Prop. 124 S (2009–2010)

Kommuneproposisjonen 2011

Til innholdsfortegnelse

1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Bedre resultat og økt tjeneste­tilbud i kommunal sektor

En sterk og sunn kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet. Regjeringen har i perioden 2006–2009 gitt kommunene et betydelig økonomisk løft. Også for 2010 og 2011 legger regjeringen opp til vekst i kommunesektorens inntekter. Det økonomiske resultatet i kommunesektoren er betydelig forbedret i 2009.

Kommunesektoren har ansvaret for sentrale velferdstjenester og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Kommunene skal, innenfor det nasjonale regelverket, ha mulighet til å foreta tilpasninger og prioriteringer som gir god kvalitet på tjenestene. Muligheten til å finne lokale løsninger på utfordringene i nærmiljøet danner grunnlaget for et levende lokaldemokrati.

Kommuner og fylkeskommuner er viktige demokratiske arenaer og forvalter en stor del av fellesskapets ressurser. I tillegg er sektoren en viktig arbeidsgiver, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og tjenestetilbyder. Kommunesektorens inntekter utgjør om lag 18 pst. av bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge, og én av fem sysselsatte er ansatt i kommunal sektor.

Forbedret tjenestetilbud og fortsatt vekst

Kommunesektoren fikk et betydelig økonomisk løft i forrige stortingsperiode. Fra og med 2006 til og med 2009 var realveksten i kommunesektorens samlede inntekter på 33,8 mrd. 2010-kroner, tilsvarende en gjennomsnittlig årlig vekst på 3 pst. Veksten har bidratt til å bedre kommunenes økonomiske situasjon, og satt dem i stand til å styrke det kommunale tjenestetilbudet.

Regjeringen har som mål at alle familier som ønsker barnehageplass skal få tilbud om dette. De siste fire årene har 47 000 flere barn fått plass i barnehage, hvorav 8 300 i løpet av 2009. Barnehagedekningen har økt fra om lag 76 pst. i 2005 til 88,5 pst. i 2009. Fra høsten 2009 ble det innført rett til barnehageplass, og målet om full barnehagedekning er ut fra gjeldende regelverk om rett til barnehageplass, oppnådd. Rett til, og tilgang på barnehageplass, gir familiene forutsigbarhet og trygghet, slik at de som ønsker det kan returnere til arbeidslivet etter endt foreldrepermisjon.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning i grunnskolen, har økt i perioden selv om elevtallet har gått ned. Veksten har i hovedsak kommet gjennom økt omfang av spesialundervisning, noe som betyr at flere elever som trenger ekstra oppfølging får dette.

På det boligsosiale området har regjeringen ønsket å øke antallet utleieboliger. I 2009 ble det gitt tilsagn om tilskudd til å framskaffe 2 400 utleieboliger, noe som er en kraftig økning fra tidligere år.

For 2010 er veksten i samlede inntekter nå anslått til 7 mrd. kroner, hvorav 3½ mrd. kroner er vekst i frie inntekter. Regjeringen fortsetter satsingen på kommunesektoren også i 2011, og legger opp til en vekst i samlede inntekter på mellom 4 og 5 mrd. kroner. Mellom 2½ og 3 mrd. kroner er vekst i frie inntekter. Innenfor intervallet for vekst i frie inntekter kan deler av veksten bli begrunnet i særskilte formål. Av veksten i frie inntekter vil 200 mill. kroner gå til fylkeskommunene mens resterende midler vil gå til kommunene. Av veksten til kommunene fordeles 400 mill. kroner som ekstra skjønnsmidler til kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet.

Forbedret resultat i kommunesektoren

Foreløpige KOSTRA-tall for 2009 viser en kraftig forbedring i netto driftsresultat for kommunesektoren. Mens kommunene utenom Oslo hadde et samlet netto driftsresultat på -0,6 pst. av totale driftsinntekter i 2008, er tilsvarende resultat for 2009 2,7 pst. Fylkeskommunene hadde et resultat på 3,9 pst. i 2009, en forbedring fra 2,9 pst. i 2008. Oslo hadde i 2009 et netto driftsresultat på 3,2 pst. mot 3,9 pst. i 2008.

Det gode resultatet i 2009 skyldes sterk vekst i kommunesektorens frie inntekter i 2009, gevinster på finansielle plasseringer, lavere lønns- og prisvekst enn opprinnelig anslått, lavt rentenivå og moderat vekst i sysselsetting og driftsutgifter.

Som en del av tiltakspakken mot finanskrisen ble rammeoverføringene til kommunesektoren betydelig styrket gjennom året i 2009. Kommunene fikk også tilført et midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner. En del av midlene i vedlikeholdstilskuddet vil ikke bli brukt før i 2010, og bidrar isolert sett til å styrke netto driftsresultat i 2009 med om lag 0,3 prosentpoeng.

Kommunesektoren hadde i 2009 betydelige gevinster på finansielle plasseringer. Både ubrukte midler fra vedlikeholdspakken og ekstraordinære gevinster på finansielle plasseringer er engangsinntekter som kommunene ikke kan forvente å få de påfølgende årene. Det vil derfor være behov for fortsatt effektivisering i sektoren, for både å opprettholde nivået på nettodriftsresultat og kunne tilby flere og bedre tjenester til innbyggerne utover det som følger av den demografiske utviklingen.

KS har beregnet at en samlet reduksjon i kommunesektorens sykefravær på ett prosentpoeng vil utgjøre om lag 1¼ mrd. kroner i reduserte kostnader for kommuner og fylkeskommuner. Enova har gjort et grovt anslag som viser at kommunene under visse forutsetninger kan ha en mulig innsparing på inntil 900 mill. kroner gjennom energieffektiviseringstiltak i sine bygg. Dersom sektoren lykkes i å realisere effektiviseringspotensialet som ligger i redusert sykefravær og energiforbruk, vil dette frigjøre midler som kan benyttes til å styrke tjenestetilbudet.

Selv om den økonomiske situasjonen for kommunesektoren samlet sett er betydelig forbedret i 2009, er det enkelte kommuner som fremdeles er i en vanskelig økonomisk situasjon. Den enkelte kommune må ha et aktivitetsnivå som er tilpasset kommunens egen økonomi, og sørge for å få mest mulig ut av hver krone.

Mange av kommunene hadde etter regnskapsåret 2008 store underskudd. Det var ventet at en del kommuner planla å dekke inn akkumulerte underskudd utover to år, noe som ville innebære innmelding i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). At antall ROBEK-kommuner fremdeles er på et relativt lavt nivå, tyder på at kommunene har taklet det dårlige resultatet i 2008 på en god måte.

Kommunesektoren har brukt midlene fra tiltaks­pakken mot finanskrisen godt

Da regjeringen i januar 2009 fremmet forslag om en tiltakspakke for å stimulere sysselsettingen i norsk økonomi, var en stor del rettet mot kommunesektoren. Hoveddelen av dette var et tilskudd på 4 mrd. kroner til vedlikehold og oppgradering av kommunale bygg, veier og anlegg.

Rapporteringen fra sektoren viser at kommunene og fylkeskommunene har brukt de 4 mrd. kronene de fikk i ekstraordinært tilskudd til vedlikehold godt. Vel 30 pst. av tilskuddet ble brukt på skolebygg, nærmere 20 pst. på samferdsel, 10 pst. på barnehager, 10 pst. på sykehjem, 10 pst. på omsorgsboliger og andre kommunale utleieboliger og 20 pst. til administrasjonsbygg, idrettsanlegg, kulturbygg, kirkebygg m.m.

Tilskuddet har vært et betydelig bidrag til å bøte på vedlikeholdsetterslepet i kommuner og fylkeskommuner. Tilskuddet har stimulert til aktivitet i bygg og anlegg samtidig som kommunene og fylkeskommunene har fått anledning til å ruste opp sin infrastruktur. På denne måten har tiltakspakken hatt positiv påvirkning både for de ansatte i de utsatte næringene og innbyggerne i landets kommuner.

Et kriterium for bruk av tilskuddet var at prosjektene måtte være satt i gang i løpet av 2009. Det var også åpnet for at en mindre del kunne brukes til investeringer i nybygg og nye anlegg, forutsatt at tiltakene ble ferdigstilt i 2009. Kommunene og fylkeskommunene har i all hovedsak klart å oppfylle kriteriene som ble satt, og Kommunal- og regionaldepartementet har foreløpig kun fått rapportert rundt 20 tilfeller der revisor har hatt merknader til bruken av tilskuddet. Samlet utgjør dette i størrelsesorden 20 mill. kroner. Departementet vil vurdere hver enkelt sak før det tas en endelig avgjørelse på hvilke kommuner og fylkeskommuner som må tilbakebetale deler av tilskuddet til staten.

1.2 Styrket rammefinansiering og innlemming av tilskudd til barnehage

Regjeringens mål er en sterk og effektiv kommunesektor. Dette kan best oppnås ved at kommunene selv får frihet til å prioritere tjenester innenfor den samlede økonomiske rammen. I 2011 blir hoveddelen av de øremerkede tilskuddene til barnehagesektoren innlemmet i rammetilskuddet og fordelt gjennom inntektssystemet. Innlemmingen medfører en betydelig styrking av rammefinansieringen og en kraftig reduksjon i andelen av inntekter fra øremerkede tilskudd.

Kommuner og fylkeskommuner er sentrale aktører i samfunnsutviklingen og skal gi innbyggerne gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse, samtidig som den enkeltes rettssikkerhet ivaretas. Rammestyring med rom for lokale prioriteringer og tilpasninger er et overordnet prinsipp når staten skal innrette ordninger og virkemidler rettet mot kommunesektoren.

Kommunesektoren må løse sine oppgaver innenfor gjeldende økonomiske rammer og gjeldende regelverk. Rammefinansiering gjennom inntektssystemet er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Rammefinansiering stimulerer til effektiv ressursutnyttelse ved at kommunene skaper mest mulig tjenester for hver krone. Lokalpolitikerne gis mulighet til selv å vurdere hvilke behov den enkelte innbygger har, og har ansvaret for hvordan kommunens samlede oppgaver skal løses.

De siste årene har det vært en kraftig satsing på barnehagesektoren gjennom en styrking av de øremerkede tilskuddene til barnehage.

Innlemmingen av barnehagetilskuddene vil øke rammefinansieringen av kommunal sektor ved at andelen av sektorens inntekter som kommer fra øremerkede tilskudd mer enn halveres. I 2010 utgjør skatt og rammetilskudd i overkant av 68 pst. av sektorens samlede inntekter. Kompensasjon for merverdiavgift er også å anse som frie inntekter og utgjør om lag 4 pst. av samlede inntekter. Samlet utgjør dermed frie inntekter rundt 72 pst. av sektorens samlede inntekter i 2010.

Etter innlemmingen anslås frie inntekter, inkludert kompensasjon for merverdiavgift, å utgjøre om lag 80 pst. av kommunesektorens inntekter, mens øremerkede tilskudd vil reduseres fra 12 til 4 pst. av samlede inntekter.

Det vises til nærmere omtale av innlemmingen av barnehagetilskuddene i kapittel 4 og omtale av den nye kostnadsnøkkelen for barnehager i inntektssystemet i kapittel 15.

Regjeringen mener at øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvaret for.

1.3 Et mer rettferdig inntektssystem

Kommunene

Kommunene har ulike forutsetninger for å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud. Dette skyldes store variasjoner i kommunenes inntekter og at behovet for kommunale tjenester og kostnadene ved å tilby disse tjenestene varierer betydelig mellom kommunene. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i prinsippet fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet fordeler tilskudd til kommunene etter deres varierende behov.

Grunnlaget for dagens utgiftsutjevning skriver seg fra midt på 1990-tallet og er i hovedsak basert på Rattsøutvalgets utredning (NOU 1996:1 Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner). For at kommunene skal kunne levere de tjenestene de er pålagt, og kunne tilby innbyggerne likeverdige tjenester uavhengig av bosted, må kostnadsnøkkelen på en best mulig måte fange opp de ulike kostnadene ved å tilby tjenester i landets kommuner. Det er derfor nødvendig å oppdatere kostnadsnøkkelen i takt med endringer i befolkningen, levekår og ufrivillige kostnadsforskjeller ved å tilby kommunale tjenester i kommunene. Dette bidrar til at kommunene settes i stand til å løse nasjonalt viktige oppgaver på en god og samfunnsmessig forsvarlig måte.

Oppdaterte analyser og modeller, samt bedre datagrunnlag, gjør at det nye forslaget til kostnadsnøkkel for kommunene på en bedre måte enn dagens nøkkel fanger opp de faktiske forskjellene i etterspørsel og kostnader ved å tilby velferdstjenester. Dette gir grunnlag for å justere de regionalpolitiske elementene i inntektssystemet. Det foreslås derfor å redusere småkommunetilskuddet og Nord-Norge- og Namdalstilskuddet noe.

De største byene har særlige utfordringer knyttet til urbanitet. Det foreslås derfor å innføre et eget storbytilskudd som omfatter de fire største byene; Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Som en konsekvens at dette foreslås hovedstadstilskuddet avviklet.

Det er store variasjoner i skattegrunnlag mellom kommunene, noe som skaper store forskjeller i inntektsnivå. Forskjeller i skattegrunnlag blir, i motsetning til forskjeller i utgiftsbehov, kun delvis utjevnet gjennom inntektsutjevningen. Forskjeller i inntektsnivå er den viktigste forklaringsfaktoren for ulikt tjenestetilbud. For å sikre en jevnere fordeling av inntekter mellom landets kommuner og utjevne uønskede forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene, foreslår regjeringen å redusere skattens andel av samlede inntekter for kommunene til 40 pst. Reduksjonen i skatt vil bli overført til innbyggertilskuddet og fordeles med et likt beløp per innbygger.

Det foreslås en delvis tapskompensasjon til alle kommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger på de foreslåtte endringene.

Samlet sett vil forslaget til nytt inntektssystem bety et mer rettferdig system for fordeling av inntektene mellom kommunene.

Fylkeskommunene

I St.prp. nr. 68 (2008–2009) Kommuneproposisjonen 2010 ble det varslet at en ny samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene skulle presenteres i kommuneproposisjonen for 2011. Departementet har på bakgrunn av arbeidet til Borgeutvalget gjennomgått kostnadsnøklene på nytt. I tillegg har ECON Pöyry utført analyser av utgiftsdriverne innenfor lokale ruter og videregående opplæring. Når kostnadsnøkkelen skal endres er det avgjørende at det er stor sikkerhet rundt valg av de kriteriene som blir lagt til grunn. Det er flere uavklarte faglige spørsmål rundt kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Dette er forhold som må vurderes videre før en ny kostnadsnøkkel presenteres, og det legges derfor ikke fram forslag til ny kostnadsnøkkel nå.

Innen videregående opplæring er det behov for ytterligere utredningsarbeid, og det er to forhold det må arbeides videre med. For det første må det utarbeides nye mål på bosettingsmønster for fylkeskommunene slik at kostnadene ved spredt bosetting fanges opp på en god måte. For det andre må man se nærmere på fagskolene. For lokale ruter (kollektivtransport) er det utfordringer knyttet til det å finne gode kriterier, særlig når det gjelder kriterier som fanger opp fylkeskommunenes variasjoner i utgifter til båt/ferge.

1.4 Utviklingsarbeid i kommune­sektoren

Sykefravær og kvalitetskommuneprogrammet

Kommunene har ansvar for viktige nasjonale velferdstjenester. Til grunn for dette ligger prinsippet om at oppgavene bør løses nærmest mulig innbyggerne.

For å sikre en fortsatt oppslutning om kommunenes sentrale plass i norsk forvaltning og det kommunale selvstyret, må kommunesektoren yte tjenester av god kvalitet på en effektiv måte. De demografiske endringene og innbyggernes økte krav og forventninger gjør det krevende å tilpasse det kommunale tjenestetilbudet. På flere områder opplever kommunesektoren også at det er utfordrende å rekruttere arbeidskraft. Det gir et kontinuerlig behov for omstilling og utvikling i kommunesektoren. Kommunene må prioritere god økonomistyring og effektiv bruk av ressurser. Det gir god økonomi på lang sikt og trygger gode tjenester til innbyggerne.

Sykefraværet i norske kommuner varierer, men er samlet sett om lag to prosentpoeng høyere enn i privat sektor og offentlig forvaltning sett under ett. Regjeringen ønsker at kommunene skal jobbe aktivt med å redusere sykefraværet. Det er viktig at kommunene setter konkrete mål for arbeidet med jevnlig oppfølging og rapportering. Sykefraværsarbeid bør inngå som en naturlig del av den daglige virksomheten og forankres i alle deler av organisasjonen.

Et stabilt lavt sykefravær sikrer tilstedeværelse, stabilitet og kontinuitet i tjenestetilbudet. I mange tilfeller er dette en forutsetning for god kvalitet i de velferdstjenestene som kommunene tilbyr. Dersom kommunesektoren lykkes med å redusere sykefraværet, vil det frigjøre midler som kan benyttes til flere eller bedre tjenester.

Kvalitetskommuneprogrammet har vært departementets viktigste satsing på kvalitetsutvikling og reduksjon av sykefravær i kommunesektoren. Programmet er forankret i en avtale fra 2006 mellom staten, kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene om kvalitetsforbedring i kommunesektoren. Arbeidet retter seg primært mot pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren (skole, skolefritidsordning og barnehage).

Programmet avsluttes i 2010, men departementet vil i samarbeid med kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene vurdere hvordan erfaringene fra og intensjonene i programmet kan ivaretas i en fase 2. Spesielt viktig er betydningen av ledelse, politisk engasjement samt trepartssamarbeid for å lykkes i kvalitetsheving og redusert sykefravær.

Styring, ledelse, egenkontroll og etikk

For å opprettholde høy tillit til kommunal sektor må kommunene ha verdier som åpenhet, rolleklarhet, etisk bevissthet og arbeide aktivt mot misligheter og uetiske forhold. Staten kan legge til rette for etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet gjennom hensiktsmessig regelverk, men det viktigste arbeidet for å opprettholde og styrke tilliten til kommunene må finne sted i den enkelte kommune. Dette forutsetter at kommunene har en bevisst og klar holdning til disse forholdene. Videre forutsetter dette at kommunene ivaretar egenkontrollen på en god måte. God egenkontroll i kommunene er viktig for å sikre effektiv og riktig bruk av ressursene. Departementet vurderer tilrådingene fra arbeidsgruppen som i desember 2009 leverte rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane, og er i dialog med organisasjonene på feltet om oppfølgingen av arbeidsgruppens tilrådinger.

Miljø, klima og energi

Klimakur 2020 viser til at kommunesektoren rår over mange sektorovergripende virkemidler, og har et stort ansvar og betydning i arbeidet med miljø- og klimautfordringene. Kommuners og fylkeskommuners miljø- og klimaansvar er knyttet til rollen som eier og drifter av bygg og ansvaret for lokal og regional arealplanlegging. Det forventes at alle kommuner innen 1. juli 2010 skal ha første generasjons klima- og energiplanlegging som en del av kommuneplanen eller i egen delplan. Kommunene har også et ansvar for miljø- og klimahensyn i byggesaker, og skal føre tilsyn som sikrer at miljøkravene blir ivaretatt. Videre er kommunene landbruksforvaltere, energiverkeiere og tilretteleggere for avfallshåndtering. Kommunene har også en viktig rolle som holdningsskaper overfor sine innbyggere, og kan blant annet forme holdninger gjennom miljøkrav ved innkjøp.

1.5 Prinsipper for statlig styring og utviklingstrekk i statens styring av kommunene

Kommunal- og regionaldepartementet la i 1993 fram St.meld. nr. 23 (1992–1993) Om forholdet mellom staten og kommunane. Denne meldingen knesatte prinsippet om rammestyring, og framhevet ønsket om samhandling og dialog mellom stat og kommunesektor. I 1993 ble ny kommunelov satt i kraft, og regler i særlovene som detaljstyrte kommunenes organisering ble opphevet/endret i 1994.

Som samordningsdepartement er det viktig for Kommunal- og regionaldepartementet å følge utviklingen i statlig styring. Departementet engasjerte derfor våren 2009 Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) til å utarbeide en oversikt over utviklingen og innholdet i den statlige styringen av kommunene. Prosjektet ble avgrenset til å kartlegge bruken av de juridiske virkemidlene innenfor grunnskole, miljøvern (unntatt planlegging) og helse, inkludert pleie og omsorg, for de ti siste årene.

Rapporten Statlig styring av kommunene. Om utviklingen av juridiske virkemidler på tre sektorer viser at det i perioden har vært en omfattende økning i bruken av juridiske virkemidler innen begge de to velferdssektorene helse og skole, mens miljøvernområdet har vært preget av mindre endringer. Helseområdet skiller seg ut med det største antallet lover og forskrifter. Kommunehelsetjenesteloven har vært endret 15 ganger i løpet av tiårsperioden, og endringene dreier seg både om nye plikter for kommunene og om nye individuelle rettigheter for innbyggerne.

På utdanningsområdet reguleres kommunene av én lov, men opplæringsloven er imidlertid svært omfattende og regulerer alle sider ved grunnskolen. Opplæringsloven har vært endret 17 ganger i løpet av perioden. Dette området har også den største endringen i styringsregime uttrykt gjennom det nye læreplanverket. Kommunene er blitt stilt friere både med tanke på innhold og organisering av undervisningen i denne perioden. Parallelt har det imidlertid kommet en rekke nye plikter for kommunene, samt flere lovbestemte rettigheter for den enkelte.

På begge velferdsområdene dokumenterer Difi en sterk økning i antall veiledninger, håndbøker, planer mv., som til dels utdyper kravene og forventningene til kommunene. Økningen og den sterkere vektleggingen på faglig styring må ses i sammenheng med opprettelsen av Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet.

Parallelt med rammestyringsreformene på 1980- og 1990-tallet, ble mål- og resultatstyring det bærende prinsippet for statlig styring. Kommunesektoren fikk større frihet til å velge hvordan oppgaver skulle løses, men opplevde sterkere statlig oppfølging av resultatene.

For å ivareta sitt overordnede ansvar for velferdstjenestene i kommunene, trenger staten informasjon om oppnådde resultater og utvikling i tjenestene. For kommunene har dette medført økte krav til rapportering og evaluering. På flere områder er det også kommet skjerpede krav til saksbehandling og prosess. Dette gjelder blant annet krav om prosedyrer for tvangstiltak og samarbeid mellom tjenesteområder.

Difis kartlegging viser også en betydelig økning i tilsyn og kontroll av kommunenes virksomhet. Dette kommer delvis av mål- og resultatstyringen, men også som følge av flere individuelle rettigheter og kommunale plikter som skaper et behov for tettere oppfølging av kommunene.

Kommunenes sentrale plass i gjennomføringen av velferdspolitikken medfører at regjering og Storting også stilles til ansvar for resultatene av kommunenes virksomhet. Dette krever en vanskelig balansegang mellom statlige krav til kommunene på den ene siden, og tilstrekkelig kommunal handlefrihet på den andre siden. Etter departementets syn er det avgjørende at den statlige styringen baserer seg på rammestyring, som både ivaretar nasjonale hensyn og gir plass til lokale veivalg. For sterk statlig styring undergraver kommunenes fortrinn som lokale prioriteringsorgan. Kommuner og fylkeskommuner er viktige distrikts- og regionalpolitiske aktører i kraft av sin velferdspolitiske rolle og sin rolle som utviklingsaktører. Å sikre det lokale folkestyret handlingsrom bidrar til å spre makt utover landet.

Departementet vil fremme en melding til Stortinget som gir anledning til å drøfte utviklingen i forholdet mellom stat og kommunesektoren og prinsippene for statlig styring.

1.6 Kommunestruktur og samarbeidsformer i kommunesektoren

Regjeringen ønsker å ta hele landet i bruk. Folk skal ha reell mulighet til å bosette seg der de ønsker. Dagens kommunestruktur bidrar til å opprettholde bosettingsmønsteret. Det er derfor et sentralt prinsipp for regjeringen at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Dersom kommuner vil slå seg sammen, må det være fordi innbyggerne og lokalpolitikerne mener at det vil gi et bedre tilbud og en bedre kommune å bo i.

Gjennom inndelingstilskuddet i inntektssystemet får kommuner som slår seg sammen kompensert for bortfall av rammetilskudd som følge av sammenslutning. I tillegg dekker staten engangskostnader som følge av sammenslåing. Både inndelingstilskuddet og engangskostnader er nærmere omtalt i kapittel 6.

Kommunene fyller en sentral rolle som demokratisk arena, samfunnsutvikler og tilbyder av velferdstjenester. Innbyggernes mulighet til å delta, engasjere seg og gjøre en forskjell, er viktige temaer i debatten om kommunestruktur. Mindre kommuner peker seg positivt ut på flere demokratiske indikatorer, med flere folkevalgte per innbygger, høyere valgdeltakelse og mer retting på valglister ved lokalvalg.

Mange mindre kommuner scorer høyt på ulike kvalitetsindikatorer knyttet til tjenestetilbudet. Innbyggerundersøkelsen Difi gjennomførte i 2009 viser at innbyggerne i små kommuner jevnt over er mer fornøyde med de kommunale tjenestene enn innbyggerne i større kommuner. Både små og store kommuner med høye utgiftskorrigerte inntekter har bedre økonomiske forutsetninger enn andre kommuner til å gi et godt tjenestetilbud.

Generalistkommuneprinsippet er et bærende prinsipp for regjeringens politikk. Det innebærer at alle kommuner har de samme lovpålagte oppgavene, det samme finansieringssystemet, og at lovgivningen angir de samme rammene for organisering og styring. Innenfor disse rammebetingelsene skal kommunene gjennom egne prioriteringer finne fram til lokalt tilpassede løsninger.

Med et mangfold av krevende oppgaver vil det alltid, uavhengig av kommunestruktur, være behov for interkommunalt samarbeid. Utgangspunktet for regjeringen er at kommunene kjenner egen kommune og egne innbyggere best, og selv vil være opptatt av å finne de beste løsningene.

En av utfordringene for kommunene i årene framover vil være å tiltrekke seg nok arbeidskraft med spisskompetanse på de ulike tjenesteområdene. Mange kommuner vil, gjennom å opprette gode og effektive interkommunale ordninger, kunne løse større og mer omfattende oppgaver som krever særlig fagkompetanse. Dette vil også gjelde for den forestående samhandlingsreformen. Ved å inngå i velfungerende interkommunale samarbeid, vil den enkelte kommune kunne bestå, og nærdemokratiet opprettholdes, samtidig som kommunen kan tilby kvalitativt gode tjenester til innbyggerne sine. Dette har vi i dag gode eksempler på innenfor barnevern, sosialtjeneste og landbruks- og miljøområdet.

Regelverket tilbyr i dag flere modeller som er tilpasset samarbeid om ulike typer oppgaver. Et eksempel er bestemmelsene om vertskommunesamarbeid i kommuneloven §§ 28 a – k fra 2007, som åpnet for at kommunene kunne samarbeide om utøvelse av offentlig myndighet. Bakgrunnen for lovendringen var en erkjennelse av at de rettslige rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid om forvaltningsoppgaver og offentlige myndighetsutøvelse ikke var gode nok. Der den enkelte kommune hver for seg har vanskelig for å etablere den type kompetanse som kreves for å utføre hele registeret av kommunale oppgaver, gjør vertskommunemodellen det mulig å bygge opp velfungerende fagmiljøer. Vertskommunemodellen er utformet med tanke på samarbeid på ett eller noen sektorområder for å løse lovpålagte oppgaver.

Et forslag om ny samkommunemodell ble sendt på høring 26. april 2010. Samkommunemodellen er, i likhet med vertskommunemodellen, utformet med sikte på å gjøre det forsvarlig for kommunene å samarbeide om kommunale kjerneoppgaver, som for eksempel innbyggerrettet tjenesteyting som innebærer myndighetsutøvelse. Det er således et visst overlapp i formålet med de ulike modellene. Samkommunemodellen er imidlertid i større grad enn vertskommunemodellen, tilpasset samarbeid på et bredere og mer sektor­overgripende oppgavefelt, der det i betydelig grad overføres beslutningsmyndighet til samkommunestyret fra den enkelte deltakerkommune. Det er derfor et viktig mål at samkommunemodellen sikrer folkevalgt deltakelse og styring fra kommunestyrene i deltakerkommunene. Samkommunen er ment å kunne fungere som et samordnende organ for mange ulike typer samarbeid. Regjeringen vil ta endelig stilling til om det skal fremmes lovforslag om samkommunemodellen etter at høringen er gjennomført.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at kommunene selv skal kunne velge om interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslåing er den beste løsningen på de utfordringene de ser måtte komme. For en nærmere omtale av tilgjengelige modeller for interkommunalt samarbeid vises det til kapittel 6.

Til toppen
Til dokumentets forside