1 Hovedutfordringer

Tverrsektorielt prosjekt om disponering av jord og stein som ikke er forurenset (Miljødirektoratet, Rapport M-2074-2021) pekte på en rekke utfordringer med dagens håndtering av overskuddsmasser. Nedenfor gjengis hovedtrekkene i utfordringsbildet.

Ressursknapphet og overskuddsmasser

Ikke-forurensede overskuddsmasser av jord og stein blir ikke håndtert på en god nok måte i dag. Overskuddsmasser fra byggeprosjekter, tunneler, vegprosjekter og gruver blir ofte ikke utnyttet som ressurs, samtidig som det tas ut store mengder nytt byggeråstoff. Siden sand- og grusressursene nær byene flere steder er i ferd med å tømmes, må nytt byggeråstoff hentes i stadig større avstand fra utbyggingsområdene.

Mangel på massemottak og arealkonflikter

Det er mangel på godkjente anlegg for behandling, mellomlagring og varig lagring av overskuddsmasser, og på planavklarte arealer til slike anlegg. Mangelen på mottaksanlegg fører til en viss utbredelse av «villfyllinger» uten nødvendig godkjenning.

Varig og midlertid lagring av overskuddsmasser kan føre til tap av naturmangfold, landskapskvaliteter, jordbruksareal og kulturmiljø, og gir ulemper knyttet til transport, støv og støy. Arealer for masselagring som gir optimal transportavstand for overskuddsmassene, kan ha høy verdi også til andre formål. Det gjelder særlig i pressområdene. Det er uheldig at beslutningen om slik lagring i for stor grad skjer gjennom vurdering av det enkelte prosjekt, ikke som del av en helhetlig kommunal eller regional arealvurdering.

Det er en utfordring å finne arealer til mellomlager av masser i sentrumsnære prosjekt. Dette kan føre til at masser som burde vært mellomlagret og gjenvunnet blir kjørt til deponi, fordi dette er mer lønnsomt for prosjektet.

Lav ressursutnyttelse i bygge- og anleggsprosjektene

Selv om det legges vekt på massebalanse, vil bygge- og anleggsprosjekter ofte føre til uttak av mer masser enn prosjektet har bruk for. Ikke alle disse massene er egnet for gjenvinning. Men det er grunn til å tro at mange bygge- og anleggsprosjekter kan legge til rette for mer gjenvinning av overskuddsmasser enn det som gjøres i dag. Mangelfull kvalitetskartlegging og sortering gjør at masser som kunne oppfylt kvalitetskrav for ulike byggeformål, i stedet blir deponert eller brukt til fyllmasse. Det kan være vanskelig å dokumentere at massene er gode nok til å bli gjenbrukt eller gjenvunnet.

Behovet for mineralsk byggeråstoff blir i mange tilfeller ikke sett i sammenheng på tvers av ulike prosjekter. Håndtering av overskuddsmasser og arealbruk i store, samtidige prosjekter er krevende å koordinere, og krever en klar ansvarsfordeling. Kunnskap om volum og tidspunkt for masseuttak er viktige forutsetninger for god samordning.

Manglende marked

Løsningene for massehåndtering som er mest økonomisk lønnsomme og effektive for det enkelte prosjekt, er ikke nødvendigvis de mest samfunnsøkonomisk gunstige og bærekraftige for samfunnet. Det finnes få virkemidler for å tilrettelegge for gjenvinning mellom ulike prosjekter og aktører, og det skjer i liten grad koordinering av tilgang og behov for masser på regionalt nivå. Det er i de siste årene etablert digitale markedsplasser for kjøp og salg av overskuddsmasser, som kan bidra til økt gjenbruk og bedre ressursutnyttelse, se kap. 10.

Det finnes ingen helhetlig og koordinert rapportering eller samlet geografisk oversikt over mengden mineralske ressurser som tas ut som følge av utbygging og anleggsvirksomhet. Å planlegge for bruk av overskuddsmasser gir mindre forutsigbarhet enn uttak og kjøp av nytt mineralsk byggeråstoff. Manglende marked for gjenbruk og manglende insentiv til gjenvinning, gir manglende interesse for kartlegging og vurdering av alternative uttaksmåter som kan føre til bedre ressursutnyttelse og mer gjenbruk.

Manglende planberedskap

Som nevnt foran, har massehåndtering ikke hatt tilstrekkelig oppmerksomhet i kommunal og regional planlegging. Kommunene har i for liten grad tatt opp massehåndtering i sin samfunnsplanlegging, eller satt av arealer til massemottak i sine arealplaner. Det mangler også private initiativ til å etablere massemottak. Bare et fåtall fylkeskommuner har vedtatt regionale planer for masseforvaltning. Det er behov for mer aktiv planlegging både for å sikre en mer bærekraftig massehåndtering, og for å håndtere de akutte sakene som oppstår.

Kontraktsform og reglene om offentlige anskaffelser kan bidra til å hindre gjenbruk og gjenvinning

Økt bruk av totalentrepriser gjør at en stadig større del av prosjekteringsarbeidet i offentlige og private prosjekter overlates til entreprenørene. Det varierer i hvilken grad massehåndtering tas opp i forbindelse med anbudskonkurransen og inngåelse av kontrakter. Arealbruk og massehåndtering er ofte sentralt i prosjektene til transportvirksomhetene. I mindre og mellomstore prosjekter overlater ofte byggherren håndtering av overskuddsmasser til entreprenøren, noe som gir byggherren mindre styringsmuligheter. Samtidig har regelverket vært i endring, og offentlige aktører kan nå bruke klima- og miljøkravene i anskaffelsesforskriftens § 7-9 til å fremme mer bærekraftig massehåndtering av overskuddsmasser. Det kan for eksempel gjøres ved å innlemme krav til gjenbruk og gjenvinning i anbud, be aktørene prioritere gjenbruk framfor deponering, og velge aktører som tilbyr de beste løsningene for massehåndtering.