Dokument 8:137 LS (2012-2013) - Representantforslag fra stortingsrepresentantene Johansen, Hagesæter og Starheim om innvandringspolitiske siktlinjer og endringer i lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)

Jeg viser til komiteens brev av 29.5.2013 ved saksordfører Lise Christoffersen, hvor det bes om min vurdering av forslag fra stortingsrepresentantene Morten Ørsal Johansen, Gjermund Hagesæter og Åge Starheim «om innvandringspolitiske siktelinjer og endringer i lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).»

1. Innledende bemerkninger

Representantforslagets punkt A inneholder forslag til en rekke endringer i utlendingsloven. I tillegg er det i punktene B til J inntatt ulike forslag til særskilte anmodninger fra Stortinget til Regjeringen.

Departementet har ikke kunnet foreta en grundig gjennomgang og vurdering av alle elementer i det lovforslaget som er fremmet av forslagsstillerne. Jeg vil imidlertid knytte merknader til en del av de sentrale forslagene, og i tillegg vil jeg kommentere punktene B til J i representantforslaget.

2. Kommentarer til lovforslaget i representantforslaget punkt A

2.1  Forslaget til endringer i formålsbestemmelsen

Forslagsstillerne foreslår en endring i lovens formålsbestemmelse som blant annet går ut på å fastsette at det skal legges til grunn «en restriktiv fortolkning av alminnelig folkerett og internasjonale konvensjoner».

Wien-konvensjonens artikkel 31 nr. 1 om tolkning av traktater anses som et uttrykk for folkerettslig sedvanerett. Det følger av denne bestemmelsen at en traktat «shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose». Dette må anses som et annet utgangspunkt for tolkningen enn det forslagsstillerne har ment skal fastsettes. Lovforslaget medfører derfor en fare for at norsk tolkning og praksis kan komme i strid med Norges konvensjonsforpliktelser. 

2.2 Forslaget til endring i lovens § 14 om grensepassering og grensekontroll

I representantforslaget er det lagt opp til en endring i lovens § 14 om grensepassering og grensekontroll, slik at grensekontroll skal kunne innføres «hvis det foreligger en trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet». Jeg forutsetter at forslagsstillerne er kjent med at tidligere statsråd Bjarne Håkon Hanssen i brev av 28. mars 2008, påpekte at det etter Schengenregelverket er en forutsetning for grensekontroll på indre grense at det foreligger en «alvorlig» trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet, jf. grenseforordningen artikkel 23 nr. 1:

«Dersom det foreligger en alvorlig trussel mot offentlig orden eller indre sikkerhet, kan en medlemsstat unntaksvis gjeninnføre grensekontroll på sine indre grenser(…).»

Europakommisjonen fremla i 2011 forslag om endringer som berører vilkår for gjeninnføring av grensekontroll. Det ble oppnådd politisk enighet om forslaget 29. mai 2013. Vilkåret om at trusselen skal være «alvorlig» opprettholdes. Forslaget vil dermed være i strid med våre forpliktelser etter Schengen-regelverket.

2.3 Forslaget om å nekte arbeidsinnvandrere permanent oppholdstillatelse

Etter dagens regler gis det oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse til faglærte arbeidsinnvandrere. Forslagsstillerne har foreslått å endre dette i sitt forslag til § 23. Forslagsstillerne vil således fastsette at oppholdstillatelse til arbeidsinnvandrere ikke skal danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Forslaget vil uten tvil svekke mulighetene til å gjøre Norge attraktivt for utenlandske eksperter som vi ønsker å rekruttere til norsk næringsliv. Særlig gjelder dette når forslagsstillerne samtidig foreslår at det bare er utlendinger med permanent oppholdstillatelse som skal kunne få familiemedlemmer til Norge. 

2.4 Forslaget om endringer i flyktningbestemmelsene

2.4.1 Bestemmelsen om hvem som er flyktning i lovens § 28

Etter gjeldende flyktningbestemmelse i § 28 foreligger det ikke rett til anerkjennelse som flyktning dersom en asylsøker kan påberope seg beskyttelse i hjemlandet. Forslagsstillerne foreslår å utvide dette unntaket til å omfatte tilfeller «hvor asylsøkeren kan påberope beskyttelse i land i samme region» som hjemlandet.

Jeg oppfatter dette forslaget slik at norske myndigheter skal kunne nekte oppholdstillatelse til asylsøkere som fyller vilkårene for flyktningstatus dersom flyktningen kan få flyktningstatus i et annet land i hjemmeregionen. I prinsippet er ikke flyktningkonvensjonen til hinder for en slik ordning, så lenge den som fyller vilkårene som flyktning, faktisk anerkjennes som flyktning og sikres vern mot forfølgelse og de øvrige rettigheter som følger av konvensjonen. 

Forslagsstillerne har imidlertid ikke redegjort for hvordan de tenker seg at en slik politikk skal kunne gjennomføres i praksis, eller eksemplifisert hvilke asylsøkergrupper de eventuelt mener at ordningen kan være praktisk gjennomførbar overfor. Det er en realitet at det er landene i nærområdet til flyktningenes hjemland, som allerede i dag tar i mot det største antallet flyktninger. Det er vanskelig å se hvordan europeiske stater skal få avtaler med disse landene om at de i tillegg skal overta ansvaret for de flyktningene som har reist til Europa. Ved siden av at jeg mener forslaget bryter fullstendig med Norges ansvar for å bidra til byrdefordeling når det gjelder å gi beskyttelse til flyktninger, mener jeg at det ikke er praktisk gjennomførbart: De største asylsøkergruppene som kom til Norge i 2012, kom fra:

• Somalia
• Eritrea
• Afghanistan
• Sudan
• Iran
• Russland

Med hvilke land i nærregionene er det forslagsstillerne mener at vi eventuelt skal få avtaler om beskyttelse for flyktninger fra disse landene? 

2.4.2   Bestemmelsen om eksklusjon i § 31

Etter utlendingsloven § 31 første ledd bokstav b, og flyktningkonvensjonen artikkel 1F bokstav b, kan en flyktning ekskluderes fra flyktningstatus dersom vedkommende har gjort seg skyldig i en alvorlig «ikke-politisk» forbrytelse utenfor tilfluktsstatens grenser, før han fikk adgang til tilfluktsstaten som flyktning.

Forslagsstillerne har foreslått å oppheve vilkåret om at det må være tale om en «ikke-politisk» forbrytelse. Eksklusjonsbestemmelsen vil i så fall ha en videre rekkevidde enn det flyktningkonvensjonen tillater.

2.5         Forslaget om endringer i bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn

2.5.1   Forutsetninger i forslagsstillernes beskrivelser

Forslagsstillerne foreslår innstramninger i bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn i lovens § 38. Før jeg knytter konkrete kommentarer til innholdet i forslaget, finner jeg grunn til å understreke at forslagsstillerne synes å bygge på en uriktig virkelighetsbeskrivelse: Forslagsstillerne viser til at det er nødvendig å legge om norsk asyl- og flyktningpolitikk slik «at bare det svært lille mindretallet av asylsøkere som er reelt forfulgte og har beskyttelsesbehov får bli i Norge.» Realiteten er imidlertid at 54 prosent av de asylsøkerne som fikk sine søknader realitetsbehandlet i Norge i 2012, ble ansett å ha et beskyttelsesbehov. Andelen som fikk opphold på humanitært grunnlag var fire prosent. Til sammen fikk 42 prosent avslag.

Jeg vil bemerke at denne utviklingen samsvarer godt med det som var Regjeringens målsetting da man i 2008-2010 iverksatte en rekke innstramningstiltak; nemlig å redusere antallet asylsøkere som ikke har et reelt beskyttelsesbehov.

2.5.2   Konkret om endringene i § 38

Forslagsstillerne foreslår endringer som blant annet innebærer at det ved vurderingen av opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn, ikke lenger skal legges vekt på om:

• «det foreligger tvingende helsemessige forhold som gjør at utlendingen har behov for opphold i riket», eller om
• «det foreligger sosiale eller humanitære forhold ved retursituasjonen som gir grunnlag for å innvilge oppholdstillatelse».

De eneste hovedtilfellene som det etter lovforslaget skal henvises særskilt til, er om

• «utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur», og om
• «utlendingen har vært offer for menneskehandel»

Det skal heller ikke lenger henvises til hensynet til barnets beste som «et grunnleggende hensyn», men bare at det «skal (…) tas hensyn til barnets beste». Som et nytt innvandringsregulerende hensyn, skal det derimot legges vekt på «integreringsmessige konsekvenser». 

Dersom forslagsstillerne med sitt endringsforslag faktisk mener at det ikke lenger skal legges vekt på tvingende helsemessige forhold eller sosiale eller humanitære forhold ved retursituasjonen, vil dette innebære en annen praksis i Norge enn i våre naboland og andre sammenlignbare land. Det vil også kunne føre til at praksis kommer i strid med forbudet mot umenneskelig behandling i den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 3. Den europeiske menneskerettsdomstol har forutsatt at helsemessige og humanitære forhold vil kunne medføre at en utsendelse vil utgjøre umenneskelig behandling i ekstraordinære tilfeller.

Forslaget om å legge vekt på integreringsmessige konsekvenser er ikke nærmere konkretisert, men FrPs representanter i Kommunal- og forvaltningskomiteen fremmet et tilsvarende forslag da komiteen behandlet gjeldende utlendingslov i 2007, jf. Innst. O. nr. 42 (2007-2008) avsnitt 2.2 i.f:

«Etter disse medlemmers syn fremstår det klart at innvandrere fra land som tilhører den islamske kulturkrets er blant de innvandrerne som er vanskeligst å integrere i Norge, som i Europa for øvrig. Dette er et forhold man er nødt til å forholde seg til dersom Norge skal lykkes i integreringsarbeidet, noe som naturligvis også må få konsekvenser for norsk innvandringspolitikk.

På denne bakgrunn ser disse medlemmer et klart behov for å føre en differensiert innvandringspolitikk ut fra opprinnelsesland og de integreringsutfordringer innvandrere fra det aktuelle landet erfaringsmessig representerer. Disse medlemmer ønsker i den forbindelse å innføre prinsippet om "integreringspolitiske hensyn" i utlendingslovgivningen, som stiller krav til at dersom borgere fra et land vurderes unntatt fra deler av bestemmelsene i utlendingsloven, etter nærmere anføringer, må det foreligge stor grad av sannsynlighet for at disse vil være lett integrerbare i Norge. Slike unntak fra hovedregelen skal fastsettes ved forskrift, vurderinger som ligger til grunn skal baseres på empiriske data.

Disse medlemmer oppfatter begrepet "ikke-vestlig innvandrere" som en svært upresis definisjon av en gruppe som er meget sammensatt og lite homogen. Mens for eksempel søramerikanere og østasiater oppleves som lett integrerbare, er erfaringene med innvandrere fra land som Somalia og Irak en ganske annen. Årsaken til at man likevel har valgt å benytte et slikt svært unøyaktig begrep, handler mest om politisk korrekthet og misforståtte forsøk på å ikke stigmatisere enkeltgrupper - mens man i praksis bidrar til å stigmatisere en langt større gruppe. Etter disse medlemmers syn må den tiden være forbi hvor man overser integreringsproblematikken som er knyttet til innvandrere fra den islamske kulturkrets.»

Uttalelsene legger opp til å praktisere bestemmelsen om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag strengere overfor visse etniske eller religiøse grupper enn overfor andre. Som påpekt av tidligere statsråd Bjarne Håkon Hanssen i hans brev av 16.04.2008, vil bestemmelsen komme i strid med våre forpliktelser etter Rasediskrimineringskonvensjonen og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter dersom den gis et slikt innhold.

Rasediskrimineringskonvensjonen artikkel 2 nr. 1 bokstav a lyder:

«Konvensjonspartene fordømmer rasediskriminering og forplikter seg til, uten opphold og med alle egnede midler, å føre en politikk som tar sikte på å avskaffe alle former for rasediskriminering og øke forståelsen mellom alle raser, og for dette formål

a)     forplikter hver konvensjonspart seg til ikke å ta del i noen handling eller praksis som innebærer rasediskriminering overfor personer, grupper av personer eller institusjoner, og å sørge for at alle offentlige myndigheter og offentlige institusjoner, på nasjonalt og lokalt nivå, handler i tråd med denne forpliktelse,»

Den internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 26 lyder:

«Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling for øvrig.»

Når det gjelder forslaget om å fjerne formuleringen om at barnets beste skal være «et grunnleggende hensyn», vil jeg påpeke at denne formuleringen er hentet fra barnekonvensjonen artikkel 3. Dette er altså et prinsipp som norske myndigheter er bundet av. Dersom forslagsstillerne har ment at prinsippet ikke lenger skal følges, bygger de på forutsetninger som vil bringe norsk praksis i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Dersom meningen er at prinsippet i barnekonvensjonen fortsatt skal gjelde, er det vanskelig å forstå hva som er tanken bak forslaget om å ta det ut av loven.

2.6 Familieinnvandring

Forslagsstillerne foreslår en rekke endringer i bestemmelsene om familieinnvandring. Endringsforslagene drøftes i punkt 5 nedenfor i sammenheng med forslaget om å heve underholdskravet mv.

2.7  Kortere varighet av de enkelte oppholdstillatelser og krav om lengre botid for permanent oppholdstillatelse

Mens mange oppholdstillatelser i dag gis varighet inntil tre år, inneholder lovendringsforslaget regler om at det bare skal kunne gis tillatelser med inntil ett års varighet. Videre foreslås botidskravet for permanent oppholdstillatelse hevet fra tre år til seks år. Disse to forslagene – som i et høyt antall saker vil føre til en mangedobling av ressursbruken for fornyelse – må ses i sammenheng. Det vises til de samlede kommentarene i punkt 6 nedenfor.

2.8  Utvisning

Etter utlendingsloven er ordningen at utvisning «kan» besluttes dersom nærmere vilkår er oppfylt, og det ikke «i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene.»

Når det gjelder straffbare forhold, er det ikke bare ilagt straff i Norge som kan føre til utvisning, men også ilagt straff i utlandet. Det viktigste med dette i praksis er at en utlending som er ilagt straff i utlandet, kan bli nektet oppholdstillatelse. Det følger imidlertid av § 66 første ledd bokstav b at det bare gjelder hvor straffen er sonet eller ilagt for mindre enn fem år siden, og det må gjelde et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder. (Hvis utlendingen har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse er kravet til strafferamme høyere).

Forslagsstillerne foreslår at den tidsmessige begrensningen skal oppheves. Det vil i så fall innebære at enhver som er ilagt straff i hjemlandet for et forhold som etter norsk lov har strafferamme på fengsel i mer enn tre måneder (for eksempel overtredelse av vegtrafikkloven), vil kunne bli nektet opphold, uavhengig av hvor lang tid det er siden straffen ble ilagt eller var ferdig sonet. Dette er etter min mening altfor strengt. Jeg vil også vise til at dette spørsmålet ble vurdert i forbindelse med behandlingen av gjeldende utlendingslov av 2008. Etter forslag fra Regjeringen ble det den gang innført en ny bestemmelse om at en utlending som er ilagt straff eller særreaksjon i hjemlandet for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i ti år eller mer, kan bortvises og nektes oppholdstillatelse uavhengig av hvor langt tilbake i tid forholdet ligger, jf. utlendingslovens § 17 første ledd bokstav h. Dette ivaretar behovet for å nekte opphold for personer som har begått alvorlig kriminalitet.

For øvrig viser jeg til at forslagsstillerne har foreslått å fjerne forholdsmessighetsbestemmelsen i lovens § 70. Det er uklart hvilke praktiske konsekvenser forslagsstillerne har tenkt at dette endringsforslaget skal få:

• Hvis forslagsstillerne har ment at det ikke lenger skal foretas en forholdsmessighetsvurdering, vil praksis komme i strid med EMK artikkel 8, som forutsetter at myndighetene må vurdere forholdsmessigheten av inngrep i enkeltpersoners rett til privatliv og familieliv.
• Hvis forslagsstillerne har ment å signalisere at forholdsmessighetsvurderingen ikke skal ha noe annet innhold enn det som er strengt nødvendig etter EMK artikkel 8, burde det vært foretatt en henvisning til EMK artikkel 8.

For øvrig vil jeg påpeke at praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol når det gjelder EMK artikkel 8, viser at muligheten til å stramme inn norsk praksis ikke er så stor som det jeg har inntrykk av at forslagsstillerne forutsetter. I praksis betyr dette også at resultatet av lovendringsforslaget vil kunne bli at utlendingsforvaltningen bruker store ressurser på å vurdere utvisning i et høyt antall nye saker, men at sakene likevel må henlegges fordi at utvisning åpenbart ville være i strid med EMK artikkel 8. 

2.9 Forslag om utvidede hjemler for bruk av pågripelse og fengsling

Lovforslaget inneholder forslag til utvidede hjemler for bruk av pågripelse og fengsling i flere bestemmelser, jf. blant annet § 66 annet ledd, § 67 tredje ledd, § 95 første ledd, § 106 første ledd og § 107. For de nærmere kommentarer til dette, vises det til punkt 7 nedenfor.

3. Representantforslaget punkt b om å erstatte utlendingsnemnda med en forvaltningsdomstol

Representantforslaget punkt B lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag for å overføre oppgavene som i dag ligger i Utlendingsnemnda over i en forvaltningsdomstol.»

Jeg viser til at forslaget om å erstatte Utlendingsnemnda med en forvaltningsdomstol også ble fremsatt av de samme representantene i representantforslag 127 (2011-2012). Jeg viser til mitt svarbrev til komiteen av 10. august 2012 i denne saken om at jeg vil komme tilbake til Stortinget om dette i egen sak i forbindelse med oppfølgingen av Klagesaksutvalgets innstilling, jf. NOU 2010:12. Jeg viser også til komiteens innstilling, Innst. 48 S (2012-2013). 

4. Representantforslaget punkt C om å redusere saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen

Det er mange virkemidler som kan og bør tas i bruk for å få ned behandlingstiden i utlendingsforvaltningen, både økonomiske, juridiske og organisatoriske. Denne Regjeringen vurderer alle disse virkemidlene, og har fremmet og vil fortsette å fremme tiltak for å få ned behandlingstiden i utlendingsforvaltningen.

Regjeringen har de siste årene tatt flere budsjettmessige grep for å redusere saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen. Av organisatoriske grep vil jeg fremheve utviklingen av nye IKT-løsninger, som over lengre tid har vært et viktig satsingsområde for utlendingsforvaltningen for å effektivisere saksbehandlingen, forenkle søknadsprosessen, og sikre enklere informasjonsutveksling mellom etater. Utviklingsprogrammet EFFEKT har vært et sentralt tiltak som ser ut til å ha en klar positiv innvirkning på saksbehandlingstiden. Gjennom programmet har utlendingsforvaltningen blant annet fått på plass løsninger for søknad på nett, felles elektronisk arkiv, ny løsning for vedtaksproduksjon, enklere handling av kurante fornyelsessaker og større grad av elektronisk kommunikasjon mellom utlendingsforvaltningen og andre involverte etater og aktører.

Departementet ga i 2012 UDI et oppdrag om å utarbeide en konseptvalgutredning knyttet til videre IKT-utvikling på utlendingsfeltet, der det blant annet skal vurderes ytterligere tiltak som kan forenkle og effektivisere saksbehandlingen. Videre har UDI i en rekke sakstyper innført ytterligere tiltak for å strømlinjeforme saksbehandlingsprosessene, redusere passiv liggetid og unngå dobbeltarbeid for å sikre en raskere saksbehandlingstid. Erfaringene så langt er positive, og UDI ser på muligheten for å utvide tiltakene til å gjelde flere sakstyper.

Jeg vil på denne bakgrunnen bemerke at Regjeringen har lykkes med å redusere saksbehandlingstiden i utlendingssakene. Det er likevel et viktig for Regjeringen å effektivisere saksbehandlingen ytterligere. I årets tildelingsbrev til UDI og UNE er rask saksbehandling for alle sakstyper noe etatene er bedt om å ha særlig oppmerksomhet mot. Departementet stiller krav til etatene om saksbehandlingtid for enkelte sakstyper som arbeidsinnvandring, familieinnvandring og beskyttelse. Regjeringens ambisjon er at den totale saksbehandlingstiden for saker om beskyttelse, inkludert klagesaksbehandlingen, skal være ett år, uten at dette går på bekostning av kvaliteten.

Det kan være behov for å legge vekt på andre hensyn enn rask saksbehandling, f.eks behov for å sikre riktig identitet eller behov for å samkjøre med andre systemer som skatt- og folkeregister. Effektivtetstiltak må derfor vurderes ut i fra et bredt og langsiktig perspektiv.

Med bakgrunn i de øvrige forslagene i representantforslaget finner jeg grunn til å påpeke at disse på flere punkter vil føre til en langt mer omfattende ressursbruk enn i dag. Som eksempel nevnes:

• I saker om familieinnvandring er det etter forslaget en rekke nye vilkår som skal prøves, både når det gjelder forsørgingsevene, integreringspotensiale og partenes tilknytning til Norge (jf. punkt 5 nedenfor).
• Forslagsstillerne vil gå tilbake til et utgangspunkt om ettårige tillatelser og oppheve de reglene som i dag gjelder om treårige førstegangstillatelser i enkelte saker. Man må regne med at dette minst vil føre til behov for over 10 000 flere fornyelsesvedtak i året. 
• Forslagsstillerne vil forlenge botidskravet for permanent oppholdstillatelse fra tre år til seks år (jf. punkt 6 nedenfor) og innføre flere nye vilkår for permanent oppholdstillatelse. Dette forutsetter en vesentlig økt ressursbruk i saksbehandlingen, med vesentlig høyere antall årlige fornyelsessaker. 
• Forslagsstillerne vil ikke lenger at arbeidsinnvandrere skal få permanent oppholdstillatelse, men at det i stedet skal søkes fornyelse hvert år.
• Forslagsstillerne legger opp til en vesentlig økning i antallet fengslingssaker som skal behandles av politiet og domstolene, jf. omtalen av representantforslagets F og G i punkt 7 nedenfor.  

5. Representantforslaget punkt D om å heve underholdskravet og begrense personkategorien som kan få familiemedlemmer til Norge

Representantforslaget punkt D lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som øker underholdskravet ved familieinnvandring til 5 G og tillatelser kun gis om referansepersonen er norsk statsborger eller har permanent oppholdstillatelse i Norge.»

Det er naturlig å kommentere dette forslaget i sammenheng med de øvrige endringsforslag som ligger i lovforslaget, og som blant annet omfatter:

-          Krav om at ektefeller er over 24 år og at referansepersonen i visse tilfeller har minst 10 års botid i Norge (unntak for familiegjenforening for flyktningers familiemedlemmer)

-          Krav i saker som gjelder ektefeller om at ektefellenes samlede tilknytning er større til Norge enn til noe annet land

-          Kraftig redusert beviskrav for å legge til grunn at det er tale om tvangsekteskap eller proforma-ekteskap:

• Hjemmel for å nekte opphold «når det kan reises tvil» om hvorvidt ekteskapet er frivillig.
• Hjemmel for å nekte opphold «når det er grunn til å anta» at det hovedsakelige formålet med ekteskapet er å få opphold i Norge.

-          En rekke nye generelle vilkår for oppholdstillatelse som krever vurdering av forsørgerevne, integreringsevne mv.

Jeg vil vise til at Regjeringen har vært opptatt av flere utfordringer med hensyn til familieinnvandring:

-          Å bekjempe tvangsekteskap

-          Å motvirke proformaekteskap

-          Å hindre at det innvilges opphold i tilfeller hvor det er klart at referansepersonen utnytter sin posisjon overfor en ektefelle som sannsynligvis vil bli utsatt for mishandling

-          Å skjerpe kravet til forsørgingsevne

-          Å legge bedre til rette for integrering

Det er innført en rekke tiltak for å møte disse utfordringene. Dette er gjort blant annet gjennom oppfølging av forslag fra Utlendingslovutvalget om hjemler for å avslå opphold ved fare for tvangsekteskap, ved en særskilt intervjuordning for unge ektefeller, ved hjemmel for å avslå i proformatilfeller og ved hjemmel for å avslå opphold ved fare for at søkeren vil bli utsatt for mishandling. I tillegg er det innført skjerpede regler om krav til sikret underhold. Jeg vil også vise til at en referanseperson som har flyktningstatus, oppholdstillatelse på humanitært grunnlag eller opphold gjennom regelverket om familieinnvandring, i dag må ha fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering med ektefelle eller samboer (fireårskravet).

Regjeringen har i sin tilnærming vært opptatt av å finne en balansert bruk av virkemidler for å møte de ulike utfordringene. Departementet arbeider også stadig for å utvikle regelverket på de punkter hvor vi finner at det er grunn til forbedringer.

Forslagsstillerne tar etter min mening for lite hensyn til at retten til et familieliv er en grunnleggende rettighet – særlig i de tilfeller hvor det er barn involvert. Retten til familieliv kan ikke bare være forbeholdt de mest ressurssterke eller de som finner ektefelle innenfor landets grenser.

Jeg vil for øvrig understreke at jeg leser forslagsstillernes lovforslag slik at det ikke skal kunne gis rett til familiegjenforening med flyktninger før flyktningen har fått permanent oppholdstillatelse (dvs. etter minst 6 års botid i henhold til forslagsstillernes forslag). Noe slikt krav om at det skal være innvilget permanent oppholdstillatelse er ikke tillatt for EU-landene etter EU-regelverket, og jeg kan vanskelig se at en slik generell ordning kan innføres uten å komme i strid med EMK artikkel 8.

For øvrig virker det ikke som om forslagsstillerne har foreslått noen unntaksregler for faglærte arbeidstakere. Ettersom deres tillatelser ikke lenger skal danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, vil familiemedlemmene deres aldri få oppholdstillatelse. Det må forventes at dette vil gjøre Norge svært lite attraktivt for utenlandske eksperter som vi ønsker å rekruttere til norsk næringsliv.

Når det gjelder størrelsen på underholdskravet, viser jeg for øvrig til at departementet har hatt på høring et forslag om å heve underholdskravet i saker som gjelder etablering av nytt familieliv fra 242 440 kroner til 261 700 kroner. Innspillene fra høringsrunden er til vurdering i departementet.

6. Representantforslaget punkt E om å øke botidskravet for permanent oppholdstillatelse fra tre år til seks år 

Representantforslaget punkt E lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag med innskjerpelser i grunnlaget for permanent oppholdstillatelse, slik at botidskravet økes fra 3 til 6 år.»

Dette er det samme forslaget som forslagsstillerne fremmet i representantforslag 138 S (2011-2012). Jeg viser i den forbindelse til mine to brev til komiteen av henholdsvis 13. november 2012 og 9. januar 2013.

En utlending med opphold i Norge som ikke er av en forutsatt tidsbegrenset karakter bør etter en viss tid få mulighet til å etablere et varig opphold her i landet. Dette er viktig av hensyn til enkeltpersonene selv og deres integrering i det norske samfunnet. Administrative hensyn taler også for at man ikke har regler om mer aktiv kontroll eller flere fornyede vurderinger av de enkelte tillatelser enn det som er nødvendig.

Etter gjeldende regelverk stilles det krav om tre års botid for permanent oppholdstillatelse. Varigheten av botidskravet ble grundig drøftet i forbindelse med utlendingsloven 2008. Det vises særlig til Utlendingslovutvalgets drøftelse i NOU 2004:20, hvor utvalget vurderte en utvidelse av botidskravet til fem år, men hvor følgende argumenter ble avgjørende for at flertallet i utvalget foreslo å fastholde et treårskrav:

-          For familieetableringstilfellene ble det ansett å være et svært inngripende tiltak om man skulle kunne gi en person et pålegg om å forlate riket etter fire-fem års opphold her fordi ekteskapet eller samboerforholdet opphører.

-          Hensynet til å motvirke proformaekteskap kan tilsi at man bør kreve mer enn tre års botid, men i motsatt retning ble det lagt vekt på at personer (særlig kvinner) som utsettes for mishandling og utnytting i et forhold, ikke skal holdes i ekteskapet for en lengre periode av frykt for å miste oppholdsgrunnlaget.

-          For personer som har fått beskyttelse i Norge vil det i henhold til praksis ikke bli foretatt en ny vurdering av beskyttelsesbehovet ved senere fornyelser, og det er derfor ingen vektige grunner for å heve botidskravet for denne gruppen.

-          For arbeidsinnvandrere ble det bemerket at det ikke ville være spesielt betenkelig å øke botidskravet, men man kunne heller ikke se noen reell grunn til å heve kravet så lenge de fleste arbeidsinnvandrere som regel fyller vilkårene for fornyet tillatelse også etter 4-5 års opphold i Norge. Det ville dermed ikke ha noen innvirkning på innvandringsbildet om botidskravet ble hevet.

-          I mangel av det flertallet oppfattet som tungtveiende grunner for å endre gjeldende botidskrav, la flertallet vekt på at det er uheldig i seg selv å gjennomføre en innstramning som vil kunne oppleves som et negativt signal rettet mot innvandrere.

I Innst. 229 S (2012-2013) bemerket mindretallet (som er de samme som forslagsstillerne i det foreliggende representantforslaget) følgende:

«Det er ingen som blir tvunget til å forlate riket etter fire-fem års opphold i Norge fordi man har mislyktes i et samlivsforhold. Om man ikke får permanent oppholdstillatelse etter seks år, må man påregene mer botid og eventuelt oppfylle andre krav for å få permanent opphold.»

Det er vanskelig å forstå hva forslagsstillerne da egentlig mener er formålet med å heve botidskravet. Hvis man skal innføre en ny ordning med fornyelse av ettårige tillatelser inntil det har gått seks år, vil det kreve en vesentlig økt ressursbruk. Dette fremstår svært uhensiktsmessig dersom det uansett skal gjelde en rett til fortsatt oppholdstillatelse. Samtidig er det høyst uklart hvilket oppholdsgrunnlag forslagsstillerne mener at skal gjelde for det fortsatte oppholdet etter at samlivet som ektefeller eller samboere har opphørt.

Når det gjelder personer som ikke har opphold som familiemedlemmer, men som har fått opphold på grunnlag av en asylsøknad, virker det som om forslagsstillerne har et motsatt utgangspunkt om adgangen til videre opphold, jf. følgende fra Innst. 229 S (2012-2013):

«Personer som ber om internasjonal beskyttelse av Norge (asyl), er i utgangspunktet i Norge til forholdene i hjemlandet tilsier retur».

Det virker ut fra dette som at forslagsstillerne ønsker en ordning med å pålegge returer dersom forholdene gjør det mulig før det har gått seks år.

Utlendingslovutvalget foretok en drøftelse av en slik midlertidighetspolitikk i NOU 2004:20. Utvalget fant det ut fra følgende hovedargumenter klart at det ikke vil være hensiktsmessig med en slik ordning:

1. Det vil trolig være få saker hvor det både vil være grunnlag for å oppheve flyktningstatus og å pålegge utlendingen å returnere til hjemlandet.
2. Det er lite hensiktsmessig å anvende ressurser til å tilbakekalle flyktningstatus og pålegge retur for personer som allerede kan ha kommet langt i integreringsprosessen.
3. Det vil være betydelige administrative kostnader knyttet til å gjennomføre en praksis med å vurdere tilbakekall og retur av personer som har blitt innvilget beskyttelse.

Utvalget redegjorde grundigere for disse vurderingene i sine drøftelser, og det vises til NOU 2004: 20 avsnitt 6.9.6. Departementet sluttet seg i proposisjonen til Utvalgets vurderinger, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) avsnitt 5.7.5. 

7. Representantforslaget punkt F og G om utvidede ordninger og hjemler for bruk av lukkede mottak

Representantforslaget punkt F lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag for å igangsette prosjektering av lukkede mottak for asylsøkere som ikke oppgir korrekt identitet, eller vegrer å assistere i å fastslå identitet, eller er å anse som en trussel mot nasjonal sikkerhet og orden, eller som har søkt internasjonal beskyttelse i andre land i Schengen-området eller har fått avslag på sine søknader og skal returnere.»

Representantforslaget punkt G lyder:

«Stortinget ber regjeringen legge frem et forslag om lov for lukkede mottak for asylsøkere som ikke oppgir korrekt identitet, eller vegrer å assistere i å fastslå identitet, eller er å anse som en trussel mot nasjonal sikkerhet og orden, eller som har søkt internasjonal beskyttelse i andre land i Schengen-området eller har fått avslag og skal returnere.»

Jeg registrerer at representantene ønsker at «(a)sylsøkere som ikke vil fremvise korrekt identitet eller vegrer å bidra til å fastslå identitet, asylsøkere som vurderes å utgjøre en sikkerhetsrisiko, og asylsøkere som har fått avslag på sine asylsøknader, skal holdes i lukkede mottak.» Dette er konkretisert blant annet i lovforslagets § 95 første ledd, § 106 første ledd, § 107.

Å plassere mennesker i lukkede mottak vil være frihetsberøvelse, det vil si fengsling. Utlendingsloven har allerede bestemmelser som åpner for å vurdere pågripelse og fengsling på utlendingsrettslig grunnlag. Lovens § 106 første ledd lyder:

En utlending kan pågripes og fengsles når:

a)	utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet,

 

b)	det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket,

 

c)	utlendingen ikke overholder meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted etter § 105 første ledd bokstav c, og utlendingen har en sak til behandling som ikke er endelig avgjort eller tidspunktet for utreisefristen ennå ikke er inntrådt,

 

d)

det er truffet vedtak om utvisning og vedtaket er endelig eller det er ikke gitt utsatt iverksettelse i forbindelse med klage, jf. § 90, og det treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse. Det er et vilkår at utlendingen er utvist på grunn av ilagt straff og at det ut fra utlendingens personlige forhold er fare for at utlendingen vil begå nye straffbare handlinger,

 

e)	utlendingen ikke gjør det som er nødvendig for å oppfylle plikten til å skaffe seg gyldig reisedokument, og formålet er å fremstille utlendingen for det aktuelle lands utenriksstasjon for å få utstedt reisedokument,

 

f)	utlendingen er i transitt i norsk lufthavn, med sikte på utsendelse, eller

 

g)	utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser og dette er fastslått i et vedtak i utlendingssaken eller i en instruks fra departementet, og det treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse.

 

Som det går frem, er det altså mulig å fengsle «asylsøkere som ikke oppgir korrekt identitet, eller vegrer å assistere i å fastslå identitet», som forslagsstillerne etterlyser. Det er også mulig å fengsle personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Videre kan utlendinger fengsles på utlendingsrettslig grunnlag dersom det foreligger en fare for at vedkommende vil unndra seg iverksetting av vedtak som innebærer plikt til å forlate landet. Denne hjemmelen kan altså anvendes overfor personer som «har fått avslag på sine søknader og skal returnere», jf. representantforslaget forslag F og G (og de «som har søkt internasjonal beskyttelse i andre land i Schengen-området», forutsatt at det er fattet avgjørelse om retur til et annet land). 

Jeg oppfatter imidlertid representantene slik at de ønsker enda videre hjemler for fengsling enn i dag, og en enda mer omfattende fengslingspraksis. Jeg vil derfor gjøre oppmerksom på at representantenes forslag om å plassere utlendinger i lukkede mottak utelukkende fordi de har fått avslag på en asylsøknad, jf. forslaget til § 95 første ledd, vil være i strid med folkeretten. Artikkel 15 i EUs returdirektiv, som Norge har forpliktet seg til å etterleve, slår fast at frihetsberøvelse av personer som har utreiseplikt bare kan skje så lenge uttransporteringen er under forberedelse og gjennomføres med tilstrekkelig hurtighet. Dette kravet om progresjon i utlendingssaken følger også av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5, som er inkorporert i menneskerettsloven med forrang for annen lovgivning, og praksis i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

Representantenes forslag om å plassere asylsøkere i lukket mottak frem til identitet er «klarlagt», jf. forslaget til § 95 første ledd, vil som en generell praksis innebære en krenkelse av EMK artikkel 5. Selv om de fleste asylsøkere ikke legger frem identitetsdokumenter ved ankomst, bidrar en stor andel til å dokumentere eller sannsynliggjøre identitet i søkeprosessen. Videre vil en del asylsøkere ikke ha mulighet til å dokumentere identitet, selv om de samarbeider.

Bruk av fengsling bør forbeholdes de tilfeller hvor utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet eller hvor det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet, og hvor politiet etter en konkret vurdering kommer til at det er hensiktsmessig å begjære fengsling. Det må i denne sammenheng legges vekt på at fengsling er et så inngripende tvangsmiddel at det uansett bare vil være forholdsmessig slik som loven krever, i en tidsbegrenset periode.

Når det gjelder hva som er hensiktsmessig, vil jeg også understreke at bruk av fengsling krever ressurser fra politiet og domstolene, i tillegg til at det er langt mer kostbart å holde personer fengslet enn å tilby plasser i et vanlig mottak.

Jeg vil også understreke at utfordringene med uklar eller udokumentert identitet er et problem som gjør seg gjeldende i alle land som mottar asylsøkere. I 2012 søkte over 330 000 mennesker asyl bare i EU. Dersom alle mottagerland skulle praktisere fengsling av personer uten «klarlagt» identitet, ville titusenvis av mennesker – kanskje hundretusenvis, avhengig av hvor strenge krav man stiller til «klarlagt» – til enhver tid sitte innesperret på dette grunnlaget. Jeg håper at vi aldri vil se et slikt fengslingsregime bli etablert i Europa.

8. Representantforslaget H om opphør av flyktningstatus for flyktninger som foretar hjemreise i strid med beskyttelsesbehovet

Representantforslaget bokstav H lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som sikrer at vedtak om opphold etter asyl- og flyktningeregler oppheves hvis vedkommende har vært på ferie i land/områder som han/hun har flyktet fra opptil fem år etter at oppholdstillatelse ble gitt.»

Jeg er enig i at det kan indikere misbruk av asylordningen og undergrave flyktningpolitikken dersom personer som får beskyttelse i Norge, kort tid etter reiser på ferie til hjemlandet.

Departementet har på denne bakgrunn allerede sett på om det er grunnlag for særskilte tiltak. De vurderingene som er foretatt viser imidlertid at det allerede i dag er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å vurdere tilbakekall i slike situasjoner. I praksis vil ikke UDI alltid få kjennskap til det når en flyktning har vært på reise til hjemlandet, men i de tilfeller hvor dette blir kjent, vurderer UDI alltid tilbakekall.

Det kan imidlertid ikke legges til grunn at enhver hjemreise er et bevis for at det ikke lenger eksisterer et beskyttelsesbehov. Dette må vurderes konkret.  

9. Representantforslaget punkt I om å sikre at barn ikke brukes som tolk for sine foresatte

Representantforslaget punkt I lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag som sikrer at barn ikke brukes som tolk for sine foresatte i møte med norske offentlige virksomheter eller virksomheter som har driftsavtaler med det offentlige.»

Det er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet som har det overordnede ansvaret for tolking til andre talespråk i offentlig sektor. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har det utøvende ansvaret. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ledet en arbeidsgruppe som har sett på virkemidler for å unngå at barn blir brukt som tolk i offentlig sektor. Som en oppfølging av dette arbeidet har Regjeringen varslet at et forbud i forvaltningsloven mot bruk av barn som tolk skal utredes og sendes på alminnelig høring. Et eventuelt lovendringsforslag vil bli fremmet for Stortinget på ordinær måte.

10. Representantforslaget punkt J om å forby ekteskap mellom fettere og kusiner

Representantforslag J lyder:

«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag som forbyr ekteskap mellom fetter og kusine.»

Søskenbarnekteskap kan være forbundet med både tvangsgifte og alvorlige helsemessige problemer. Utbredelse av inngifte i befolkningen som helhet er liten, men søskenbarnekteskap kan forekomme i innvandrermiljøene. Det har midlertid vært en klar reduksjon av inngifte hos både førstegenerasjonen og etterkommerne i tiden etter 2001.

Det fremgår av enn rapport fra Nasjonal Folkehelseinstitutt i 2007 (Rapport 2007:2 Inngifte i Norge – omfang og medisinske konsekvenser) at inngifte medfører økt risiko for dødfødsel, spebarnsdød og medfødte misdannelser.

Det er Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet som har ansvaret for ekteskapsloven, og barne- likstillings- og inkluderingsministerens vurdering er at inngifte først og fremst er et helseproblem. 

Med hilsen 

Grete Faremo