Høring – forslag til endring i utlendingsforskriften – 15-månedersregel for saksbehandlingen i Utlendingsnemnda (UNE)

Høring – forslag til endring i utlendingsforskriften – 15-månedersregel for saksbehandlingen i Utlendingsnemnda (UNE)

1      Innledning
Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag til endring i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften, uf). I den nylig avgitte stortingsmeldingen om barn på flukt er kortere saksbehandlingstid varslet som ett av innsatsområdene. Forslaget her innebærer at asylsøkere med barn som ikke har fått sin klagesak avgjort av UNE innen 15 måneder etter at UNE mottok saken, kan innvilges oppholdstillatelse. Bestemmelsen vil synliggjøre UNEs plikt til å behandle asylsaker som involverer barn, innen rimelig tid.

Forslaget må ses i sammenheng med eksisterende 15-månedersregel for saksbehandlingen av asylsaker i Utlendingsdirektoratet (UDI), jf. uf § 8-2. Den foreslåtte endringen vil i stor grad samsvare med nevnte bestemmelse, men skiller seg likevel fra denne ved bl.a. kun å gjelde asylsøkere med barn.

Det tas sikte på ikrafttredelse av forskriftsendringen 1. januar 2013. Endringen vil ikke få tilbakevirkende kraft, og den vil kun gjelde saker som kommer inn til UNE etter at endringen er trådt i kraft.

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Høringsinstansene bes vurdere om forslaget også bør forelegges underordnede organer. Eventuelle merknader til forslaget bes sendt Justis- og beredskapsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innen 26. oktober 2012. Det bes om at en ev. uttalelse i tillegg sendes per e-post (i word-format, ikke som PDF-fil) til Nina Mørk på adressen nina.mork@jd.dep.no. Spørsmål kan rettes til Signhild Blekastad på tlf. 22 24 71 31 eller til Nina Mørk på tlf. 22 24 71 97.

2      Bakgrunn
Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt ble fremmet 8. juni 2012. Meldingen gir en oversikt over regelverk, praksis og politikk som føres angående barn som søker beskyttelse i Norge, og den fremhever særskilte utfordringer og dilemmaer. Videre synliggjør den hvilke områder regjeringen ønsker å prioritere når det gjelder barn på flukt og fremhever noen tiltak. Flere av tiltakene gjelder barn som har bodd lenge i Norge, uten at verken de eller familiene deres har fått en oppholdstillatelse. For å sikre at barn ikke blir værende uforholdsmessig lenge i en situasjon hvor oppholdsstatus er uavklart, er regjeringen opptatt av at asylsøknader blir behandlet raskt. Ett av tiltakene er derfor å innføre en bestemmelse om at asylsøkere med barn som ikke har fått sin klagesak avgjort av UNE innen 15 måneder etter at UNE mottok saken, kan innvilges oppholdstillatelse gitt at lang saksbehandlingstid ikke skyldes forhold som søkerne selv står ansvarlig for, jf. meldingens pkt. 6.4.6. Samtidig er både UDI og UNE i revidert nasjonalbudsjett for 2012 styrket med sikte på raskere behandling av sakene til barnefamilier.

Det gjelder i dag en 15-månedersregel for saksbehandlingen i UDI, jf. uf § 8-2. Bestemmelsen er en videreføring fra utlendingsforskriften av 1990, som fikk en slik tilføyelse i 2002. Forvaltningen praktiserte også før dette en 15-månedersregel, som innebar at personer som ikke hadde fått sin søknad om beskyttelse endelig avgjort i løpet av 15 måneder, med visse unntak, skulle innvilges oppholdstillatelse i Norge, jf. Justisdepartementets rundskriv G-97/89 og G-124/92. Regelen gjaldt den gang også for den tiden som medgikk til klagebehandlingen.

Forskriftsfestingen i 2002 innebar visse innstramminger sammenliknet med tidligere praksis, da denne hadde hatt flere negative og utilsiktede konsekvenser. Erfaring viste at enkelte asylsøkere selv opptrådte på en måte som bidro til å trenere saksbehandlingstiden, bl.a. ved at dokumenter ble ødelagt eller holdt tilbake. Det ble derfor vedtatt en bestemmelse som gjorde oppholdstillatelse på dette grunnlag betinget av at asylsøkeren hadde fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon på identitet, og som bare gjaldt for saksbehandlingstiden i UDI. Som begrunnelse for at bestemmelsen kun skulle gjelde UDI ble det bl.a. vist til at praksis hittil om maksimalt 15 måneders saksbehandlingstid i asylsaker satte en svært kort frist sammenholdt med faktiske saksbehandlingstider i andre europeiske land. Kravet om dokumentert identitet skulle få flere til å legge frem identitetsdokumenter ved ankomst Norge.

3      Gjeldende rett
En søknad om asyl behandles av UDI i første instans og av UNE i andre instans. Etter gjeldende regelverk kan en utlending som ikke har fått sin søknad om beskyttelse avgjort av UDI innen 15 måneder etter at vedkommende leverte søknaden, innvilges oppholdstillatelse etter utlendingsloven (ul) § 38, jf. uf § 8-2 første ledd. Formålet er å sikre at søker innen rimelig tid får en avklaring på sin sak fra myndighetene. Dersom det på tidspunktet for behandling av saken er gått mer enn 15 måneder siden søknaden ble levert, må UDI på eget initiativ vurdere om tillatelse etter 15-månedersregelen skal gis. Bestemmelsen gir imidlertid ikke søkeren noe krav på slik tillatelse, ettersom det er en “kan”-bestemmelse og forvaltningen er gitt et skjønnsrom i vurderingen av om tillatelse skal gis eller ikke.

En ev. oppholdstillatelse etter 15-månedersregelen blir gitt i medhold av ul § 38 (sterke menneskelige hensyn/særlig tilknytning til riket). Ettersom en tillatelse etter reglene om beskyttelse vil gi søkeren flere rettigheter, må det først vurderes om vilkårene for beskyttelse etter lovens § 28 er oppfylt.

Det er en forutsetning for slik tillatelse at utlendingen ved fremsettelse av asylsøknaden har lagt frem pass eller annet godkjent reisedokument. Tvil om søkerens identitet er med på å vanskeliggjøre behandlingen av søknaden, og som vist ovenfor har dette vilkåret også til hensikt å motivere flere til å legge frem identitetsdokumenter.

For å hindre at tillatelse gis personer som bevisst har trenert saken eller opptrådt på en måte som ellers tilsier at tillatelse ikke bør gis, er det gjort flere unntak fra 15-månedersregelen. Paragraf 8-2 annet ledd oppstiller fire unntakstilfeller: Utlendinger som har fremlagt falske dokumenter, har tatt opphold på ukjent sted i mer enn tre dager eller har reist ut av riket uten tillatelse, har gitt uriktige opplysninger om tidligere opphold i trygt første asylland eller i land som deltar i Dublinsamarbeidet, eller kan lastes for at søknaden ikke er avgjort innen 15 måneder, skal ikke gis tillatelse etter 15-månedersregelen. Med uttrykket “lastes” menes at søkeren kan bebreides at saken har tatt lengre tid å behandle.

Videre må det på vedtakstidspunktet ikke foreligge forhold som kan føre til utvisning etter ul § 66. Det er kun vist til lovens § 66, hvilket innebærer at det er tilstrekkelig at de objektive vilkårene for utvisning er oppfylt; det skal ikke foretas en forholdsmessighetsvurdering etter lovens § 70. Det er heller ikke noe vilkår om at det er truffet vedtak om utvisning.

Det skal i utgangspunktet ikke gis oppholdstillatelse på dette grunnlag dersom den lange saksbehandlingstiden skyldes at man avventer prosessen i en straffesak etter uf § 8-4, jf. uf § 8-2 tredje ledd. Bestemmelsen i § 8-4 gjelder asylsøkere som har avgitt vitneforklaring som fornærmet i straffesak om menneskehandel.

4      Departementets forslag
Departementet foreslår å innføre en bestemmelse om at asylsøkere med barn som ikke har fått sin klagesak avgjort innen 15 måneder etter at UNE mottok saken, kan innvilges oppholdstillatelse. Forslaget innebærer at UNE pålegges samme plikt som UDI i dag har etter forskriftens § 8-2 første ledd til å vurdere om søkeren bør innvilges oppholdstillatelse, som følge av at det har tatt mer enn 15 måneder å behandle saken. Bestemmelsen foreslås inntatt som nytt annet ledd i § 8-2.

Tiden fra en asylsøknad blir registrert og frem til endelig innvilgelse eller avslag i UNE er i dag nær to år i snitt. Saksbehandlingstiden alene er derfor sjelden årsaken til at barn blir boende lenge i Norge uten oppholdstillatelse. Like fullt ser regjeringen det som viktig å redusere tiden det tar å ferdigbehandle en asylsak, og på sikt er målet at saksbehandlingstiden i de fleste asylsaker skal være ett år, regnet fra registrering av søknaden til endelig vedtak foreligger. Ettersom barn er mer sårbare enn voksne i en asylprosess, er det særlig viktig å sikre rask saksbehandling for denne gruppen. I motsetning til 15-månedersregelen for UDI vil regelen for UNE derfor kun gjelde asylsøkere med barn, det vil si foreldre og deres barn. Forslaget setter en standard for maksimal saksbehandlingstid i UNE for denne gruppen, og det bør være et mål at så få som mulig får en tillatelse etter bestemmelsen.

Det et vilkår at det har gått mer enn 15 måneder siden klagen på avslag på søknaden om beskyttelse kom inn til UNE. Det er kun saksbehandlingstiden i UNE som skal medregnes. Dette betyr at den tiden som går med til vurdering av klagen i UDI ikke omfattes. Fristen avbrytes den dagen UNE treffer endelig vedtak, ikke den dagen utlendingen underrettes. Videre gjelder regelen kun klagebehandlingen, ikke behandling av ev. omgjøringsanmodninger e.l. Det skal alltid vurderes først om utlendingen oppfyller vilkårene for beskyttelse i ul § 28.

I motsetning til tilsvarende regel for UDI, er det ikke et vilkår at søkeren har fremlagt pass eller annet godkjent reisedokument på søknadstidspunktet. Det er imidlertid et vilkår for oppholdstillatelser etter ul § 38 at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på identitet, med mindre det er mest sannsynlig at den oppgitte identiteten er riktig og dokumentasjon på identitet er umulig å fremskaffe eller ikke kan kreves, jf. uf § 8-12 første ledd. Utover disse tilfellene kan det gis en tillatelse som ikke danner grunnlag for familieinnvandring eller permanent opphold, jf. uf § 8-12 annet ledd. Det samme kravet til dokumentert identitet bør gjelde for tillatelser som gis med grunnlag i 15-månedersregelen for UNE. Utlendinger har plikt til å medvirke til å avklare sin identitet, jf. lovens § 83 annet ledd, og kravet til dokumentert identitet for oppholdstillatelse skal motivere flere til å fremlegge identitetsdokumenter.

De unntakene som i dag gjelder for 15- månedersregelen for saksbehandlingen i UDI, jf. uf § 8-2 annet ledd, foreslås å gjelde tilsvarende for 15-månedersregelen for UNE. Unntakene fremgår av pkt. 3 ovenfor. Det må heller ikke foreligge utvisningsgrunner etter ul § 66 på vedtakstidspunktet.

Videre presiseres det at bestemmelsen, i likhet med 15-månedersreglen som gjelder for UDI, er en “kan”-bestemmelse. Forvaltningen kan unnlate å gi tillatelse, selv om betingelsene som følger av bestemmelsen er til stede. Kravet til likebehandling tilsier imidlertid at det ikke kan gjøres unntak som i det enkelte tilfellet fremstår som usaklig forskjellsbehandling.

5      Økonomiske og administrative konsekvenser
I revidert nasjonalbudsjett for 2012 ble både UDI og UNE styrket med sikte på raskere behandling av sakene til barnefamilier. Regjeringens ambisjon er at saksbehandlingstiden i de fleste asylsaker skal være under ett år, regnet fra registrering av asylsøknad til endelig vedtak foreligger. Tiltakene for kortere saksbehandlingstid forutsetter at saksinngangen er noenlunde på samme nivå som i dag, dvs. ca. 10 000 asylsøkere årlig. Etter departementets mening vil ikke forskriftsendringen kreve ekstra ressurser utover de ressurser som allerede er planlagt overført til UDI og UNE. Eventuelle merutgifter vil kunne dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer.

6      Forslag til forskriftsendring
Utlendingsforskriften § 8-2 skal lyde:

§ 8-2. Oppholdstillatelse til utlending som ikke har fått sin søknad om beskyttelse avgjort innen 15 måneder

En utlending som ikke har fått sin søknad om beskyttelse avgjort av Utlendingsdirektoratet innen 15 måneder etter at utlendingen møtte for politiet og søkte beskyttelse, kan innvilges oppholdstillatelse i riket etter lovens § 38, dersom utlendingen ikke fyller vilkårene for beskyttelse etter lovens § 28 første ledd. Det er en forutsetning at utlendingen ved fremsettelsen av søknaden legger fram pass eller annet godkjent reisedokument. I særlige tilfeller kan andre dokumenter godkjennes. Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer om slik dokumentasjon. På vedtakstidspunktet må det ikke foreligge forhold som nevnt i lovens § 66.

En utlending med barn som ikke har fått sin klagesak i forbindelse med søknad om beskyttelse avgjort av Utlendingsnemnda innen 15 måneder etter at saken kom inn til Utlendingsnemnda, kan innvilges oppholdstillatelse i riket etter lovens § 38, dersom utlendingen ikke fyller vilkårene for beskyttelse etter lovens § 28 første ledd. På vedtakstidspunktet må det ikke foreligge forhold som nevnt i lovens § 66.

Første og annet ledd gjelder ikke for utlendinger som

a)     har fremlagt falske dokumenter for å dokumentere søknaden om beskyttelse,

b)     har tatt opphold på ukjent sted i mer enn tre dager eller har reist ut av riket uten tillatelse,

c)     har gitt uriktige opplysninger om tidligere opphold i trygt første asylland eller i land som deltar i 
       Dublinsamarbeidet, eller

d)     kan lastes for at søknaden ikke er avgjort innen 15 måneder.

Dersom søknaden om beskyttelse ikke er avgjort innen 15 måneder fordi man avventer prosessen i en straffesak etter § 8-4, skal det som utgangspunkt ikke gis oppholdstillatelse på det grunnlaget at saken ikke har blitt avgjort innen 15 måneder.

 

Med hilsen

 

Birgitte Ege (e.f.)
avdelingsdirektør

                                                                                  Bente Vengstad
                                                                                  rådgiver

Høringsinstanser:

 

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Datatilsynet

Departementene

Domstolsadministrasjonen

Fylkesmennene

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

NID – Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

 

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Hovedorganisasjonen Virke

KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

Arbeidsgiverforeningen Spekter

 

Advokatforeningen

Akademikerne

Fagforbundet

Den norske dommerforening

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Norges Juristforbund

Politiets Fellesforbund

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

 

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

KIM – Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene

NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere

Norsk Innvandrerforum

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Vergeforeningen

 

Bispedømmene (11 stykker)

Den norske kirke – Kirkerådet

Islamsk Råd

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

 

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Flyktninghjelpen

Helsingforskomiteen

Human Rights Service (HRS)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norsk Folkehjelp

OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering

Redd Barna

PRESS – Redd Barna Ungdom

Røde Kors

Seniorsaken

SOS Rasisme

UNHCR Stockholm

 

Arbeiderpartiet

Det liberale folkepartiet

Demokratene

Fremskrittspartiet

Høyre

Kristelig Folkeparti

Kystpartiet

Miljøpartiet De grønne

Norges Kommunistiske Parti

Pensjonistpartiet

Rødt

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Venstre

 

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kontoret for fri rettshjelp

Rettspolitisk forening

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)