4. Sentrale rettsregler og retningslinjer som skal sikre tillit

4.1 Generelt

Statsministeren, statsrådene og øvrig politisk ledelse i departementene representerer sammen med Kongen i statsråd det øverste forvaltningsnivået og den utøvende makt i Norge. En stilling i politisk ledelse i departementene innebærer derfor et stort ansvar og en viktig lederrolle. Det stilles derfor høye krav til kvaliteten på arbeidet som den enkelte utfører og opptreden den enkelte har i rollen.

Befolkningens tillit til forvaltningen er grunnleggende i et demokrati, og det finnes en rekke rettsregler, retningslinjer mv. som skal sikre tilliten til offentlig myndighetsutøvelse. Blant de mest sentrale er reglene om dokument- og informasjonsbehandling, habilitetsreglene og gaveforbudet i statsansatteloven.

Etiske verdier og normer er rettesnorer, både for tolkningen av rettsregler og håndteringen av konkrete spørsmål, dilemmaer og problemstillinger. For norsk offentlig forvaltning gjelder forvaltningsverdiene demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet som skal være styrende for virksomheten. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fastsatt Etiske retningslinjer for statstjenesten.

Departementene og Statsministerens kontor er omfattet av varslingsreglene i arbeidsmiljøloven. Embetsverket har varslingsrett og kan varsle om kritikkverdige forhold hos ansatte eller politisk ledelse. Med «kritikkverdige forhold» menes forhold i strid med rettsregler og etiske retningslinjer, som blant annet myndighetsmisbruk, korrupsjon, trakassering og andre former for diskriminering mv.

Ved tiltredelse får alle i politisk ledelse en kort innføring i sentrale rettsregler, retningslinjer mv. som gjelder for arbeidet i departementene og regjeringen. I punkt 4.2 til 4.4 gis det også en kort redegjørelse for enkelte sentrale rettsregler mv. som skal sikre tillit. Den enkelte må imidlertid selv sørge for å kjenne reglene som gjelder for utførelsen av de oppgavene som ligger til den politiske stillingen.

4.2 Regler om dokument- og informasjonshåndtering

Politisk ledelse får tilgang til store mengder informasjon, herunder om både departementets og regjeringens saker. Politisk ledelse mottar også en rekke henvendelser fra tredjepersoner, for eksempel fra privatpersoner eller virksomheter som forsøker å påvirke myndighetsprosesser og -beslutninger. Når politisk ledelse håndterer informasjon på vegne av forvaltningen, er de omfattet av reglene i blant annet offentleglova, arkivlova, forvaltningsloven, sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.

Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn, se offentleglova § 3. Pressen og alle andre kan kreve innsyn i forvaltningens saksdokumenter. Den som ber om innsyn kan være anonym. Offentleglova skal sikre at offentlig forvaltning er åpen og gjennomsiktig, for derigjennom å sikre tilgang til informasjon og ytringsfrihet, demokratisk deltakelse, rettssikkerhet og tillit og kontroll med forvaltningen, se loven § 1. Unntak fra hovedregelen om at forvaltningens dokumenter er åpne for innsyn krever hjemmel i lov eller i forskrift med hjemmel i lov. Offentleglova kapittel 3 fastsetter regler om unntak fra innsynsretten, blant annet for opplysninger som er underlagt lovfestet taushetsplikt og for organinterne dokumenter.

Hvis vilkårene for journalføring og/eller arkivering er oppfylt, skal den enkelte selv sørge for at saksdokumentet journalføres eller arkiveres i tråd med departementets rutiner for dette, se forskrift om offentlege arkiv § 14 første ledd og § 9. Journalføring legger til rette for åpen og gjennomsiktig saksbehandling i det offentlige. En oppdatert og tilgjengelig journal er en viktig forutsetning for innsynsretten, offentlig debatt og demokratiet.

Sikkerhetsloven kapittel 5 har regler som skal beskytte informasjon som kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser om den blir kjent for uvedkommende. Beskyttelsen skjer blant annet ved sikkerhetsgradering av dokumenter, vilkår for oppbevaring og formidling, samt taushetsplikt. Beskyttelsesinstruksen har regler om beskyttelse av dokumenter av andre grunner enn de som er nevnt i sikkerhetsloven. Politisk ledelse må kjenne reglene som gjelder for behandling av slike beskyttelsesverdige dokumenter, herunder reglene for oppbevaring og håndtering. Enkelte graderte dokumenter skal for eksempel oppbevares i godkjent safe og medbringes på en spesielt sikker måte.

Politisk ledelse er underlagt de alminnelige reglene om innsidehandel, taushetsplikt og rådgivningsforbud i verdipapirhandelloven når de håndterer eller får kjennskap til informasjon som berører verdipapirer i arbeidet i regjeringen eller departementet. Den enkelte må påse at de ikke bruker eller formidler slike opplysninger om verdipapirer i strid med loven, se nærmere om dette i punkt 4.5.

Reglene om arkivering og journalføring (arkivregelverket), og om innsyn (offentleglova) gjelder for forvaltningens saksdokumenter. Et «saksdokument» er et dokumentet som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet, jf. offentleglova § 4 annet ledd. Reglene gjelder ikke for dokumenter som faller utenfor definisjonen, for eksempel dokumenter som er utformet eller mottatt av politisk ledelse «i annan eigenskap enn som tilsett i organet», jf. offentleglova § 4 tredje ledd bokstav e. Behandling av informasjon og dokumenter som ikke angår forvaltningen, er ikke omfattet av reglene som gjelder for forvaltningens saksdokumenter, herunder offentleglova, arkivlova, sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Politisk ledelse må derfor ha et bevisst forhold til dette skillet, og den enkelte må vurdere om skriftlig informasjon vedkommende mottar per epost, SMS, brev, via sosiale medier eller på annen måte, er knyttet til arbeidet for departementet eller regjeringen, eller ikke.

Spørsmålet om hvilke dokumenter som knytter seg til forvaltningsfunksjonen og hvilke som knytter seg til en annen funksjon, må vurderes konkret for hvert enkelt dokument med utgangspunkt i dokumentets saklig innhold. En henvendelse til eller fra medlem i politisk ledelse i egenskap av å være privatperson, vil ikke anses som et «saksdokument». En henvendelse til eller fra medlem av politisk ledelse i egenskap av å være politiker, vil heller ikke anses som et «saksdokument». Sistnevnte kategori kalles ofte for «politikerpost». Skillet mellom forvaltningens saksdokumenter og såkalt politikerpost er omtalt i St. meld. nr. 32 (1997-98) punkt 5.6.2, der det i første og fjerde ledd står:

Den politiske ledelsen i forvaltningen har både forvaltningsroller og partiroller. Forvaltningsrollen omfatter alt arbeid med saker som forvaltningsorganet behandler, og hvor det samme forvaltningsrettslige regelverket gjelder for den politiske ledelse som for embets- og tjenestemenn. Samtidig har den politiske ledelsen en partipolitisk rolle, hvor de deltar som medlemmer av eller tillitsvalgte i politiske partier. Det partipolitiske arbeidet innebærer bl.a. kontakt med det sentrale eller lokale partiapparatet og egen partigruppe eller komitéfraksjoner på Stortinget. Kontakten kan også gå på tvers av det partipolitiske mønster.

Rettslig sett er det hevet over tvil at offentlighetsloven i utgangspunktet ikke omfatter skriftlig materiale som en person i et forvaltningsorgan utarbeider, sender ut eller mottar i en rent partipolitisk sammenheng. Men som ved andre former for privat post må dette utgangspunktet modifiseres i tilfeller hvor partiinterne dokumenter inneholder nye opplysninger som har betydning for avgjørelsen av en forvaltningssak som den aktuelle personen deltar i avgjørelsen av. Og nettopp fordi partipolitiske spørsmål ofte vil knytte seg til aktuelle saker som et forvaltningsorgan behandler, må det foretas en grensedragning opp mot hva som er å betrakte som forvaltningens saksdokumenter. Det lar seg her knapt gjøre å trekke opp de nærmere grenser i detalj. Spørsmålet om et dokument kan regnes som et partiinternt dokument, som altså ikke er et av forvaltningens saksdokumenter, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.

For vurderingen av om et dokument knytter seg til forvaltningsfunksjonen eller en annen funksjon, er det i utgangspunktet uten betydning hvor henvendelsen er mottatt, det vil si til hvilken adresse, epostadresse, på SMS, til meldingstjeneste i et sosialt medium e.a., og om avsender har ment at dokumentet er sendt til forvaltningen.

Forvaltningens saksbehandling er skriftlig og saksbehandlingsskritt som et forvaltningsorgan foretar og informasjon som organet mottar muntlig skal nedtegnes skriftlig. Henvendelser, observasjoner, meddelelser og avgjørelser i en konkret forvaltningssak skal derfor nedtegnes hvis de har betydning for saksbehandlingen eller bør bevares for ettertiden.

4.3 Habilitetsregler

At en person er inhabil innebærer at det er forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans eller hennes upartiskhet i håndteringen av en sak. Hvis slike forhold foreligger, forutsetter habilitetsreglene at vedkommende hverken deltar i forberedelsen av en avgjørelse eller fatter avgjørelse i den konkrete saken. Reglene om statsansattes habilitet følger av forvaltningsloven §§ 6 til 10.

Forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, jf. forvaltningsloven § 10.

Forvaltningsloven § 6 første ledd regner opp noen tilknytningsforhold som alltid vil føre til inhabilitet, blant annet når vedkommende selv er part i saken, vedkommende er i nært slektskap med en part i saken, eller vedkommende er eller har vært gift med en part i saken. Foreligger det slike forhold som listes i bestemmelsens første ledd, anses vedkommende som inhabil i saken. Alternativene i forvaltningsloven § 6 første ledd kalles derfor ofte «absolutte inhabilitetsgrunner».

Forvaltningsloven § 6 annet ledd slår fast at en kan være inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold … som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Om det foreligger slike særegne forhold, skal vurderes konkret ut fra omstendighetene i saken som skal behandles. Spørsmålet er om ens tilknytning til saken er av en slik art, og så nær og sterk, at den kan gi grunn til å anta at noen vil kunne bli særbehandlet – positivt eller negativt. En må også vurdere om det utad vil fremstå som om det er fare for en slik særbehandling, da det vil svekke tilliten til avgjørelsen. Følgende typetilfeller gir grunn til å vurdere habilitet (listen er ikke uttømmende):

• Tidligere befatning med saken i annen egenskap, for eksempel hos en tidligere arbeidsgiver.
• Egne eller nærståendes økonomiske interesser i utfallet av en sak, eksempelvis som følge av eierskap til aksjer.
• Egne eller nærståendes bindinger til private virksomheter og organisasjoner, for eksempel tidligere eller fremtidige ansettelsesforhold.
• Nært personlig vennskap eller sterkt motsetningsforhold til personer som kan ha en interesse i utfallet av en sak, også der personene ikke er å anse som part i den aktuelle saken. Vanlig, godt bekjentskap, samarbeid og profesjonelle forhold er gjennomgående ikke nok til at en anses som inhabil.
• Forhåndsstandpunkt i en klagesak. Lovavdelingen har uttrykt at inhabilitet kan tenkes «der tjenestemannen før klagesaksbehandlingen har inntatt et så klart og uforbeholdent standpunkt til vedtaket i underinstansen at det kan reises berettiget tvil ved om klagen vil underkastes en reell og uavhengig behandling», se JDLOV2003759. Lovavdelingen har også uttrykt at det skal «svært mye til før en statsråds engasjement i en sak til fordel for et bestemt standpunkt, basert på et bestemt politisk syn eller bestemte politiske avveininger, kan føre til at han blir inhabil så lenge det ikke er grunn til å tro at dette også er utslag av en personlig særinteresse i saken», se JDLOV- 2012-3386.

Selv om en regnes som inhabil etter de nevnte reglene, gjelder habilitetsreglene likevel ikke «… dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete», se forvaltningsloven § 6 fjerde ledd. Om dette unntaket fra habilitetsreglene kan anvendes, må vurderes konkret i de sakene hvor inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 første eller andre ledd foreligger.

Politisk ledelse skal ha god kjennskap til habilitetsreglene og på eget initiativ gjøre embetsverket oppmerksomme på forhold som gjør at en er eller kan være inhabil i behandlingen av en sak. En skal selv ta stilling til sin habilitet, se forvaltningsloven § 8. Hvis noen i politisk ledelse er i tvil om egen habilitet, eller ønsker embetsverkets bistand til å vurdere habiliteten, skal vedkommende gi de opplysningene embetsverket trenger for å kunne vurdere habilitetsspørsmålet. Når det er tvil om en statsråd er habil, kan embetsverket be Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet vurdere habilitetsspørsmålet.

Hvis statsråden er inhabil i en sak som er til behandling i departementet, vil også resten av politisk ledelse og hele embetsverket i departementet være inhabilt til å ta beslutning i saken. Embetsverket kan imidlertid fortsatt forberede saken forutsatt at den inhabile statsråden ikke involveres. Er statsråden inhabil, må vedkommende be Statsministerens kontor om at det oppnevnes en settestatsråd som kan forberede og ta beslutning i saken.

En inhabil statsråd kan ikke delta i noen deler av behandlingen av den aktuelle saken, hverken i forberedende møter, dokumenthåndtering eller på andre måter, heller ikke etter at det er oppnevnt settestatsråd. En kan ikke avstå fra å forberede, behandle eller fatte en avgjørelse i en sak dersom det ikke er reelle grunner til det, det vil si i tilfeller der det ikke foreligger noen rettslig inhabilitet eller man er nær grensen for inhabilitet. En kan altså ikke avstå fra å behandle kontroversielle saker, eller saker som man ikke ønsker befatning med, bare fordi det vil oppleves som ubehagelig eller krevende.

I retningslinjene Om Kongen i statsråd punkt 11.3 redegjøres det for håndtering av spørsmål om en statsråds habilitet i forbindelse med behandling av saker i statsråd, herunder om oppnevning av settestatsråd.

Statssekretærer og politiske rådgivere som er inhabile i en sak, skal ikke delta i noen deler av behandlingen av den aktuelle saken, hverken i forberedende møter, dokumenthåndtering eller på andre måter. I slike tilfeller oppnevnes det ikke stedfortreder for vedkommende. Departementet skal utarbeide et kort notat hvor det framgår at vedkommende fratrer behandlingen av saken og bakgrunnen for dette.

4.4 Håndtering av gaver i tjenesten

Ansatte i staten skal som utgangspunkt ikke motta gaver eller andre fordeler i forbindelse med sitt arbeid, jf. statsansatteloven § 39 første ledd, som sier:

Ingen statsansatte eller embetsmenn må for seg eller andre motta gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse som er egnet til, eller som er ment, å påvirke vedkommendes handlinger, eller som er forbudt å motta etter bestemmelser i reglement eller instruks fra virksomheten.

Bestemmelsen gjelder også for regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere, se reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 6. Bestemmelsen har som formål å sikre tilliten til at forvaltningen treffer avgjørelser uten å ta utenforliggende og usaklige hensyn. Mottak av gaver kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningens uavhengighet og kan skape inntrykk av at avgjørelser påvirkes av fordeler som mottas.

Med gaver menes ikke bare fysiske gjenstander, men også andre fordeler, som rabatter, gratis deltakelse på arrangementer, reiser, måltider mv.

For politisk ledelse gjelder «Rutine for håndtering av gaver i tjenesten» fastsatt av Statsministerens kontor, se vedlegg 2 «Rutiner for håndtering av gaver i tjenesten». Rutinen skal bidra til at politisk ledelse kjenner og forstår reglene for gaver i tjenesten. Rutinen skal bidra til åpenhet om håndtering av gaver, blant annet gjennom registrering av alle gaver. Registreringen skal i tillegg sikre at Statsministerens kontor får opplysninger om gaver som skal innrapporteres til skattemyndighetene.

For regjeringsmedlemmene gjelder i tillegg en plikt til å registrere visse gaver i Stortingets register, se punkt 6.6.

Den enkelte har selv ansvaret for å gjøre seg kjent med og å overholde det til enhver tid gjeldende regelverk om gaver, herunder forbudet mot å motta gaver i tjenesten.

4.5 Retningslinjer ved kjøp og salg av finansielle instrumenter

Politisk ledelse er underlagt reglene om innsidehandel, taushetsplikt og rådgivningsforbud i verdipapirhandelloven. Politisk ledelse skal generelt utvise en betydelig grad av aktsomhet ved sine disposisjoner i aksjemarkedet, uavhengig av de formelle grensene som følger av verdipapirhandelloven. Det samme gjelder politikernes nærstående, selv om de i utgangspunktet vurderes på selvstendig grunnlag etter verdipapirhandellovens bestemmelser.

Kravet om aktsomhet gjelder særlig i perioder der det kan stilles spørsmål ved den enkeltes informasjonstilgang, for eksempel i forbindelse med regjeringens budsjettkonferanser og tiden før fremleggelse av budsjettsaker til Stortinget.

For politisk ledelse gjelder også retningslinjer ved kjøp og salg av finansielle instrumenter fastsatt av Statsministerens kontor, se vedlegg 1 «Retningslinjer ved kjøp og salg av finansielle instrumenter». Rutinen skal bidra til at politisk ledelse kjenner og forstår reglene.