette større krav til fleksibilitet. Det dreier seg om å utvikle en nesten kontinuerlig omstillingsevne i stadig raskere takt. Utfordringene er mange både når det gjelder ansettelsesformer, arbeidstid og kompetanse. Hurtigere skifter i jobb og organisasjonformer kan bli resultatet. Trolig kommer flytting etter jobb og oppgaver også til å øke. Kravet til kontinuerlig læring for å kunne håndtere endringer i teknologi og organisering vil øke. Dette skaper behov for omstilling.

Men vi kan ikke møte nye utfordringer med gamle løsninger. På 1970 og langt inn på 1980 tallet drev vi motkonjukturpolitikk. Litt forenklet sagt, tenkte en seg at det var mulig å å bevare industri som gikk dårlig gjennom overføringer - og at en ny, internasjonal konjunkturoppgang med tiden ville gjøre denne industrien lønnsom igjen. Endringen av dette synet kom først og fremst ved Buvikutvalget i 1983; Problemer og muligheter på ensidige Industristeder (NOU 83:10). Forestillingen om krisen som konjunkturbasert ble forkastet. I stedet ble krisen forstått som strukturbasert. Motkonjunkturpolitikken måtte erstattes av en politikk som bygde på forståelsen av nødvendighet for strukturelle endringer. Dermed var det ikke lenger mulig å opprettholde overføringene til næringer som gikk dårlig. Behovet for strukturell endring pekte isteden i retning av å bygge opp konkurransedyktig industri.

Oppbruddet fra motkonjunkturpolitikken i Norge var et vannskille i norsk politikk. Den var et brudd på en lang linje av stabil vekst. For mange av våre industristeder, som f.eks Sør- Varanger,. Narvik, Rana, Notodden og Rjukan - gikk denne linjen tilbake til århundreskiftet. For mange andre steder var stabilitet bygd på industriell modernisering, trygg sysselsetting og vekst, et etterkrigsfenomen. Befolkningen i våre "moderne" ensidige industristeder var vant med at stabilitet og vekst var en grunnleggende premiss.

Erfaringer og resultater

Buvikutvalgets innstilling var også bakgrunnen for Kommunal- og arbeidsdepartementets omstillingsbevilgning. Totalt har vi bevilget over 600 millioner kr i omstillingsmidler i perioden 1983 - 95. Totalt har nærmere 40 kommuner og regioner fått omstillingsmidler. Målet har vært å utvikle konkurransedyktig næringsliv og å bevare stedene som samfunn. Jeg mener den statlige innsatsen har vært riktig og gitt tilfredstillende resultater.

Omstillingspolitikken i Norge har bidratt til å skape politisk legitimitet og oppslutning om en vanskelig omstilling i flere sentrale norske industristeder. Denne legitimiteten er viktig. Den skaper arbeidsro som gjør det mulig å reorganisere industrien og gjøre den lønnsom. Sentrale signal om støtte og ansvar i omstilling har bidratt til å styrke optimismen og troen på mange steders fremtid. Sentral støtte har bidratt til lokal aksept for at ulønnsom industri måtte legges ned eller omstilles. Dermed har en også lagt et grunnlag for konstruktivt arbeid lokalt for utvikling av nye konkurransedyktige bedrifter.

Omstillingen har skjedd innenfor rammen av de etablerte lovene som regulerer arbeidslivet i Norge. Denne sikkerheten har trolig bidratt til at konfliktnivået har vært forholdsvis lavt. Respekten for enkeltmenneskets situasjon har vært grunnleggende i vår politikk. Som motsats kan vi minne om omstillingspolitikken i Storbritania. Den Britiske regjering trakk tilbake støtte til drift av mange kullgruver. Dette førte til meget harde og langvarige politiske konflikter. Den thatcheristiske politikk lot markedet råde. Den enkelte arbeider måtte stå med lua i hånda og ta til takke med den lønn som "markedet" ville betale (Fleksibilisering). Arbeidsledigheten i disse områdene ble også uttålelig høy. Dette har vi unngått i Norge.

Det offentlige har et stort ansvar i omstillingssammenheng. Samfunnet har i utgangspunktet investert store summer i infrastruktur. Det er viktig at vi får avkastning på denne kapitalen. Gjennom omstillingsarbeid forsøker vi å utnytte og videreutvikle infrastruktur som allerede eksisterer i et område. Som nasjon er vi avhengig at vi tar i bruk og utnytter resurssene i alle deler av landet. Økt lokal og regional verdiskaping gir også økt nasjonal verdiskaping. Det er hevet over en hver tvil at en gjennom omstillingsarbeid har skapt mange nye arbeidsplasser. Dette har gitt vesentlige bidrag til den nasjonale verdiskaping. Omstillingsinnsatsen har også sikret en positiv utvikling innen tjenesteytende sektorer i omstillingskommuner. Dette til tross for at det har vært en reduksjon i antall basisarbeidsplasser i kommunen.

I et lokalsamfunn som går inn i en omstillingsfase finnes det vesentlige ressurser også i form av "menneskelig kapital". Dette kan bl.a. dreie seg om spesiell kompetanse innen spesielle produkt- og produksjonsområder. For eksempel har et lokalsamfunn som er vant til å arbeide skift et "komparativt" fortrinn - for å snakke i næringslivets språkdrakt. I tillegg har identitet og sosial tilknytning stor betydning. Egenverdien er åpenbar, men identitet og sosial tilknytning er også av stor betydning i næringssammenheng. De fleste bedrifter er avhengige av at de ansatte føler både stolthet og ansvar overfor bedriften og lokalsamfunnet. Vi har derfor også gjort identitetsskaping til et av hovedtemaene på denne konferansen.

Nå er det ikke slik at all lokal kultur er av positiv karakter i et næringsutviklingsperspektiv. Stor avhengighet av en hjørnesteinsbedrift eller næring kan også virke hemmende i omstillingssammenheng. Sterk avhengighet til en hjørnesteinsnæring kan skape dårlig grobunn for nyskaping og initiativ til omstilling. Et viktig poeng med omstilling er derfor å snu slike negative forestillinger og handlingsmønstre. Det offentlige har et ansvar for å legge tilrette for slik endring. Ved å trekke mange aktører - både nye og gamle - med i omstillingsarbeidet kan det utvikles nye nettverk og skapes nye muligheter.

I omstilling er det viktig å synliggjøre både menneskelige og materielle ressurser slik at de blir tatt i bruk på nye måter. Når viktige bedrifter eller næringer får problemer er det lett å tenke bevaring av det eksisterende. Jeg mener bevaring kan gjøre situasjonen for en bedrift eller et område vanskeligere på lang sikt. Bevaringstanken kan føre til en selvforsterkende prosess som det er vanskelig å komme ut av. Omstilling må være en dynamisk prosess. For en tid tilbake leste jeg en interressant artikkel av Victor D. Normann i Dagens Næringsliv. Spørsmålet han svarte på var "hvorfor Sørlandet ikke klarte overgangen fra seil til damp?" Normanns forklaring var enkel: "Sørlandet gikk ikke over til damp rett og slett fordi de var så flinke med seilskuter". Det er lett å bli innelåst i en foreldet teknologi fordi man kan mye om teknologien i øyeblikket. Dampskipsfarten kom istedet der hvor seilskutene sto relativt svakt - først i Bergen, deretter i Kristiania.

Vi har gjennom mange års erfaring med omstillingsarbeid skaffet oss mye kunnskap om dette emnet. Den viktigste erfaringen - ikke overraskende kanskje - er avhengigheten av godt lederskap i det enkelte omstillingsområde. Mennesket er og vil alltid bli den viktigste ressurs for å skape forandring. Det hjelper ikke hvilke organisasjonsmodeller man benytter eller hvor mye penger man bevilger, dersom ikke de rette menneskelige ressurser er tilstede. En leder - enten det nå er ordfører, rådmann eller leder av utviklingsselskapet - er avhengig av legitimitet hos de ulike aktørene i omstillingsområdet. Dersom lederen ikke har tillit - både i det offentlige og i næringslivet - er det vanskelig å skape resultater. Lederen må også ha autoritet i kraft av sin faglige dyktighet og i kraft av sin formelle posisjon. Kommunal- og arbeidsdepartementet ønsker å sette fokus på lederskap i omstillingssammenheng. Vi vil derfor bevilge 2 mill. kr til utvikling og gjennomføring av et lederutviklingsprogram for ledere i omstillingskommuner og fylker. Programmet er under utvikling og vil bli igangsatt i 1997.

Vi er også blitt bevisst på at den enkelte omstillingsregion selv må bevilge midler til omstillingsarbeid. Dette gjelder både kommuner og fylkeskommuner. Når kun staten bevilger penger mister en noe av forankringen lokalt. Normalt kreves det at lokale og regionale myndigheter bidrar med 50 prosent av de totale omstillingskostnadene. Det er også min erfaring at det fokuseres altfor mye på penger i omstillingsarbeidet. Jeg må nok innrømme at det ikke alltid er der hvor vi har bevilget mest penger, hvor resultatene er best. Fokusering på egne lokale ressurser er aller viktigst.

Forpliktende samarbeid mellom ulike nivåer i det offentlige og mellom offentlig og privat virksomhet er nødvendig for suksess. Vi har gode erfaringer med samarbeid mellom ulike aktører i norsk omstillingspolitikk. Denne politikken må vi bygge videre på. Nærheten til hverandre er et norsk fortrinn som vi må utnytte i omstillingssammenheng. Forpliktende samarbeid mellom ulike forvaltningsnivå, mellom ulike sektorer og mellom partene i næringslivet er en forutsetning for å kunne lykkes med omstilling. Den ekelte kommune har ansvaret for at dette samspillet utvikles og fungerer maksimalt.

Lokalt må aktørene ikke bare akseptere at en industri de kjenner innenfra blir reorganisert - og kanskje lagt ned. Fremtidige resultater bygger i stor grad på lokalsamfunnets aktive støtte og initiativ. Der det lokale engasjement og støtte har manglet, har også resultatene uteblitt. All erfaring viser at de ulike aktører må trekkes med tidlig i omstillingsarbeidet. Allerede i planleggingsfasen - når strategier og tiltak skal utformes - må aktørene delta. Dette skaper forpliktelser når tiltakene skal settes ut vi livet. Uten en skikkelig forrankring for tiltakene er det vanskelig å tåle motgang når denne kommer - for motgang kommer! Aktører som ikke deltar i utformingen av tiltak og strategier har en lei tendens til å arbeide i mot tiltakene!

Et spørsmål vi ofte får er hvilken organisasjonsform som er mest hensiktsmessig i omstillingsarbeidet. Skal det etableres et eget utviklingsselskap (AS)? Eller skal organisasjonen være en del av den ordinære kommunale forvaltning? Det er vanskelig å gi noe entydig svar på dette. Som jeg nevnte tidligere er det mest avhengig av personen(e) som leder arbeidet. Men erfaringene tyder på at et utviklingsselskap gir bedre resultater. Et uavhengig selskap er mindre byråkratisk og kan arbeide mer handlingsorientert. Uavhengighet sikrer også bedre tillit mellom de ulike aktørene i arbeidet - spesielt til næringslivet. Like viktig som selve organisasjonsformen er sammensetningen av organisasjonens styre. Forpliktende samarbeid betyr her at representanter fra de viktigste aktørene må engasjere seg i organisasjonen. Spesielt viktig er det at næringslivet er representert og drivkraft i organisasjonens styre. Vår erfaring viser at der næringslivet engasjerer seg, blir resultatene best. Det er vanskelig - for ikke å si umulig - å skape nye lønnsomme bedrifter og arbeidsplasser dersom ikke næringslivet selv ser egennytten av dette arbeidet. Det offentlige kan ikke være produktutviklere og drive næringsvirksomhet.

Hjørnesteinsbedriftene spiller en viktig rolle i omstillingsarbeidet. Jeg ser det derfor som viktig å komme inn i omstillingsarbeid før hjørnesteinsbedriften er gått overende. Vi arbeider nå så ofte vi kan utfra en " føre var" strategi. Noe av bakgrunnen for denne endringen er erfaringene fra det såkalte "Beredskapsprogrammet". Kommunene Målselv, Bardu, Åmot, Stord og Høyanger er med i dette programmet. Alle disse kommunene er representert med utstillinger på markedsplassen (utenfor salen). Målsettingen med Beredskapsprogrammet er å sette kommunene selv i bedre stand til å møte eventuelle fremtidige reduksjoner i eksisterende næringsliv. I programmet har en arbeidet med to startegier; Knoppskyting og Identitetsskaping. Konsentrert innsats og vektlegging på gjennomføring av tiltakene har gitt gode resultater. Det har i programmet vært lagt vekt på å trekke med næringslivet i arbeidet. Hjørnesteinsbedriften har deltatt både i planprosess og i gjennomføringen av prosjektene. På Stord har for eksempel Aker Stord stilt opp med sitt nettverk og internasjonale kontakter. Det har gitt en god ressursutnyttelse. Vi har laget en brosjyre om erfaringene så langt med Beredskapsprogrammet - du får den ute på Beredskapsprogrammets stand.

Som et ledd i departementes "føre var" tenkning ga vi nylig omstillingsstatus til Odda kommune. Dette til tross for at ingen av de tre hjørnesteinsbedriftene er i umiddelbar krise. Ønsket er å skape et næringsliv med flere ben å stå på. Dette skal skje med hjelp fra den industrien som allerede finnes i Odda. Eksisterende industri må være en motor i utviklingen av ny virksomhet i kommunen. Vi har store forventninger til dette omstillingsarbeidet.

Også i Østfold og Grenlandsområdet har vi satt inn store ressurser i omstillingsarbeid. I en fireårsperiode tar vi sikte på å bevilge 35 mill. kr pr år til disse to områdene. Områdene har i mange år hatt industriell tilbakegang. Vi ønsker derfor å revitalisere disse områdene ved å utnytte identitet, kompetanse og teknologi til å skape nye typer bedrifter og arbeidsplasser.

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil også i tiden fremover bevilge betydelige beløp til omstillingstiltak i kommuner og regioner. Vi har imidlertid erfart at næringsutvikling ikke alltid kan avgrenses til kommunegrenser. Vi vil derfor - der det er mulig - prøve å se hele områder og regioner i en omstillingssammenheng. Flere kommuner kan sammen utgjøre et betydelig potensiale for næringsutvikling. Enkeltvis kan kommuner være for små og ha for lite ressurser til å skape næringsmessig omstilling. Det viktigste må være at vi makter å skape nye arbeidsplasser - ikke hvor de er lokalisert.

Avslutning

Jeg har gjennomgått noen av de erfaringer og resultater som vi har fått gjennom omstillingsarbeidet. I tillegg er vi så heldige at nærmere 30 utstillere synliggjør sine erfaringer med omstilling. Jeg er imponert over den innsatsen de ulike utstillere har lagt for dagen. Det at så mange utstillere presenterer sine omstillingerfaringer gjør denne konferansen helt unik. Jeg oppfordrer derfor hver enkelt av dere til å nytte sjansen til å høste erfaringer fra utstillerne og knytte nyttige kontakter.

Jeg har videre understreket behovet for å fortsatt arbeide - og kanskje arbeide hardere - med å møte de utfordringer som står fremfor oss. Omstillingsbehovet blir ikke mindre i tiden fremover. Jeg ser av listen over foredragsholdere at mange interessante omstillingsperspektiver vil bli trukket opp. For å kunne ta de rette valg fremover er det viktig at vi får en god forståelse av utfordringene. Jeg håper at denne konferansen bidrar til å skape slik forståelse.

Takk for oppmerksomheten!