Høring om endring i utlendingsloven – straff for den som skaffer en utlending arbeid eller bosted når forholdene innebærer en utilbørlig utnyttelse av utlendingens situasjon

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Departementet foreslår å utvide formuleringene i utlendingslovens § 108 tredje ledd bokstav b, slik at det i større grad kan reageres med straff i tilfeller hvor en utlending utsettes for utilbørlig utnytting i forbindelse med at vedkommende skaffes arbeid eller bolig. Erfaring viser at ordlyden i dagens bestemmelsen som retter seg mot å formidle bolig eller arbeid til en utlending som blir utsatt for utilbørlig utnytting, er for snevert formulert.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Vi ber høringsinstansene vurdere om forslaget også bør forelegges underliggende organer mv. som ikke er oppført på lista. Høringsbrevet er tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd. Høringer er åpne, og alle kan sende innspill til oss.

Høringsuttalelser skal avgis digitalt på regjeringen.no. Dette gjøres under «Send inn høringssvar» på www.regjeringen.no/id2569696

Frist for å sende inn høringssvar er 10. november 2017.

 

Med vennlig hilsen

Kenneth A. Baklund
spesialrådgiver                    
                                                                                 Kirsti Sveen Torjesen
                                                                                 rådgiver

Forslag til endring i utlendingsloven – endring i bestemmelse om straff for utilbørlig utnytting av utlending som tilbys arbeid eller bolig

1.   Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endring i utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b.

Erfaring viser at straffebestemmelsen som retter seg mot å formidle bolig eller arbeid til en utlending som blir utsatt for utilbørlig utnytting, er for snevert formulert. Dette ble særlig synliggjort gjennom Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2015 s. 1217 (gjaldt blant annet fremleie av bolig til filippinske sykepleiere). Forslaget går ut på å utvide formuleringene i den aktuelle straffebestemmelsen, slik at det i større grad kan reageres med straff i tilfeller hvor en utlending utsettes for utilbørlig utnytting i forbindelse med at vedkommende skaffes arbeid eller bolig.

2.   Gjeldende rett og bakgrunnen for forslaget

Utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav a gjør det straffbart å gjøre bruk av arbeidskraften til en utlending som ikke har lovlig tillatelse til å arbeide. Bestemmelsen lyder:

«Med bot eller med fengsel inntil to år straffes den som:

a) forsettlig eller grovt uaktsomt gjør bruk av en utlendings arbeidskraft når utlendingen ikke har nødvendig tillatelse etter loven»

Denne bestemmelsen skal ivareta den offentlige interesse i at utlendingen ikke skal arbeide uten nødvendig tillatelse.

Samme ledd bokstav b retter seg mot «utilbørlig utnytting» av en utlendings situasjon, og gjelder uavhengig av om utlendingen har nødvendige tillatelser eller ikke. Bestemmelsen lyder:

«Med bot eller fengsel inntil to år straffes den som:

...

b) forsettlig eller grovt uaktsomt formidler arbeid eller bolig for en utlending, eller utferdiger eller formidler erklæringer, tilsagn eller dokumenter til bruk for en sak etter loven, når forholdet innebærer en utilbørlig utnytting av en utlendings situasjon,»

Denne bestemmelsen har til hensikt å verne utlendingen selv, uavhengig av om vedkommende har rett til opphold og/eller arbeid.

Saken Høyesterett behandlet i Rt. 2015 s. 1217 gjaldt utilbørlig utnytting av filippinske sykepleiere som ble formidlet arbeid ved bl.a. Oslo universitetssykehus. Rekrutteringsselskapet som formidlet arbeid til sykepleierne ved sykehuset, ble drevet av et ektepar som også fremleiet bolig til de aktuelle sykepleierne. Det utilbørlige forholdet besto i at rekrutteringsselskapet tok uforholdsmessig høy betaling fra sykepleierne for formidlingstjenestene. Det dreide seg om 2,2 millioner kroner fra sommeren 2010 til mars 2012 for bistand, reise, språk, bolig, formidling av arbeid mv., delvis finansiert ved at sykepleierne tok opp lån i bank etter ankomst til Norge.  

Høyesterett fant at man kunne dømme ekteparet som drev rekrutteringsselskapet for utilbørlig utnytting i forbindelse med «formidling av arbeid», men ikke i forbindelse med fremleie av bolig, fordi fremleie ikke kunne anses dekket av lovens formulering («formidler …bolig»).  

I senere underrettspraksis er samme type resonnement blitt lagt til grunn i tilfeller som gjelder direkte ansettelse hos en arbeidsgiver. Selv om det kan klarlegges at arbeidsgiveren har utsatt utlendingen for utilbørlig utnytting, har ikke vedkommende gjennom ansettelsen «formidlet» arbeid.

Når det gjelder begrepet «utilbørlig utnytting», vises det til følgende fra Ot.prp.nr. 46 (1986-1987), som var en del av forarbeidene til den tidligere utlendingsloven fra 1988 § 47 annet ledd bokstav b (bestemmelsen svarer til nåværende § 108 tredje ledd bokstav b og er derfor fortsatt relevant):

«Bestemmelsen rammer bare handlinger som innebærer en utilbørlig utnytting av utlendingens situasjon. Dette er ment å dekke det samme som utvalgets [NOU 1983:47] mot vederlag eller under andre forhold som innebærer misbruk. Utvalget skriver at de har funnet det vanskelig å presisere dette nærmere i lovteksten. Vanlige vennetjenester rammes ikke, f.eks. at en hjelper en bekjent med å få bolig og arbeid. Skjer det derimot som ledd i en organisert privat arbeids- og boligformidling med økonomisk formål, er forholdet straffbart. Det er imidlertid ikke all formidling av bolig til utlending mot vederlag som rammes - det er når vederlagets størrelse innebærer misbruk at det blir ulovlig. På den annen side kan forholdet rammes selv om formidlingen skjer vederlagsfritt, dersom det innebærer misbruk (prostitusjon, omsetning av narkotika mv.).»

I Rt. 2015 s. 1217 avsnitt 48 til 49 viser førstvoterende til disse uttalelsene og skriver videre følgende:

«Jeg leser dette slik at begrepet «utilbørlig utnytting» skal forstås noenlunde synonymt med «misbruk». Denne vurderingen skal særlig - men ikke bare - knyttes til størrelsen på det vederlag som er krevd for bistanden. For privat arbeidsformidling kan det etter arbeidsmarkedsloven § 26 ikke kreves noe vederlag fra arbeidssøkeren. Men å konstatere at vederlag er krevd, er ikke tilstrekkelig for domfellelse etter utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b. Det kreves at forholdet - hvor vederlaget som ble krevd inngår - etter en konkret vurdering innebærer en utilbørlig utnytting av utlendingen.

Forsvarerne har gjort gjeldende at bestemmelsen ikke tillater at utilbørlighetsbedømmelsen foretas samlet for alle de handlinger som er dekket av lovens ulike handlingsalternativer. Det er jeg ikke enig i, og ganske særlig ikke når de tjenestene som rammes, er så tett sammenvevd som her. En annen sak er at bedømmelsen skal foretas for hver tiltalepost for seg, det vil si overfor hver av de fornærmede sykepleierne.»

Formidling av arbeid og bolig som innebærer en utilbørlig utnyttelse av en utlending, kan i enkelte tilfeller også ramme som medvirkning til menneskehandel ved utilbørlig utnyttelse til arbeid, jf. straffeloven § 257 første ledd bokstav b jf. annet ledd bokstav b. Bestemmelsen lyder i sin helhet:

«Den som ved vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd tvinger, utnytter eller forleder en person til

a) prostitusjon eller andre seksuelle ytelser,

b) arbeid eller tjenester, herunder tigging,

c) krigstjeneste i fremmed land, eller

d) å samtykke i fjerning av et av vedkommendes indre organer,

straffes for menneskehandel med fengsel inntil 6 år.

På samme måte straffes den som

a) legger forholdene til rette for slik tvang, utnyttelse eller forledelse

som nevnt i første ledd ved å anskaffe, transportere eller motta

personen,

b)på annen måte medvirker til tvangen, utnyttelsen eller forledelsen,

eller

c) gir betaling eller annen fordel for å få samtykke til en slik handlemåte fra en person som har myndighet over den fornærmede, eller som mottar slik betaling eller fordel.

Den som begår en handling som nevnt i første eller annet ledd mot en person som er under 18 år, straffes uavhengig av om vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd er anvendt. Den som var uvitende om at fornærmede var under 18 år, straffes hvis han på noe punkt kan klandres for sin uvitenhet.»

Straffeloven § 257 viderefører straffeloven 1902 § 224, som i første ledd bokstav b rammet «tvangsarbeid eller tvangstjeneste, herunder tigging». I straffeloven § 257 er «tvinger» tilføyd som et eget alternativ i innledningen til bestemmelsen ved siden av «utnytter eller forleder», mens vilkårene «tvangsarbeid og/eller tvangstjenester er erstattet med «arbeid eller tjenester». Dette var ment å uttrykke bedre at for eksempel prostitusjon (jf. første ledd bokstav a) kan ha elementer av tvang i seg. For øvrig var ikke realitetsendringer tilsiktet, jf. særmerknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 16.5 side 421. Begrepet «tvangsarbeid» i straffeloven 1902 § 224 første ledd bokstav b er nylig blitt inngående redegjort for av Høyesterett i HR-2017-1124-A avsnitt 23 til 35. Se også avsnitt 39 til 41 om den konkrete lovanvendelsen. Høyesteretts forståelse må anses som uttrykk for gjeldende rett også etter straffeloven § 257 første ledd bokstav b, slik at det fortsatt må foreligge et element av tvang for at arbeidsutnyttelse skal rammes som menneskehandel eller medvirkning til dette. For at arbeids- og boligformidling skal rammes som medvirkning til overtredelse av straffeloven § 257 første ledd bokstav b, må det dermed være tale om mer kvalifiserte former for arbeidsutnyttelse enn det utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b tar sikte på.

3.   Departementets forslag

Departementet mener det er viktig at det kan reageres med straff overfor utilbørlig utnytting av en utlendings situasjon, enten dette skjer i forbindelse med formidling (som § 108 tredje ledd bokstav b retter seg mot i dag) eller det skjer i forbindelse med at utlendingen på en annen måte skaffes arbeid eller bolig (f.eks. gjennom ansettelse, utleie eller fremleie hos utnytteren).

Politiet erfarer i dag at det forekommer tilfeller hvor lovlig engasjert arbeidskraft utsettes for verbale og psykiske trusler mot utlendingen selv eller vedkommendes familie (uten at truslene i seg selv gir grunnlag for straffeforfølgning). Tilsvarende forekommer det at utlendinger som bor hos arbeidsgivere i Norge, blir utnyttet som arbeidskraft under sterkt urimelige vilkår. I praksis kan det for eksempel dreie seg om etablering av økonomisk urimelige leiekontrakter, krav om arbeidsinnsats langt ut over det rimelige, krav om å avgi en større prosentandel av lønnen til utleier, krav om å ta opp større kredittlån eller lån hos familiemedlemmer for betaling til utleier/arbeidsgiver.

Departementet foreslår at utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b endres slik at den retter seg mot den som «skaffer, herunder formidler» arbeid eller bolig, når forholdet innebærer en utilbørlig utnytting av utlendingens situasjon.

Etter forslaget vil utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b få et utvidet virkeområde. Også den som på utilbørlig måte utnytter en utlendings situasjon ved å «skaffe» utlendingen arbeid eller bolig på annen måte enn ved formidling, skal etter forslaget kunne straffes. Både ansettelse, oppdrag eller bolig hos utnytteren vil dermed rammes. Dersom det er tale om å gjøre bruk av utlendingen til arbeid som innebærer tvang, eller medvirkning til dette, vil straffeloven § 257 komme til anvendelse, som i dag. Forskjellen mellom bestemmelsene er for det første at utlendingsloven § 108 tredje ledd har lavere strafferamme (fengsel inntil to år) enn straffeloven § 257 (fengsel inntil seks år). For det andre er skyldkravet etter utlendingsloven § 108 tredje ledd forsett eller grov uaktsomhet, mens det etter straffeloven § 257 er forsett.

4.   Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget gjør noen flere handlinger enn i dag straffverdige, men forventes ikke å få slik betydning for antallet straffesaker eller for arbeidet med saker hvor det er andre tiltalepunkter, at det har vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Forslag til endringer i utlendingsloven

§ 108 tredje ledd bokstav b skal lyde

b)     forsettlig eller grovt uaktsomt skaffer, herunder formidler, arbeid eller bolig til en utlending, eller utferdiger eller formidler erklæringer, tilsagn eller dokumenter til bruk for en sak etter loven, når forholdet innebærer en utilbørlig utnytting av en utlendings situasjon,

Alle departementene

 

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR)

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Fylkesmennene

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt ID-senter

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

 

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

 

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeiderpartiet

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bispedømmene (11 stykker)

Demokratene

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

Det liberale folkepartiet

DROF - Driftsoperatørforum

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

Fremskrittspartiet
For Fangers Pårørende (FFP)

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Høyre

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristelig Folkeparti

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

KUN Senter for kunnskap og likestilling
Kystpartiet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Miljøpartiet De grønne

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norges Juristforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

Pensjonistpartiet

Peoplepeace

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Rødt

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

Senterpartiet

SOS Rasisme

Sosialistisk Venstreparti

Stiftelsen barnas rettigheter

Uføre Landsorganisasjon (ULO)

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Venstre

Vergeforeningen

Virke Hovedorganisasjonen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)