Statssekretær Siri Bjerke, Utenriksdepartementet

Innlegg på konferansen "Absolutt Europa - med regionene inn i det neste årtusen",

Regionene i europeisk politikk

Oslo, 21. - 22. november 1996

Venner,
Mitt tema er regionenes rolle i europeisk politikk. Jeg vil bruke første del av foredraget til å gi et bilde av dagens situasjon. Her vil jeg se på regionens mer fremskutte rolle i europeisk politikk og hvordan denne utviklingen har slått inn hos oss. Så vil jeg si noe om hvorledes Regjeringen har håndtert utviklingen og jeg vil avslutte med å si litt om utviklingen framover.

Først et spørsmål:

Har regionene virkelig en rolle i europeisk politikk ?

Utgangspunktet er at det i dag er nasjonalstatene som er aktørene i europeisk politikk. De opptrer på den internasjonale arena; de inngår mellomfolkelige avtaler og traktater. Men samtidig ser vi at det har meldt seg nye aktører på den politiske arenaen. Internasjonale organisasjoner som EU og i noen grad FN, er på søk etter en ny rolle. Og vi ser også at europeiske regioner melder en stadig større interesse for det som skjer på den europeiske utenrikspolitiske arena. De har et ønske om å spille en mer fremskutt rolle i europeisk politikk.

Jeg vil bare først kort si hva jeg mener med begrepet "region". For meg er en region i dag en politisk eller administrativ enhet som befinner seg mellom det nasjonale og det lokale beslutningsplan. Fordi forholdene er ulike i europeiske land og fordi historien har tatt forskjellige løp, har vi fått svært ulike enheter som faller under begrepet " regioner". På en side har vi gamle regioner som Katalonia i Spania som har indre selvstyre, og vi har tyske delstater som har fått vide politiske fullmakter i den tyske grunnlov; på den annen side har vi fylkeskommunene og länene i Norden som er mest administrative organer og som har begrensede politiske fullmakter.

Tar vi et historisk utgangspunkt, kan vi fastslå at de europeiske regionene gjennomgående er eldre enn nasjonalstatene. Etter Romerrikets fall, gikk vi inn i en 500-års periode da regionene var aktører i europeisk politikk. I første omgang møtte vi byregioner som Firentze og Venezia som viktige aktører i europeisk politikk. Senere vokste det fram byregioner langs sørsiden av Nordsjøen. Her var byer som Brygge, Amsterdam og Lübeck viktige. På 1300- og 1400-tallet fikk vi et nettverk av slike byregioner i det hanseatiske forbund. Det hadde en innflytelse som strakk seg inn i våre områder. Og vi vet fra norsk historie at norske konger måtte trekke det korteste strået i konflikter med Hansaen.

De europeiske nasjonalstatene har altså en langt kortere historie enn regionene. De kom inn på den europeiske arenaen for et par hundre år siden. De nasjonalstatene som da vokste fram, hadde liten toleranse for andre maktsentra. De ønsket å samle politisk makt i hovedstaden og så med misbilligelse på alle tegn til regionale politiske maktsentra. Etterhvert fikk de samlet makten på sine hender og regionene ble både kulturelt, økonomisk og politisk innpasset, noen vil si disiplinert, innefor en nasjonalstatlig ramme. I utenrikspolitikken fikk nasjonalstaten det vi kan kalle et aktør-monopol. De ble de eneste som kunne inngå avtaler og slutte traktater.

I de siste tiårene har de europeiske regionene igjen dukket opp på den politiske arena. De forlanger en mer fremskutt plass i europeisk politikk, først og fremst innenfor eget land, men ønsker også å delta i arbeid på tvers av landegrensene. Denne utvikling som vi kan spore tilbake til 1960-årene. Da ble det hevdet at de klassiske nasjonalstatene hadde nådd høydepunktet i sin utvikling. Nasjonalstatene ville få stadig større problemer med å fungere tilfredsstillende i en tid hvor informasjon, varer og kapital beveget seg på tvers av landegrensene. Nasjonalstatene ble vurdert som både for små og for store på samme tid. De er for små til å løse mange av morgendagens store utfordringer, som miljøutfordringene og styring av den økonomiske utvikling. De er for store til å sikre de kulturelle mangfold og til å møte folks behov for identifikasjon, for å høre hjemme et sted.

I årene som fulgte kom det en rekke bøker om regionenes rolle med titler som "Regionenes opprør" og "Regionenes Europa". Mange så for seg et nytt Europa der regionene ville spille en viktig politisk rolle innad i landet og i forholdet mellom landene. Mye av det som er skrevet preges av forfatternes ståsted. Mange hadde nære bånd til europeiske regioner, og vel også interesse i at regionene fikk en ny plass i den europeiske utviklingen. Mye av det som ble skrevet var nok preget mer av forfatterenes forhåpninger, enn av nøktern analyse.

Men når det er sagt, så må vi fastslå at regionene er blitt politisk synliggjort de siste tiårene. Det gjelder først og fremst innad i europeiske land. I alle større europeiske stater vokser det regionale nivået i styrke enten ved at eksisterende regionale institusjoner bygges ut eller ved at nye etableres. Utviklingen har vært særlig synbar i Belgia som har utviklet seg fra å være en tradisjonell sentralistisk enhetsstat til å bli en føderal stat som består av tre autonome regioner, Flandern, Vallonia og Brussel. Belgia blir dermed mer lik stater som Tyskland, Østerrike og Italia der regionene lenge har hatt en sterk plass i en føderal statsordning. Vi ser den samme utviklingen i land som Spania som ble delt opp i regioner etter Francos fall. Dette ble regioner med en stor grad av indre selvstyre. Og de fleste av oss har fulgt utviklingen i Italia hvor de nordlige regionene ønsker å stå svært fritt i forhold til Roma, noen mer ytterliggående politikere ønsker nærmest en løsrivelse. Vi ser også at regionalisering står på den politiske dagsorden i land i sentraliserte enhetsstater som Storbritannia hvor vi finner stadig mer regional selvbevissthet i Wales og Skottland. Det er mye som tyder på at det blir en folkeavvstemning i Skottland om eget skotsk parlament hvis Labor vinner valget. I andre typisk enhetsstater som Frankrike, Portugal og Hellas ser vi at det er stor interesse for å styrke det regionale nivået. De har gitt seg utslag i konkrete regionale reformer som i Frankrike, og forslag om reformer som i Portugal og Hellas.

Regionene har særlig det siste tiåret blitt synlige på den europeiske arena. Vi har særlig sett dette innenfor EU hvor regionene er i ferd med å få en egen rolle, og hvor det har vokst fram et omfattende samarbeid mellom regioner på tvers av landegrensene, såkalt "grenseregionalt samarbeid".

I Romatraktaten tales det om regionene i EU og de gis en rolle i EU-samarbeidet. I praksis var rollen lite konkret før midten av 1980-årene. De tyske delstatene, kom til å spille en viktig rolle i denne utviklingen. De deltok tidlig i EU-samarbeid i de tyske delegasjonene til EU hvor de fikk ansvar for saksområder som lå under delstatsregjeringene og ikke under Bonn. Mange delstater brukte denne mulighet til å tale de europeiske regionenes sak. De fungerte da både som forbilder for andre europeiske regioner, og som pådriver for å gi regionene en rolle i EU-samarbeidet.

Først da EUs regionalfond ble etablert midt i 1980-årene fikk regionene en tydelig rolle. Betydelige fondsmidler som ble avsatt til å støtte regioner som henger etter i utviklingen, og til samarbeid mellom europeiske regioner på tvers av landegrensene. Regionene fikk en rolle når disse midlene skulle disponeres. Det ble fastlagt at disponeringen skulle skje i et samarbeid, nærmest et partnerskap, mellom Europa-Kommisjonen og nasjonale og regionale myndigheter. De regionale myndighetene måtte utvikle sine egne planer dersom landene skulle få tilgang til fondsmidler. På denne måten får regionene en konkret rolle.

Denne nye rolle har betydd mye for den regionale selvfølelse i mange deler av Europa. Det er viktig å kunne sitte ved samme bord som Europa-Kommisjonen og nasjonale myndigheter når utviklingsprogrammene formes. Nå må det føyes til at ikke alle hovedsteder er like begeistret for dette opplegget, og enkelte medlemsland er restriktive når dette skal gjennomføres i praksis.

Det kom også et viktig gjennombrudd for regionene i EU med Maastricht-traktaten. I forhandlingene om traktaten ble det vedtatt opprettet en egen regionkomite i EU. Dette skjedde etter påtrykk fra tyske delstater. I komitéen sitter representanter for regionene i EU. Og selv om dette foreløpig bare er en rådgivende komité, så innebærer den noe prinsipielt nytt fordi regionene får sitt eget organ i EU. Men også her ser vi at medlemslandene har en noe forskjellig praksis når det gjelder å foreslå kandidater til regionalkomitéen. Noen hovedsteder overlater dette til regionene selv, andre hovedsteder vil selv bestemme hvilke kandidater som skal foreslås for Europa-Kommisjonen.

Jeg vil fortsette til vårt nordiske område og se på hvorledes den europeiske regionalisering har slått inn hos oss. De nordiske land har ikke den samme regionale tradisjon som mange andre land i Europa. Det er typisk for de nordiske land at det er et sterkt utbygd nasjonalt nivå og et sterkt kommune-nivå, mens det mellomliggende regionale nivå er dårlig utbygd.

Nå har vi et par unntak i Norden. Øygruppene Åland og Færøyene har fått en rolle som regioner med stor grad av indre selvstyre i henholdsvis Finland og Danmark. Disse regionene, samt Grønland, får også opptre som egne enheter med egne flagg når Nordisk råd møtes. Det er spesielle politiske forhold som ligger bak denne utvikling, og da særlig på Åland som har fått sin status nedfelt i internasjonale avtaler. Men det er verdt å notere at vi har eksempler på autonome regioner i Norden. Det er også interessant at det er en fornyet interesse for disse områdene nettopp som følge av den nye oppmerksomhet om europeiske regioner og deres rolle.

Norge og Danmark er nok faktisk de nordiske land som har kommet lengst i å bygge ut et regionalt nivå. Hos oss skjedde det da regjeringen Nordlie i 1975 etablerte fylkeskommunene med egne folkevalgte forsamlinger. Men i en europeisk sammenheng har de norske fylkeskommunene relativt lite myndighet.

Det har skjedd en utvikling i retning av regionalisering i Norden. Allerede tidlig i 1960-årene ble de første grenseoverskridende nordiske samarbeidsarrangementene etablert mellom grenseområder på to sider av grensene. Dette arbeidet ble støttet av Nordisk Ministerråd som ble etablert i 1973. Det førte til at vi i Norden fikk en samarbeidskultur og en rekke erfaringer i grenseregionalt samarbeid som burde være av interesse også i europeisk sammenheng. (Jeg skal ikke gi meg til å vurdere det nordiske grenseregionale samarbeidet i lys av den større europeiske utvikling. Men jeg noterer at det nettopp er kommet en rapport om dette fra Nordisk institutt for regionalpolitisk forskning med tittelen "Nordic Transborder Regions: Why don`t they work". Et poeng kan være at det nordiske grenseregionale samarbeidet var forut for sin tid da det ble etablert i 1960-årene, men det har kanskje ikke helt klart å følge med i den ide-utvikling som vi gjerne omtaler som den europeiske regionaliseringen ?).

Da Sverige og Finland ble med i EU, fikk den nordiske distriktspolitiske tenkningen, som bygger på overføringer fra sentrum til utkant for å skape utvikling, men som også inkluderer grenseregionalt samarbeid, en mulighet til å påvirke tenkningen i EU.

Den politiske idé om at regionene skulle spille en mer selvstendig rolle, nådde Norden for alvor i begynnelsen av 1990-årene. Denne tenkningen spilte en viktig rolle da Regjeringen utformet Barentssamarbeidet i 1992. Her la vi bevisst opp til at fylkene i nord skulle få en selvstendig rolle i samarbeidet. Det skulle skje gjennom et eget organ, Regionrådet, der fylkene i Barentsregionen og urfolkene var representert. Det ble for første gang åpnet for at norske fylker kunne samarbeide direkte med regioner i Russland. Jeg kommer tilbake til dette.

Da Sverige og Finland ble EU-medlemmer i januar 1995, fikk de adgang til å trekke på EUs fondsmidler både for å utvikle sine nordligste områder og de fikk tilgang til fondsmidler for å bygge opp grenseregionalt samarbeid via det såkalte INTERREG-samarbeidet i EU. Her ble det åpnet for at regioner i Sverige og Finland kunne gå inn i samarbeid og allianser med regioner i EU-land som var uten felles grenser med de nye medlemmene i nord. Men med disse nye arrangementene og med EU-midlene kom krav til arbeidsform. EU forventet at regionale myndigheter og nasjonale myndigheter, sektormyndigheter og partene i arbeidslivet i fellesskap utarbeidet mål og strategier og at de senere aktivt medvirket ved iverksetting av programmene. EU ventet altså at regionene, altså i praksis fylkene, skulle ha en rolle i arbeidet. Hverken svenskene eller finnene hadde noen sterk tradisjon for det. De var vant til at de fleste saker av denne type spørsmål ble håndtert i hovedstedene. Dessuten skulle begge land sende representanter til EUs regionkomité. Det ble en ny erfaring at representanter for regioner på denne måten skulle delta i et internasjonalt organ.

Enkelte i Sverige og Finland mener at eksisterende stukturer ikke er velegnet til disse nye oppgavene. Man har tatt en debatt om hvorledes best utbygge det regionale nivået. Det lå også en erkjennelse av at dagens län var svært små i forhold til det som var vanlig i EU. Debatten i våre naboland er ikke avsluttet. Det er kastet fram flere forslag til hvorledes man kan foreta en reorganisering i landenes administrasjon for å møte de nye behovene.

I Norge var det nok enkelte som etter folkeavstemningen fryktet at svenske og finske grenseområder som samarbeidet mot Norge nå skulle bli så opptatt av EU at de vendte oss ryggen. Det kunne føre til at fylkene i våre naboland ble sterkere koplet opp til EU. Dette har ikke skjedd. Etter Regjeringens syn bør norske fylkeskommunene ta et selvstendig ansvar for å utvikle forpliktende samarbeidsforbindelser over landegrensene innenfor de områder de finner det naturlig.

Regjeringen har lagt forholdene til rette for dette. Det kom i 1995 invitasjoner fra Sverige og Finland om deltakelse i EUs grenseregionale program, det såkalte INTERREG. I mai samme år svarte Regjeringen positivt på invitasjonene og Regjerigen har i år bevilget i overkant av 60 millioner kroner til norsk deltakelse i INTERREG og såkalte artikkel 10 pilotprosjekter som er del av EUs virksomhet for å vidreutvikle regionalpolitikken.

Det er etablert seks INTERREG-arrangementer langs den nye grensen mellom Norge og EU. Det går fra INTERREG Barents i nord til INTERREG-samarbeidet mellom Østfold og Bohuslän i sør. Disse samarbeidsprogrammene tar sikte på næringsutvikling, økt sysselsetting og økt verdiskaping i grenseområdene. I arbeidet spiller fylkene altså en viktig rolle. Men skal programmene bli en suksess, så avhenger det også av at private aktører bruker det rammeverket som legges opp av myndighetene.

Disse samarbeidsordningene med EU har ført til at norske fylkeskommuner fikk en ny rolle. De skal forberede og gjennomføre deltakelsen i INTERREG. Det fører til at det oppstår et overlappende område mellom tradisjonell norsk distriktspolitikk, eller regionalpolitikk som det nå heter, og EUs programmer.

Utviklingen har gått smertefritt. Det har vært et godt samarbeid mellom KAD som er ansvarlig for norsk distriktspolitikk og UD som har hånd om Europapolitikken. Og de som fryktet at norske fylker ville nøle med å kaste seg inn i det nye grenseregionale samarbeidet tok feil. De siste årene har det nesten skjedd en eksplosjon når det gjelder fylkenes internasjonale engasjement. De fleste norske fylker er idag aktive i samarbeid på tvers av grensene. Det er mitt inntrykk at norske fylker er minst like aktivt i det grenseregionale samarbeidet som länene i Sverige og Finland. Og internasjonalt samarbeid er i ferd med å bli del av strategien for norsk næringsutvikling på fylkesnivå. Dette er en utvikling Regjeringen hilser velkommen og som den fortsatt vil støttet aktivt opp om.

Utviklingen berørte ikke bare grensefylkene mot Sverige og Finland. I regi at EU kom det tidlig i 1990-årene igang et såkalt Nordsjøsamarbeid mellom regionene rundt Nordsjøen. Regjeringen er invitert til å delta i tre av de nye INTERREG-programmene som Kommisjonen vedtok i sommer som sikter på å skape en bærekraftig utvikling gjennom felles tiltak. Her inngår et opplegg for landene rundt Nordsjøen og et samarbeid mellom Skottland og de nordlige deler av Sverige og Finland i tillegg til et program for Østersjøen.

Norge deltar nå i planleggingen av programmet for Nordsjøregionen, og har her ansvaret for å utarbeide forslag til prosjekter på området transport og kommunikasjon. Arbeidet gjøres av fylkeskommunene i samarbeid med Kommunaldepartementet og Utenriksdepartementet.

Flere norske fylker er allerede med i prosjekter i regi av Østersjøsamarbeidet, og Østlandsfylkene vurdere samarbeidsmulighetene sørover. Jeg hadde gleden av å delta på en stor regionaliseringskonferanse i januar i år i Oslo Rådhus der fylkene på Østlandet møtte svenske, finske, danske og tyske regioner langs aksen Lillehammer-Kiel og aksen Oslo-Stockholm-Helsingfors. Denne konferansen vil bli fulgt opp av en mer praktisk næringsrettet konferanse i Helsingfors neste år.

En samlet vurdering av dette samarbeidets betydning bør vi først foreta når det praktiske samarbeidet har vært igang i noen år. Jeg ser av programmet at dere vil få noen konkrete erfaringer senere i dag. Jeg kan også nevne at de erfaringer vi har høstet med fylkessamarbeidet i Barentsregionen er gode. Selvfølgelig har vi hatt innkjøringsproblemer i samarbeidet, men de nordnorske fylkene har håndtert dem på en utmerket måte. Mitt inntrykk er også at den innsatsen andre norske fylker gjør, svarer til forventningene.

Utviklingen stiller krav til kompetanseoppbygging i Norge. Jeg tenker ikke minst på forskning om grenseregionalt samarbeide. Vi trenger et miljø som kan gi faglig og praktisk støtte til fylkeskomunene og til sentraladministrasjonen når vi nå gradvis innpasser den europeiske regionaliseringstenkningen i vår politikk. Under forberedelsene til Barentssamarbeidet hadde vi et svært nært og godt samarbeid med forskningsmiljøet. Da hadde vi stor glede av den kompetanse som lå i forskningsmiljøene, og ikke minst på FNI og miljøet på høgskolen på Lillehammer. Vi har sett hvorledes norske miljøer kan hente inn og videreutvikle kunnskap fra miljøer ute i Europa der tenkningen er kommet langt. Derfor trenger vi å bygge ut egen forskningskompetanse her.

I Utenriksdepartementet har vi den siste tid arbeidet med to opplegg som begge kan styrke vårt norske regionaliseringsmiljø. Vi har kontakt med ARENA-programmet på universitetet som jo er en av medarrangørene til dette seminaret. ARENA er primært opptatt av utviklingen av de europeiske nasjonalstatene, med da berører de indirekte den europeiske regionaliseringen. Vi ser gjerne at ARENA utvikler sin kompetanse når det gjelder regionalisering.

Regjeringen støttet tidligere i denne måneden opp om etablering av et nytt nordisk forskernettverk for regionalisering og integrasjon. Dette nettverket blir bygd rundt en årbok om nordisk og baltisk integrasjon som vil bli publisert neste år. Vi håper at norske fagmiljøer med interesse for regionalisering og integrasjon kan knyttes til dette nettverket. Jeg vil også peke på seminaret vi deltar på idag. Det kan også gi viktige bidrag til å forstå det som skjer og til å utnytte de poentsialer som utviklingen åpner.

Jeg vil i siste del av foredraget se litt framover. Det slår meg da at trenden mot regionalisering vil fortsette i praksis uansett hva vi gjør av administrative og praktiske tiltak. Det vil delvis følge av den nedbygging av grensene som har funnet sted siden 1960-årene gjennom nordisk samarbeid, gjennom EFTA og fremover gjennom EØS- og Schengen-samarbeidet. Vi vet av erfaring at når de gamle grensemurene bygges ned, settes det igang nye endringsprosesser innad i samfunnene. De er særlig følbart i typiske grenseområder som lenge har ligget i en utviklingsskygge inn mot høye grensemurer Når grensene bygges ned, vil grenseområdene få nye muligheter og de vil oftest orientere seg mot de nye mulighetene på den andre siden av grensen. Det er nettopp dette vi nå opplever i Norge når de nord-norske fylkene nå vender seg mot områder i øst som i sytti år har vært lukket for dem. Det er det vi ser når Värmeland og Trøndelag nå trekkes mot hverandre, når Østfold og de tidligere norske områdene i Bohuslän trekkes mot hverandre. Det er det vi ser når Stavanger ser at oljebyen Aberdeen er en like interessant partner for fremtidig utviklingssamarbeid som mange norske byer.

For oss i Utenriksdepartementet er naturlig nok de utenrikspolitiske sidene ved regionaliseringen viktigst. Barentssamarbeidet er det grenseregionale samarbeidet vi har brukt mest ressurser på i UD fordi det har sterke sikkerhetspolitiske og tillitsskapende overtoner. Gjennom dette samarbeidet knyttet vi de fem nordligste fylkene i Norden til regionene (oblastene) i Nord-vest Russland. Vi kunne ha utformet Barentssamarbeidet som et rent interstatlig samarbeid med landenes utenriksministerier som aktørene. Men under forberedelsen til samarbeidet lot vi oss ,som nevnt, inspirere av den europeiske regionaliseringen. Vi gav fylkene en egen rolle i samarbeidet. Vi kan si at for første gang fikk norske fylker anledning til å føre utenrikspolitikk på et avgrenset område ved at de førte direkte samtaler med partnere på den andre siden av grensen.

Sett fra et utenrikspolitisk ståsted er Barentssamarbeidet et viktig ledd i det jeg ville kalle en stabiliseringspolitikk. I dag er europeisk sikkerhetspolitikk mye et spørsmål om å stabilisere økonomiske, politiske og økologiske forhold. De nordiske land har et særlig ansvar for å bidra til stabilisering i Nordens nærområder. Barentssamarbeidet er viktig verktøy i en slik politikk. Det samme gjelder Østersjøsamarbeidet.

Det går en serie med grenseregionale samarbeid i sonen fra Barentshavet via Østersjøen ned til Svartehavet. Disse kan bli et viktig redskap for å "myke opp" grenser. Slik oppmyking ser vi i praksis i Barentssamarbeidet. Den norsk/russiske grense som lenge var den mest lukkede del av den gamle øst/vest-grensen, blir gradvis myket opp og får etterhvert mer og mer preg av å være en normal europeisk samarbeidsgrense. De nye grensene må ikke bli sperre for virksomhet, men en bru mellom forskjellige kulturer og områder som åpner for nye muligheter.

Jeg begynte med å spørre om regionene hadde en rolle i europeisk politikk. I dette foredraget har jeg sett på hvorledes europeiske regioner er i ferd med å få en mer fremskutt plass både i egne land og i det politiske samspillet mellom land. Jeg tror fortsatt at nasjonalstatene er, og fortsatt vil forbli de sentrale aktørene i europeiske politikk. Men vi kan vel alle være enige i den formuleringen som er brukt i programmet til dette seminaret, vi går "med regionene inn det neste årtusen".

Takk for meg.