6 Reguleringsplan

6.1 Områderegulering

Områdereguleringer brukes av kommunen der det er krav om slik plan i kommuneplanens arealdel, eller der kommunen finner at det er behov for områdevise avklaringer av arealbruken. Områdereguleringer kan være et egnet verktøy for å se masseforvaltningen i større utbyggings- eller transformasjonsområder i sammenheng og ut over det enkelte utbyggingsprosjekt. Den bør omfatte vurdering av alternative lokaliseringsmuligheter for overskuddsmasser med konsekvenser for transport, miljø etc., muligheter for samlokalisering av aktiviteter og langsiktig arealutnytting. Reglene for utforming og innhold i områdereguleringer er de samme som for detaljreguleringer, og beskrives i neste kapittel. Områdereguleringene bør gi bestemmelser om massehåndtering som forutsettes fulgt opp i eventuell detaljregulering for det enkelte delområde.

Det er vanligvis krav om planprogram og konsekvensutredning for en områderegulering, jf. forskrift om konsekvensutredninger (KU-forskriften) § 6. Planprogrammet bør beskrive hvordan masseforvaltning skal tas opp i konsekvensutredningen og planen.

For vindkraftanlegg gjelder egne regler, ved at det er innført krav om områderegulering i plan- og bygningsloven før det kan gis konsesjon til vindkraftutbygging etter energiloven. Selv om det legges opp til best mulig massebalanse, vil slike anlegg kunne gi betydelige mengder masse fra veger og turbinområder. Områdereguleringen bør derfor omfatte en overordnet vurdering av massehåndteringen. De detaljerte planene for anleggsveier, masseuttak, massedeponier mv. gis i detaljplaner som følger opp konsesjon til vindkraftutbygging etter energiloven og som godkjennes av NVE. Mineralloven gjelder også innenfor konsesjonspliktige anlegg etter energiloven, og ordinære mineraluttak er også omfattet av konsesjonsplikt etter mineralloven.

6.2 Detaljregulering

Når kreves detaljregulering

Massemottak og utbygging som produserer masser krever utarbeiding av reguleringsplan, vanligvis detaljregulering, i følgende tilfelle:

• Når det er fastsatt krav om reguleringsplan i kommuneplanens arealdel for massemottak eller angitte utbyggingsformål
• Ved større bygge- og anleggstiltak, som innebærer omfattende terrenginngrep, deponering eller endringer i landskapet
• Ved vesentlig påvirkning på miljø eller samfunn, f.eks. ved risiko for forurensning, støy, trafikkøkning eller påvirkning av naturmangfold eller kulturmiljø

Disse kravene gjelder både for massemottak og for utbygging som produserer masser. Uavhengig av om det kreves reguleringsplan, kreves som oftest byggetillatelse fordi massemottak defineres som vesentlig terrenginngrep, se kap. 7.

Planinitiativ (ved private planforslag)

Krav til planinitiativet framgår av § 1 i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. Planinitiativet skal i nødvendig grad omtale premissene for det videre planarbeidet, og formålet med planleggingen. Som en del av dette bør det vurderes om prosjektet antas å gi masseunderskudd, massebalanse eller masseoverskudd og mulighetene for gjenvinning og gjenbruk, gjerne sammen med et grovt anslag på omfang.

Oppstartmøte

Massehåndtering bør være et tema i oppstartmøte for detaljreguleringer, og det bør avklares om det skal lages en egen masshåndteringsplan. Dette kan ha innvirkning på hvor planavgrensningen settes, for å sikre god massehåndtering i prosjektet. Behov for eventuelle tillatelser etter sektorlover bør også avklares i oppstartmøtet. Det bør også avklares tidlig om det kan være forurenset grunn innenfor planområdet, og behov for å følge dette opp videre som et bygge- og gravetiltak i forurenset grunn, jf. forurensningsforskriften kap. 2. Føringer for massehåndtering i kommuneplanen og eventuelle regionale planer bør gjøres kjent for forslagsstiller i saker der dette er relevant. Det kan f.eks. være krav om:

• Massebalanse og gjenbruk som utredningstema i planbeskrivelse eller konsekvensutredning
• At reguleringsplaner som medfører mye masser skal avklare områder for mellomlagring, gjenvinning eller deponering
• Dersom planen fører til stort underskudd eller overskudd av masser bør det utarbeides en massehåndteringsplan som del av reguleringsplanen
• Dersom planen fører til stor omdisponering av matjord bør det utarbeides en matjordplan, ev. som del av massehåndteringsplanen
• Oppfølging av bygge- og gravesaker i grunn som er forurenset eller der det er mistanke om at grunnen kan være forurenset. Fremmede arter kan også påvirke disponeringen.

Forslagsstiller har etter KU-forskriften et ansvar for å vurdere om tiltaket omfattes av forskriften, og på oppstartsmøtet skal det tas stilling til om planen omfattes av forskriften.

Det bør vurderes og avklares i oppstartsmøtet om forhold knyttet til massehåndteringen, for eksempel transport, gjør at en større krets av personer bør varsles enn det som ellers er påkrevd, jf. pbl. § 12-8 første ledd første punktum og tredje ledd.

6.3 Planprogram for reguleringsplaner med krav om konsekvensutredning

For planer som fører til større masseoverskudd er det viktig at massehåndtering, inkludert gjenvinning av masser og arealbehov til mellomlagring og depot, inngår som utredningstema i konsekvensutredningen, og at planprogrammet redegjør for dette.

Hvis det skal utredes ulike alternativer, bør ulike behov for uttak og mellomlagring av massene gå fram av konsekvensutredningen og redegjøres for i planprogrammet. Det kan også være en del av vektingen av alternativene.

Planprogrammet skal redegjøre for hvordan konsekvensene av masseforvaltningen for miljø og samfunn vil bli utredet i planarbeidet, og løfte fram tema som kan være særlig konfliktfylte, eksempelvis forhold knyttet til natur, friluftsliv, støy, kulturminner, vannmiljø, klimagassutslipp, trafikk og landskap.

6.4 Planbeskrivelse i reguleringsplaner, eventuelt med konsekvensutredning

Planbeskrivelsen skal redegjøre for koblingen mot nasjonale, regionale og lokale hensyn og føringer. Planbeskrivelsen bør også redegjøre for om tiltakene krever tillatelser etter annet lovverk og kort redegjøre for kravene.

For planer for tiltak som skaper mye overskuddsmasser er det viktig at planbeskrivelsen redegjør for:

• Hvordan massehåndtering er vurdert
• Hvordan overskuddsmassene skal håndteres
• Hvilke grep som er gjort i planen for å sikre god masseforvaltning (massebalanse og gjenvinning)
• Hvordan eventuelle krav om massehåndtering i kommuneplanens arealdel er svart ut i planen
• Omtale av ev. massehåndteringsplan som følger planen

For planer for tiltak som skal motta store mengder masser bør planbeskrivelsen redegjøre for forhold som:

• Landskapsvirkningen av tiltaket, illustrasjoner/snitt/3D-modell
• Massenes kvalitet og egnethet til ulike formål
• Virkninger for natur, vannmiljø, friluftsliv, kulturmiljø mv.
• Etterbruk av massemottak

For planer med krav om konsekvensutredning vil Miljødirektoratets veileder M-1941 gi veiledning om hvordan de ulike klima- og miljøtemaene skal utredes.

6.5 Arealformål i reguleringsplaner

Revidert kart- og planforskrift trådte i kraft 1. juli 2025. Massemottak ble da tatt inn som nytt arealformål. Reguleringsplan gir flere muligheter til presis angivelse av arealformål enn kommuneplanens arealdel, med flere underformål. Både hovedformål og underformål kan kombineres.

Tabell 6.1 Arealformål for masseforvaltning i reguleringsplan

6.6 Reguleringsbestemmelser

Det kan legges inn føringer og krav til gjennomføring av tiltaket, for eksempel plassering og terrengtilpassing av bygg og veg. Det må gjøres en vurdering av om bestemmelsene er nødvendig for å gjennomføre reguleringsplanen, jf. innledningen i pbl. § 12-7 første ledd.

Bestemmelsene kan også inneholde krav til mottaksområder for gjenvinning, mellomlagring eller permanent deponering i planområdet (§ 12-7 nr. 2). Det kan f.eks. settes krav om at permanent deponering av masser ikke gjør gjenværende mineralressurser utilgjengelige.

Det må avklares hva som skal bestemmes i reguleringsplanen, og hva som skal avklares i byggetillatelsen (se kap. 8) og tillatelser etter sektorlov. Det må avveies hva som er viktig å bestemme i plan for å sikre viktige miljø- og samfunnshensyn, og hva som bør overlates til den detaljerte prosjekteringen og driften av anlegget. Denne avveiingen er en viktig del av vurderingen av om bestemmelsen er nødvendig for gjennomføringen av reguleringsplanen.

Plan- og bygningsloven åpner for flere typer bestemmelser til reguleringsplanen:

• Hva slags masser som ikke tillates i planområdet, f.eks. forurensede, jf. pbl. § 12-7 nr. 2
• Miljøtiltak og krav til miljøoppfølging, jf. pbl. § 12-7 nr. 3 og 12, for eksempel krav til nærmere dokumentasjon om hvordan en vil forhindre at forurensede masser tilføres området når det søkes om igangsettingstillatelse
• Krav til håndtering av støy, pbl. § 12-7 nr. 3, jf. Retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging (2021)
• Krav til håndtering av overvann, jf. pbl. § 12-7 nr. 3
• Maksimalt tillatte terrengendringer og oppfyllingshøyder, jf. pbl. § 12-7 nr. 1
• Atkomstforhold, jf. pbl. § 12-7 nr. 2
• Krav til utførelse i anleggsperioden, eksempelvis støv- og støydempende tiltak jf. pbl. § 12-7 nr. 3
• Åpnings- eller driftstider, jf. pbl. § 12-7 nr. 2
• Eventuelle krav til istandsetting og etterbruk, jf. pbl. § 12-7 nr. 1
• Krav til opparbeiding av buffersoner og vegetasjonsskjermer, jf. pbl. § 12-7 nr. 1
• Bevaring av vegetasjon mv. i ulike uttaksfaser innenfor område avsatt til bygge- og anleggsområde, jf. pbl. § 12-7 nr. 4

Det kan legges inn ulike rekkefølgekrav etter pbl. § 12-7 nr. 10, for eksempel:

• Angi når gjennomføring av tiltak som inngår i en matjordplan skal gjøres
• Angi når opparbeiding av støyskjerm, buffersone eller vegetasjonsskjerm rundt massehåndteringsområdene skal gjennomføres
• Angi når ulike deler av større områder for sluttdeponering av masser skal tas i bruk, ved etappevis utfylling og istandsetting med mål om å redusere ulemper for omgivelsene og fare for avrenning

Det kan gis bestemmelser eller retningslinjer til hensynssoner for å ivareta særlige hensyn innenfor eller i tilknytning til massehåndteringsområdene, jf. pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav a og c, og § 12-7 nr. 2. Det kan angis et bestemmelsesområde for midlertidige bygge- og anleggsområder som tillater mellomlagring og håndtering av overskuddsmasser. Det kan også gis bestemmelse om tidsperioden bestemmelsesområdet skal ha rettskraft. Et slikt bestemmelsesområde skal angis som en skravur på plankartet og knyttes til et arealformål eller hensynssone. Se nærmere om bruk av slikt bestemmelsesområde i Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister del 1.2.

6.7 Massehåndteringsplan

Det tilrås at det som del av detaljreguleringer for større tiltak utarbeides en massehåndteringsplan, som inngår som en del av planbeskrivelsen til detaljreguleringen eller følger denne som vedlegg. Det bør avklares allerede ved oppstartmøtet om det skal lages en massehåndteringsplan. Oslo kommune har laget en egen Veileder for massehåndtering (Oslo kommune 2025) som beskriver innhold og prosess i en massehåndteringsplan knyttet til reguleringsplanarbeidet.

Massehåndteringsplanen bør omfatte både forurensede og ikke-forurensede masser. Det bør utarbeides bestemmelser til reguleringsplanen som sikrer at overskuddsmasser behandles i samsvar med massehåndteringsplanen. Den bør inneholde et masseregnskap, der en beregner forholdet mellom tilgang på og behov for masser. Innhold og detaljering i en massehåndteringsplan må tilpasses detaljeringsgraden i reguleringsplanen, og om planen er knyttet til konkrete byggeprosjekter. Noen av punktene nedenfor vil først kunne utredes detaljert i tilknytning til prosjektering og byggesak.

• Beskrive massenes kvalitet og hva massetypene kan brukes til. Kunnskap om massenes kvalitet er viktig for å planlegge for mulig bruk av dem.
• Beskrive behov for masser, ut fra planlagte tiltak
• Beskrive arealbehov for håndtering av masser
• Beskrive behov for prosessering av massene, inkl. metoder og omfang
• Beskrive behov for mellomlagring, inkl. plassering, arealbehov og omfang
• Vurdering av om det er andre tilgrensende prosjekter

Der det ikke lages en egen massehåndteringsplan, skal de samme forholdene omtales i planbeskrivelsen så langt de er relevante. Det kan gis bestemmelser om at massehåndteringsplan skal utarbeides som del av byggesøknad.

6.7.1 Matjordplan

Eventuell matjordplan bør inngå som en del av massehåndteringsplanen. Dette er aktuelt i planer som tillater omdisponering av dyrket eller dyrkbar mark. Hensikten er å sikre at matjordlaget blir brukt på oppfyllingsområder for nytt matjordareal, nydyrking eller forbedring av annen dyrket eller dyrkbar mark til matproduksjon. Det bør utarbeides bestemmelser til arealplanen som sikrer oppfølging av matjordplanen.

I områder der jordlovens § 9 fortsatt gjelder, kan jordlovsmyndighetene kreve utarbeiding av matjordplan knyttet til byggesøknad eller dispensasjon fra arealplan. Det kan gis bestemmelser om at matjordplan skal utarbeides som del av byggesøknad.

Det vises til Veileder matjordplan Vestfold fylkeskommune, omtalt bak i denne veilederen.