05.06.2002 hnotat

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Finansdepartementet

Høring - omlegging av avgiften på sluttbehandling av avfall mv

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

1. Bakgrunn

I Budsjett-innst.S.nr.1 (2000-2001) Innstilling fra finanskomiteen om skatte-, avgifts- og tollvedtak 2001, ba Finanskomiteen: ”Regjeringen vurdere hvordan sluttbehandlingsavgiften kan endres slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energigjenvinning og samsvarer med miljøkostnadene forbundet med sluttbehandling av avfall for alle anlegg. En slik vurdering bør innbefatte mulighetene for å legge avgift direkte på utslippene ved forbrenning. Komiteen ber Regjeringen legge fram en slik vurdering i forbindelse med statsbudsjettet for 2002.”

På bakgrunn av Finanskomiteens innstilling, satte Finansdepartementet ned en interdepartemental arbeidsgruppe med medlemmer fra Finansdepartementet, Miljøvern-departementet, Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, samt Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) og Statens forurensningstilsyn (SFT) for å vurdere endringer i avgiften. Arbeidsgruppen avga sin rapport ”Vurdering av omlegging av avgiften på sluttbehandling av avfall” til Finansdepartementet 15. juni 2001. På bakgrunn av arbeidsgruppens vurderinger ble det gitt en omtale i budsjettet for 2002, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- avgifts og tollvedtak. Det vises også til Stortingets behandling av Dok. 8:68 (2001-2002), jf . Innst. S. nr. 161.

På bakgrunn av arbeidsgruppens arbeid, St.meld. nr. 15 (2001-20002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk og nst. S. nr. 161 (2001-2002), jf. Dok. Nr. 8 :68 (2001-2002), har Finansdepartementet utarbeidet et konkret forslag til omlegging av avgiften på sluttbehandling av avfall. Forslaget er utarbeidet i samarbeid med ovennevnte departementer og etater.

2. Gjeldende rett

Etter Stortingets vedtak om avgift på sluttbehandling av avfall skal det innbetales avgift på avfall som er innlevert til deponi med 320 kroner pr. tonn. For forbrenningsanlegg består avgiften av en grunnavgift på 80 kroner pr. tonn og en tilleggsavgift på 240 kroner pr. tonn. Tilleggsavgiften er differensiert etter graden av energiutnyttelse ved forbrenningsanlegget. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlings-industrien er fritatt for avgift. Energianlegg i industrien som benytter avfallsbaserte brensler i produksjonen anses som gjenvinningsanlegg og er dermed ikke omfattet av avgiften. De nærmere regler om avgiftsgrunnlag mv. er fastsatt i forskrift 11. desember 2001 nr. 1451 om særavgifter, se særlig kapittel 3-13.

3. Endringsforslag

Det foreslås en omlegging av avgiften på sluttbehandling av avfall både for forbrenningsanlegg og deponier. Forslaget innebærer at avgiften vil gi sterkere økonomiske incentiver til å redusere utslippene fra sluttbehandlingen enn tidligere, samtidig som det legges opp til en mer treffsikker stimulering av energiutnyttelse fra avfallet. Avgiften for forbrenningsanleggene vil bli lagt direkte på utslippene og avgiften for deponier vil bli differensiert etter miljøstandarden ved anleggene. Differensieringen av avgiften etter energiutnyttelsesgrad ved forbrenning, blir erstattet med en tilskuddsordning som skal stimulere til energiutnyttelse både fra deponier og forbrenningsanlegg. For forbrenningsanleggene legges det opp til at avgiftsnivå og tilskuddsnivå fastsettes slik at nettokostnadene totalt sett om lag tilsvarer dagens nivå. Omleggingen gjør det mer lønnsomt enn tidligere å foreta tiltak som reduserer utslippene og som bidrar til å levere energi fra sluttbehandlingen.

3.1. Omlegging av avgiften for forbrenningsanlegg til en utslippsavgift

Dagens avgift beregnes av mengde avfall som innleveres til sluttbehandling. Det foreslås at sluttbehandlingsavgiften for avfallsforbrenningsanlegg legges om til en avgift basert på faktiske utslipp fra 1. juli 2003. En avgift på utslipp vil være mer treffsikker enn dagens avgift på innlevert mengde avfall, ved at avgiften blir lagt direkte på utslippene og dermed gir økonomisk motiv til å redusere utslippene fra avfallsforbrenningen. En utslippsavgift vil gi motiv til reduserte utslipp på flere måter, bl.a. ved investering i ny forbrenningsteknologi og økt utsortering av uønskede komponenter i avfallet. Det er også grunn til å anta at en utslippsavgift kan påvirke valg av renseteknologi både ved bygging av nye anlegg og ved oppgradering av eksisterende anlegg.

3.1.1 Stoffer som skal inngå i avgiftsgrunnlaget

En av de viktigste faktorene som bestemmer utslipp til luft fra forbrenning av avfall, er innholdet av ulike stoffer i avfallet. Dette gjelder særlig utslippene av tungmetaller, svovel, klor og karbon­dioksid. I tillegg påvirkes utslippene og størrelsen på utslippene av forbrenningstekniske forhold og rensing. Det er i dag ikke mulig å rense utslippene av klimagasser til akseptable kostnader, mens de øvrige utslippene i prinsippet kan renses.

EU vedtok 4. desember 2000 parlaments- og rådsdirektiv 2000/76/EF om forbrenning av avfall. Formålet med direktivet er å begrense de negative miljøkonsekvensene av forbrenning av avfall så langt det er mulig gjennom å stille krav til utslipp og drift av nye og eksisterende forbrenningsanlegg. Direktivet trådte i kraft 28. desember 2000, og fristen for gjennomføring i nasjonale regelverk er 28. desember 2002.

Norske myndigheter tar sikte på å innføre direktivet i norsk rett gjennom en egen forskrift om forbrenning av avfall med ikrafttredelse 1. januar 2003. SFT har den 2. mai 2002 sendt utkast til forskrift om forbrenning av avfall (forbrenningsforskriften) på høring. Etter utkastet vil nye forbrenningsanlegg som får utslippstillatelse etter 1. januar 2003 måtte oppfylle forbrenningsforskriften og de nye utslippskravene med en gang, mens anlegg som har tillatelse og er i drift før den dato, får de nye kravene fra 1. januar 2006.

Det foreslås at utslippsparametrene som inngår i EUs forbrenningsdirektiv (utslipp til luft) blir omfattet av utslippsavgiften på forbrenning av avfall. Stoffene som inngår i direktivet er svoveldioksid (SO 2), nitrogenoksider (NO X), total mengde organisk karbon (TOC), hydrogenfluorid (HF) og hydrogenklorid (HCl). Videre omfattes dioksiner, kvikksølv (Hg), kadmium (Cd), tallium (Tl), bly (Pb), krom (Cr), kobolt (Co), kobber (Cu), mangan (Mn), nikkel (Ni), arsen (As), vanadium (V), antimon (Sb) og svevestøv. Det er gjort et anslag 1(ECON (2001)) som viser at en del av disse tungmetallene til sammen står for mindre enn en prosent av de samlede miljøkostnadene ved forbrenning. Av praktiske hensyn foreslås at det for tungmetaller bare ilegges avgift på kvikksølv, kadmium, bly, krom, kobber, mangan, nikkel og arsen. Det foreslås at stoffer som gir minimale bidrag til de samlede utslippene holdes utenfor avgiftsgrunnlaget. Pr. i dag gjelder dette stoffene metan og VOC. Ny kunnskap om de forskjellige stoffene vil imidlertid kunne føre til at stoffer i fremtiden tas inn eller ut av avgiftsgrunnlaget.

I St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk er det foreslått å innføre et kvotesystem for utslippskilder som i dag ikke har CO 2-avgift der dette er praktisk gjennomførbart. Utslipp av klimagasser fra forbrenningsanlegg, herunder karbondioksid (CO 2) og metan (CH 4), er ikke planlagt inkludert i et slikt tidlig nasjonalt kvotesystem. Klimagassutslippene fra forbrenningsanleggene bør derfor inkluderes i avgiften på sluttbehandling av avfall. CO 2-utslippene fra forbrenning av fornybart organisk materiale (trevirke, papir etc.) gir imidlertid ikke nettoutslipp av klimagasser, og det er kun utslipp fra forbrenning av fossile brensler (plast, oljebaserte produkter etc.) som skal prises av en utslippsavgift. I praksis er det imidlertid ikke mulig å skille mellom utslipp av CO 2 fra fornybart materiale og fra fossile kilder. Det foreslås derfor at det fastsettes en gjennomsnittlig andel som gjenspeiler CO 2-utslippet av den fossile andelen materiale som inngår i blandet avfall. Dette kan dermed inngå i avgiftsgrunnlaget. Avfallsfraksjonene som gir opphav til nettoutslipp av CO 2 ved forbrenning tilsvarer om lag 13 pst. av blandet husholdningsavfall. Av samlete CO 2-utslipp fra et forbrenningsanlegg som brenner blandet avfall, kan derfor 13 pst. regnes som nettoutslipp, og det foreslås at dette tas med i avgiftsgrunnlaget.

3.1.2 Krav til måling av utslipp

Innføring av en utslippsavgift forutsetter at forbrenningsanleggene måler utslippene. Forbrenningsdirektivet stiller krav om målinger. For stoffer mv. der direktivet krever kontinuerlige målinger, foreslås det at avgiftsberegningen baserer seg på disse målingene. Dette gjelder svoveldioksid (SO2), nitrogenoksider (NOX), hydrogenfluorid (HF), hydrogenklorid (HC1) og svevestøv.

Som nevnt i pkt. 3.1.1 foreslås det at CO 2 skal inngå i avgiftsgrunnlaget. Forbrennings-direktivet og forbrenningsforskriften omfatter imidlertid ikke CO 2. Krav til måling av CO 2 foreslås tatt inn i særavgiftsforskriften § 3-13-5 (2).

For tungmetaller og dioksiner krever forbrenningsdirektivet kun to målinger pr. år. Kontrollmessig sett vil dette være mindre representative verdier å basere avgiftsberegningen på enn å basere beregningen på verdier fra kontinuerlige målinger. Det er pr. i dag ikke tilgjengelig teknologi for å utføre kontinuerlige målinger for dioksiner, og heller ikke for de fleste av tungemetallene (unntatt Hg i gassform). En mulighet som har vært lagt fram er å foreta kontinuerlig prøvetaking av røykgass som senere analyseres med jevne mellomrom. Denne løsningen vil ligge tettest opp til kontinuerlige målinger, og vil gi det beste grunnlaget for en utslippsavgift. Utkast til forskrift er utformet i tråd med dette, jf. § 3-13-5 (3).

I et system med kontinuerlig prøvetaking vil det automatisk bli tatt ut prøver av stoffer i røykgassen. Disse vil bli samlet til en større blandprøve som senere kan være gjenstand for analyse. Det er i dag ikke utviklet noen nasjonal eller internasjonal standard som dekker dette. Det er derfor ikke klart hvilke standardiseringsmessige krav som kan og må stilles. Dette vil bli vurdert parallelt med høringen av avgiftsforslaget. Høringsinstanser med kompetanse innenfor dette området bes spesielt om å kommentere dette, herunder hvor lenge blandprøver kan lagres før analysering uten at prøvene endrer karakter. En alternativ tilnærming vil være å stille krav til en ordinær utslippsmåling pr. måned av tungmetaller for de ti månedene hvor det ikke foretas måling i henhold til krav i utslippstillatelsen, inntil tilstrekkelig teknologi er tilgjengelig. Vi ber høringsinstansene også uttale seg om standardiserte retningslinjer for slik ordinær utslippsmåling.

For tungmetaller og dioksiner vil kostnadene knyttet til kontinuerlig prøvetaking og analysering av prøvene kunne være relativt høye. Tungmetaller står for en betydelig andel av miljøkostnadene ved utslipp til luft fra avfallsforbrenning. Dersom det viser seg at kontinuerlig prøvetaking og analysering ikke er gjennomførbart på kort sikt, foreslås det at avgiften på utslipp av tungmetaller baseres på månedlig prøvetaking og analyse av røykgassprøver. Miljøkostnadene fra utslippene av dioksiner fra avfallsforbrenning er begrensede sett i forhold til høye måle- og analysekostnader. På denne bakgrunn foreslås det at avgiften på utslipp av dioksiner fastsettes på bakgrunn av de to årlige utslippsmålingene som forbrenningsdirektivet krever, jf. forskriftsutkastet § 3-13-5 (4).

3.1.3 Innbetaling av avgiften

Etter særavgiftsforskriften § 6-1 skal det sendes avgiftsoppgave til tolldistriktet innen den 18. i påfølgende måned, dvs. i måneden etter at avgiftsplikten har oppstått. For avfall som innleveres til forbrenning, oppstår avgiftsplikten når utslippet finner sted. For utslipp av gasser og støv hvor det kreves kontinuerlige målinger, legges til grunn at fristen for å sende inn avgiftsoppgave er uproblematisk. For utslipp av tungmetaller og dioksiner er det noe usikkerhet knyttet til hvor raskt det vil være praktisk mulig å få gjennomført nødvendige analyser. Vi inviterer høringsinstansene til å komme med synspunkter på dette.

For dioksiner foreslås som nevnt i pkt. 3.1.2 at det skal være tilstrekkelig med halvårlige analyser. Dette innebærer at avgiften skal innbetales halvårlig.

3.1.4 Mindre målekrav til små forbrenningsanlegg

For anlegg som forbrenner kun mindre mengder avfall kan målekostnadene knytte til kontinuering prøvetaking eller månedlig prøvetaking og analyse av tungmetaller, bli uforholdsmessig store. For utslipp av tungmetaller og dioksiner foreslås at disse anleggene skal kunne velge mellom å foreta målinger av utslippene av tungmetaller og dioksiner eller å betale en avgift basert på mengde avfall som forbrennes. For gasser og støv må anleggene betale avgift på samme måte som større anlegg. Det vil kunne innebære at disse anleggene må betale en høyere avgift enn deres faktiske utslipp tilsier. Samtidig spares anleggene for de høyere måle- og analysekostnadene. For de stoffer som EU-direktivet krever kontinuerlige målinger av, må utslippene måles.

Det legges opp til at grensen for hvilke anlegg som skal omfattes av denne ordningen fastsettes ut fra kapasiteten ved anlegget, målt i mengde avfall pr. år. Det foreslås å sette en grense på kapasitet mindre enn 20 000 tonn avfall pr. år. Grensen sammenfaller med grensen for når det skal vurderes hvorvidt et avfallsforbrenningsanlegg må underlegges full konsekvensvurdering etter forskrift 21. mai 1999 nr. 502 om konsekvensutredninger. Anlegg med mindre kapasitet enn angitt kan dermed velge beregningsmåte for avgift på utslipp av tungmetaller og dioksiner.

3.1.5 Nivå på avgiften

I følge økonomisk teori vil en avgift på utslipp av et stoff som settes lik den marginale skaden som utslippet forårsaker bidra til en effektiv tilpasning. For å kunne fastsette en riktig avgift, er det nødvendig å verdsette skadene i kroner. Dette forutsetter at en har rimelig sikre anslag på de marginale miljøkostnadene ved forbrenning av avfall. De siste ti årene er det gjort betydelig arbeid bl.a. innenfor avfallsfeltet for å utvikle verdsettings­estimater for skadevirkninger av ulike typer utslipp til luft og vann. Det er knyttet usikkerhet til anslag på miljøkostnader. Ved beregning av slike anslag blir det gjort undersøkelser om hvordan samfunnet verdsetter skadene ved utslippene. Fordi det ikke finnes markedspriser på skadene utlippene forårsaker, må det benyttes andre, indirekte måter å anslå den samfunnsøkonomiske verdien av skadene på.

Det legges opp til at avgiften på forbrenning av avfall settes på nivå med anslaget på marginal skade som utslippene fra forbrenning av avfall forårsaker. Se for øvrig pkt. 3.2 om stimulering til energiutnyttelse. Regjeringens forslag til avgiftssats vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2003.

3.1.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Investerings- og målekostnader for forbrenningsanleggene

De nye kravene i forbrenningsforskriften fører til at omtrent halvparten av alle anlegg som forbrenner avfall vil måtte gjennomføre tiltak for å fortsette å forbrenne avfall. Forskriftenes utslipps- og målekrav vil medføre tiltaksbehov i form av investeringer for anlegg som ikke allerede har anskaffet seg tilstrekkelig rense- og måleutstyr, og økte driftskostnader, i hovedsak til måling og prøvetaking. Kostnadstallene som er angitt nedenfor er grove anslag.

Forbrenningsforskriftens krav til måling og prøvetaking vil øke driftskostnadene for hvert anlegg med om lag 100 000 kroner pr. år hvis anlegget kun har utslipp til luft og med 130 000 kroner pr. år hvis anlegget har utslipp til både luft og vann. Dette gjelder uansett anleggets type og størrelse. Målekostnadene for hvert anlegg vil beløpe seg til 250 000 – 300 000 kroner pr. år. Målekostnadene gjelder både kontinuerlige målinger og halvårlige målinger for tungmetaller og dioksiner.

For tungmetaller vil ekstrakostnadene for å tilfredsstille avgiftsberegningens ”krav” til representative målinger av utslippsverdier først og fremst være knyttet til investering i automatisk prøvetakingssystem. Dette har pr. i dag en investeringskostnad på om lag 400 000 kroner. Analysekostnadene anslås til 1 000 kroner pr. måling. Målekostnad i form av arbeidsinnsats anslås til 10-15 000 kroner pr. analyse.

Målekostnadene for dioksiner er høyere. Kostnaden for automatisk prøvetakingssystem er anslått til om lag 800 000 kroner. Analysekostnadene er anslått til 15-20 000 kroner pr. prøve. I tillegg kommer målekostnader i form av arbeidsinnsats, anslått til 10 000 kroner pr. analyse. Samtidig utgjør dioksinutslippene en relativt liten andel av de samlede miljøkostnadene fra avfallsforbrenning. Av den grunn legges det for sluttbehandlingsavgiftens vedkommende opp til halvårlige analyser, jf. punkt 3.1.2.

Kostnadene ved kontinuerlige målinger for gasser og støv kommer som følge av direktivets krav. Kostnadene som er forbundet med automatisk prøvetakingssystem for tungmetaller vil ikke følge av det nye EU-direktivet. Dette vil være kostnader som påføres anleggene som følge av utslippsavgiften. Omlegging av sluttbehandlingsavgiften til en utslippsavgift fra 1. juli 2003 vil også innebære at de kontinuerlige utslippsmålingene for gasser og støv som kreves i henhold til forbrenningsdirektivet fremskyndes.

Mange anlegg har allerede i dag installert målesystemer hvor CO 2-utslipp måles kontinuerlig. For disse anleggene vil måling av CO 2 ikke medføre investeringskostnader. For anlegg som ikke har målesystemer, eller som har målesystemer hvor slik måling ikke er mulig i dag, kan investeringskostnadene knyttet til CO 2-måling anslås å være relativt små. Investeringskostnadene knyttet til slik måling antas å utgjøre 10 000 – 40 000 kroner avhengig av hvilket målesystem som er ellers er installert eller som forventes installert som følge av kravene i EU-direktivet.

Konsekvenser for anleggseiere (kommuner og næringsliv)

Samtidig med at avgiften for forbrenningsanlegg legges om til en utslippsavgift, foreslås det å innføre et tilskudd for produsert energi, jf. punkt 3.2 nedenfor. Det legges opp til at avgiftsnivå og tilskudd skal fastsettes slik at nettokostnadene for forbrenningsanleggene totalt sett om lag tilsvarer dagens nivå. Kostnadsfordelingen mellom de ulike forbrennings-anleggene kan imidlertid bli noe forskjellig fra tidligere. Anlegg med lave utslipp og som leverer mye energi vil få lavere kostnader, mens anlegg med høye utslipp og som leverer lite energi får høyere kostnader. For deponiene vil omleggingen føre til at de anleggene som ikke tilfredsstiller deponiforskriftens krav til bunn- og sidetetting får økt avgift, samtidig vil det også overfor deponiene ytes tilskudd ut fra produsert mengde energi. For anlegg som drives i kommunal regi må eventuelle økte nettokostnader for det enkelte anlegg overveltes i avfallsgebyrene. Lavere kostnader vil gi lavere avfallsgebyr. Høringsinstansene inviteres til å komme med synspunkter vedrørende de økonomiske og administrative konsekvenser for anleggseierne.

Konsekvenser for avgiftsmyndighetene

Dagens avgift på sluttbehandling av avfall er i dag knyttet til miljømessige forhold. Dette vil gjelde i ennå større grad når avgiften legges om til en utslippsavgift. På dette området har avgiftsmyndighetene begrenset kompetanse. Fra avgiftsmyndighetenes side forutsetter dermed avgiften et nært samarbeid med forurensingsmyndighetene sentralt og lokalt, både når det gjelder generell informasjon om regelverket og når det gjelder tolking av regelverket i den konkrete sak. Dette vil spesielt gjelde i selve omleggingsfasen.

Forøvrig antas at en omlegging av avgiften vil ha begrensede administrative og økonomiske konsekvenser for avgiftsmyndighetene.

Konsekvenser for miljøvernmyndighetene

Samtidig med omlegging av avgiften foreslås som nevnt en tilskuddsordning som skal administreres av miljøvernmyndighetene, jf. punkt 3.2. Den nærmere utforming av ordningen og konsekvensene for miljøvernmyndighetene vil bli nærmere omtalt i forbindelse med statsbudsjettet for 2003.

3.2 Mer effektiv stimulering til energiutnyttelse

3.2.1 Nærmere om forslaget

For på en mer treffsikker måte å stimulere til økt energiutnyttelse i avfallsanleggene, legges det opp til å oppheve differensieringen av avgiften og isteden innføre en subsidie i form av et tilskudd for produsert energi. En slik ordning kan bidra til å redusere utslippene av klimagasser ved å stimulere til å erstatte fossile brensler med avfallsbaserte brensler, jf. St. meld. nr 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk. Dagens differensiering av avgiften etter energiutnyttelsesgrad medfører at anlegg som har høy energiutnyttelsesgrad, men som leverer små mengder energi får opptil 75 pst. fradrag i avgiften. Dette svekker incentivene til avfallsreduksjon samtidig som det utgjør et svært begrenset bidrag for å erstatte mer miljøskadelige energibærere som fossile brensler. Et tilskudd ut fra produsert mengde energi vil i sterkere grad stimulere til energiproduksjon fra anleggene, og vil i større grad stimulere til å brenne avfall med høy brennverdi. Tilskuddsordningen skal omfatte både forbrenningsanlegg og deponier. Stimulering til utnyttelse av energi fra deponier er i tråd med Innst. S. nr 161 (2001-2002) jf. Dok. 8:68 (2001-2002). Ordningen skal administreres av SFT.

Det legges opp til at avgiftsnivå og tilskudd skal fastsettes slik at nettokostnadene for forbrenningsanleggene totalt sett om lag tilsvarer dagens nivå. Det vil bli gitt en nærmere omtale av ordningen i forbindelse med statsbudsjettet for 2003.

3.2.2 Administrative og økonomiske konsekvenser

Oppheving av ordningen med differensiering etter energiutnyttelse antas å ha begrensede administrative konsekvenser. Når det gjelder de økonomiske konsekvenser for de avgiftspliktige, vises det til at nettokostnadene for forbrenningsanleggene totalt sett om lag skal tilsvare dagens nivå.

3.3 Differensiering av avgiften for deponier

3.3.1 Nærmere om forslaget

Med dagens måleteknologi lar det seg ikke gjøre å innføre en utslippsavgift for deponier. Det er imidlertid betydelig forskjell på utslipp fra deponier med ulik miljøstandard. En differensiering etter miljømessig standard på deponiene vil være mer treffsikker enn dagens utforming av avgiften. Dagens avgift priser ikke miljøkostnadene ved sigevann fra deponier. I forskrift 21. mars 2002 om deponering av avfall (deponiforskriften) er det krav om å samle opp og føre kontroll med sigevann fra deponiet. Dette er viktig for å redusere miljøskadene ved sigevannsutslipp. For å kunne føre kontroll med utslipp av sigevann ved deponier krever deponiforskriftens vedlegg 1 dobbel bunntetting av deponiet. Det vil si at deponiet må ha et mineralsk sjikt som oppfyller gitte krav til permeabilitet og tykkelse (naturlig geologisk barriere på stedet kan eventuelt suppleres eller styrkes jf. vedlegg I punkt 3.2 siste avsnitt). I tillegg skal disse deponiene ha en kunstig tetningsmembran jf. vedlegg 1 punkt 3.3, samt et dreneringslag på minst 0,5 meter. Det foreslås at avgiften for deponier differensieres i en høy og en lav avgiftssats ut fra om deponiene oppfyller kravene i deponiforskriftens vedlegg I punkt 3.2 og 3.3.

Forskjellen i miljøkostnader mellom deponier skal gjenspeiles i avgiftssatsen. For deponier som ikke oppfyller kravene til dobbel bunntetting, vil avgiften bli høyere enn dagens avgift. Dette er i tråd med forutsetningen om at avgiften skal legges om i henhold til klimapolitikken, jf. St.meld. nr. 15 (2001-20002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk. Da sluttbehandlingsavgiften på avfall ble innført i sin tid, ble avgiften ved deponering først og fremst beregnet ut fra anslag på miljøkostnadene knyttet til utslipp av klimagassen metan på fyllplassene. Miljøkostnadene knyttet til utslipp av miljøgifter fra fyllplasser ble ikke inkludert i beregningsgrunnlaget. Ved å differensiere avgiften på deponering av avfall prissettes også disse utslippene, samtidig som deponieierne gis incentiv til en hurtigere oppgradering av deponiene enn det deponiforskriften krever. Fra juli 2009 vil alle deponier som skal være i drift måtte fylle deponiforskriftens krav på dette området, og differensieringen kan dermed opphøre.

Regjeringens forslag til avgiftssatser legges fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2003.

3.3.2 Administrative og økonomiske konsekvenser

Kravene til dobbel bunntetting vil gjelde for alle eksisterende deponier senest fra 2009, jf. deponiforskriften § 16. En avgiftsdifferensiering vil gi eksisterende anlegg incentiv til å fremskynde den nødvendige oppgraderingen. Investeringskostnadene for deponiene vil referere seg til denne fremskyndelsen. Krav i deponiforskriften, deriblant krav om dobbel bunntetting, er gjeldende for alle nye deponier som etableres etter ikrafttredelse av forskriften 1. mai 2002.

Når det gjelder konsekvenser for avgiftsmyndighetene vises til punkt 3.1.6 overfor. En omlegging av avgiften antas å ha begrensede administrative og økonomiske konsekvenser for avgiftsmyndighetene.

Det anslås at om lag 40 prosent av det kommunale avfallet i dag legges på deponier som fyller deponiforskriftens krav på dette punktet. Disse deponiene må senest 1. mai 2003 legge frem en plan for oppgradering eller nedleggelse av deponiet, og innen juli 2009 må deponiet fylle deponiforskriftens krav om det fortsatt skal være i drift. Det innebærer at merkostnadene for kommunene med dette forslaget vil være knyttet til høyere avgiftssats og til kostnadene ved en fremskynding av investeringen ved en slik oppgradering. Høringsinstansene inviteres til å komme med synspunkter vedrørende de økonomiske og administrative konsekvenser.

Samtidig introduseres det et tilskudd for energiutnyttelse av avfall fra deponi. Hvor stor virkningen vil bli for deponier vil avhenge av i hvilken grad deponiene nyttiggjør seg energien som ligger i uttatt metangass. Det innebærer at de kommunale deponiene som allerede i dag holder en høy miljømessig standard vil få bedret økonomi, mens de deponiene som ikke holder den samme standard kan få økte kostnader. Deponiene som tar i mot produksjonsavfall fra industrien tar særlig i mot uorganisk avfall og vil dermed ikke bli berørt av denne omleggingen. Det antas at rundt 10-20 prosent av produksjonsavfallet legges på deponier som oppfyller de relevante kravene i deponiforskriften, og at det særlig er disse deponiene som tar i mot organisk produksjonsavfall. Det forventes derfor ikke vesentlige endringer for næringslivet av omleggingen av avgiften på deponering.

4. Ikrafttredelse

Basert på foreliggende forslag og høringsuttalelsene til dette, vil det bli lagt fram forslag til endringer i avfallsavgiften i statsbudsjettet for 2003. Omleggingen av avfallsavgiften til en utslippsavgift forutsetter at det installeres måleutstyr. Det legges til grunn at utstyret kan være på plass innen 1. juli 2003 og det foreslås at omleggingen trer i kraft fra dette tidspunkt. Fra samme tidspunkt vil også tilskuddsordningen tre i kraft. Det foreslås at differensiering av avgiften for deponier innføres fra samme tidspunkt.

5. Forslag til vedtak om avgift på sluttbehandling av avfall

Etter gjeldende vedtak om avgift på sluttbehandling av avfall er avgiftsplikten knyttet til innlevert mengde avfall, jf. avgiftsvedtaket § 1. En omlegging av avgiften for forbrenningsanlegg til en utslippsavgift, vil medføre at avgiftsplikten for deponier og forbrenningsanlegg knyttes til ulike kriterier. I utkast til vedtak er endringene kursivert.

Det foreslås at avgiftsplikten for deponier og forbrenningsanlegg reguleres i to bestemmelser, jf. utkastet § 2 og § 3. Som nevnt overfor vil forslag til avgiftssats bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2003.

Utkastet § 3 annet ledd gjelder de mindre forbrenningsanleggene. Som det framgår av punkt 3.1.4 foreslås at disse anleggene for utslipp av tungmetaller og dioksiner skal kunne velge mellom utvidede målinger av utslippene av tungmetaller og dioksiner eller å betale en avgift basert på mengde avfall som forbrennes. For gasser og støv må anleggene betale avgift på samme måte som større anlegg.

Etter gjeldende vedtak § 2, jf. utkastet § 4, er følgende avfall fritatt for avgift: Spesialavfall, avfall som leveres til anlegg for ombruk, gjenvinning eller sortering for gjenvinning, avfall som består av ensartet uorganisk materiale og som legges på særskilt opplagsplass, restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien og avfall som består av forurensede jord- og løsmasser, herunder avfall fra nedlagte avfallsdeponi. Anlegg som forbrenner spesialavfall sammen med avgiftspliktig, vil være avgiftspliktig for hele utslippet fra forbrenningsanlegget. Dette fordi det ikke vil være praktisk mulig å skille mellom utslipp som stammer fra spesialavfallet og utslipp fra annet avfall. I den grad restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlings-industrien forbrennes, vil tilsvarende gjelde dette avfallet.

For øvrig foreslås at ordlyden i § 4 nr. 3 om ”ensartet uorganisk materiale” erstattes av ”uorganisk materiale”. Endringen er av teknisk karakter.

Som redegjort for i St.meld. nr. 2 (2001-2002) Revidert nasjonalbudsjett 2002 har EFTAs overvåkingsorgan (ESA) vedtatt nye retningslinjer for miljøstøtte med frist 1. januar 2002 for å bringe nasjonale ordninger i samsvar med retningslinjene. Regjeringen legger opp til å vurdere nødvendige tilpasninger av miljøavgiftene til de nye retningslinjene i forbindelse med budsjettet for 2003. Dette gjelder også sluttbehandlingsavgiften. Det foreslås derfor ingen endringer i eksisterende avgiftsfritak nå.

6. Forslag til endring av forskrift om særavgifter

Omlegging av avgiften til en utslippsavgift krever endringer i forskrift om særavgifter, spesielt kapittel 3-13. De fleste endringene er nødvendig som følge av at avgiften nå ikke bare gjelder innlevert avfall, men også utslipp fra forbrenningsanlegg. Gjennomgående endringer knyttet til dette kommenteres ikke nærmere. I utkast til forskrift er endringene kursivert. Det er ikke markert dersom ord er fjernet, jf. bl.a. utkastet § 3-13-4.

I § 3-13-3 fjerde ledd foreslås en definisjon av begrepet utslipp fra forbrenning av avfall. Som slikt utslipp regnes utslipp av stoffer som er omhandlet i Stortingets vedtak om avgift på sluttbehandling av avfall § 3.

I gjeldende forskrift reguleres avgiftsgrunnlag og –beregning for deponier og forbrenningsanlegg i samme bestemmelse. For at bestemmelsen ikke skal bli for omfattende, foreslås en bestemmelse om deponier (§ 3-13-4) og en om forbrenningsanlegg (§ 3-13-5).

§ 3-13-4 en videreføring av gjeldende § 3-13-4. § 3-13-5 er ny. Bestemmelsen er nødvendig som følge av at avgiften for forbrenningsanlegg er lagt om til en utslippsavgift.

Avgiftsplikten omfatter støv, hydrogenfluorid (HF), hydrogenklorid (HCl), nitrogenoksider (NO X), svoveldioksid (SO 2), dioksiner, kvikksølv (Hg), kadmium (Cd), bly (Pb), krom (Cr), kobolt (Co), kobber (Cu), mangan (Mn), arsen (As), nikkel (Ni), jf. utkastet § 3-13-5 (1).

Innføring av en utslippsavgift forutsetter at forbrenningsanleggene måler utslippene. Utkast til forbrenningsforskriften fastsetter krav til måling. For enkelte stoffer kreves kontinuerlige målinger, jf. utkast til forbrenningsforskrift § 7-1. For disse stoffene foreslås det at avgiftsberegningen baserer seg på de kontinuerlige målingene. Dette gjelder svoveldioksid (SO 2), nitrogenoksider (NO X), hydrogenfluorid (HF) og hydrogenklorid (HC1) og svevestøv. Krav til måling vil som nevnt følge av forbrenningsforskriften. I tillegg foreslås det at kravet inntas i forskrift om særavgifter § 3-13-5 (2).

Som nevnt i punkt 3.1.2 er CO 2 ikke omfattet av forbrenningsdirektivet og dermed heller ikke av forbrenningsforskriften. En avgift på utslipp av CO 2 forutsetter at også utslippene av CO 2 måles. Det foreslås at utslipp av CO 2 skal måles kontinuerlig og at avgiftsberegningen baserer seg på målingene, jf. utkastet § 3-13-5 (2).

For tungmetaller og dioksiner kreves det to årlige målinger av utslippene, jf. utkast til forbrenningsforskrift § 7-1. Kontrollmessig sett vil dette være mindre representative verdier å basere avgiftsberegningen på enn å basere beregningen på verdier fra kontinuerlige målinger.

For tungmetaller og dioksiner er kostnadene knyttet til prøvetaking og analyser av disse relativt høye. For tungmetaller foreslås derfor at avgiften baseres på kontinuering prøvetaking og analyse av prøvene, jf. utkastet § 3-13-5 (3). Som beskrevet i pkt. 3.1.2 vil det parallelt med høringen bli vurdert om det bør stilles krav til en ordinær utslippsmåling pr. måned av tungmetaller for de ti månedene hvor det ikke foretas måling i henhold til krav i utslippstillatelsen.

Når det gjelder dioksiner er utslippene meget begrensede. Det foreslås derfor at det skal være tilstrekkelig med halvårlige målinger og analyser. Kravet foreslås tatt inn i utkastet § 3-13-5 (4).

Tollvesenets kontrolladgang reguleres av særavgiftsforskriften § 5-10. Med innføringen av en utslippsavgift vil det være behov for å kunne foreta kontroll av prøve- og analysemateriale. Det foreslås presisert at kontrolladgangen omfatter slikt materiale.

Etter særavgiftsforskriften § 6-1 skal det sendes avgiftsoppgave til tolldistriktet innen den 18. i påfølgende måned, dvs. i måneden etter at avgiftsplikten har oppstått. For avfall som innleveres til forbrenning, oppstår avgiftsplikten når utslippet finner sted. Som nevnt i punkt 3.1.3 legges det til grunn at for utslipp av gasser og støv hvor det kreves kontinuerlige målinger, vil fristen for å sende inn avgiftsoppgave være uproblematisk. For utslipp av tungmetaller og dioksiner er det noe usikkerhet knyttet til hvor raskt det vil være praktisk mulig å få gjennomført nødvendige analyser. Høringsinstansene bes spesielt om å kommentere dette. I utkast til forskrift er det lagt til grunn at det ikke er behov for særlige regler om dette.

For dioksiner foreslås som nevnt i pkt. 3.1.2 at det skal være tilstrekkelig med halvårlige analyser. Dette innebærer at avgiften skal innbetales halvårlig. Regler om innbetaling av avgiften for dioksiner foreslås i § 6-1 nytt tredje ledd.