Veileder til kommunenes planarbeid med tilknytningsplikt for fjernvarme

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunene har et viktig ansvar når det gjelder å vurdere fordeler og ulemper ved bruk av regelverket for tilknytningsplikt for fjernvarme som oppvarmingsløsning i bygg. Olje- og energidepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet en veileder for som er ment som en hjelp ved utarbeiding av kommunenes planbestemmelser om tilknytningsplikt.

1. Bakgrunn for veiledning om tilknytningsplikten

stortingsmeldingen Gode bygg for eit betre samfunn (Meld. St. 28 (2011-2012)) ble det pekt på at kommunene har et viktig ansvar når det gjelder å vurdere fordeler og ulemper ved bruk av regelverket for tilknytningsplikt for fjernvarme som oppvarmingsløsning i bygg

Denne veilederen er ment som en hjelp ved utarbeiding av kommunenes planbestemmelser om tilknytningsplikt. Kommunenes kjennskap til lokale forhold og behov, samt deres ansvar for arealplanlegging og tilsyn med at byggteknisk forskrift følges, gjør at de har gode forutsetninger for å tilpasse tilknytningsplikten på en hensiktsmessig måte. Kommunene har et stort handlingsrom for å tilpasse planbestemmelser om tilknytningsplikten innenfor regelverket. For mange kommuner er dette handlingsrommet i liten grad utnyttet.

En bevisst tilpasning av tilknytningsplikten i planbestemmelsene fra kommunenes side kan sikre gode energiløsninger i bygg, bedre forutsigbarhet for utbyggere, legge til rette for bygging av energieffektive bygg og redusere ressurskrevende saksbehandling av søknader om unntak fra tilknytningsplikten.

 

2. Fjernvarmeanlegg og konsesjon

I henhold til plan- og bygningsloven skal bygg som oppføres innenfor et konsesjonsområde for fjernvarme der tilknytningsplikt for tiltaket er bestemt i plan, knyttes til fjernvarmeanlegget. Det er altså en forutsetning for krav om tilknytning både at det foreligger en fjernvarmekonsesjon og at tilknytning er bestemt i plan. (Alternativt kan tilknytningsplikt være fastsatt i vedtekt, jf gammel § 66A i plan- og bygningsloven.)

Fjernvarmevirksomhet er regulert gjennom energiloven og energilovforskriften, og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er konsesjonsmyndighet.

Fjernvarmeanlegg med ytelse over 10 MW er konsesjonspliktige, men det kan også gis konsesjon for mindre anlegg. I en fjernvarmekonsesjon settes det vilkår for tekniske installasjoner som varmesentraler og hovedrørnett, samt at konsesjonsområdets geografiske utstrekning defineres. Det settes også ofte frister i konsesjonen for når fjernvarmeanlegget skal settes i drift og når det skal være ferdig utbygd.

Formålet med konsesjonsbehandlingen er å sikre at fjernvarmeanlegg er samfunnsmessig rasjonelle. I denne vurderingen inngår blant annet vurderinger av kundegrunnlag og kostnadene ved fjernvarmeanlegget sett opp mot kostnadene ved å forsyne området med andre varmeløsninger, herunder vurderinger av fjernvarmeanleggets miljøvirkninger mv.

I konsesjonsbehandlingen gjøres det ikke vurderinger av om enkeltbygg bør utstyres med fjernvarme eller om det bør pålegges tilknytningsplikt. Konsesjonsvurderingen begrenser seg til en overordnet vurdering av varmeforsyningen til det aktuelle området som helhet.

Det er viktig at kommunene, ved fastsetting av eventuelle planbestemmelser om tilknytningsplikt, ser hen til de planer fjernvarmekonsesjonæren har for tilknytning av bygg til anlegget og har en tett dialog med fjernvarmekonsesjonæren. Det må unngås situasjoner der bygg pålegges tilknytningsplikt som ikke er koordinert med fjernvarmekonsesjonærens planer om å bygge ut fjernvarme. Fjernvarmekonsesjonæren har ikke en generell lovmessig plikt til å fremføre og levere fjernvarme til alle bygg i hele konsesjonsområdet, enten disse er pålagt tilknytningsplikt i planbestemmelsene eller ønsker å knytte seg til frivillig. For å skape tilstrekkelig forutsigbarhet ved pålegg om tilknytningsplikt for bygg, kan kommunen vurdere å inngå en avtale med fjernvarmekonsesjonæren for å sikre at fjernvarme fremføres til et område eller til enkeltbygg i konsesjonsområdet.

Når abonnenter først er tilknyttet anlegget til fjernvarmekonsesjonæren, plikter konsesjonæren å skaffe tilknyttede abonnenter fjernvarme (leveringsplikt), jf. energiloven § 5-4. Videre åpner loven for at fjernvarmekonsesjonæren kan bli pålagt av NVE å sikre midlertidig varmeforsyning til et bygg som er pålagt tilknytningsplikt hvis bygget ikke kan tilknyttes fjernvarmeanlegget på grunn av forsinkelser i forhold til fastsatt frist for fullføring. Slike vedtak er ikke blitt fattet til nå.

 

3. Tilknytningsplikten og kommunenes planarbeid

3.1 Kommunenes bruk av planverktøy for å pålegge tilknytningsplikt

Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter åpner for at kommunene kan vedta planbestemmelser om tilknytningsplikt.

Gjennom plan- og bygningsloven har kommunen et verktøy for å tilrettelegge for  fjernvarme. I forbindelse med kommuneplanens arealdel kan kommunen som generell bestemmelse angi at nye byggeområder skal tilrettelegges for forsyning av og knyttes til vannbåren varme jf. pbl § 11-9 nr. 3. Tilknytningsplikt for enkeltbygg forutsetter imidlertid at det er fattet vedtak i medhold av pbl. § 27-5. Det kan også settes av areal til rørledningstraseer, varmesentral mv. i områder der tilrettelegging for fjernvarme vurderes som hensiktsmessig. Kommunen kan videre gi bestemmelser om tilrettelegging for og tilknytning til fjernvarme til ny bebyggelse i den enkelte reguleringsplan, jf. § 12-7 nr. 8. Dette er en forutsetning for pålegg om tilknytning til fjernvarme etter § 27-5. Videre kan hensynssone, jf. pbl § 11-8 bokstav b), benyttes for å angi soner med særlige krav til infrastruktur. I både kommune- og reguleringsplanprosessen vil aktuelle fjernvarmeaktører kunne bruke mulighetene de har til å gi innspill og informere om behov vedrørende fjernvarme og tilknytningsplikt i forbindelse med både oppstart av planarbeidet, høring og offentlig ettersyn av planprogram og -forslag. Dersom det er krav til konsekvensutredning til plan, vil dette også kunne være et tema som kan utredes i forbindelse med planprosessen.

Dersom det allerede er gitt fjernvarmekonsesjon, kan kommunen ta hensyn til dette ved lokalisering og utforming av nye boliger/næringsområder i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplan. Det vil i slike tilfeller være viktig at kommunen har tett dialog med fjernvarmekonsesjonær, som kan gi informasjon om hvorvidt området er utbygget med nødvendig infrastruktur, eventuelt om det foreligger tidfestede planer om slik utbygging, kapasitet i anlegget og om eventuelle midlertidige løsninger. På denne bakgrunn kan det foretas hensiktsmessige tilpasninger og avgrensninger av utbyggingsområder for bolig og næring.

Kommunen må vurdere tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg ut fra lokale forhold og behov. Det er derfor avgjørende at det er samarbeid mellom tiltakshavere som ønsker å bygge ut og drifte fjernvarmeanlegg, eventuelle fjernvarmekonsesjonærer, aktuelle eiendomsutbyggere og kommunen. En tett dialog vil legge til rette for at det gis hensiktsmessige planbestemmelser. Kommunen bør vurdere å etablere varslingsrutiner for større utbygginger slik at fjernvarmekonsesjonæren kommer i dialog med kommunen i tilstrekkelig god tid før planer om nybygging legges.

I vurderingen om å pålegge tilknytningsplikt bør kommunene se særlig på følgende forhold:

Kundegrunnlaget for fjernvarme

Et godt kundegrunnlag er nødvendig for at utbygging av et fjernvarmeanlegg skal være lønnsom. For kommunen er muligheten til å pålegge tilknytningsplikt et godt virkemiddel for å skaffe et nødvendig kundegrunnlag for fjernvarmeutbyggingen dersom kommunen mener dette er en hensiktsmessig varmeforsyning for et område. Ved kartlegging av kundegrunnlaget for fjernvarmeanlegget bør derfor fjernvarmekonsesjonæren og kommunen samarbeide tett. Det kan også være aktuelt å trekke eiendomsutbyggere inn i kartleggingen av kundegrunnlaget ettersom bygningenes utforming vil påvirke varmebehov og samlet fremtidig etterspørsel etter fjernvarme.

Konsesjonærens utbyggingsplaner

Kommunen må se hen til hvilke planer konsesjonæren har for utbygging i konsesjonsområdet. Det er avgjørende at kommunene er godt informert om fjernvarmekonsesjonærens planer for utbyggingen av fjernvarmenettet. Dette vil legge til rette for at vedtatte planbestemmelser om tilknytningsplikt er tilpasset den aktuelle bygningsmassen innenfor et område framover i tid. På den måten kan den kommunale planleggingen ivareta hensynet til forutsigbarhet for fjernvarmekonsesjonær og utbyggere i det aktuelle området.

Når tilknytningsplikten vurderes bør kommunene også ha kontakt med utbyggere i den grad det er kjent hvem som vil bygge i området. Kommunene bør være informert om utbyggernes alternativer for å forsyne bygg med varme, samt kostnader forbundet med de ulike alternativene. Kommunen bør være oppmerksom på at utbyggernes ambisjonsnivå for byggenes energibruk kan påvirkes av krav om tilknytningsplikt

Kommunens overordnede plan for området

I kommuneplan og i områdereguleringer kan kommunen på et overordnet nivå vurdere rammene for utbyggingsform, tetthet med videre og lokalisering av bebyggelsen sett i sammenheng med hvordan en infrastruktur med varmesentral og rørsystem eventuelt kan utformes. Dette vil gi et grunnlag for kommunene til å vurdere hvilke områder som bør pålegges tilknytningsplikt.

 

3.2 Detaljerte planbestemmelser om tilknytningsplikten

Det følger ikke av en fjernvarmekonsesjon at kommunene må pålegge tilknytningsplikt for hele konsesjonsområdet. Kommunene kan la være å pålegge tilknytningsplikt, pålegge i deler av et konsesjonsområde eller pålegge tilknytningsplikt for visse bygg dersom dette anses som hensiktsmessig. Tilknytningsplikten er et verktøy kommunene kan benytte i planarbeidet for å tilrettelegge for gode fjernvarmeløsninger.

Hvis kommunene finner det hensiktsmessig å pålegge tilknytningsplikt, har kommunene stor frihet til å trekke nærmere grenser for hvilke tiltak tilknytningsplikten gjelder for. Det kan angis at tilknytningsplikten gjelder for bygg over en gitt størrelse, bygg med et visst behov for tilført varme eller bygg med et visst antall enheter mv. Det kan også angis at plikten ikke gjelder for bestemte typer bygg eller bygg med bestemte kvaliteter. Avgrensningene bør så langt som mulig gjøres ved klare kriterier uten skjønnsmessige vurderinger, for å skape forutsigbarhet for utbyggere og andre interessenter.  

Bygg med spesielle energieffektive kvaliteter vil ofte få et lavt totalt varmeforbruk. Blir det totale varmebehovet lite, kan fjernvarme være uinteressant for både fjernvarmekonsesjonæren og utbygger. Det er viktig at kommunen avklarer denne problemstillingen med fjernvarmekonsesjonæren før eventuelt tilknytningsplikt blir pålagt slike bygg.

Lønnsom leveranse av fjernvarme kan være avhengig av at et tilstrekkelig antall bygg blir tilknyttet anlegget. Dersom kommunen ønsker å trekke nærmere grenser for bygg tilknytningsplikten skal gjelde for, bør kommunen ta med i vurderingen at dette kan påvirke hvorvidt fjernvarme blir en god løsning for øvrige bygg i samme område.

En presisering i planbestemmelsene om tilknytningsplikten vil gi forutsigbarhet for utbyggere og redusere ressurskrevende saksbehandling om hva som er ”miljømessig bedre” etter plan- og bygningsloven § 27-5 andre ledd.

 

3.3 Tilknytningsplikten og krav til bygg

Tilknytningsplikt gitt i planbestemmelsene innebærer at utbygger har plikt til å knytte nye bygninger som skal oppføres innenfor konsesjonsområdet til fjernvarmeanlegget, jf § 27-5. Plikten gjelder ikke for eksisterende bygg. En hovedombygging av et eksisterende bygg utløser imidlertid tilknytningsplikt. Større tilbygg på eksisterende bygg utløser også tilknytningsplikt.

Etter byggteknisk forskrift § 14-8 må bygg med tilknytningsplikt være utstyrt med varmeanlegg slik at all oppvarming, ventilasjonsvarme og varmtvann kan dekkes med fjernvarme. For kommunens egne bygg, eller bygg som blir oppført på kommunens områder, kan kommunen bestemme at byggene blir installert med vannbårne systemer gjennom henholdsvis pålegg og utbyggingsavtaler.

Etter overgangsbestemmelsene i § 34-2 niende ledd i plandel til plan- og bygningsloven gjelder kommunale vedtekter inntil de erstattes av nye planbestemmelser mv. Inntil tilknytningsplikt er lagt inn i plan, vil kommunens vedtekter etter § 66 a i plan- og bygningsloven av 1985 gjelde. Tilknytningsplikten vil da måtte forankres der og i § 14-8 i byggeforskriftene. I tillegg til dette har kommunen gjennom planer mulighet for å kreve at det skal legges til rette for forsyning av vannbåren varme til ny bebyggelse gjennom hensynssoner og reguleringsplaner.

 

3.4 Jevnlige revideringer av kommunenes planbestemmelser om tilknytningsplikt

Kommunen skal hvert fjerde år gå gjennom sine planer i forbindelse med at nye kommunestyrer utarbeider kommunal planstrategi. De skal da også vurdere behovet for å revidere og lage nye planer. I den forbindelse vil det være hensiktsmessig at kommunen også vurderer om det på overordnet nivå er behov for å legge nye eller tydeligere føringer for hvordan fjernvarme skal behandles ved eventuell revisjon av kommuneplanens arealdel og for videre reguleringsplanlegging. Kommunen kan også ved revisjon av kommuneplan legge til rette for en mer helhetlig tilnærming til hvordan fjernvarme skal håndteres og utarbeide et program for hvordan fjernvarmespørsmål skal vurderes og konkretiseres i aktuelle planer for delområder. Kommunene bør påse at planbestemmelsene om tilknytningsplikt til fjernvarme er oppdaterte og forutsigbare for berørte parter. En god dialog med fjernvarmekonsesjonæren vil være nyttig i denne sammenheng.

 

3.5 Lovfestet unntak fra tilknytningsplikten

I plan- og bygningsloven § 27-5 andre ledd er det en åpning for å unnta bygg fra tilknytningsplikt ilagt i planbestemmelser til kommunen. Unntaket er i stor grad skjønnspreget og gir således mindre forutberegnelighet. Grundige vurderinger gjort av kommunen forut for eventuelt pålegg om tilknytningsplikt i planbestemmelser og klare og detaljerte planbestemmelser om tilknytningsplikt, kan redusere mengden søknader om unntak for tilknytningsplikt gitt i plan.

Planbestemmelsene kan imidlertid ikke være i strid med det lovfestede unntaket for bygg som hjemlet i paragraf 27-5 andre ledd. Bestemmelsen slår fast at kommunen på skjønnsmessig grunnlag kan gjøre unntak fra tilknytningsplikten når tiltakshaver kan dokumentere at en annen løsning vil være ”miljømessig bedre”. (Se for øvrig Innst. O. nr. 50 (2008–2009), kapittel 12)

Selv om vilkåret ”miljømessig bedre” er oppfylt, plikter ikke kommunen å gi unntak. Det er opp til kommunens skjønn om unntaksadgangen skal benyttes. I vurderingen av tilknytningsplikten kan også kommunen legge vekt på om unntaket kan få negative konsekvenser for muligheten til utbygging og drift av fjernvarmeanlegg.

Det kan være vanskelig for tiltakshaver å dokumentere at en annen løsning er ”miljømessig bedre”. I tillegg ligger det til kommunens skjønn om unntaksadgangen skal benyttes. Klare regler i kommunens planbestemmelser om hvilke bygninger eller tiltak som skal pålegges tilknytningsplikt i planbestemmelsene vil derfor gi større forutberegnelighet for utbyggere og fjernvarmekonsesjonæren.

Det er også anledning til å gi dispensasjon fra reguleringsbestemmelser om tilknytning til fjernvarmeanlegg etter plan- og bygningsloven § 19-2.

 

 

4. Oppsummering

Kommunenes kjennskap til lokale forhold og behov legger til rette for en god bruk av tilknytningsplikten for fjernvarme.

Dagens regelverk gir ikke fjernvarmekonsesjonæren en plikt til å fremføre og levere fjernvarme til alle bygg i konsesjonsområdet, selv om byggene er pålagt tilknytningsplikt i planbestemmelsene. Derfor er det viktig at kommunene ved fastsetting av planbestemmelser om tilknytningsplikt har en tett dialog med fjernvarmekonsesjonæren om deres planer for utbygging av fjernvarme. På denne måten unngås situasjoner der bygg pålegges tilknytningsplikt som ikke er i overensstemmelse med fjernvarmekonsesjonærens planer.

En bevisst bruk av tilknytningsplikten i planbestemmelsene fra kommunenes side bidrar til å sikre gode energiløsninger i bygg, bedre forutsigbarheten for utbyggere og redusere ressurskrevende saksbehandling av søknader om unntak fra tilknytningsplikten.