5 Kommunal planstrategi og kommuneplan

5.1 Kommunal planstrategi

Utfordringer og utviklingstrekk knyttet til arealutvikling og masseforvaltning bør være med i vurderingen av behovet for revisjon av kommuneplanen. Nye overordnede føringer, f.eks. regionale planer, statlige planretningslinjer eller større utbyggingsplaner kan gi et behov for å revidere kommuneplanen. Det kan vurderes om det er behov for å lage en temaplan for masseforvaltning, enten som egen utredning eller som del av kommuneplanarbeidet. Kommunestyret bør vurdere om det er behov for samarbeid med andre kommuner om å løse disse planoppgavene.

Nærmere veiledning om kommunal planstrategi er gitt i veilederen Kommunal planstrategi (regjeringen.no).

5.2 Kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel skal gi grunnlag for prioriteringer i arealdelen. Her bør kommunen ta opp hvordan den kan bidra til bedre utnyttelse av overskuddsmasser og redusert transport i kommunen. Dette bør også ses i sammenheng med tilgangen på nytt byggeråstoff fra ordinære kommersielle masseuttak. Selv om mengden overskuddsmasser varierer mye fra kommune til kommune, vil de fleste kommuner ha nytte av å skaffe seg en oversikt over hvor mye overskuddsmasse som kan forventes, hvilken kvalitet massene har, og hvordan de kan gjenbrukes i egen kommune eller i regionen.

Kommunene bør spørre: Hva kan massene brukes til i vår kommune og vår region? Dette gjelder ikke bare for kommuner med store prosjekter og mye utbygging; også summen av småprosjekter kan utgjøre betydelige mengder masse.

Samfunnsdelen bør omfatte en langsiktig arealstrategi. Der bør en ta hensyn til mulighetene for gjenbruk og transportbehov for overskuddsmasser. Tilgangen på overskuddsmasser kan altså påvirke kommunenes framtidige utbyggingsmønster og arealforvaltning. I mange kommuner vil redusert behov for å ta ut nye masser og redusert transportbehov bidra til redusert utslipp av klimagasser. En kommunal masseforvaltningsplan med masseregnskap kan derfor være et viktig bidrag til klimaarbeidet i kommunen, i tillegg til at det vil bidra til å oppnå målene for mer sirkulærøkonomi. Masseforvaltningsplanen bør ha et langsiktig perspektiv, gjerne flere tiår. Planen kan ev. lages som en tematisk kommunedelplan, jf. pbl. § 11-1 tredje ledd.

Tiltak for å oppnå effektiv masseforvaltning bør tas inn i samfunnsdelens handlingsdel, som kobles mot økonomiplanen. Kommunen kan her ta opp konkrete tiltak knyttet til egen utbygging og forvaltning. Den kan også konkretisere hvordan kommunen kan skaffe seg oversikt over tilgang og behov for masser. Siden hoveddelen av produksjon og bruk av masser skjer i privat regi, er det viktig å ha kontakt med næringslivet, utbyggere og entreprenører i dette arbeidet.

Nærmere veiledning om kommuneplanens samfunnsdel er gitt i Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen – handlingsprogram (regjeringen.no).

5.3 Kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner for areal

Kommuneplanens arealdel er det viktigste verktøyet kommunen har for å sikre en helhetlig og samordnet forvaltning av mineraler og råstoff, der arealer til uttak av byggeråstoff og håndtering av overskuddsmasser blir sett i sammenheng. Arealdelen skal bygge på kommuneplanens samfunnsdel. Ved å se masseforvaltningen samlet og i sammenheng med framtidig utbygging og arealbruk, øker mulighetene for samarbeidsløsninger, kostnadsbesparelser og bedre ressursutnytting.

Ved revisjon av arealdelen kan kommunen legge premisser og gjøre arealavklaringer som legger grunnlag for økt gjenvinning og redusert masseoverskudd, transport og arealinngrep. Dette omfatter å avsette areal til mellomlagring, behandling og deponering av overskuddsmasser, og avklare areal der det er behov for masser. Det kan gis bestemmelser og retningslinjer som skal følges opp i kommende reguleringsplaner og byggesak.

Kommuneplanens arealdel fastsetter framtidig arealbruk og er bindende for nye tiltak og utvidelser av eksisterende tiltak. Det betyr f.eks. at nye massemottak i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder som ikke er en del av landbruksdrifta, krever reguleringsplan eller dispensasjon fra kommuneplanen.

Kommunene får ofte innspill til nye arealer for råstoffutvinning ved revisjon av arealdelen. Slike innspill er viktige i planprosessen, men kommunen må ta en mer aktiv rolle enn bare å legge slike private innspill inn i kommuneplanen. Plasseringen av masseuttak bør vurderes med tanke på geologisk egnethet, transportavstander til områder med stort behov for byggeråstoff, miljømessige konsekvenser osv. Det skal ikke settes av større arealer til råstoffutvinning og massemottak enn det som er nødvendig.

For å sikre en helhetlig mineralforvaltning er kommunen avhengig av god kunnskap om framtidige bygge- og anleggstiltak som vil gi overskudd av masser og oversikt over tilgangen på nytt byggeråstoff fra ordinære kommersielle masseuttak. Dette forutsetter god dialog med bygge- og anleggsnæringen og bruk av tilgjengelige oversikter over samlet levetid til kommersielle masseuttak i kommunen. Det bør legges til rette for dette tidlig i arbeidet med kommuneplanens arealdel.

5.3.1 Hvordan ivareta masseforvaltning i kommuneplanens arealdel

Masseforvaltning bør være tema i planprogrammet og konsekvensutredningen ved utarbeiding av kommuneplanens arealdel.

For å løse utfordringer knyttet til massehåndtering bør kommunen i en tidlig fase av planarbeidet få opp kunnskapsgrunnlaget om dagens situasjon knyttet til forvaltning av overskuddsmasser. Kartlegging av nåværende og framtidige behov for areal til mellomlagring, gjenvinning, rensing og permanent deponering av masser vil gi grunnlag for å vurdere omfang på arealbehov knyttet til massehåndtering i kommunen.

Behovet for nye arealer til byggeråstoff kan vurderes ved å se på levetidsanalysen for fast fjell og løsmasser på kommunenivå: Levetidskart for byggeråstoff i kommunene (Direktoratet for mineralforvaltning). Analysen gir et estimat på hvor lenge kommunen har tilgang til byggeråstoff fra ordinære masseuttak som er omfattet av mineralloven. Dersom det er tilgang til store mengder overskuddsmasser lokalt eller regionalt, samtidig som levetidsanalysen viser at eksisterende uttak har kort levetid, er det ikke sikkert at det bør settes av nye områder til utvinning av jomfruelig byggeråstoff.

Aktører som skaper og håndterer overskuddsmasser og aktører som kan motta overskuddsmasser bør involveres tidlig i planprosessen. Det kan gi mulighet for å se planlagte tiltak med behov for masser i sammenheng med tiltak som skaper overskuddsmasser. Dette forutsetter at det er egnet kvalitet på massene, og at de tas ut med en metode som gjør det mulig å benytte massene. Det kan være dårlig utnyttelse å legge til rette for et nytt pukkverk i kort avstand til planlagt ny tunnel hvor overskuddsmasser blir et problem, dersom det er mulig å utnytte overskuddsmasser i stedet for masser fra pukkverket. Kommunen kan ta en viktig rolle ved å tilrettelegge for samordning og nødvendige arealavklaringer.

Kommunen bør vurdere om eksisterende masseuttak kan være egnet som mottak for gjenvinning, mellomlagring eller permanent deponering av overskuddsmasser. I områder med stort arealpress er det særlig relevant å gjøre en slik vurdering. Gjenfylling kan være aktuelt for å legge til rette for annen arealbruk etter endt uttak. Tiltaket er viktig for å redusere naturinngrep.

På bakgrunn av det innledende arbeidet med kartlegging og kunnskapsgrunnlag kan kommunen vurdere hvilke plangrep som kan bidra til å redusere overskuddsmasser, eller oppnå massebalanse, ved vurdering av nye utbyggingsområder.

5.3.2 Kommunedelplaner for større utbygging

Kommunedelplanen ligger mellom kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i detaljeringsnivå. I kommunedelplaner som omfatter større utbyggingsprosjekter som f.eks. veg, jernbane eller by- og tettstedsutvikling, vil massehåndtering være et viktig tema. Planene bør beskrive hvordan masseforvaltningen skal samordnes på tvers av delområder og eventuelt kommunegrenser. Når det foreligger flere traséalternativer eller utbyggingsløsninger, bør massebalanse tillegges vekt ved valg av løsning. Som del av arbeidet med planen bør det utarbeides en massehåndteringsplan med masseregnskap på et overordnet nivå. Siden det er ulik detaljeringsgrad på slike kommunedelplaner, vil det også være ulikt hvor godt grunnlag de vil gi for beregning og håndtering av overskuddsmassene.

Kommunedelplanen må sikre nødvendig areal til mellomlagring, behandling, annen bruk og ev. deponi av overskuddsmasser. Areal til håndtering av overskuddsmasser, som f.eks. matjord, må sikres – ev. også utenfor planområdet. Finnes løsningen utenfor planområdet, vil det ofte være behov for en egen reguleringsplan som avklarer hvordan overskuddsmassene skal brukes. Alternativt bør det vurderes om planavgrensningene til kommunedelplanen utvides til å omfatte arealet håndtering av overskuddsmassene skal skje på.

Planene bør omfatte krav til massehåndtering som skal oppfylles i kommende reguleringsplaner og prosjektering, jf. omtalen i kap. 5.5 nedenfor om bestemmelser og retningslinjer i kommuneplanens arealdel.

5.4 Arealformål i kommuneplanens arealdel

Arealformål er fastsatt i kart- og planforskriften sist revidert 1. juli 2025. Massemottak ble da tatt inn som eget arealformål både i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Kommunal- og distriktsdepartementet har utgitt en veileder til kart- og planforskriften.

Tabell 5.1 Arealformål masseforvaltning i kommuneplanens arealdel

Massedeponi eller mellomlagring er forbudt i alle andre arealformål enn de som er nevnt over, dersom det ikke dreier seg om mindre tiltak knyttet til landbruksvirksomhet i LNFR-områder. Tilsvarende gjelder for forsvarets områder.

Det kan legges hensynssoner med retningslinjer for å ivareta hensyn til eksempelvis matjord, raviner og bekkedaler og hindre utfylling, jf. pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav c: «Sone med særlig hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.» Se eksempel i kapittel 14-3.

5.5 Bestemmelser og retningslinjer i kommuneplanens arealdel

Det er ønskelig at kommuneplanens arealdel tar stilling til hvilke arealer som er avsatt til deponi, og hvilke som er mellomlager. Dette gjøres gjennom bestemmelser til arealformålet massemottak. I kommuneplanens arealdel kan det stilles krav om reguleringsplan etter pbl. § 11-9 nr. 1. I planer for samferdselsprosjekter og andre store utbyggingsprosjekter kan det gis bestemmelser om håndtering av overskuddsmasser og annen masseforvaltning, jf. § 11-9 nr. 6. Det kan gis rekkefølgebestemmelse om at områder for disponering av overskuddsmasser skal være etablert før massene tas ut, jf. pbl. § 11-9 nr. 4.

For bygge- og anleggstiltak som skaper overskuddsmasser kan kommuneplanen stille krav om at det sammen med reguleringsplanen skal utarbeides et massebalanseregnskap og en massehåndteringsplan, der det beskrives hvordan massene bør håndteres. Håndtering av matjord bør inngå i massehåndteringsplanen. Krav om massehåndteringsplan hjemles i pbl. § 11-9 nr. 8.

Det kan gis bestemmelser om hva som regnes som vesentlig terrenginngrep innenfor kommunen, jf. §§ 11-9 nr. 6. I kommuneplanen kan det også gis bestemmelser om andre forhold som skal avklares og belyses i videre reguleringsarbeid, herunder bestemmelser om miljøoppfølging, jf. pbl. § 11-9 nr. 8.

Nærmere veiledning om kommuneplanens arealdel er gitt i Kommuneplanens arealdel – regjeringen.no.