Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse

Utlendingsdirektoratet Postboks 8108 Dep 0032 OSLO
Nr. AI-24/07	Vår ref 200600303-/HBO	Dato 22.08.2007

 

Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse

I. Innledning

Etter utlendingsloven § 38 har departementet anledning til å instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) om lovtolkning og skjønnsutøvelse samt bringe UDIs positive vedtak inn for stornemnd. Formålet med bestemmelsen er å sikre en praksis som er i samsvar med politiske målsettinger. Departementet (Kommunal- og regionaldepartementet) oppstilte i brev til UDI av 19.04.05, kriterier for når spørsmål om praksisendringer skal forelegges departementet i forkant for godkjenning, dvs før eventuell iverksettelse. Departementet ønsker med dette å foreta enkelte presiseringer av UDIs foreleggelsesplikt.

Dette rundskrivet erstatter brevet av 19.04.05. Rundskrivet legger ikke opp til en endret terskel for når UDI skal forelegge spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer eller lovtolkning for departementet, men presiserer foreleggelsesplikten nærmere.

Formålet med rundskrivet er å sikre at det er samsvar mellom politiske prioriteringer og utviklingen av praksis på utlendingsfeltet. Departementet skal derfor godkjenne praksisendringer som UDI foretar, både ved etablering av ny praksis og ved endring av tidligere praksis, dersom etableringen eller endringen har en viss betydning for praksis på et bestemt område. Med praksis menes i dette rundskrivet Utlendingsdirektoratets praktisering av utlendingsloven og tilhørende forskrifter, og instrukser gitt i medhold av disse. Departementet skal også forelegges generelle lovtolkningsspørsmål som byr på tvil for vurdering der disse er av en viss betydning.

Mange regler i utlendingsloven og - forskriften overlater til utlendingsmyndighetene et fritt skjønn ved utformingen av praksis. Det er derfor viktig for departementet å sikre at praksis her er i samsvar med til enhver tid gjeldende politikk på området. Regler i utlendingsloven - og forskriften kan, selv om de ikke innholder elementer av fritt skjønn, innby til tvil om hvordan de skal forstås. UDI er underlagt departementets instruksjonsmyndighet også i slike generelle lovtolkningsspørsmål.

I det følgende brukes betegnelsen praksisendring både om praksisendringer, praksisetableringer og lovtolkningsspørsmål.

Spørsmål om praksisendringer kan oppstå blant annet på grunn av

• endringer i en faktisk situasjon – for eksempel sikkerhetssituasjonen i et land,
• erfaringer for at eksisterende praksis ikke har hatt den virkning man opprinnelig la til grunn at den ville ha.

I begge disse tilfellene kan det være nødvendig å forelegge forslag om å endre praksis for departementet til godkjenning.

  

II. Nærmere om UDIs foreleggelsesplikt

Departementet ber om at UDI forelegger spørsmål om praksisendringer for departementet for godkjenning i samsvar med nedenstående kriterier. Departementet ønsker seg forelagt for godkjenning praksisendringer som omfatter noe mer enn mindre justeringer som UDI til enhver tid foretar i kraft av å håndheve utlendingsregelverket. Nedenstående kriterier er veiledende for når UDI skal forelegge spørsmål for departementet for vurdering, og de fleste kriteriene er også omtalt i Stortingsmelding nr. 21(2003-2004) og Odelstingsproposisjon nr. 31 (2004-2005). Selv om kriteriene i en gitt situasjon ikke direkte kommer til anvendelse, må UDI likevel alltid vurdere om praksisendringen er av en slik art eller har en slik betydning at departementet bør forelegges spørsmålet for godkjenning. Det er UDIs direktør som har det overordnede ansvaret for at UDI etterlever denne foreleggelsesplikten.

Departementet ber om at Utlendingsdirektoratet forelegger følgende spørsmål om praksisendringer for departementet: 

• Større praksisendringer som UDI vurderer å gjennomføre på bakgrunn av endringer i asyltilstrømningen
• Praksisendringer som berører en større gruppe asylsøkere, og som følger av vesentlige endringer i et annet lands (opprinnelsesland eller transittland) politiske forhold eller sikkerhetssituasjon
• Praksisendringer som innebærer store økonomiske konsekvenser, eksempelvis utgifter til saksbehandling, asylmottak, sosialhjelp eller helsetjenester
• Tilfeller der man i forbindelse med vurderingen av å endre praksis har sett at endringen vil gi Norge en praksis som vesentlig fraviker praksis i andre nordiske/sentrale europeiske land (mer liberal eller mer restriktiv)
• Praksisendringer som vil kunne føre til en ikke ubetydelig økt tilstrømning av asylsøkere fra visse land eller grupper
• Praksisendringer som vil kunne føre til en ikke ubetydelig økning i antallet søknader om oppholdstillatelse
• Endringer i praksis i UDI på grunn av positive vedtak i UNE
• Praksis som kan utvikle seg på områder som ikke er regulert av utlendingsloven
• Praksis som blir dannet på grunn av en ny type saker og der denne praksisomleggingen antas å få betydning for en større gruppe søkere etter hvert
• Praksis som det vil være et særlig behov for å klargjøre og forklare for allmennheten
• Praksis i UNE på områder der departementet har instruert UDI om lovtolkning eller skjønnsutøvelse  
• Spørsmål om praksisendring er aktualisert på grunn av rettsavgjørelser, vedtak i UNE (herunder stornemnda)eller kritikk fra Sivilombudsmannen eller andre offentlige instanser.
• Praksisendringer som vil kunne resultere i motstrid mellom praksis og anbefalinger fra UNHCR om beskyttelse.

De nevnte rapporteringskriterier gjelder praksisendringer i både asylsaker, oppholdssaker og andre saker etter utlendingsloven. 

UDI har gjort departementet oppmerksom på at de i en overgangsfase kan ha behov for å redegjøre for allerede etablerte retningslinjer for praksis, ikke for å endre dem, men for å forsikre seg om at departementet er inneforstått med retningslinjene. Departementet ber om at slik foreleggelse kun skjer for retningslinjer som dekkes av kriteriene for foreleggelse av praksisendringer og -etableringer, og i tilfeller der det antas at departementet vil ha et særlig behov for/interesse av å få kunnskap om den aktuelle praksis. I den grad etablerte retningslinjer oversendes departementet på denne bakgrunn, bes det om at formkravene i AI-9/06 følges.

Departementet vil også kunne komme med bestillinger om redegjørelse for praksis knyttet til særskilte tema, land og bestemmelser i lov og forskrift.

Det vises for øvrig til rundskriv AI-9/06 når det gjelder krav til utforming og innhold ved foreleggelse av praksisendringer, praksisetableringer og lovtolkningsspørsmål.

Med hilsen
Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Birgitte Ege
avdelingsdirektør

Kopi: Utlendingsnemnda