Statsråd Gunnar Berge

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Kommune-Norge i endring

Foredrag ved det store fylkesmannsmøtet i Ålesund 5. september 1996

1. Innledning

Jeg takker for invitasjonen. Fylkesmannsembetene er viktige for det arbeidet som Kommunal- og arbeidsdepartementet utfører overfor kommunene.

Fylkesmannen er et spleiselag mellom forskjellige departementer for å få utført oppgaver overfor kommunen. For KADs vedkommende er oppgavene først og fremst knyttet til saksbehandling etter kommuneloven og plan- og bygningsloven.

Men fylkesmannen har også oppgaver ut over disse. Han skal bidra til at det foregår en konstruktiv og utviklende kommunikasjon mellom staten og kommunene. En undersøkelse KAD fikk gjennomført for et par år siden viste at mange kommuner har behov for fylkesmannen som veiledningsinstans i juridiske og økonomiske spørsmål. KAD har også hatt som bevisst linje å vise til fylkesmannen dersom vi mener fylkesmannen like godt kan besvare spørsmål kommunene stiller.

Fylkesmannens skal også bidra til å formidle informasjon fra kommunene til staten. Derfor har departementet gitt fylkesmannen en sentral rolle i arbeidet med resultatrapportering fra kommunene. Fylkesmannen er også tiltenkt en sentral rolle slik rapporteringsopplegget er utformet i forbindelse med KOSTRA-prosjektet. En aktuell rolle kan være som kvalitetssikrer av data som hentes inn fra kommunene.

Men å rapportere kvantitativ informasjon er bare en del av rapporteringsjobben. Fylkesmannen skal også være en lyttepost, høre på hvilke problemer kommunene og befolkningen sliter med og hva som kan gjøres for å løse disse problemene. Denne informasjonen skal også framføres for sentrale statlige myndigheter når fylkesmannen skal "virke til gagn og beste for fylket", for å hente en formulering fra fylkesmannsinstruksen.

Det er ingen tvil om at kommunene og fylkeskommunene vies stor oppmerksomhet i disse tider. Kommunene er samfunnsinstitusjoner som jevnlig vil stå overfor nye samfunnmessige utfordringer. Derfor vil det også være et kontinuerlig behov for utviklingsarbeid.

Mye av utviklingsarbeidet har utgangspunkt i lokale beslutninger. Kommuner søker organisasjonsløsninger som er best i samsvar med de lokale problemene som skal løses.

Men det kan også oppstå situasjoner hvor en gjør endringer som først og fremst er ideologisk motivert. Jeg tenker her på planer enkelte kommuner har om å privatisere kommunal tjenesteproduksjon. Dette vil i enkelte situasjoner kunne bidra til billigere og bedre tjenesteproduksjon. Men dersom en slik reform ikke er godt forberedt og en har oversett uheldige konsekvenser, kan en slik løsning føre både til en dyrere og dårligere tjenesteproduksjon, i hvert fall på lang sikt. Jeg vil også understreke at selv om en kommune overlater utførelsen av oppgaver til private, endrer ikke dette fylkesmannens ansvar for å føre tilsyn med kommunenes økonomi.

Også i den statlige forvaltning vektlegges reformarbeid i forhold til kommunene. Ikke fordi vi vil påvirke lokale beslutningsprosesser i størst mulig grad, men fordi staten vil bidra til at rammevilkårene er de beste for utøving av kommunal virksomhet.

Jeg vil kort nevne noen slike utviklingsprosjekter:

Rattsø-utvalgets første utredning er vel kjent i denne forsamling. Med basis i denne utredningen har departementet skapt et grunnlag for en mer rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene. Rattsø-utvalget kommer dessuten med sin andre delutredning kommende årsskifte. Denne utredningen vil inneholde en prinsipiell gjennomgang av kommunesektorens finansiering, med en spesiell vekt på brukerbetaling og skatteinntekter. Hovedproblemstillingen er å vurdere sammensetningen av kommunesektorens ulike inntektskomponenter i lys av nasjonale mål knyttet til nasjonaløkonomi, effektivitet, fordeling og lokalt selvstyre. Et viktig aspekt i denne diskusjonen er beslutningsretten vedrørende omfanget av de ulike inntektsartene, jfr f.eks. diskusjonen om kommunenes frihet til å fastsette skattøren. Utredningen vil bli sendt på bred høring våren 1997, selvfølgelig også til fylkesmennene.

Kommunal- og arbeidsdepartementet følger også med interesse og bidrar i det arbeidet som utføres i forhold til kvalitetsutvikling i kommunene. Det er viktig at det satses på kvalitet i kommunal tjenesteproduksjon. Dette er også noe fylkemennene bør vie oppmerksomhet. Fylkesmannen i Vestfold har vært særlig interessert i dette temaet og lagt vekt på en bedre samordning av fylkesmannens tilsynsrolle. Dette er et arbeid som også skulle være av interesse for de andre embetene.

Det er viktig for kommunene at staten opptrer enhetlig i styringen av kommunene. Dette er ikke noe som utelukkende gjelder på sentralt statlig plan. Det er også viktig at lokale statlige organer inkludert fylkesmannens egne organer, viser evne til å snakke seg i mellom og forstå kommunen som n enhet.

I denne sammenhengen har fylkesmannen en viktig rolle. Fylkesmannen skal gjennom sin samordningsrolle bidra til at staten ikke opptrer som et flerhodet troll overfor kommunene. I Kommunal- og arbeidsdepartementets retningslinjer om fylkesmannens samordningsfunksjon har fylkesmannsembetene fått et redskap for hvordan samordningsansvaret skal forvaltes og hvilke prinsipper som skal ligge til grunn. Vårt inntrykk er at retningslinjene har gitt embetene et verktøy som de kan bruke til å styrke fylkesmannens lederrolle og til å satse bevisst på å skape holdninger og en administrativ funksjon som kan ivareta samordningen i den lokale statsforvaltning på fylkesnivået.

2. Oppfølging av inndelingsmeldingen

Én stor sak som har opptatt departementet i flere år, er spørsmålet om kommune- og fylkesinndeling. Som kjent konkluderte et flertall i Stortinget med at det ikke foreligger noe stort behov for reformer i kommune- og fylkesinndelingen. Det er få som er uenige i at forbedrede kommunikasjonsforhold og endret bosettingsmønster har satt kommunegrensene og fylkesgrensene i et nytt lys. Men når man ser nærmere på kartet og peker på hvilke områder som er aktuelle blir diskusjonen vanskeligere.

Det er likevel ingen tvil om at det stadig blir rettet søkelys på kvaliteten og effektiviteten i den kommunale tjenesteproduksjonen, samt innbyggernes muligheter til å påvirke beslutningene lokalt. Dette krever kompetente enheter som har evne til å løse oppgavene både effektivt og faglig forsvarlig. I tillegg vil rammene for den offentlige økonomien framover etter alt å dømme bli stramme. Dette betyr at vi må rette fokus på forholdet mellom administrasjon og tjenesteproduksjon og forsøke å vri ressursbruk fra administrasjon over til tjenesteproduksjon.

Stortingsflertallet har konkludert med at det ikke er behov for en større og samlet nasjonal reform i kommune- og fylkesinndelingen. Det er imidlertid åpent for lokale intiativ og vurderinger av inndelingsforholdene. Etter mitt syn har fylkesmennene bred kunnskap om kommunene i sitt fylke og på den måten anledning til å vurdere kommuneinndelingen i et større regionalt perspektiv. Jeg synes derfor ikke at det er noe i veien for at fylkesmennene kan se nærmere på uhensiktsmessige inndelinger i eget fylke og sondere stemningen i kommunene. Dette kan bl.a. være nødvendig i forhold til å sikre en hensiktsmessig tjenesteyting, men også i forhold til å sikre en positiv regional utvikling. Jeg har bl.a. tidligere støttet fylkesmannen i Møre og Romsdal når han ønsket å utrede effektene av en eventuell sammenslutning av kommunene Kristiansund - Frei. Jeg synes det er betryggende at vi har fylkesmenn som følger opp kommunene og regionene, og tar initiativ til å sikre og eventuelt forsøke å snu negative trekk i utviklingen.

La meg likevel presisere et forhold: Stortingets behandling av inndelingsmeldingen legger klare begrensninger på fylkesmennenes handlingsrom i inndelingsspørsmål dersom noen av de kommunene som berøres sterkt motsetter seg de løsninger som skisseres.

Jeg har ikke noe problem med å innrømme at debatten om inndeling har vært vanskelig. Regjeringens mål er at alle innbyggerne i Norge skal føle trygghet for at de viktigste velferdsordningene er godt organisert, effektivt produsert, at tilbudene når alle, og at forskjellene i levestandard ikke er vesentlig fra kommune til kommune. For å nå disse målene må vi av og til reise debatter som kan være krevende og skape uenighet, men som likevel er nødvendige. Vi kan ikke vike unna, selv om gevinstene for kortsiktig popularitet ikke er overveldende.

Stortinget ba ved behandlingen av inndelingsmeldingen Regjeringen om å vurdere å nedsette et bredt sammensatt utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave og funksjonsfordelingen mellom de tre forvaltningsnivåene, og at mandatet blir forelagt Stortinget.

Jeg vil nok bruke litt tid på å vurdere behovet for og omfanget av mandatet til et slikt utvalg. Bakgrunnen for dette er at flertallet i Stortinget slo fast av vi fortsatt skal ha tre forvaltningsnivå med en oppgavefordeling som i hovedsak er lik den vi har i dag og ikke minst må et slik arbeid ses i nær sammenheng med Regjeringens oppfølging av Hellandsvikutvalget om organisering av sykehusene og fylkeskommunenes rolle.

3. Fylkeskommunens plass

I forbindelse med kommuneinndelingsmeldingen fikk fylkeskommunen som forvaltningsenhet en brei behandling. Det blir konkludert med at det fortsatt er behov for et folkevalgt forvaltningsorgan på mellomnivået. Dette er med på å utdype det lokale demokratiet i og med at også oppgaver som er for store for kommunene blir underlagt lokal folkevalgt styring.

Jeg vil tro at fylkeskommunens framtid er av stor interesse for fylkesmennene. I mange fylker er jo fylkeskommuneadministrasjonen nær nabo og med nært tilgrensende oppgaver. Fjernes fylkeskommunen vil dette selvsagt ikke minst merkes hos fylkesmannen.

Men det er ikke regjeringens politikk å fjerne fylkeskommunen. Dette er som nevnt slått fast i St.meld. nr 32 (1994-95) Om kommune- og fylkesinndelingen.

Regjeringen arbeider nå med en melding om organisering av sjukehusdriften i landet. Meldingen vil følge opp Hellandvikutvalgets innstilling som konkluderte med tre alternative modeller for organisering. Den ene modellen gikk som kjent ut på å legge sjukehusdriften inn under staten. Selv om jeg og mitt departement i høringsuttalelsen til utvalgets innstilling gikk inn for å beholde hovedtrekkene i den nåværende organiseringen så må de vurderingene som ligger til grunn for de to andre alternativene også være en del av den diskusjon regjeringen gjennomfører. Utfallet er dermed ikke gitt.

Mange knytter fylkeskommunens eksistens til om dette forvaltningsnivået mister sjukehusene eller ikke. Sjukehusdelen står for ca. halvparten av fylkeskommunens ressursbruk og er dermed en stor del av virksomheten. Selvsagt er størrelse og mengde viktig for vurderingen av en forvaltningsenhet, men jeg mener at mengdebetraktninger bare er en del av vurderingsgrunnlaget. Jeg mener at selv om fylkeskommunene mister sjukehusene, er det fremdeles viktige oppgaver som gjenstår og som best kan utføres av et folkevalgt organ på regionalt nivå. Jeg vil her særlig peke på fylkeskommunens regionalpolitiske rolle som i vid forstand omfatter både næring, kultur, samferdsel og videregående utdanning i tillegg til fylkesplanleggingen. Derfor vil jeg gjerne fokusere mer på spørsmål knyttet til regionalpolitiske virkemidler og organiseringen av disse.

4. Regionalpolitiske virkemidler og organiseringen av disse

Innenfor regionalpolitikken er vi opptatt av å utvikle en mere forpliktende kobling mellom regionale planer og virkemiddelbruk. I dag er systemet slik at staten fastsetter reglene for de enkelte virkemidlene, mens behandlingen av enkeltsaker i stor grad er delegert til regionale organer. Nå ønsker vi å se om mål og strategier kan formuleres på fylkesnivå, hvor en tar utgangspunkt i en analyse av problemer og muligheter. Det er en forutsetning at de regionale målene er basert på nasjonale mål og strategier i nærings- og regionalpolitikken. Utfordringen er så om de fylkesvise planene kan styre ressursbruken innenfor dette feltet. På denne måten vil vi ta et viktig skritt i retning av desentralisering. En slik utvikling av regionalpolitikken reiser en rekke interessante spørsmål og jeg skal kort nevne en del av disse.

Først litt om bakgrunnen. Det er mange forhold som peker i retning av større engasjement fra regionale aktører i nærings- og regionalpolitikken. Erfaringene har vist at det er helt nødvendig å få til en bred mobilisering av alle ressurser i et geografisk område; bedrifter, organisasjonsliv, statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter - for å utvikle entreprenørholdninger, nyskaping- og omstillingsevne. Mer og mer ser vi at det går en forbindelse mellom de rent faglig/økonomiske synspunktene og demokratiperspektivet i regionalpolitikken. Involvering av mange aktører er viktig for å fremme prosessene som kan styrke næringslivet. I denne prosessen skjer det en avveining av forskjellige veivalg og det gis samtidig retning for videre utvikling som har oppslutning i lokalsamfunnet.

Mens vi tidligere hadde en tendens til å se på staten som den store fordeler av ressurser og muligheter, er det nå en almen oppslutning om at vi i første rekke må skape utvikling med utgangspunkt i lokalsamfunnenes og regionenes egne forutsetninger. Staten vil fortsatt måtte ha en viktig oppgave med å fordele, men dette må ikke overskygge utviklingsorienteringen i regionene.

Også internasjonalt er det en klar tendens til at regjeringene organiserer det nærings- og regionalpolitiske arbeidet i en desentraliserende retning. Vi kjenner dette fra strukturfondene i EU, og også OECD har gitt anbefalinger som går i samme retning. En rekke fylker er allerede engasjert i brede planleggingsprosesser gjennom INTERREG-programmene som går i grenseområdene til EU.

Viktige erfaringer har vi også høstet fra frifylkeforsøkene i Aust-Agder og Nordland som ble avsluttet ved siste årsskifte. Her viste det seg at fylkeskommunen og statssektorene utviklet en forpliktende samhandling i et etatskollegium som så ressursene fra ulike sektorer i sammenheng - og uten å gå på tvers av de nasjonale målene og styringssignalene som eksisterer for viktige statssektorer som arbeidsmarkedsetat og landbruk. Samtidig ble det utarbeidet regler for samordnet saksbehandling og organiserte samarbeidsformer på regionalplanet om problemstillinger som berørte flere sektorer.

Det vi ønsker å få til i regionalpolitikken er en form for forpliktende samhandling mellom fylkeskommune, statssektorer, nærings- og organisasjonsliv. Et slikt bredt forum må ta oppgaven med å utvikle det vi kan kalle regionale utviklingsprogrammer for næringsutvikling. Vi må drøfte om de fylkesvise arbeidsmarkedsrådene kan ta tak i denne oppgaven. Jeg tror også at fylkesmennene vil ha en viktig rolle når det gjelder å bygge dette samhandlingsmønstret

Frifylkeforsøkene lærte oss at sektorene kjente et sterkt forventningspress om å utrette noe sammen. Kanskje må dette bety at vi fra nasjonalt hold må klargjøre våre forventninger enda bedre, f.eks ved å presisere hvilke problemstillinger som flere sektorer og administrative organer bør se på sammen. Kanskje må vi også fra nasjonalt hold vise en større interesse for den regionale samhandlingen ved at vi systematisk følger opp arbeidet ved evalueringer og dialog med de regionale aktørene. Jeg har lyst til å nevne arbeidet med næringsstrategier i Nord-Norge som eksempel på dette. Her startet vi med å ta utgangspunkt i de fylkesvise planene som eksisterer for utvikling av næringslivet. Deretter ble næringslivet selv utfordret, samtidig som vi har holdt i prosessen fra regjeringens side slik at de nasjonale hensynene blir ivaretatt.

Vi vil nå vurdere å be fylkeskommunen ta ledelsen i å få fram regionale utviklingsprogrammer for næringsutvikling. Her vil en kunne bygge på en rekke plandokumenter som fylkesplanarbeidet, strategisk næringsplan, samt sektorplaner for såvel statssektorene som fylkeskommunale organer. Jeg vil i denne sammenhengen peke på noen krav som vil være aktuelle i slike programmer.

For det første må planene ha et klart operativt siktepunkt. De bør kunne vise hva som er viktige prioriteringer for ressursbruken slik at beslutningstakerne får hjelp i å kanalisere ressursene. Regjeringen har nå fattet beslutning når det gjelder SNDs ytre organisering. Mønstret er lagt i Nord-Trøndelag hvor det vil være et lokalt SND-kontor som skal ta beslutninger om alle bedriftsrettede virkemidler. De strategiske føringene skal utvikles av fylkeskommunen. Disse føringene skal igjen bygge på nasjonale mål i næring- og regionalpolitikken.

For det andre må programmene forsøke å se ressursene hos såvel næringsliv, statssektorer, fylkeskommunale og kommunale organer i sammenheng. Denne prosessen må bygge på frivillighet og interesse hos de berørte organer. Å endre oppgavefordeling eller beslutningsmønstre er ikke aktuelt. På denne måten kan vi håpe på å se ressursene til regionalpolitikken i sammenheng med bl.a. BU-midlene og midlene til arbeidsmarkedspolitikken.

Et tredje krav er behovet for effektmålinger og tilbakemeldinger fra brukerne. Vi må videreutvikle denne delen slik at vi hele tiden har korrektiver som kan vise om vi er på rett vei. Det er også viktig at det blir en kontinuerlig vurdering av kostnadene ved prosjektene sett i sammenheng med de effekter som oppnås. Slik vil vi sikre at planer og programmer blir revidert og at de har legitimitet i å styre ressursbruken.

Desentralisering av regionalpolitikken reiser en rekke viktige spørsmål i forhold til den nasjonale politikken. Fortsatt vil det være slik at Regjering og Storting er ansvarlige for hovedmålene innenfor dette feltet og for fastsetting av viktige rammebetingelser som skal gjelde for utøvelsen av næringsvirksomhet og for samhandlingen med andre politikkområder. Et viktig spørsmål er hvordan departementene skal godkjenne de regionale utviklingsprogrammene som vi har i tankene. Bl.a. hva skal være tidshorisonten for en slik godkjenning. I stedet for "godkjenning" i tradisjonell forstand er det mulig å tenke seg at kontakten mellom fylkes - og nasjonalnivået får form av drøftinger, dialog og påpekninger av muligheter og konsekvenser. På denne måten kan kontakten bli en møteplass som er til gjensidig nytte både for fylkesaktører og nasjonale aktører. Dette er et synspunkt som også vektlegges av den arbeidsgruppen som har sett på forholdet mellom statsetatene og fylkeskommunen, jfr rapporten "Sammen om fylkesplanleggingen". Jeg tror det er bred enighet om at vi trenger å videreutvikle denne dialog-formen på tvers av nivåene, slik at det styrker de ordinære og pålagte beslutningsprosessene som nivåene skal ha.

5. Avslutning

Jeg er overbevist om at debatten omkring kommunene og fylkeskommunenes samfunnsrolle ikke kommer å bli kjedelig i årene framover. Det er store samfunnsressurser kommunalforvaltningen forvalter og det er viktig at vi finner løsninger som gir en effektiv ressursbruk. Jeg er i denne sammenhengen overbevist om at dette i stor grad må skje innenfor rammen av lokaldemokratiet. Lokaldemokratiet har en egenverdi. Men det har også en verdi ved at lokalbefolkningen dras inn og gis ansvar for forvaltningen av ressurser de selv skal nyte godt av. Slik kan en oppnå at det blir best mulig samsvar mellom de oppgavene som det er behov for å løse og den offentlige ressursbruken. Dette bidrar til effektiv ressursbruk. Jeg vil også peke på den kreativitet mange kommuner viser. Denne kreativiteten er helt avgjørende for at velferdsstaten skal utvikle seg. Vi skal ikke glemme at mange av de offentlige oppgaver som i dag sies å være en del av velferdsstatens tilbud utviklet seg med utgangspunkt i kommunene. Mange kommuner var pionerer og vi trenger fortsatt kommunene i det moderniseringsarbeidet offentlig sektor gjennomgår.

I denne sammenhengen skal fylkesmannen spille en vesentlig rolle. Dels skal han bidra til at det er en viss avstand mellom staten og kommunene, i den forstand at han skal se til at det ikke skjer overstyring av kommunene fra statlige sektororganer. På den andre side skal han bidra til at rettssikkerheten holdes i hevd også på det kommunale nivået og at kommunene ikke bevilger og låner seg til fant. Et tredje forhold er at fylkesmannen har en nøkkelrolle i kommunikasjonen mellom staten og kommunene. Fylkesmannen har en stor oppgave i å drive formidling mellom overordnete statlige beslutningsorganer og kommunene. God kommunikasjon mellom forvaltningsnivåene er viktig for en videre utvikling av offentlig forvaltning.

Takk for oppmerksomheten!