På veg mot det 21. århundre - globale miljøutfordringer - regionalt og lokalt ansvar

Dagskonferanse om Regional Agenda 21 for Akershus, 11 sept. 1996

Først vil jeg takke for invitasjonen til å holde dette innlegget. I en tid da vi i departementet er veldig opptatt av å gi ny faglig og politisk "trøkk" i arbeidet med å følge opp Agenda 21-arbeidet på lokalt nivå, gir denne konferansen meg mulighet til å prøve noen synspunkter og ikke minst hente inspirasjon fra arbeidet i Akershus på dette feltet.

Tenke globalt og handle lokalt

Etter min mening er budskapet fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling om å tenke globalt og handle lokalt mer aktuelt enn noensinne. Det har liten mening å snakke om bærekraftig utvikling i ett land. Vi er alle - over hele kloden - deler av et uløselig fellesskap. Vi kan løse en del nasjonale problemer hver for oss, men de virkelig store utfordringene, fattigdommen, klimatruslene, tap av arter og økosystemer - alle de grenseoverskridende problemene - de løser vi enten sammen eller vi løser dem ikke. Dette er en enorm utfordring for måten vi utformer vår politikk og lever våre liv på.

Denne grunnleggende økologiske forståelsen er derfor et viktig fundament for utformingen av norsk miljøpolitikk: Vi må makte å se hvordan vår egen politikk og våre egne bidrag henger sammen med det resten av verden gjør, og hvordan dette påvirker de globale økologiske systemene. Utslipp som kan gi klimaendringer har samme virkning uavhengig av hvor på koden de slippes ut, og virkningen vil også ramme hele kloden.

Drivhuseffekten og trusselen mot det biologiske mangfoldet illustrerer at vi er over i en ny fase i samfunnsutviklingen hvor det ikke er nok med bare helhetlig tenkning, men hvor det også kreves helhetlig handling. Miljøpolitikken må etter hvert bli mer konsentrert om vårt levesett, forbruk og produksjonsmønster, og de miljøproblemene det skaper, enn på forurensende punktutslipp og klassisk natur- og kulturminnevern. Mens punktutslipp og klassiske verneutfordringer ofte kan håndteres ved hjelp av én lov eller én avgift, må de sammensatte problemene løses ved en riktig kombinasjon av virkemidler.

Summen av små bidrag vil være nøkkelen til forståelsen av drivhuseffekten og klimaendringene og av trusselen mot biologisk mangfold. Det som i en kommune framstår som trivselselementer eller forhold som i hovedsak har med livskvalitet å gjøre, kan i sum ha en kritisk global effekt. Å bygge ned et grøntområde eller sette i gang bygging i et verdifullt myrområde i et nærmiljø eller en kommune, kan summere seg opp til å bli en trussel mot det biologiske mangfoldet. Et lokalt, eller regionalt utbyggingsmønster som undergraver mulighetene for kollektive transportløsninger, bidrar til økningen av den globale drivhuseffekten.

Utfordringen i forhold til denne typen problemstillinger blir derfor å synliggjøre de ulike aktørenes ansvar. Vi kan ikke tillate at hver enkelt av oss unnskylder seg med at vårt bidrag er ubetydelig, når det nettopp er summen av små utslipp som skaper problemene.

Globale politiske føringer for lokalt engasjement

Dette bringer meg over til det arbeidet FN har dratt igang for å bekjempe globale miljøtrusler gjennom lokalt engasjement og handling i det enkelte land.

Lokal Agenda 21 (LA 21) er forankret i Agenda 21, et av fem sluttdokumenter fra FNs konferanse for miljø og sikkerhet i 1992. I kap. 28 i Agenda 21 oppfordres alle verdens kommuner til å gå i dialog med sine innbyggere, organisasjoner og private foretak om å vedta en Lokal Agenda 21.

Kapitlet blir ansett som svært viktig nettopp fordi de globale miljøutfordringene som Agenda 21 tar opp på mange måter kan sies å være effekten av mange lokale handlinger. Dermed blir de lokale myndighetene - kommunene og fylkeskommunene sammen med organisasjonsliv og næringsliv lokalt og befolkningen - hovedaktører i arbeidet med å oppnå de aller viktigste miljømålene. Det legges derfor stor vekt på demokratisk styring og folkelig engasjement. Arbeidet må i stor grad skje lokalt, ha et globalt perspektiv og engasjere på bred basis. Målet er å utløse lokal begeistring, engasjement og ansvarlig politisk forankring i det lokale miljøarbeidet.

LA 21 fokuserer på kommunenes rolle som det nærmeste styringsnivået i forhold til innbyggerne. Kommunene oppfordres til å legge forholdene til rette for en bredest mulig folkelig medvirkning i planleggingen. Spesielt pekes det på at kvinner og barn/unge skal ha økt mulighet for å delta i planleggingsprosessene. Planleggingen skal ha et flergenerasjonsperspektiv ("hundreårsperspektiv"). I tillegg vektlegges behovet for å operere med et vidt miljøbegrep som forholder seg til målsettingen om forbedret livskvalitet. På denne måten vil helsespørsmål og økonomiske, kulturelle og sosiale konsekvenser av overgangen til en bærekraftig utvikling være viktige dimensjoner i LA 21-arbeidet.

Fordelingsspørsmålet mellom fattige og rike i verden vil ha høy prioritet i arbeidet for en bærekraftig utvikling. En bærekraftig utvikling handler bl.a. om hvordan man forstår bruk og fordeling av naturressurser på kloden, det dreier seg om helse og livsstil og det dreier seg om økonomiske og sosiale forhold. Agenda 21 framhever bl.a. de ikke-bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre i vår del av verden som den vesentligste årsaken til ødeleggelsen av det globale miljøet.

I Norge gir MIK-reformen et godt grunnlag for LA 21-arbeidet

LA 21 i Norge må ta utgangspunkt i, bygge på og ses i sammenheng med Miljøvern i kommunene. Den målrettede offentlige satsingen på et helhetlig kommunalt miljøvern startet opp i 1987. MIK-reformens prinsipper og mål er sammenfallende med grunnleggende trekk ved LA 21 og har bidratt til at Norge har lagt et godt grunnlag for det videre miljøarbeidet.

I fra 1997 vil det økonomiske bidraget fra Miljøverndepartementet til MIK-reformen gå inn som en del av det generelle rammetilskuddet til kommunene. LA 21 vil derfor være en naturlig videreutvikling av kommunenes miljøvernarbeid på vei mot en bærekraftig utvikling. Det er også utformet kommunale miljøvernplaner gjennom MIK, og disse vil danne et godt grunnlag for LA 21-prosesser i kommunene.

Nærmiljøerfaringene om lokal mobilisering vil også kunne gi verdifulle bidrag til kommunenes videre utviklingsarbeid når det gjelder samarbeidsmodeller mellom kommune og lokalsamfunn om vilkårene for å lykkes med bred, lokal mobilisering i miljøarbeidet.

MIK-reformen kan betraktes som første generasjons utgave av LA 21. Overgangen fra MIK til LA 21 innebærer at kommunene i større grad må arbeide for en bredere og større deltakelse fra befolkningen i de lokale planprosessene. I tillegg er det behov for å styrke livskvalitetsperspektivet og å arbeide mer målrettet med sammenhenger mellom helse og miljø. Det vil også bli en stor utfordring å få mobilisert lokale krefter til praktisk innsats. Dette gjelder bl.a. næringsliv, fagforeninger, skoler, ideelle organisasjoner, menigheter, idretts- og musikkorganisasjoner, mao. å bidra til å øke forbrukernes og private/offentlige og frivillige husholdningers bevissthet om spørsmål og aktiviteter som angår bærekraftig utvikling. På denne måten må begrepet "tenke globalt, handle lokalt" få et reellt innhold.

I Norge er vi i den heldige stilling at det frivillige organisasjonslivet har gode tradisjoner og stor oppslutning. Miljøorganisasjonene er aktive pådrivere. Dette danner et godt grunnlag for å lykkes i lokal mobilisering.

LA 21 er altså først og fremst en prosess for å videreutvikle det globale og lokale miljøvernarbeidet på vei mot en mer bærekraftig utvikling. Prosessen krever bl.a. at en i den tradisjonelle planleggingen i kommunene utvikler nye arbeidsmåter som bygger på bred mobilisering, deltakelse og folkelig engasjement.

Utfordringens karakter krever en regional angrepsmåte

Innsatsen for bedre å ivareta det biologiske mangfoldet og å fremme en samfunnsutvikling som reduserer utslippet av klimagasser, kan ikke avgrenses til den enkelte kommune. Skal for eksempel de rikspolitiske retningslinjene for areal- og transportplanlegging følges opp, retningslinjer som bl.a. er begrunnet med å bidra til å redusere utslippet av klimagasser, må planleggingen knyttes til hele regioner, som ofte består av flere kommuner. Likeledes må planlegging i sammenhengende naturområder, bl.a. for å ivareta det biologiske mangfoldet, knyttes til større områder enn en enkelt kommune.

Det gleder meg at enkelte fylkeskommuner har utarbeidet fylkesplaner for slike temaer, men de fleste er likevel etter min mening altfor nølende. Fylkeskommunene må ta i bruk den myndighet de er tillagt etter plan- og bygningsloven, og sikre virkningen av sin planlegging gjennom oppfølging og iverksettelse.

Jeg har flere ganger opplevd å høre at fylkeskommunen ikke har virkemidler for å fremme en ønsket arealbruk, fordi fylkesplanene ikke har bindende juridisk virkning, slik arealdelen av kommuneplanen har det. Det er jeg ikke enig i.

Men jeg må likevel innrømme at det i praksis fortsatt rår uklarhet i kommunene og fylkene om fylkeskommunenes rolle i arealplanleggingen, dvs. i forhold til den rolle fylkeskommunen har etter plan- og bygningsloven. Det er på høy tid at både kommuner og fylkeskommuner innser at det på enkelte områder er riktig at fylkeskommunen opptrer som en "overkommune" i betydningen regional- og lokaliseringspolitisk myndighet, fordi viktige samfunnsutfordringer tilsier det.

Arealvedtak i fylkesplanen har etter min mening god nok virkning, vel og merke hvis de følges opp og iverksettes med nødvendig politisk kraft såvel i fylkene som sentralt. For min del vil jeg legge stor vekt på å følge opp dette.

Jeg vil derfor understreke at fylkeskommunene gjennom fylkesplanleggingen forvalter et betydningsfullt virkemiddel for å arbeide med disse viktige miljøutfordringene, i et nært samarbeid med kommunene og de statlige etatene i fylket. Denne planleggingen vil i neste omgang gi viktige føringer for planleggingen i kommunene.

Gjennom ansvaret for fylkesplanleggingen er fylkeskommunene samlet sett engasjert i viktige arbeidsoppgaver innenfor den forebyggende miljøpolitikken, som:

• arealforvaltning i byregioner - med vekt på å utvikle et utbyggingsmønster for redusert transport, god hverdagsorganisering og kopling mellom næringsutvikling og effektiv utbygging
• arealforvaltning utenom byer og tettsteder - med vekt på å ivareta hensynet til biologisk mangfold, natur- og kulturminnevern og friluftsliv
• miljø- og levekårsutvikling - med vekt på å forebygge helseskader
• miljø- og næringsutvikling - med vekt på sammenhengen mellom plan og virkemidler og på miljøvennlige produksjonsprosesser og produkter

Siden konferansen er knyttet til Akershus fylke vil jeg særlig understreke betydningen av å fremme en helhetlig, miljøvennlig arealforvaltning i byregioner. Vi må stille krav til den måten vi bygger ut samfunnet på. Samtidig som vi må skape muligheter for en effektiv utbygging for å sikre næringslivets interesser, må vi sikre at rammevilkårene er slik at vi skaper miljømessig gode utbyggingsmønstre i et langsiktig tidsperspektiv.

En samordnet areal- og transportplanlegging i tråd med de rikspolitiske retningslinjene som Regjeringen har utarbeidet, vil på sikt redusere forbruket av areal til transportformål, og kan gi grunnlag for redusert transportavhengighet og reduserte støy- og støvplager. Arealplanlegging har i denne sammenhengen også nære koplinger til de forebyggende sidene av helsepolitikken ved at den vil bidra til å redusere helseskadelige utslipp. I de siste åra har utbyggingen av bilbaserte kjøpesentre representert en spesiell trussel i forhold til disse rikspolitiske retningslinjene.

Miljøverndepartementet vil i denne sammenheng oppfordre fylkeskommunene til å følge opp de rikspolitiske retningslinjene ved å utarbeide regionale retningslinjer for en utbyggingsstruktur med bl.a. avgrensing av by- og tettstedsområdene, senter-/ service- struktur, grønnstruktur og de ulike typer hovedtransportsystemer, bør avklares. Disse prinsippene bør nedfelles i en fylkesdelplan og følges opp i kommuneplanene. Fylkeskommunen bør ha en sentral rolle som initiativtaker og pådriver i denne sammenheng.

Jeg ber også regionale myndigheter om nøye å vurdere hvorvidt planer om etablering og utvidelse av kjøpesentre samsvarer med de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. Jeg vil spesielt peke på retningslinjenes pkt. 3.6, 1. ledd, hvor heter det at:

"Regionale publikumsrettete offentlige eller private servicetilbud skal lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter."

Departementet vil for sin del aktivt følge opp de rikspolitiske retningslinjene ved innsigelsessaker som kommer til sentral behandling og avgjørelse.

Jeg er kjent med at kommunene i Romeriksregionen arbeider med å innføre en 150 meters byggeforbudssone langs E 6 i kommuneplanene, på bakgrunn av et regionalt samarbeid om miljøsoner langs hovedvegene som de regionale myndigheter og særlig vegkontoret har tatt initiativet til. Dette er meget positivt. Jeg antar at dette arbeidet blir videreført og konkretisert i retningslinjer for lokalisering og arealbruk i dette området i det regionale samarbeidet som fylkeskommunen og og Romerikskommunene er i gang med.

Nye utfordringer i fylkeskommununenes miljøengasjement

I forlengelse av fylkeskommunenes engasjement i areal- og transportplanlegging, er jeg gjort kjent med at det i Oppland arbeides med en klimaplan for fylket. Dette er en regional plan for hvordan utslippene av drivhusgasser kan reduseres. Planen vil ha fire hoveddeler:

• En statusdel med situasjonsbeskrivelse når det gjelder drivhusgasser som miljøproblem og utslipp av drivhusgasser globalt, nasjonalt, på fylkesnivå og på kommunenivå.
• En drøfting av aktuelle virkemidler i forhold til hva som er de viktigste utslippskildene for klimagasser i Oppland samt vurdering av hvor hensiktsmessig de ulike virkemidlene er.
• En tiltaks- og prognosedel med anslag på utslippsreduksjoner ved gjennomføring av utvalgte tiltak.
• En konklusjon og anbefaling av hvilke tiltak som bør prioriteres og vurdert gjennomført av lokale myndigheter i Oppland.

Når jeg nevner dette spesielt, er det sjølsagt fordi dette virker veldig spennende for oss i Miljøverndepartementet. Jeg antar at flere fylker etterhvert vil vurdere erfaringene fra planleggingen i Oppland, og satse på liknende opplegg.

Tilsvarende trur jeg det ville være spennende om ett eller flere fylker prøvde ut fylkesdelplaner som redskap for å fremme biologisk mangfold i et bredt regionalt perspektiv.

Jeg har med stor interesse merket meg at fylkeskommunene gjennom sitt miljøpolitiske nettverk skal arrangere et spennende fagseminar om regionalt miljøvernarbeid mot år 2000. Jeg har med glede spesielt merket meg at statlige miljøvernmyndighet er en viktig målgruppe for seminaret, sammen med fylkeskommunene og Kommunenes Sentralforbund.

Det faglige hovedperspektivet er ikke ulikt temaet for denne dagskonferansen. Dette er vel ikke helt tilfeldig siden jeg forstår at Akershus, sammen med Nordland og Hordaland, er sentrale i dette viktige faglige nettverksarbeidet mellom fylkeskommunene.

Men også en rekke andre fylkeskommuner har startet et spennende miljøpolitisk arbeid, ofte i nært samarbeid med fylkesmannens miljøvernavdeling og berørte kommuner. Dette synes vi i Miljøverndepartementet er svært gledelig. Tidligere ble for mye av den politiske og administrative energien som kunne vært brukt til konstruktivt miljøvernarbeid i fylkene, brukt til gjentatte diskusjoner om funksjons- og rollefordeling. Situasjonen bl.a. i Akershus illustrerer at situasjonen i dag er en annen.

For meg er det viktig å understreke at fylkeskommunens egenart og styrke som miljøpolitisk medspiller først og fremst er knyttet til rollen som folkevalgt organ. Det knytter miljøpolitikken sammen med den regionale samfunnsutviklingen og gir den en posisjon som premiss for og på linje med andre viktige samfunnsoppgaver som helse, næringsutvikling, sysselsetting, utdanning, kultur og samferdsel. Hensynet til miljøspørsmålene vil ofte være en viktig premiss for samfunnsplanleggingen og må inn som en viktig forutsetning når ressursene fordeles og beslutningene tas om framtidig utvikling.

For fylkeskommunen er det viktig å se miljøpolitikken i sammenheng med fylkesplanleggingen. Det vil si at når fylkeskommunen legger til rette en politisk møteplass for avklaring og samordning av ulike lokale og regionale interesser i en planprosess, må miljøhensynene være en viktig del av diskusjonen. Statlige fagmyndigheter, interesseorganisasjoner og andre har en oppgave i å presentere miljøhensynene som en viktig del av grunnlaget for planleggingen.

Med utgangspunkt i rollen som regionalpolitisk myndighet kan fylkeskommunen utforme en miljøpolitikk for sitt område med basis i fylkesplanleggingen og den frihet som politiske organer har til å ta initiativ og til å gjennomføre tiltak. Denne oppgaven er flere fylkeskommuner i ferd med å gripe, og med gledelig stor politisk energi.

RA 21 - Hva er nå det?

Denne dagskonferansen behandler Regional Agenda 21. Hva det er vil bli drøftet i løpet av dagen, bl.a. i en rekke parallelle seminarer, og det vil stå sentralt i det fagseminaret som fylkeskommunene skal holde i høst.

For å ikke gjøre det for vanskelig vil jeg inntil videre si at Regional Agenda 21 er det Agenda 21-arbeidet som fylkeskommunen som regional folkevalgt myndighet finner det riktig å engasjere seg i, ofte i samarbeid med fylkesmannens miljøvernavdeling. Samtidig er det naturlig å se dette arbeidet i sammenheng med kommunenes LA 21-arbeid.

Den kanskje viktigste arbeidslinjen for fylkeskommunene i dette arbeidet er å utnytte fylkesplanleggingen som et aktivt styringsredskap for å ivareta Agenda 21-målsettinger knyttet til klimapolitikken og biologisk mangfold, dvs. en forlengelse av de arbeidslinjer mange fylkeskommuner allerede har tatt opp.

Den andre hovedarbeidslinjen antar jeg vil være å spille rollen som pådriver og veileder i kommunenes LA 21-arbeid, og å sikre god sammenheng i Agenda 21-arbeidet innen fylket, bl.a. gjennom samarbeid om fylkes- og kommuneplanleggingen.

Mer skal jeg ikke si om dette. Kanskje kan resultatet av denne dagen bli at neste gang jeg skal snakke om RA 21 er litt sikrere på hva jeg bør snakke om!

Akershus fylkeskommunes miljøpolitisk engasjement

Jeg kan ikke slutte dette innlegget uten å skryte litt av vertskapet. Sjøl om jeg ikke alltid har vært enig med Akershus fylkeskommune når det gjelder hva som er den beste oppgavefordelingen i miljøpolitikken på fylkesnivået, vil jeg gi fylkeskommunen full kreditt for sitt miljøpolitiske engasjement. At frifylkesforsøket i miljøvern ga fylkeskommunen en viktig stimulans til seinere miljøpolitisk engasjement, kan det ikke være noen tvil om.

Akershus fylkeskommunes forebyggende og planforankrede miljøinnsats er i dag et forbilde for andre fylker. Men jeg forstår Akershus slik at et godt arbeid kan gjøres enda bedre - dette i nært samarbeid med kommunene og regionale statlige etater - ikke minst miljøvernavdelingene. Dette er utgangspunktet for den forestående revisjon av foreliggende fylkesdelplan for miljøvern, hvor siktemålet er å skape en Regional Agenda 21-prosess i fylket. Dette er en svært spennende satsing, som jeg vet er under oppstart også i andre fylkeskommuner, og som Kommunenes Sentralforbund også har engasjert seg i.

Jeg har også merket meg at Akershus fylkeskommune har vært spesielt aktive for å fremme forsøk som kan styrke fylkeskommunens rolle i plansystemet og forenkle planbehandlingen. Departementet stiller seg i utgangspunktet positivt til slike reformer. Det konkrete forslaget som ble lagt fram hadde en del svakheter som gjorde at Miljøverndepartementet ikke kunne tilrå det gjennomført. Vi vil imidlertid se nærmere på denne typen spørsmål i den gjennomgangen vi nå skal ha av den regionale planleggingen i en stortingsmelding som skal legges fram til våren.

Avslutning

Tida er inne for å avrunde. Jeg velger å ta utgangspunkt i en landskonferanse fylkeskommunene arrangerte i Skien i mai om fylkeskommunenes arbeid med miljøspørsmål.

Jeg kunne dessverre ikke delta, men departementet, Direktoratet for Naturforvaltning, Statens Forurensingstilsyn og fylkesmennenes miljøvernavdeling var godt representert. Og jeg har fått svært gode tilbakemeldinger om det spennende samarbeidet som nå er i ferd med å utvikles i landets fylker mellom fylkeskommunene, regionale statlige etater og kommunene for å løse de komplekse miljøutfordringene vi nå må ta fatt i, knyttet spesielt til drivhuseffekt og biologisk mangfold.

Fylkesnivået er på mange måter nøkkelnivået i dette arbeidet, og en fornyet, politisert fylkesplanlegging står fram som det viktigste arbeidsredskapet. Det var en klar felles virkelighetsforståelse om dette fra representantene for fylkeskommunen, staten og fra forskningen på denne konferansen.

I denne situasjon må fylkeskommunen slutte å tenke smått om sin forebyggende og planorienterte miljøpolitiske rolle. Denne rollen er en viktig del av fylkeskommunenes samlede regionalpolitiske rolle, med vekt også på nærings- og sysselsettingsdimensjonen og levekårs- / velferdsdimensjonen. Denne rollen alene gir etter min mening fylkeskommunen solid eksistensberettigelse. At dette arbeidet i flere fylkeskommuner bl.a. i Akershus, er i ferd med å formaliseres i regionale agenda 21-prosesser, med fylkesdelplaner som plandokumenter, synes jeg er svært spennende.

Vi vet i dag lite om hva RA-21 vil komme til å bli. Her vil veien på mange måter bli til mens vi går. Denne konferansen er en viktig startetappe for Akershus. MD vil gjerne ta aktiv del i denne marsjen.

LYKKE TIL !