Høring - endringer i utlendingsloven (24-årsgrense for familieetablering)

• Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) - Kapittel 6. Familieinnvandring

1.           INNLEDNING

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i utlendingsloven (lov 15. mai 2008 nr. 35). Forslaget innebærer at det innføres en 24-årsgrense for familieetablering. Formålet er å bekjempe tvangsekteskap og å sikre at paret kan forsørge seg selv.

Liste over høringsinstansene følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer som ikke er oppført på listen. Høringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd.

Eventuelle merknader til forslaget sendes Justis- og beredskapsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo innen 1. oktober 2014. Det er ønskelig at merknadene også sendes elektronisk i word-format (ikke som PDF-fil) til
jannicke.saether@jd.dep.no. Spørsmål kan rettes til seniorrådgiver Jannicke Ryun Sæther på tlf. 22 24 71 59 eller seniorrådgiver Cecilie Fjelberg på tlf. 22 24 71 20.

2.           BAKGRUNN

I samarbeidsavtalen mellom regjeringspartiene og Venstre og Kristelig Folkeparti fastsettes det at det skal innføres en 24-årsgrense for familieetablering, ut fra at hensikten med endringen er å bekjempe tvangsekteskap og sikre at paret kan forsørge seg selv (punkt F 13).

I dag er aldersgrensen for å få familieinnvandring til Norge som ektefelle eller samboer, 18 år. Et forslag om å heve aldersgrensen til 21 år har tidligere vært på høring (2005), men ble ikke gjennomført. Forslaget ble fremsatt av Utlendingslovutvalget, i deres utredning NOU 2004: 20 Ny utlendingslov. Da forslag til ny utlendingslov ble fremmet i 2007, valgte imidlertid daværende regjering (Stoltenberg II) ut fra en totalvurdering ikke å foreslå et 21-årskrav. Det vises til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) kapittel 9.6.3.9 om dette.

3.           EKTESKAP INNGÅTT UNDER ULIKE GRADER AV PRESS OG TVANG

Tvangsekteskap forstås her som ekteskap som kan utløse straffansvar etter straffeloven eller som kan kjennes ugyldig etter ekteskapsloven. Dette vil ikke nødvendigvis dekke alle de tilfeller av arrangerte ekteskap hvor det er utøvet et så alvorlig press at det foreligger begrensninger i den enkeltes frihet til selv å velge ektefelle. Partene i arrangerte ekteskap er ofte svært unge og har begrenset mulighet og evne til å hevde sine egne interesser når disse kommer i konflikt med familiens og slektens ønsker. Særlig gjelder dette for dem som er økonomisk og sosialt avhengige av foreldre og familien ellers. Det sosiale presset kan oppleves så sterkt at ungdom føler at de ikke har annet valg enn å adlyde foreldrene. Sosial utstøting er en stor personlig belastning for den som rammes, og opprivende og vondt for alle involverte. De unge risikerer å bli stående alene etter et eventuelt brudd. Selv om det ikke forekommer direkte trusler, kan det derfor tenkes tilfeller hvor en eller begge parter blir overtalt under slike omstendigheter at det kan stilles spørsmål ved graden av selvstendighet og frihet knyttet til vedkommendes valg.

Til tross for at enkelte foreldre selv kan føle at de har gode grunner for å benytte press og tvang mot barna, er tvangsekteskap et overgrep mot den enkeltes rett til selv å velge sin ektefelle. Det norske samfunn skal ikke tolerere at unge i Norge presses til å inngå ekteskap som de ikke ønsker.

4.           TVANGSEKTESKAP VS. ARRANGERT EKTESKAP

Tvangsekteskap må forstås i lys av tradisjonen med arrangerte ekteskap. Arrangerte ekteskap kan være ønsket av dem som skal inngå ekteskap, men et arrangert ekteskap kan også innebære varierende grad av press og tvang. Det er ikke lett å trekke grensen mellom utilbørlig press som utgjør tvang, og mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra foreldre med mer eller mindre sterke synspunkter på hvem deres barn bør gifte seg med.

5.           STATISTIKK

Det finnes ingen sikre opplysninger om hvor omfattende problematikken knyttet til tvang eller alvorlig press er i praksis. Noe sikkert tallmateriale vil være vanskelig å etablere, særlig fordi det sannsynligvis er store mørketall. For å vurdere hvor mange som blir omfattet av et 24-årskrav, vil det imidlertid være interessant å se på ekteskapsmønstre i befolkningen generelt. Det understrekes imidlertid at tallene nedenfor ikke sier noe om hvorvidt ekteskapet var frivillig eller inngått ved tvang.

5.1       SSB-rapport om familieinnvandring og ekteskapsmønster

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte 25. mars 2014 rapporten «Familieinnvandring og ekteskapsmønster 1990–2012».[1] I rapporten ses det blant annet nærmere på ekte-skapsmønsteret for unge personer med innvandrerbakgrunn. SSB oppsummerer funnene på følgende måte:

Få etablerer seg med unge i alderen 18–23 år
Å se på familieetableringer blant unge, i alderen 18–23 år, er spesielt relevant ettersom det å sette en høyere aldersgrense for familieetableringer stadig kommer opp i den politiske debatten. I Norge er den vanlige nedre aldersgrensa 18 år for å gifte seg, og det er ikke høyere grense for å få familieetablering. Det har siden årtusenskiftet blitt færre etableringer med personer i aldersgruppa 18–23 år. Dette til tross for at det er mange flere ugifte norskfødte med innvandrerforeldre i denne aldersgruppa nå enn før. Fra en topp i 2002, da over 600 personer kom til denne gruppa, var antallet nede i under 300 i 2012.

Samtidig som det har blitt færre etableringer til norskfødte med innvandrerforeldre, strømmer innvandrernes barn til universiteter og høyskoler. Trolig henger disse to tendensene sammen. Det er i hvert fall klart at utdanning får unge mennesker til å utsette giftermålet. Over tid er det blitt langt mindre vanlig for norskfødte med innvandrerforeldre å gifte seg med noen som ikke er bosatt i Norge.

Når det gjelder norskfødte med innvandrerforeldre fra Pakistan, har ikke antallet familieetableringer mellom en norskfødt med innvandrerforeldre og en fra Pakistan økt, til tross for at antallet ugifte over 17 år har økt. Denne tendensen holder seg.

At det stadig blir mindre vanlig med ekteskapsetableringer til denne gruppa, henger trolig sammen med at det blir stadig flere å velge mellom i Norge. De som ville gifte seg i 1998 og kun hadde som kriterium at partneren skulle være over 18 år, være norskfødt med innvandrerforeldre fra Pakistan, og av motsatt kjønn, hadde ikke mange å velge mellom i Norge. Nå er det innenlandske ”ekteskapsmarkedet” langt større.

Rapporten inneholder også en tabell med tall på (transnasjonale) familieetableringer hvor referansepersonen er 18–23 år (vedlagt).[2] Tabellen viser at fra 2010 t.o.m. 2012 har antallet familieetableringer hvor referansepersonen er innvandrer eller etterkommer og er under 24 år, vært henholdsvis 183, 185 og 175. Rapporten inneholder ikke oversikt over omfanget av familieetableringer hvor referansepersonen er over 24, men hvor søkeren er under 24 år.

5.2       Anslag over hvor mange som vil bli omfattet av 24-årskravet

Tall fra UDI viser at det f.o.m. 2010 t.o.m. 2013 ble gitt henholdsvis ca. 750, 980, 1 070 og 840 tillatelser til ektefeller/samboere, hvor søkeren og/eller referansepersonen var under 24 år. Tallene er imidlertid høyere enn det antallet som vil bli omfattet av 24-årskravet, i og med at tallene fra UDI både omfatter familieetablering og familiegjenforening og det er bare førstnevnte som omfattes av forslaget her.

Hvor mange som vil bli rammet av 24-årskravet fremover, er det vanskelig å si noe sikkert om. Omfanget av saker hvor referansepersonen er etnisk norsk, må antas å holde seg relativt stabilt. Når det gjelder omfanget av saker hvor referansepersonen er innvandrer eller etterkommer, vil det trolig bli større variasjoner. Omfanget av etterkommere i gifteklar alder vil fortsette å øke, men i og med at også ekteskapsalderen for denne gruppen ser ut til å øke, er det vanskelig å anslå hvordan dette vil påvirke det totale omfanget av dem som blir rammet. Hvor mange som søker asyl, og til dels også arbeidsinnvandring, og hvilke land de kommer fra, vil også ha stor innvirkning på omfanget av søknader om familieinnvandring, herunder potensielt søknader om familieetablering hvor 24-årskravet vil gjelde.

6            IVERKSATTE TILTAK MOT TVANGSEKTESKAP

Det er i de senere år iverksatt flere tiltak for å bekjempe tvangsekteskap. Den første Handlingsplanen mot tvangsekteskap forelå i 1998 og hadde 40 tiltak. Ytterlige 30 tiltak ble lagt frem i 2002, og i 2008 ble det fremlagt en ny handlingsplan med 40 tiltak. Denne ble igjen fulgt av Handlingsplan mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet (2013–2016). Videre er det over flere år gitt betydelige beløp til krisetiltak og forebyggende arbeid. Midlene er særlig kanalisert gjennom frivillige organisasjoner. Opplæringstiltak, kompetansehevende tiltak og regelverksendringer har også vært omfattende. Det er opprettet informasjonstelefon, kompetanseteam og et omfattende system for kriseboliger.

Siden 2003 har straffeloven § 222 hatt en skjerpet strafferamme på fengsel inntil seks år for den som ved vold, frihetsberøvelse, utilbørlig press eller annen rettsstridig atferd, eller ved å true med slik atferd ,tvinger noen til å inngå ekteskap.

I ekteskapsloven § 18 a ble det i 2007 innført bestemmelser om anerkjennelse av ekteskap inngått i utlandet. Bestemmelsene fastsetter blant annet at stedfortrederekteskap og barneekteskap ikke anerkjennes dersom minst én av partene var norsk statsborger eller fast bosatt her i riket på vigselstidspunktet. Ett av formålene med bestemmelsene er å bekjempe tvangsekteskap.

Det er også gjennomført tiltak mot tvangsekteskap i utlendingslovgivningen. Blant annet er underholdskravet delvis begrunnet i dette hensynet. Utlendingsloven har videre bestemmelser om at oppholdstillatelse kan nektes dersom referansepersonen på forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse eller dersom det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot én av partenes vilje (§ 51 annet ledd). Det er også innført en bestemmelse om at den som har giftet seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel ikke skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene (§ 56 fjerde ledd). Bestemmelsen tar særlig sikte på å hindre at noen blir presset til å inngå ekteskap mot sin vilje under ferieopphold eller tilsvarende i utlandet.

7            GJELDENDE RETT

Aldersgrensen for familieinnvandring for ektefeller fremgår i dag av utlendingsloven § 40 annet ledd første punktum:

«Det er et vilkår for oppholdstillatelse [for ektefeller] at begge parter er over 18 år.»

Aldersgrensen er den samme for familieetablering og familiegjenforening, og den er også sammenfallende med myndighetsalderen.

Tilsvarende aldersgrense gjelder for familieinnvandring for samboere, jf. utlendingsloven § 41 fjerde ledd.

8            INTERNASJONALE FORPLIKTELSER

8.1       Innledning

Flere internasjonale konvensjoner Norge har tiltrådt inneholder bestemmelser som skal sikre retten til å inngå ekteskap, og som også tar sikte på å avskaffe tvangsekteskap. Disse redegjøres det for i punkt 8.2 nedenfor. Her fremgår det blant annet at statene skal ta alle mulige forholdsregler for å avskaffe skikker som ikke sikrer enhver full frihet i valg av ektefelle. Samtidig må slike forholdsregler for å bekjempe tvangsekteskap ikke krenke andre menneskerettigheter, som retten til familieliv. I punkt 8.3 nedenfor redegjøres det for menneskerettigheter som setter skranker for hva slags utlendingsrettslige tiltak som kan iverksettes for å bekjempe tvangsekteskap.

8.2       Beskyttelse mot tvangsekteskap

8.2.1      FNs Menneskerettighetserklæring

Retten til å inngå ekteskap er inntatt som en av de grunnleggende rettighetene i FNs universelle erklæring om menneskerettigheter av 10. desember 1948. I erklæringen er det uttalt at voksne menn og kvinner har rett til, uten noen innskrenkning på grunn av rase, nasjonalitet eller religion, å inngå ekteskap og å danne familie, jf. artikkel 16 nr. 1. Artikkel 16 nr. 2 fastsetter at ekteskap skal inngås frivillig, «with the free and full consent of the intending spouses».

8.2.2      FN-konvensjon om samtykke til ekteskap

FNs konvensjon av 10. desember 1962 om samtykke til ekteskap, minstealder for ekteskap og registrering av ekteskap har tilslutning fra et stort antall land og ble ratifisert av Norge 10. september 1964. I konvensjonens innledning sies det blant annet at: «de kontraherende parter […] skal ta alle mulige forholdsregler med sikte på å avskaffe slike skikker, gamle lover og sedvaner, ved blant annet å sikre fullstendig frihet i valg av ektefelle, […]».

8.2.3      FNs kvinnediskrimineringskonvensjon

Retten til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap frivillig fremkommer også av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon av 18. desember 1979.[3] Konvensjonens artikkel 16 omhandler kvinners rettigheter i ekteskap og familieforhold. Det følger av artikkel 16 nr. 1 bokstav a at kvinner og menn skal ha samme rett til å inngå ekteskap. I artikkelens bokstav b fastslås det at kvinner og menn skal ha «den samme retten til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare når det skjer på fritt grunnlag og med fullt samtykke».

Kvinnediskrimineringskonvensjonen er inkorporert i menneskerettsloven og innehar dermed en styrket stilling i norsk rett; menneskerettsloven § 3 fastslår at bestemmelsene i de inkorporerte konvensjonene og protokollene ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

8.3       Skranker for statenes inngrep i familielivet

8.3.1      Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8

Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) inneholder i artikkel 8 en bestemmelse om rett til respekt for privat- og familielivet. Bestemmelsen lyder i norsk oversettelse:

1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.
2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Et inngrep i retten til respekt for familielivet innebærer ikke nødvendigvis noen krenkelse av konvensjonen. En stat kan i realiteten foreta en rekke inngrep på området for artikkel 8 uten å krenke folkeretten. Grensene for lovgivers frihet må derfor defineres ved at artikkel 8 punkt 1 og punkt 2 ses i sammenheng. I punkt 2 er det forutsatt at et inngrep etter omstendighetene kan godtas hvis formålet med inngrepet er legitimt og det har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag. Å beskytte personer mot tvangsekteskap vil være et legitimt formål i denne sammenheng («beskytte andres rettigheter»). Dersom det beskyttende inngrepet fastsettes i lov, vil også kravet til hjemmel være tilfredsstilt. Det er det tredje kravet som skaper behov for en særskilt vurdering, nemlig kravet om at det konkrete inngrepet må kunne anses som «nødvendig i et demokratisk samfunn». Det avgjørende her er at staten benytter akseptable virkemidler for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er et sammensatt og skjønnspreget tema, hvor det avgjørende langt på vei er hva Menneskerettsdomstolen på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig sett rimelig og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig.

Selv om EMK først og fremst beskytter mot atskillelse av familier som allerede eksisterer som en enhet, kan det ikke utelukkes at et avslag på en søknad om innreise for det formål å etablere et familieliv mellom voksne, vil kunne innebære et inngrep i konvensjonens forstand. Det gjelder imidlertid ingen universell rett til familieinnvandring, og enda mindre en ubetinget generell rett til å innvandre til et annet land. På denne bakgrunn har Menneskerettsdomstolen utviklet en lære om at EMK artikkel 8 ikke gir rett til familieinnvandring hvis det med rimelighet kan kreves at familielivet alternativt kan utøves i et annet land, typisk i hjemlandet til et av kjernefamiliens voksne medlemmer. Hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å bli forent i et annet land, skal det svært mye til for at det å nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep i familielivet. At familien får en lavere levestandard enn den ville kunne hatt i et medlemsland tilsluttet EMK, er ikke nok til at inngrepet anses som uforholdsmessig. En kan si at det i alle fall er en grunnforutsetning at det i praksis ikke finnes alternative bosettingsmuligheter for familien som enhet. I denne sammenheng kan det også bemerkes at det i disfavør av individet er blitt vektlagt at familien er splittet som følge av foreldrenes valg. En rent teoretisk mulighet for opphold i et annet land er på den annen side ikke nok. Det vil heller ikke alltid være slik at en oppholdsmulighet i et annet land er en løsning som kan forventes, hvis det er svært vanskelig for familien å skulle bosette seg der.

8.3.2      FNs barnekonvensjon

Barnekonvensjonen, som er gjennomført med forrang i norsk rett ved menneskerettsloven, fastsetter i artikkel 10 nr. 1 at søknader fra et barn eller dets foreldre «om å reise inn i eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening, behandles av partene på en positiv, human og rask måte. Partene skal dessuten sikre at fremleggelse av en slik søknad ikke vil få negative følger for søkerne og for medlemmene av deres familie». I artikkel 10 nr. 2 slås det fast at «hvis foreldrene til et barn bor i forskjellige land, skal barnet ha rett til, unntatt under særlige omstendigheter, å opprettholde regelmessige, personlige forbindelser og direkte kontakt med begge foreldrene. For dette formål og i samsvar med partenes forpliktelse etter artikkel 9 nr. 1 skal partene respektere barnets og dets foreldres rett til å forlate ethvert land, herunder sitt eget, og til å reise inn i sitt eget land. Retten til å forlate ethvert land skal bare være underlagt begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public), offentlig helse eller moral eller andres rettigheter og friheter, og som er forenlige med de øvrige rettigheter som er anerkjent i denne konvensjon».

I fortalen til barnekonvensjonen er det for øvrig understreket at «familien, som den grunnleggende enhet i samfunnet og den naturlige ramme for alle sine medlemmers og særlig barns vekst og trivsel, bør gis den nødvendige beskyttelse og hjelp slik at den fullt ut kan påta seg sine forpliktelser i samfunnet».

Det vises videre til den generelle forpliktelsen i henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 om at «barnets beste skal være et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører barn. Statene er forpliktet til å vurdere hensynet til barnets beste som ett av flere relevante hensyn, ikke som det eneste hensynet. Barnekonvensjonen fastsetter imidlertid ingen eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om familiegjenforening, og det er for øvrig overlatt til statene å foreta den nærmere avveiningen i de situasjoner hvor hensynet til barnets beste må veies mot andre samfunnsinteresser.

9            RETTSTILSTANDEN I EU OG ENKELTE ANDRE LAND

Direktiv 2003/86 EC (familiegjenforeningsdirektivet) ble vedtatt 22. september 2003 og fastsetter minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser for familiegjenforening som EU-landene må operere med. Direktivet gjelder bare i tilfeller hvor både søkeren og referansepersonen er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.

Direktivet fastsetter at statene, for å sikre bedre integrering og for å forhindre tvangsekteskap, kan innføre et forhøyet alderskrav på maksimum 21 år for familieinnvandring for ektefeller.

Enkelte land i Europa har innført forhøyet alderskrav for familieinnvandring. Nederland innførte et 21-årskrav for familieetablering i 2004. I Danmark innførte man i år 2000 en 25-årsgrense, med mulighet for å gjøre unntak etter en skjønnsmessig vurdering. Forutsetningen var at partene måtte være over 18 år og at ekteskapet/samlivet utvilsomt måtte være inngått frivillig, eller at særlige hensyn talte for det. Fra 2002 ble 25-årskravet endret, og i dag gjelder et generelt 24-årskrav, uten den skjønnsmessige unntaksadgangen som gjaldt før 2002. Endringen fra det skjønnsmessige 25-årskravet til det generelle 24-årskravet var en del av en større innstramningspakke som den nye regjeringen[4] presenterte, og var en konsekvens av at man ikke anså at det tidligere 25-årskravet var effektivt, i den forstand at det ofte ble dispensert fra kravet.

Storbritannia innførte et 21-årskrav i 2008, men fjernet det igjen etter at britisk høyesterett i en dom fra 12. oktober 2011 (Judgement on Quila and another v. Secretary of State for the Home Department (heretter: Quila v. SSHD)) konkluderte med at alderskravet var i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 om retten til respekt for familieliv. Det ble i dommen lagt vekt på at det var usikkert om 21-årskravet var et effektivt virkemiddel for å bekjempe tvangsekteskap, samtidig som kravet rammet et stort antall frivillige ekteskap.

10         DEPARTEMENTETS FORSLAG

10.1   24-årsgrense for familieetablering

Regjeringen har som mål at alle skal sikres frihet i valg av ektefelle. Tvangsekteskap er et alvorlig overgrep mot dem som utsettes for det, og skal ikke tolereres i det norske samfunnet. Dette handler om grunnleggende menneskerettigheter, som frihet til å velge sitt eget liv og retten til å treffe sine egne valg. Alle unge mennesker har krav på å bli respektert og sett på som enkeltindivider med egne ønsker og behov. Regjeringen vil derfor beskytte personer ikke bare mot ekteskap inngått under tvang, men også mot ekteskap inngått under mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra andre pårørende. På denne bakgrunn sender Justis- og beredskapsdepartementet med dette på høring et forslag om å innføre en 24-årsgrense for familieetablering. Bestemmelsen foreslås tatt inn som ny § 40 b i utlendingsloven.

Tanken bak 24-årskravet er at eldre parter, både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg. Som nevnt under punkt 2 ovenfor, har det tidligere vært foreslått et 21-årskrav ut fra samme hensyn, samt at EUs familiegjenforeningsdirektiv oppstiller en maksgrense for alderskrav på 21 år. Departementet mener at det er nødvendig å stille et høyere alderskrav enn 21 år. Det er en kjensgjerning at også eldre personer utsettes for tvangsekteskap; hjelpetiltakene blir oppsøkt av mange personer som er eldre enn 21 år. Å erkjenne at man er utsatt for tvangsekteskap kan dessuten i mange tilfeller være en prosess som tar tid. Først flere år etter ekteskapsinngåelsen kan den herboende ektefellen innse at vedkommende var utsatt for et umenneskelig press ved ekteskapsinngåelsen og at ekteskapet ikke var noe man ønsket å gå inn i, men ble tvunget inn i gjennom sterkt press fra familien – at man faktisk var utsatt for et tvangsekteskap. Ved å stille et alderskrav på 24 år, vil man gi unge personer mer tid til å vurdere om ekteskapet virkelig er noe de ønsker å gå inn i.

I tidligere debatter og høringer om forhøyet alderskrav har det vært reist tvil om hvorvidt et forhøyet alderskrav er et effektivt virkemiddel mot tvangsekteskap, og det har vært vist til at dette ikke er dokumentert. Som nevnt i punkt 5 ovenfor er det generelt vanskelig å dokumentere omfanget av tvangsekteskap og virkningen av ulike tiltak for å motvirke dette. Departementet mener imidlertid at dette ikke betyr at man ikke bør iverksette tiltak som man har tro på virkningen av. Heving av aldersgrensen vil innebære større sannsynlighet for at partene har oppnådd tilstrekkelig modenhet og selvstendighet vis-à-vis egen familie. Økt modenhet og selvstendighet vil gjøre dem bedre rustet til å hevde egne interesser og ønsker på tvers av familiens vilje. Selv om forslaget er omstridt, er det verdt å merke seg at også personer fra miljøer hvor tvangsekteskap forekommer, har uttalt at de har tro på at et forhøyet alderskrav kan virke.

Departementet mener uansett at tvangsekteskap må bekjempes over en bred front med en rekke ulike tiltak. Det finnes ingen direkte politiske virkemidler som kan regulere alle de ulike situasjonene som omhandler ekteskap inngått under ulike grader av press og tvang. Hvilke virkemidler som vil være effektive i hvert enkelt tilfelle vil blant annet variere ut fra konfliktnivået i den enkelte sak, motivene bak ekteskapsinngåelsen, hvem som utøver presset osv. En 24-årsgrense vil ikke kunne avverge alle slike ekteskap, men den vil kunne avverge noen. Kravet innebærer at man bruker utlendingsloven som virkemiddel mot ekteskapspress. Utlendingsloven vil først og fremst være et effektivt virkemiddel i de tilfellene hvor ekteskapet er motivert ut fra migrasjonshensyn (skaffe ektefellen oppholdstillatelse i Norge) eller hvor personene som utøver presset av andre grunner foretrekker at partene bosetter seg i Norge. På bakgrunn av henvendelsene til hjelpeapparatet og erfaringer fra utenriksstasjonene, er det grunn til å tro at de fleste tvangsekteskap skjer på tvers av landegrensene.

Å heve aldersgrensen til 24 år vil – som en utilsiktet konsekvens – innebære at også frivillig etablerte ekteskapsforhold rammes. Departementet mener imidlertid at tvangsekteskap er et såpass alvorlig overgrep at hensynet til beskyttelse av de som er utsatt for tvangsekteskap, veier tyngre enn hensynet til de som har inngått frivillige ekteskap som måtte bli rammet av bestemmelsen som foreslås.  

Departementet mener videre at antallet av de som rammes utilsiktet ikke er så stort at det i seg selv må anses som uforholdsmessig. Som nevnt vil det totale antall saker som ville blitt omfattet av bestemmelsen i dag, maksimalt vært i underkant av tusen saker per år, og trolig en god del lavere, se punkt 5.2 ovenfor. Konsekvensen for dem som utilsiktet blir rammet, er at de må utsette tidspunktet for når de kan bosette seg i Norge. Parter som ønsker å gifte seg og flytte sammen før fylte 24 år, kan fortsatt gjøre det, men de må da bosette seg i et annet land, mest sannsynlig søkerens hjemland. Det må her også tas i betraktning at siden ekteskapsfrekvensen øker med alderen, vil flertallet av dem som blir rammet være nærmere 24 år enn 18 år, og utsettelsen av familieetableringen vil dermed bare bli av begrenset varighet for majoriteten av dem som rammes av forslaget her.

Alderskravet har også som formål å sikre at paret kan forsørge seg selv. Kravet er således også begrunnet i integreringshensyn. Jo eldre partene er, desto større sannsynlighet er det for at de har reell evne til å forsørge seg selv. For referansepersonens vedkommende vil dette uansett bli ivaretatt gjennom underholdskravet. For søkerens del vil imidlertid alderskravet kunne ha større selvstendig betydning her.

10.2   Særlig om tiltak for å forhindre at unge personer holdes tilbake i opprinnelseslandet som følge av 24-årsgrensen

I tidligere høringer har det vært uttrykt bekymring for at et forhøyet alderskrav kan innebære risiko for at unge personer (særlig jenter) likevel blir brakt til opprinnelseslandet og giftet bort mot sin vilje, og at de således blir utsatt for et ytterligere overgrep ved at de blir holdt tilbake i opprinnelseslandet inntil aldersgrensen er oppfylt.

I Danmark har man innført et tilknytningskrav for å unngå en slik «dumpingproblematikk». Tilknytningskravet innebærer at ektefellenes/samboernes samlede tilknytning til Danmark skal være sterkere enn deres samlede tilknytning til et annet land. I 2006 ble det også i Norge sendt på høring ulike forslag til tiltak for å motvirke slike uønskede effekter av et 21-årskrav.[5] Som tidligere nevnt, ble verken 21-årskravet eller forslagene i høringsbrevet gjennomført.

Departementet viser til at det allerede i dag finnes virkemidler i utlendingsloven som er ment å motvirke en slik effekt av alderskravet. I § 56 fjerde ledd er det fastsatt at den som har giftet seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel ikke skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene. Bestemmelsen tar særlig sikte på å hindre at noen blir presset til å inngå ekteskap mot sin vilje under ferieopphold eller tilsvarende i utlandet. Den vil imidlertid også kunne være effektiv i andre dumpingsituasjoner.

Videre innebærer underholdskravet at referansepersonen må returnere til Norge alene, før ektefellen, for å oppfylle kravet til tidligere inntekt, jf. utlendingsforskriften § 10-9. Det er først når referansepersonen har hatt tilstrekkelig inntekt i Norge i minst ett år, at ektefellen kan få oppholdstillatelse her. Under denne perioden har referansepersonen mulighet til å oppsøke hjelpeapparatet i Norge for å komme seg ut av tvangsekteskapet og forhindre at ektefellen får oppholdstillatelse her.

Departementet imøteser innspill fra høringsinstansene på ytterligere tiltak som kan forhindre at noen tas med til utlandet og giftes bort mot sin vilje. Eventuelle ytterligere forslag som vurderes som hensiktsmessig, vil bli fremmet i eget høringsbrev.

10.3   Familieetablering vs. familiegjenforening

24-årskravet er avgrenset til familieetablering. Etablerte forhold som eksisterte før noen av partene var bosatt i Norge, eller forhold som er etablert mens begge partene hadde lovlig opphold i Norge, faller ikke innenfor formålene bak bestemmelsen. Slike forhold er å regne som familiegjenforening. I bestemmelsen (ny § 40 b første ledd) unntas derfor tilfeller hvor:

a)     samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens innreise i riket, eller

b)     partene har levd i et etablert samliv i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse eller norsk eller nordisk statsborgerskap.

At samlivet er «etablert» før tidspunktet for referansepersonens innreise i riket, jf. bokstav a, innebærer i denne sammenheng at vilkårene for familieinnvandring i henhold til §§ 40 og 41 må være oppfylt på dette tidspunktet. Grovt sagt betyr dette at partene må ha inngått ekteskap eller ha bodd sammen i minst to år før referansepersonens innreise. Kravet om at familieetableringen må ha skjedd før referansepersonens «innreise i riket» innebærer at denne unntaksbestemmelsen bare er aktuell for referansepersoner som selv har innvandret til Norge. En referanseperson som er født og oppvokst i Norge vil ikke ha noe innreisetidspunkt i riket og vil dermed heller ikke i noe tilfelle falle inn under unntaket i bokstav a. Dette gjelder uansett om vedkommende er norsk eller utenlandsk statsborger.

Når det gjelder alternativet i bokstav b, innebærer vilkåret om at partene har «levd i et etablert samliv» det samme som i bokstav a, nemlig at vilkårene for familieinnvandring i henhold til §§ 40 og 41 må være oppfylt mens partene bodde i Norge og begge hadde oppholdstillatelse eller norsk eller nordisk statsborgerskap.

Dersom partene har inngått ekteskap innen fristene som er nevnt i bokstav a og b, er det ikke et tilleggsvilkår at de også må ha bodd sammen, såfremt ekteskapet er en realitet (dvs. ikke proforma) og partene skal bo sammen fremover i tid.

Parter som har eller venter barn sammen, vil bli ansett for å være i et etablert samliv i henhold til forslagets § 40 b første ledd bokstav a og b, dersom graviditeten var påbegynt innenfor de fristene som fremgår av bestemmelsen. Hvis graviditeten var påbegynt senere, skal det ikke gjøres unntak fra 24-årskravet. Bakgrunnen for dette er at 24-årskravet da kunne omgås ved å tvinge kvinnen inn i et ufrivillig svangerskap, og dermed utsette henne for enda et overgrep.

10.4   Unntak

For å unngå sterkt urimelige utslag av 24-årskravet vil departementet innføre en unntaksbestemmelse i § 40 b annet ledd. Bestemmelsen er en skjønnsmessig «kan-regel» som overlater til utlendingsforvaltningen å bestemme om det skal gjøres unntak eller ikke. Unntaksadgangen skal være en snever adgang som utlendingsforvaltningen kan benytte i særlige tilfeller, for eksempel hvor partene er like oppunder 24 år gamle og har bodd sammen i lengre tid (minst tre år). Det er en forutsetning for å gjøre unntak at «[samlivet] åpenbart […] er frivillig og paret åpenbart kan forsørge seg selv». Begge vilkårene må være oppfylt.

Vilkåret om at det må være «åpenbart at samlivet er frivillig» forutsetter en skjønnsvurdering hos utlendingsmyndighetene. I og med at det bare skal kunne gjøres unntak fra 24-årskravet i svært få tilfeller (jf. at unntaksadgangen skal være snever), vil vilkåret om frivillighet bare bli vurdert av utlendingsforvaltningen i svært få saker. Begrepet «åpenbart» innebærer at det må være en høy grad av sikkerhet om at samlivet er frivillig for at det skal kunne gjøres unntak. Generelt vil det ikke være tilstrekkelig at ektefeller som har opprinnelse i en kultur med tradisjon for arrangerte ekteskap, i intervju forsikrer om at ekteskapet er frivillig. Partene kan være utsatt for press til å si dette, og det vil være nærmest umulig for utlendingsmyndighetene å kunne fastslå med en så høy grad av sikkerhet at det må anses som «åpenbart», at ekteskapet ikke er et resultat av tvang eller press i disse tilfellene.

Forutsetningen om at «paret åpenbart kan forsørge seg selv» vil være oppfylt dersom partene oppfyller underholdskravet, jf. utlendingsforskriften § 10-8 flg. Dette gjelder også når situasjonen er at det blir gjort unntak fra underholdskravet fordi «paret åpenbart er i stand til å forsørge seg selv», jf. forslag til ny § 10-11 annet ledd som ble sendt på høring 26. juni 2014 (ref. 14/3814 – JRS).

Departementet har ikke foreslått å innføre et generelt unntak for parter som har barn sammen. Dersom man generelt åpner for unntak for parter som har felles barn, vil dette kunne føre til at kvinner presses inn i ufrivillige svangerskap for å omgå regelverket, jf. også punkt 10.3 i.f. ovenfor.

11         VURDERING AV FORSLAGET I LYS AV MENNESKERETTIGHETENE

Det vises til redegjørelsen for EMK artikkel 8 om retten til respekt for familielivet i punkt 8.3.1 ovenfor. Departementet viser i denne sammenheng til at hensynet til å bekjempe tvangsekteskap og innvandringsregulerende hensyn (formålet om selvforsørgelse) er legitime formål i henhold til artikkel 8. Kravet til hjemmelsgrunnlag vil også være oppfylt i og med innføringen av vilkåret i utlendingsloven. Når det gjelder forholdsmessighetsvurderingen, nøyer departementet seg med å vise til det som står i punkt 10.1 ovenfor, hvor det fremgår at departementet mener at inngrepet er både egnet og forholdsmessig, selv om også personer utenfor målgruppen vil bli rammet av forslaget.

Vi viser videre til at det danske 24-årskravet ikke er felt som konvensjonsstridig i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i løpet av de 12 årene det har eksistert. Departementet legger for øvrig begrenset vekt på dommen fra britisk høyesterett som er omtalt i punkt 9 ovenfor (Quila v. SSHD). Dommen er ikke stadfestet av noe internasjonalt overvåkingsorgan for menneskerettigheter, og det er usikkert om EMD ville ha kommet til et tilsvarende resultat dersom saken hadde vært bragt frem for domstolen.

12         ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER

Det er vanskelig å anslå hvilke konsekvenser forslaget vil få for saksinngangen til UDI, siden lovendringen kan tenkes å få ulike effekter: Endringen kan medføre at flere får avslag på sin søknad om familieetablering, at det blir færre søknader om familieetablering og/eller at søkere utsetter å søke til referanseperson og søker har fylt 24 år.

Det må antas at klagefrekvensen vil øke noe som følge av avslag på grunn av manglende oppfyllelse av 24-årskravet, men porteføljen av ekteskapssaker som vil kunne omfattes av forslaget er ikke stor (maksimum i underkant av 1 000 saker per år, og trolig langt lavere, se punkt 5 ovenfor), og klagesakene antas heller ikke å ville være spesielt kompliserte. På denne bakgrunn kan ikke departementet se at forslaget vil nødvendiggjøre økte ressurser til utlendingsmyndighetenes saksbehandling.

FORSLAG TIL ENDRINGER I UTLENDINGSLOVEN
§ 40 (Oppholdstillatelse for ektefeller) annet ledd skal lyde:

Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter første ledd at begge parter er over 18 år. Det er videre et vilkår at parter som omfattes av § 40 a (krav til referansepersonen om fire års arbeid eller utdanning i Norge) og § 40 b (24-årsgrense for familieetablering), fyller de der fastsatte vilkår.

Ny § 40 b skal lyde:

§ 40 b. 24-årsgrense for familieetablering

Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at begge parter har fylt 24 år, med mindre:

a)    samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens innreise i riket, eller

b)     partene har levd i et etablert samliv i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse eller norsk eller nordisk statsborgerskap.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig og paret åpenbart kan forsørge seg selv.

§ 41 (Oppholdstillatelse for samboere) fjerde ledd skal lyde:

Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter denne paragrafen at begge parter er over 18 år og at ingen av dem er gift. Selv om en av partene er gift, kan det gis oppholdstillatelse hvis det har vært varige hindringer for å oppfylle dette vilkåret. Det er videre et vilkår at parter som omfattes av § 40 b (24-årsgrense for familieetablering), fyller de der fastsatte vilkår.

§ 48 (Oppholdstillatelse for å inngå ekteskap) første ledd skal lyde:

Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte og sjuende ledd, § 40 a og § 40 b gjelder tilsvarende. Kongen kan fastsette nærmere vilkår i forskrift.

 

Med hilsen

 

Terje Sjeggestad (e.f.)
ekspedisjonssjef                                                         Nina E. D. Mørk
                                                                                avdelingsdirektør

Alle departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID)

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

 

Fylkesmennene

 

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeiderpartiet

Arbeidsgiverforeningen Spekter 

Bispedømmene (11 stykker)

Demokratene

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

Det liberale folkepartiet

DROF - Driftsoperatørforum

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

Fremskrittspartiet

Grenseløs kjærlighet – norsk organisasjon for familiegjenforening

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Høyre

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristelig Folkeparti

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

Kystpartiet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Miljøpartiet De grønne

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norges Juristforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS )

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

Oslo Røde Kors Internasjonale Senter (ORKIS)

Pensjonistpartiet

Peoplepeace

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Rødt

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

Senterpartiet

SOS Rasisme

Sosialistisk Venstreparti

Stiftelsen barnas rettigheter

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Venstre

Vergeforeningen

Virke Hovedorganisasjonen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)