Statssekretær Finn Grønseth

Endringer i sosialtjenesteloven - nytt kapittel 6A

FO's konferanse 11.september

Gode forsamling.
Jeg ønsker ved denne anledning å komme innom en del av de overveielser som lå bak forslaget om endringen i sosialtjenesteloven, m.h.t. begrensning av bruk av makt og tvang overfor psykisk utviklingshemmede. De konkrete bestemmelsene går jeg ikke inn på i særlig grad, ettersom de juridiske spørsmålene tas opp senere. Jeg skal imidlertid nevne noen forhold som ble framhevet under Stortingets behandling av loven.

For det første:

ER LOVEN NØDVENDIG ?

Det er ingen tvil om at ved ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming ble på mange måter behovet for nytt regelverk aktualiserte. Hovedsaken med denne reformen var å avvikle særomsorgen (HVPU) og la de vanlige, kommunale tjenestene gjelde også for de tidligere HVPU-brukerene, så langt som mulig. Ansvarsreformen var et stort og viktig løft, og jeg tror jeg kan si at de fleste i dag vil være enige i at reformen var nødvendig. Så langt viser også den evalueringen som er foretatt at reformen stort sett må betegnes som vellykket.

Det er et kjent forhold at det tidligere for en liten gruppe psykisk utviklingshemmede også var problemer både med hensyn til utagerende og kanskje selvskadelig atferd. Dette reiste naturligvis spørsmål av rettssikkerhetsmessig art. Det siste gjaldt både hjemmelen for visse tiltak, som innleggelse, tilbakeholdelse og bruk av tvangsmidler. Videre forekom det også bruk av tvang, hvor det kunne være tvilsomt om de reglene som tross alt forelå, ble fulgt. Lossiusutvalgets innstilling - som var det sentrale underlagsdokumentet for ansvarsreformen - var meget opptatt av rettssikkerhetsproblemene, men tok i det vesentlige for seg den lite tilfredsstillende situasjonen med hjemmelsspørsmålene innenfor HVPU.

Det bør understrekes at rettssikkerhetsproblemene knyttet til hjemmeboende ikke er oppstått som følge av reformen. De hjemmeboende har utgjort flertallet av gruppen psykisk utviklingshemmede i hele etterkrigstiden, men reformen har medført at denne typen av rettslige problemer er blitt satt på dagsordenen og nå har endt opp med de nye lovbestemmelsene.

I Lossiusutvalget var man for øvrig klar over at de atferdsproblemene som var bakgrunnen for tvangsbruken ikke uten videre ville forsvinne ved utflytting fra institusjonene. Dette sa departementet seg enig i og man varslet der en vurdering av særlige regler om bruk av tvangsmidler.

For å få en klargjøring av bruken av ulike tvangstiltak ble Røkke-utvalget nedsatt i 1990. I 1991 ble det lagt fram et meget verdifullt arbeid i NOU 1991:20; Om rettssikkerhet for mennesker med psykisk utviklingshemmede. Dette arbeidet dannet grunnlaget for Ot prp 58, selv om det framkom vesentlige endringer. Særlig er det å merke at lovendringene ikke er knyttet til kommunale institusjoner, slik reglene i Røkke-utvalgets forslag i realiteten var. Reglene er knyttet til tjenestene og kan gjelde i vedkommendes egen bolig, fordi det nå engang er der den enkelte er. Det er ikke aktuelt å gjeninnføre institusjoner for psykisk utviklingshemmede.

Reglene berører bare psykisk utviklingshemmede med alvorlig problematferd, anslagsvis 3-4 prosent av gruppen. I hovedsak dreier det seg om alvorlig selvdestruktiv atferd eller sterkt utagerende atferd som kan innebære fare for andre.

Departementet har gjennom årene også fått seg forelagt til uttalelse en del saker med innslag av ulike typer av tvang. Det har vært et nokså gjennomgående trekk ved disse sakene at de "vanlige reglene" - det vil i denne sammenhengen i det alt vesentlige si strafferettens regler om nødverge og nødrett - ikke viste seg å være tilstrekkelige som regelgrunnlag. Det gjelder særlig tiltak som varer ved utover den direkte skadeavvergingen og i forhold til atferd som gjentar seg noenlunde regelmessig.

De "vanlige reglene" dvs. straffelovens bestemmelse har heller ikke vært tilstrekkelige sett fra tjenesteyternes synspunkt. Det vesentligste er selvsagt hensynet til den utviklingshemmede, men som arbeidsgiver har stat og kommune også et ansvar overfor dem som - ofte under vanskelige forhold - gjør en imponerende innsats for psykisk utviklingshemmede.

Så vanskelige spørsmål som bruk av makt og tvang må derfor ha en trygg forankring i lovverket, - enten man ser saken fra den psykisk utviklingshemmedes synspunkt, eller fra tjenesteyteren.

Den omfattende debatt som fulgte av lovforslaget, og rundt Stortingets behandling, var viktig og nødvendig.

Lovens formål skal primært være å sikre oss mot uakseptabel maktbruk. I særlig grad var Stortinget opptatt av fagmetodene og behovet for regulering av disse. Dette vil departementet ta nærmere opp i den Stortingsmeldingen som vi skal legge fram før iverksetting og som Stortinget ba om.

HVA SKAL LOVEN SIKRE ?

Kapittel 6A heter:

Rettigheter for og begrensning og kontroll av bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming.

Gjennom denne presiseringen er det understreket at kapittelet gjelder både det å begrense og kontrollere bruken av tvang og makt. Det er selvfølgelig at tvangstiltak ikke skal brukes annet enn der det er helt nødvendig. Dessuten signaliseres det at brukeren har rettigheter når tvangstiltak skal iverksettes og at forholdet må være ordentlig regulert og kontrollert.

Tiltakene i forhold til mennesker med psykisk utviklingsshemming må ta utgangspunkt i almene verdier. Sosialkomiteen ønsket i sin behandling av Ot prp 58 å få nærmere redegjort for forholdet mellom lovforslaget og internasjonale menneskerettigheter. Departementet valgte å gjøre dette gjennom en egen tilleggsproposisjon. Proposisjonen drøftet forholdet til de aktuelle bestemmelsene i blant annet den europeiske menneskeretighetskonvensjonen. Det ble konkludert med at lovforslaget var i samsvar med disse. På ett punkt i lovforslaget hvor det kunne reises tvil om forholdet til konvensjonene, valgte departementet å ta ut vedkommende bestemmelse.

Loven fastslår et viktig grunnprinsipp:

Tjenestetilbudet til personer med psykisk utviklingshemming skal utformes med respekt for den enkeltes fysiskeog psykiske integritet, og så langt som mulig i overenstemmelse med tjenestemottagerens selvbestemmelsesrett.

Dette formålet er generelt og gjelder for all tjenesteyting, men Stortinget fant det viktig å presisere dette også i kapittelet.

Det stilles strenge krav til kvalitetssikring av tiltakene. Ulike faginstanser skal med i vurderingen av tiltak, og ulike forvaltningsnivåer skal delta i saksbehandlingen og pårørendes rolle er styrket.

Når problematferd oppstår skal det vurderes om endringer i rammene rundt brukeren vil kunne avhjelpe situasjonen. Det er derfor nødvendig med grundig kartlegging av de fysiske, psykiske og sosiale rammebetingelsene rundt brukeren. Selvsagt skal alle forbedringer i disse forhold gjøres før en vurderer tvangstiltak. Det må også avklares om problemene kan skyldes sykdom av somatisk eller psykiatrisk karakter.

Videre må det avklares hvilke alternative væremåter som en skal lære brukeren og utarbeide opplegg for disse. Atferdsendrende tiltak med bruk av tvang skal ikke iverksettes alene, men alltid følges av en habiliteringsplan som omfatter opplæringstiltak.

Det må også nøye vurderes hva slags tiltak som skal iverksettes og alternative tiltak må være prøvd før man igangsetter tvangstiltak. Det må utarbeides skriftlige prosedyrer for når, hvordan og av hvem tiltakene skal gjennomføres. Personalet skal ha hatt opplæring i tiltakene av habiliteringstjenesten før de iverksettes, og habliteringstjenesten har ansvar for å oppfølging og veiledning underveis.

Videre skal det registreres hvor ofte og i hvilke situasjoner tiltakene faktisk gjennomføres. Dette vil sikre tilsynet med tiltakene og er nødvendig for å kunne foreta en evaluering av disse.

En annen side ved kvalitetskravet er presisert i

§ 6A-4:

- Tjenestemottakeren har rett til kvalifisert personale ved gjennomføringen av tiltak etter annet ledd bokstav b og c.
Ved gjennomføringen av disse tiltakene skal det være to tjenesteytere tilstede dersom dette ikke er til skade for tjenestemottageren.

Disse bestemmelsene kom inn for bedre å kunne ivareta tjenestemottakers rettssikkerhet, minske sjansene for overtramp og at tjenesteytere ikke skal stå alene i disse vanskelig situasjonene. Ansatte skal ha fått opplæring i forhold til de oppgaver de skal utføre i arbeidet og i denne sammenheng vil veiledning underveis også være nødvendig. Departementet arbeider nå med forskrifter og utfyllende kommentarer til lovverket. Krav til kompetanse ved utførelse av tvangstiltakene er et av punktene som skal avklares.

Mediaoppslag som beskriver ulike virkemidler, spesielt innenfor atferdsanalytisk tradisjon, har bekymret mange, også Stortingets representanter. Stortinget valgte derfor å legge inn et eget krav om forbud mot nedverdigende og intergritetskrenkeende straffe- og behandlingsmetoder. Det vil bli viktig for departementet å gi veiledning om hvordan disse begrepene skal forstås. Utarbeidelsen av forskrifter pågår,- og disse skal nærmere definere hvilke virkemidler som er tillatt og hvilke som ikke vil være det.

I tillegg til fylkesmannens overprøving av kommunens vedtak ønsket Stortinget en egen klageordning. Vedtak som er overprøvet kan påklages til fylkesnemnda for sosiale saker. Fylkesnemndene får dermed utvidet sitt ansvarsområde.

Det skal også opprettes en rådgivende gruppe som skal vurdere hvordan loven blir praktisert og sikre en ensartet praktisering av reglene om bruk av tvang - både i kommunene og ved fylkesmannsembetene. Den vil ha en viktig funksjon som faglig veileder for myndighetene og skal følge opp rettssikkerhetsspørsmål. Stortinget vedtok å lovfeste forslaget om en slik gruppe.

Kapittel 6A er en midlertidig lov som skal vare i 3 år fra ikrafttredelsen. Anvendelsen av loven vil bli evaluert underveis og danne grunnlag for beslutning om en eventuell videreføring.

AVSLUTTENDE KOMMENTARER

Det har vært en lang vei fram til at den midlertidige loven nå er vedtatt av Stortinget. Arbeidet med loven har vært både faglig og politisk sett en utfordring,- ikke minst fordi det handler om en svak gruppes rettssikkerhet. I det videre arbeid må også dette stå i fokus.

Å utvikle metoder og rammebetingelser som i så stor grad som mulig gjør tvangsbruk overflødig, er den viktigste utfordring for oss alle.

Jeg ønsker lykke til med konferansen og håper at den vil bidra til å gi dere som tjenesteytere og som skal benytte lovverket, en bredere bakgrunn for hva denne lovendringen innebærer og de utfordringene som ligger i å etterleve krav til saksbehandling og faglige arbeid før tiltak etter lovbestemmelsene kan settes iverk.