Statssekretær Bernt Bull

Forvaltning av kystsonen - miljøvern, næringsvirksomhet og planlegging

Fylkesmannsmøtet i Ålesund 5-6. september

1. Det må skje en regional tilpassing av nasjonal politikk og en regional samordning av lokal politikk - Det gir fylkesnivåets en viktig rolle, bl.a. i kystsoneforvaltningen

   Forvaltning og planlegging i kystsonen er et viktig og aktuelt tema som berører svært mange aktører og interesser. Både på land og i sjø i kystsonen skjer det en intensiv og sammensatt bruk av arealene.For Miljøverndepartementet er kystsonen en utfordring både i plansammenheng og miljøsammenheng. Selv om vi har en formidabel kystlinje, er det i store deler av landet ofte konkurranse om bruken av de samme arealene i kystsonen. Dette stiller store krav til samordnede avveininger mellom bruk og vern. Vi må få til et samarbeid om planlegging og forvaltning av kystsonen som alle brukerne kan leve med, og der hensynet til allmennhetens interesser, forurensningssituasjonen, vernebehov og næringsinteressene er forsvarlig ivaretatt. Det er stor variasjon mellom landsdelene og mellom fylkene: I noen er båttrafikk, havneutvikling og friluftsliv det viktige, i andre havbruk, yrkesfiske og fiskerihavner.

   Dette tilsier at det ikke er tilstrekkelig med utforming av en nasjonal politikk og nasjonale retningslinjer som grunnlag for forvaltning og planlegging av kystsonen i den enkelte kommune. Fylkesnivået må ta ansvar for å tilpasse denne politikken og disse retningslinjer til den regionale virkelighet i det enkelte fylket, og omvendt må fylkesnivået ta ansvar for å samordne regionalt forvaltning og planlegging i kommunene i mellom.

2. Det regionale kystsoneplanprosjektet kom i gang på fylkesmennenes initiativ Det er derfor gledelig å kunne melde tilbake at prosjektet for å utvikle regionale kystsoneplaner, som fylkesmannsmøtet tok initiativ til å få satt i gang, nå er på skinnene i samarbeid mellom Fiskeridepartementet, Adminsjonsdepartemetet og Miljøverndepartementet som danner styringsgruppe for prosjektet. Målet med prosjektet er å utvikle gode eksempler på samordnede regionale retningslinjer og samarbeidsrutiner for planlegging og utvikling i kystsonen, med fylkesdelplan som styringsverktøy.

   Interessen har vært stor for å delta i prosjektet. 7 fylker ( Aust-Agder, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Troms) søkte om å bli prøvefylke. Flere av disse var allerede kommet langt i å forberede en planinnsats på feltet. Etter en samlet vurdering ble Hordaland, Sør-Trøndelag og Troms valgt. Fra departementene ble det lagt vekt på at aktuelle problemstillinger fra alle deler av landet skulle bli belyst, og at prøvefylkene kunne vise til opplegg for gode planprosesser mellom aktuelle samarbeidspartnere.

   I det videre arbeid er det likevel et ønske om å knytte alle de interesserte fylkene til prosjektet i form av et nettverk, slik at også andre fylker kan dra nytte av de erfaringene som prøvefylkene høster. Prosjektorganisasjonen er under etablering i fylkene nå, og i en dialog med styringsgruppen skal prosjektbeskrivelsen for det enkelte fylke tilpasses, slik at vi er sikre på at viktige problemstillinger blir belyst, og at hvert fylke har en realistisk framdriftsplan for prosjektet. Vi kan allerede nå slå fast at det ikke er mangel på utfordringer å ta fatt på. Prosjektet skal gå fram til midten av 1998.

3. Fylkeskommunene og fylkesmennene har en nøkkelrolle i prosjektarbeidet og i fylkesplanleggingen

   Forsøksprosjekt som dette, hvor fylkesdelplaner og forbedring av samarbeidet regionalt er tema, vil kunne føre oss flere skritt framover mot en bedre forvaltning av kystsonen. Men om dette faktisk vil skje er avhengig av engasjement og initiativ fra såvel fylkesmenn som fylkeskommuner, og selvsagt et nært samarbeid med kommunene. Jeg vil derfor oppfordre dere til å ta tak i de problemstillingene som nå trekkes opp i kystsoneplanleggingen i eget fylke.

   Målet må være å få fylkesdelplaner som inneholder styringssignaler for den kommunale kystsoneplanleggingen som i sum gir en balansert arealdisponering og som de regionale aktørene kan ha et felles eierforhold til. En slik plan bør også legge rammer for lokalisering av statlige investeringer, støtte- og utbyggingstiltak, og for statlig planlegging som f.eks. verneplanarbeidet.

   I de siste årene har vi sett en økende interesse for å bruke fylkesdelplaner som verktøy i arealforvaltningen, både i kystområder, langs større vassdrag, og i store, sammenhengende naturområder i fjellheimen. Dette er felt hvor kommunegrensene blir for snevre, sett i forhold til de problemene en søker å løse. Da blir samarbeid og planlegging på fylkesnivået gjennom fylkesplanleggingen er et riktig grep.

4. Kystsoneplanlegging skal avveie tunge samfunnsinteresser og er en viktig prøvestein for en modernisert fylkesplanlegging

   Kystsoneplanlegging er viktig og vanskelig. For det første er både sjø- og landsiden av kystsonen svært viktige områder for store befolkningsgrupper i Norge. Den er kilde for næring, transport, bolig og rekreasjon. Samtidig er den også et område som har viktige naturvern- og kulturminneverdier. Dette er med andre ord et område der samordnet planlegging uten tvil er berettiget. Dette blir ikke mindre viktig når vi vet at det er mange offentlige aktører som skal ha et ord med i laget i forvaltningen av kystsonen, både på kommunalt og regionalt nivå.

   Jeg mener at fylkeskommunene - med fylkesplanleggingen som politisk redskap - kan og bør spille en mer aktiv rolle i kystsoneplanleggingen. Departementene vil derfor følge prosjektet nøye, både for å lære, og for å ta opp problemer underveis som kan kreve avklaring fra sentrale myndigheter. Etter min mening vil kystsoneprosjektet være en viktig prøvestein for hvordan en moderne, politisert fylkesplanlegging kan fungere.

5. Nye krav til fylkesplanleggingen stiller nye krav til fylkesplanredskapet. Det er gjennomført et omfattende utviklingsarbeid for å styrke fylkesplanleggingeni de senere år De siste årene har Miljøverndepartementet i samarbeid med fylkeskommunene og Kommunenes sentralforbund drevet et omfattende utviklingsarbeid for å styrke fylkesplanleggingen som politisk planredskap. Jeg nevner kort Utviklingsprogrammet for fylkesplanlegging 1990-94, Staten og fylkesplanleggingen i 1992, og nå sist "Sammen om fylkesplanleggingen", som ble sluttført i år. Vi i Miljøverndepartementet vil bidra så godt vi kan til at det blir gjennomført konstruktive diskusjoner og etablert avtaler for hvordan fylkesplanleggingen for neste periode skal gjennomføres i det enkelte fylke.

   Ut fra de erfaringene vi har gjort vil det særlig være en utfordring å se nærmere på handlingsdelen og gjennomføringen av fylkesplanen. En grunnleggende svakhet ved fylkesplanleggingen er at det er svært lite formalisert samarbeid om oppfølgingsoppgavene. Dette er jo avgjørende spørsmål i forhold til den faktiske nytte vi kan ha av denne planleggingen.

   Jeg vil derfor spesielt vise til forslaget i rapporten "Sammen om fylkesplanleggingen", om at fylkeskommunene og statetatene i samarbeid utvikler ulike former for partnerskapsmodeller og forpliktende avtaler om samarbeidsprosjekt som en del av fylkesplanleggingen, et forslag som har fått sterk støtte i høringsrunden.

   Rapporten og høringsuttalelsene fra utredningen "Sammen om fylkesplanleggingen" vil danne grunnlaget for omtalen av fylkesplanlegging i neste stortingsmelding om regional planlegging som kommer våren 97.

6. Kystsoneplanlegging er et godt eksempel på strategisk, temaorientert fylkesplanlegging under folkevalgt styring. Viktige målsettinger for utviklingsarbeidet når det gjelder fylkesplanlegging har vært å få en bedre forankring av fylkesplanleggingen politisk og administrativt i fylkeskommunene, samtidig som fylkesplanleggingen må konsentreres om de temaområdene hvor det er av særlig politisk og forvaltningsmessig betydning å få til en god samordning på fylkesnivået, mellom staten, fylkeskommunene og kommunene, og mellom flere sektorer.

   Vi mener nå å ha kommet et godt stykke på vei med forankringen i fylkeskommunen. I mange fylker er den politiske og administrative ledelsen nå langt mer bevisst den regionalpolitiske rollen fylkeskommunene er tillagt etter plan- og bygningsloven. Det skal vi hilse velkommen og understøtte, ikke minst fra statlig hold.

   Staten sentralt, og ikke minst regionalt må samtidig medvirke aktivt til at planleggingen og plandokumentene får et innhold som omfatter sentrale spørsmål, og at planene er operative. Ved å ta initiativ til kystsoneprosjektet har staten gitt et godt eksempel på at staten er beredt til å ta et slikt ansvar, i et nært samarbeid med fylkeskommune og kommunene.

7. De rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden gir viktige føringer for fylkes- og kommuneplanleggingen i området

   Det nye forsøksprosjektet for kystsoneplanlegging kan fra Mds synspunkt ses på som en oppfølging av det pågående utviklingsarbeidet i kystsoneplanlegging i Oslofjordregionen, forankret i de såkalte rikspolitiske retningslinjene for planlegging i området, som ble innført ved kgl.res. i 1995.

   For kysten av Oslofjorden har det over tid for en stor del utviklet seg en felles forståelse for nødvendigheten av å beskytte kystsonen etter prinsippene nedfelt i de rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden. Arbeidet med å gjennomføre retningslinjene er stort sett i godt gjenge i de berørte kommuner og fylker. Likevel står viktige utfordringer fortsatt for døren; for staten, fylkeskommunene og kommunene.

   På bakgrunn av den felles forståelse og kunnskap om RPR for Oslofjorden som nå er etablert, har Miljøverndepartementet satset på å overlate mer av oppfølgingsarbeidet til fylkesnivået. Som nasjonal politikk er RPR for Oslofjorden en viktig premiss for fylkenes og kommunens planlegging etter plan- og bygningsloven. Som kjent gjennomfører nå Miljøverndepartementet et treårig oppfølgingsprogram som vil bli avsluttet i 1997. Departementets oppfølging vil hovedsaklig skje overfor fylkesmyndighetene. Videre oppfølging gjennom kommuneplaner, detaljplaner og enkeltsaker, kort sagt den virksomheten som vil være avgjørende for de konkrete virkningene i kystsonen, vil først og fremst være et ansvar for fylker og kommuner i samarbeid.

   Fylkeskommunene og fylkesmennenes har ansvar for å konkretisere nasjonal politikk gjennom samarbeid om å utvikle regionale retningslinjer for den kommunale arealpolitikken. Fylkeskommunenes plan- og veiledningsarbeid og samarbeidet med fylkesmannen som fagmyndighet, kan gi et felles perspektiv og mulighet for felles holdning til kysten som ikke kan oppnås gjennom kommuneplanleggingen alene. Dette gir fylkesmyndighetene et ansvar for samarbeid med kommunene om langsiktighet og konkret vurdering i bruk av kysten, som vil være helt avgjørende for å nå målene som ligger til grunn for RPR for Oslofjorden.

8. Rundskrivet om planlegging i kystsonen skal klargjøre de juridiske sidene av forholdet mellom planlegging etter PBL og andre lover som berører forvaltning av sjøområder

   Plan- og bygningsloven er hittil bare i liten grad tatt i bruk i sjøområdene, når vi sammenligner med situasjonen på land. Det er derfor knyttet en rekke utfordringer til arbeidet med å utvikle kystsoneplanleggingen. Som ett ledd i dette har Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet samarbeidet om et rundskriv for å klargjøre de juridiske sidene i forholdet mellom planlegging etter plan- og bygningsloven og andre lover som berører forvaltning av sjøområder, som f.eks. saltvannsfiskeloven, havne- og farvannsloven og oppdrettsloven.

   I det samme rundskrivet vil vi ta opp spørsmål om medvirkning i den kommunale planprosessen og spesielle forhold knyttet til kommunal kystsoneplanlegging. Vi har godt håp om at informasjonen og veiledningen i rundskrivet vil legge et atskillig bedre grunnlag for den konkrete planleggingen i kommunene og dermed også for beslutninger om enkelttiltak. Arbeidet med dette rundskrivet har desverre tatt lang tid, og vært bebudet ved tidligere anledninger. Det er derfor nå godt å kunne si at rundskrivet er ferdig til trykking, og vil foreligge i nærmeste framtid.

9. Vi må finne fram til en smidig samordning av planlegging etter PBL og naturvernloven i kystsonen Det er viktig å presisere at statlig vern etter naturvernloven - i sjøen som på land - bare vil omfatte små deler av de totale arealene. Således utgjør sjø- og kystarealene bare ca 6% av det areal som er vernet i landet etter naturvernloven - totalt sett drøyt 1.000 km2, i det alt vesentlige holmer og skjær. De resterende arealer vil i hovedsak være underlagt kommunal og fylkeskommunal planlegging etter plan- og bygningsloven.

   Men også i resten av landet - i alle landets regioner - vil verneinteresser i større eller mindre grad være til stede. Verneplanarbeidet i kystsonen bør derfor være en naturlig del av fylkesdelplanarbeidet. Alle er tjent med at verneplanspørsmål bringes inn i en åpen fylkesdelplanprosess, der både kommuner og aktører på næringssiden deltar, noe som forøvrig er forutsatt både etter plan- og bygningsloven og naturvernloven. Det vil antakeligvis være lettere å få aksept for behovet for vern av visse områder når dette sees i sammenheng med hvordan andre områder på en god måte kan nyttes i næringssammenheng. Og ved å legge verneplanspørsmål inn i en politisk planprosess regionalt vil en i langt større grad kunne få en lokal politisk ansvarliggjøring om spørsmål knyttet til vern.

   Utvikling av gode samarbeidsrutiner mellom stat og fylkeskommune er en forutsetning for å koble fagkunnskap til politikken gjennom fylkesplanen. Men gode samarbeidsrelasjoner oppstår ikke av seg selv, og ikke minst mellom statsetatene kan nødvendig samarbeidet svikte. Vi er kjent med at f.eks. miljøvernavdelingene hos fylkesmannen har hatt problemer med å få forståelse hos andre statsetater og fylkeskommunene for sin rolle som formidler og oppfølger av nasjonale miljømål. Fylkesmannen har et viktig ansvar for å legge til rette for gode kontakter over etatsgrenser. Det må skapes aksept for at ulike statsetater har ulike roller og funksjoner å fylle, og det må bygges bro over ulike fagkulturer. Og ikke minst må det etableres en kultur for åpenhet og tidlig kontakt mellom etatene og forvaltningsnivåene når et spørsmål også angår en annen part.

   Det er viktig at fylkesmennene samarbeider med fylkeskommunene om å etablere gode regionale samarbeidsrutiner, da de hver på sin måte har samordningsfunksjoner på fylkesnivå: Fylkeskommunene har gjennom fylkesplanleggingen politisk ansvar for å samordne planlegging av all offentlig virksomhet i fylket, mens fylkesmannen har ansvar for at de statlige etatene utøver nødvendig samarbeid og medvirker aktivt i denne planleggingen.

10. Verneplanlegging i sjø- og kystområder vil i sterkere grad bli nyttet til vern av marin natur Verneplanarbeidet eller naturvernloven har i stor grad konsentrert seg om å sikre urørte og delvis urørte naturområder i innlandet. Sjø- og kystområder utgjør en mindre del av det totale vernearelet, men omfatter derimot mange, arealmessig mindre verneområder i hovedsak sikret gjennom det fylkesvise, tematiske verneplanarbeidet. Den nye landsplanen for nasjonalparker omfatter imidlertid flere større, sammenhengende naturområder langs kysten, særlig i våre tre nordliske fylker. Omkring 1/3 av totalt ca 50 forslag omfatter også sjø- og kystområder. Arbeidet med landsplanen er forutsatt avsluttet i 2008.

    Verneplanarbeidet til nå har konsentrert seg om å sikre områder over sjøvannflaten og berører kun arealer under havflaten når hensynet til fuglelivet krever det. Vern av sjøarealer har således vært motivert ut fra behovet om å verne leveområder for eksempelvis sjøfugl og kystsel.

    Vern der verneformålet er rettet spesielt inn mot undersjøiske naturforekomster - altså marine verneområder - er et nytt arbeidsfelt i Norge. Fordi vern av marin natur i framtiden kan berøre næringsinteresser langs kysten og fordi denne prosessen ofte blandes sammen med kystverneplanene, skal jeg gå litt nærmere inn på hvordan det videre arbeidet med marine verneområder er tenkt lagt opp.

    Områdevern i sjø vil være motivert ut fra de samme forhold som vern av landarealer, nemlig ønsket om å bevare eksempler på typisk eller særegen natur i mest mulig upåvirket tilstand. Slike områder vil også bidra til å opprettholde biologisk produksjon og biologisk mangfold foruten å fungere som referanseområder for bl.a. forskere. Sjø er imidlertid vesensforskjellig fra land. Marint vern vil kunne omfatte både bunnen, bunnorganismene og vannsøylen over. Vi kan derfor ikke uten videre bruke de samme prosesser i sjø som hittil har vært brukt på land. Her må vi tenke nytt.

    For det første må vi ha et nært samarbeid med fiskerimyndighetene - som jo forvalter vesentlige interesser i kystsonen og sjøområdene. Behovet for vern vil jo variere. Derfor vil lokal ferdsel og næringsvirksomhet kunne foregå i områdene eller deler av områdene dersom det er forenlig med verneformålet.

    Våre to departementer drøfter derfor for tiden sentrale rammer og retningslinjer for det videre arbeidet. I denne sammenheng vil jeg spesielt nevne at vi i utgangspunktet ser for oss en variert prosess der hvert verneområde får et skreddersydd opplegg etter verneformålet. Dette gjelder både avgrensing av området, utforming av vernebestemmelsene og hjemmelsgrunnlaget. Her kan det være aktuelt å bruke både naturvernloven, saltvannsfiskeloven og lov om norsk økonomisk sone, eventuelt i kombinasjon med plan- og bygningsloven.

    For det andre ser vi behov for innspill og konfliktavklaring tidlig i prosessen slik at vi til en viss grad sikrer oss at de verneforslagene som fremmes er realistiske og ikke utløser de store konfliktene når de senere skal ut på høring. For å få til dette, må viktige næringsinteresser være med i prosessen. Miljøverndepartementet og Fiskeridepartementet har derfor satt ned et nasjonalt rådgivende utvalg bestående av representanter fra fiskeri- og miljøvernmyndighetene, fiskerinæringen, oppdrettsnæringen og aktuelle naturvernorganisasjoner. Dette utvalget vil få i oppgave å fremme forslag om konkrete verneområder, avklare mulige konflikter og lage forslag til vernebestemmelser og bruk av lovverk. Vi ser for oss at utvalget vil trenge 3-5 år til å gjøre denne jobben. Forslaget vil så bli sendt på høring.

    Utvalgets første oppgave har vært å kartlegge egnede marine verneområder. Denne rapporten skal foruten å danne grunnlag for framtidige verneområder, også gi viktig naturfaglig informasjon i forbindelse med bærekraftig bruk av kystområdene generelt. Rapporten er sendt alle berørte kommuner og fylkeskommuner i tillegg til departementenes ytre etater til orientering. Miljøvern- og Fiskeridepartementet har i samarbeid utarbeidet et informasjonsbrev der bl.a. fiskerisjefer og fylkesmenn får retningslinjer om hvordan de skal forholde seg til rapporten i tiden fram til formelle verneforslag foreligger.

    En av de store utfordringene knyttet til marint vern i framtiden vil være muligheten av å forene bruk og vern. For å bidra til at fiskeriorganisasjonene skal være godt rustet til å gå inn i slike problemstillinger i utvalgets arbeid, har Miljøverndepartementet vært med å finansiere et prosjekt i regi av Norges Fiskarlag og Norske Fiskeoppdretteres Forening om vern og planlegging i kystsonen. I dette prosjektet skal en kartlegge hvilke effekter vern av marine kystlokaliteter kan ha for fiskerier og fiskeoppdrett, og hvilken effekt disse næringsvirksomhetene kan ha for de naturverdier verneområdene skal beskytte. Det skal videre legges vekt på å avklare på hvilken måte vern og næringsvirksomhet kan forenes.

11. Forvaltning og planlegging i kystsonen vil bli behandlet i to meldinger som MD skal legge fram våren 1997

    Tiden er inne for en oppsummering, og jeg kan fastslå at kystsoneplanlegging interesserer MD sterkt, både i egenskap av miljøvernmyndighet og i egenskap av planmyndighet. Departementet arbeider for tiden både med en stortingsmelding om bærekraftig utvikling, og en melding om regional planlegging og arealpolitikk. Kystsoneplanlegging og kystsoneforvaltning vil bli drøftet i begge meldingene, med vekt på henholdsvis på miljøverninteresser i kystsoneforvaltningen, og på en avveining av bruk- og verneinteresser i kystsoneplanleggingen.

12. I kystsoneforvaltningen og -planleggingen er det all grunn til å anta at det regionale nivået vil få økt betydning Endelig vil jeg avslutningsvis knytte tråden til hovedtemaet for dagens møte som er "Endring i offentlig oppgaveløsning - regionenes betydning for omstilling og folkestyre". Det er selvsagt ikke tilfeldig at kystsoneforvaltning og -planlegging er valgt som første deltema for å belyse nevnte hovedtema. Jeg håper jeg har klart å tydeliggjøre at det regionale nivået - det vil i vårt forvaltningssystem si fylkesnivået - bør og vil spille en stadig sterkere rolle i kystsoneforvaltning og planlegging, både for regionalt å tilpasse nasjoanl politikk til lokal virkelighet, og for regioanlt å samordne lokal politikk og planlegging i tråd med nasjonale interesser.

    I denne jobben har fylkesmennene en viktig rolle framover - og jeg kan bare ønske lykke til.