Høring - endringer i kulturminneloven

Ot.prp. nr. 76 (2003-2004) ble fremmet juni 2004, jf. St.prp. nr. 70 (2003-2004).

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist: 15.11.2003

  • Regjeringen vil foreslå ratifikasjon av UNESCOs konvensjon av 1970 om tiltak for å forby og forhindre ulovlig import og eksport av kulturgjenstander og overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander.
  • Ot.prp. nr. 76 (2003-2004) ble fremmet juni 2004, jf. St.prp. nr. 70 (2003-2004)(Utenriksdepartementet).

RAMMER

Kultur- og kirkedepartementet legger med dette frem forslag til endringer i lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (Kulturminneloven), med høringsfrist 15. november 2003. Bakgrunnen for lovendringsforslaget er at regjeringen vil foreslå ratifikasjon av UNESCOs konvensjon av 1970 om tiltak for å forby og forhindre ulovlig import og eksport av kulturgjenstander og overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander (heretter kalt UNESCO-konvensjonen). Det formelle ansvaret for denne konvensjonen ble overført til Kultur- og kirkedepartementet fra Miljøverndepartementet i brev av 4. februar 2002. Ansvaret for kulturminneloven §§ 23 og 23 f ble delegert til Kultur- og kirkedepartementet i endring av forskrift om faglig ansvarsfordeling etter kulturminneloven, som trådte i kraft 1. januar 2001.

I løpet av de siste tiår har ulovlig omsetning av kulturgjenstander økt betraktelig. Uerstattelige kulturskatter fjernes fra der de hører til, for å omsettes på det internasjonale illegale kunstmarked. Det er i økende grad anerkjent av det internasjonale samfunnet som uetisk å fjerne kunstgjenstander av stor betydning for en kulturs historie og identitet fra opprinnelsesstedet.

Effektivt vern av kulturarven er betinget av internasjonalt samarbeid. Den viktigste målsettingen for internasjonale tiltak i forhold til kulturgjenstander er å sikre at hver kultur opprettholder en tilfredsstillende representasjon av egen materiell arv. Samtidig må det påpekes at de internasjonale bestrebelsene for vern av kulturarven på opprinnelsesstedet ikke har til hensikt å søke tilbakeført gjenstander som i lang tid har inngått i verdens museer og kunstsamlinger. Tiltakene skal heller ikke forhindre utveksling for å lære å kjenne en annen kulturs manifestasjoner.

UNESCO-konvensjonen av 1970 inneholder bestemmelser til vern av den fysiske kulturarven ved bekjempelse av den illegale handelen med kulturgjenstander. Statene som er part i konvensjonen, forplikter seg til å forby eksport og import av særskilte kulturgjenstander, regulere tilbakesøking og retur av slike kulturgjenstander, opprette nasjonale faginstitusjoner på området, delta i internasjonale tiltak for vern av kulturarv som er i fare som følge av plyndring, og begrense ulovlig handel ved registrering av kulturgjenstander i handelsvirksomhet.

Konvensjonen ble vedtatt av Generalkonferansen for FNs organisasjon for undervisning, vitenskap og kultur (UNESCO), 14. november 1970. Spørsmålet om norsk ratifikasjon har vært drøftet flere ganger. Selv om man fra norsk side har støttet prinsippene som ligger til grunn for konvensjonen, har man likevel ikke tidligere funnet det formålstjenlig å ratifisere den. Sett i forhold til Norges beskjedne rolle i det internasjonale illegale markedet for kulturgjenstander, ville man ved en tidligere ratifikasjon av konvensjonen ha forpliktet seg til å bygge opp et omfattende og kostnadskrevende byråkrati. Dette vil ikke lenger være tilfellet, da nye regelverk og internasjonale forpliktelser har kommet til på området siden sist spørsmålet ble tatt opp i 1986-87. Dette innebærer at de nedenfor foreslåtte endringer hovedsakelig vil være systematisert innenfor eksisterende regelverk og administrasjon, og at det nødvendige apparatet derfor allerede er etablert.

Miljøverndepartementet gjennomførte en høringsrunde vedrørende spørsmålet om ratifikasjon av konvensjonen i berørte departementer og faginstitusjoner i 2000. Alle høringsinstansene var positive til ratifisering.

1.1 Bakgrunn

Det er flere endrede forhold siden sist spørsmålet ble tatt opp, noe som aktualiserer ratifikasjon av konvensjonen. Endrete samfunnsforhold og globalisering gjør at problemet med ulovlig omsetning av kulturgjenstander er tiltagende. Dette er også bakgrunnen for at det er et økt behov for bedre internasjonalt samarbeid når det gjelder vern av kulturarven. Etterspørselen etter kulturgjenstander internasjonalt har nærmest eksplodert siden konvensjonen ble vedtatt i 1970. Dette rammer i første rekke den tredje verden, som er i ferd med å miste en rekke av sine mest verdifulle kulturgjenstander.

Videre har det skjedd endringer både i norsk kulturvernpolitikk og i virkemidlene. Det er vedtatt lovregler for internasjonal tilbakelevering av kulturgjenstander som er ulovlig utført fra en EØS-stat eller stat som er part i Unidroit-konvensjonen om stjålne eller ulovlig utførte kulturgjenstander av 24. juni 1995. Dessuten er både godtroervervsloven og hevdsloven endret for å legge til rette for slik tilbakelevering. Kulturminneloven § 23 som gjelder forbud mot utførsel av kulturminner, er også endret og det er kommet andre relevante bestemmelser både når det gjelder handel med antikviteter og adgang til importrestriksjoner. Dette gjør at norsk regelverk i dag ligger bedre til rette for en gjennomføring av UNESCO-konvensjonen.

I dag er det 100 land som har ratifisert konvensjonen, derav flere vestlige. I Norden har Finland, Sverige og Danmark ratifisert konvensjonen.

1.2 Kort om innholdet i Unesco-konvensjonen

I hovedsak knytter konvensjonens medlemsstater seg til å oppfylle forpliktelser som faller i tre kategorier: registrering og kontroll, forbud mot eksport og import og krav om tilbakeføring. Nedenfor følger en kortfattet gjennomgang av innholdet:

I henhold til artikkel 1 skal hver stat selv angi hvilke kulturgjenstander som er av nasjonal betydning og de må inngå i de kategorier som er angitt.

Artikkel 2 er hovedsakelig av deklaratorisk karakter. Partene anerkjenner at ulovlig import, eksport og overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander er en av hovedårsakene til at kulturarven i opprinnelseslandene utarmes, og man forplikter seg til å bekjempe dette.

Etter artikkel 3 er import, eksport eller overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander ulovlig når regler vedtatt i tråd med konvensjonen ikke overholdes.

Artikkel 4 angir hva slags opprinnelse eller tilknytning gjenstanden må ha til staten for å regnes som en del av den enkelte stats kulturarv.

Artiklene 5 til 15 inneholder tiltak som statene som slutter seg til konvensjonen, forplikter seg til å gjennomføre.

I henhold til artikkel 5 skal det etableres myndigheter med særskilte oppgaver når det gjelder beskyttelse av kulturgjenstander, og som blant annet skal medvirke til utarbeidelse av lovbestemmelser, etablering og ajourføring av nasjonalt register over verneverdige kulturgjenstander, utvikling og opprettelse av museer, biblioteker, arkiver og forskningsinstitutter o.l., overvåke arkeologiske utgravninger og drive opplysnings- og informasjonsarbeid.

I artikkel 6 pekes det på tiltak som må settes i verk for å forhindre ulovlig eksport. Det skal innføres et sertifikat for tillatelse til å eksportere verneverdige kulturgjenstander og forbud mot utførsel av kulturgjenstander uten slikt sertifikat, og det må spres informasjon om utførselsforbudet.

Etter artikkel 7 forplikter partene seg til å treffe tiltak for å forhindre import av stjålne kulturgjenstander, herunder forhindre at museer og lignende institusjoner erverver kulturgjenstander som er ulovlig utført etter at konvensjonen trådte i kraft, og om mulig informere opprinnelseslandet om tilbud av slike gjenstander. Kulturgjenstander som er stjålet fra museer, liknende institusjoner eller monumenter og som kan dokumenteres tilhørende institusjonen, skal forbys importert. Slike gjenstander skal finnes og returneres til opprinnelseslandet forutsatt at opprinnelseslandet betaler en rimelig erstatning til den som har kjøpt gjenstanden i god tro eller som er lovlig eier. Det er også formulert retningslinjer for fremgangsmåten for slik tilbakelevering.

Artikkel 8 forplikter statene til å iverksette nødvendige straffereaksjoner eller administrative sanksjoner for overtredelse av eksport- og importforbudene.

I henhold til artikkel 9skal partene delta i internasjonale bestrebelser for å etablere nødvendige virkemidler som kan forhindre at et lands kulturgjenstander som utsettes for plyndring, blir gjenstand for internasjonal handel. Om nødvendig skal det treffes midlertidige tiltak for å unngå at statens kulturarv påføres uopprettelig skade.

Partene skal etter artikkel 10, gjennom informasjon, opplysning og kontroll begrense omsetningen av ulovlig utførte kulturgjenstander. Videre skal statene på en hensiktsmessig måte sørge for at antikvitetshandlere fører register over hver enkelt kulturgjenstands opprinnelse, leverandørens navn og adresse, samt beskrivelse av og prisen på kulturgjenstanden som selges. Selgeren skal opplyse kjøper om at gjenstanden kan være underlagt eksportforbud. Straffereaksjoner eller administrative sanksjoner skal iverksettes ved manglende oppfyllelse.

Eksport av og overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander er etter artikkel 11 ulovlig, dersom det finner sted under tvang eller som direkte eller indirekte følge av at et land er okkupert av en fremmed makt.

I følge artikkel 12 skal statene treffe alle nødvendige tiltak for å forby og forhindre ulovlig import, eksport og overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander som befinner seg på de territorier hvis internasjonale forbindelser staten har ansvaret for. For Norges del innebærer dette at tiltakene må omfatte blant annet Svalbard og Jan Mayen.

I samsvar med egen lovgivning forplikter statene seg til å treffe tiltak for å forhindre overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander dersom overføringen kan føre til ulovlig import eller eksport, til å garantere at relevante etater bidrar til å levere tilbake ulovlig eksporterte gjenstander til deres rettmessige eier så snart som mulig, å gi rettmessige eiere eller deres representanter adgang til å ta de nødvendige rettslige skritt for å få tilbake tapte eller stjålne kulturgjenstander samt å erkjenne at alle statlige parter skal ha rett til å klassifisere bestemte kulturgjenstander og erklære at de ikke kan avhendes og således ikke bør eksporteres, samt å lette arbeidet med å levere tilbake slike gjenstander som er blitt eksportert, jf. artikkel 13.

Etter artikkel 14 skal statene sørge for at de etater som har ansvaret for vern av kulturarven, har et tilstrekkelig budsjett.

Det følger av artikkel 15 at konvensjonens bestemmelser ikke er til hinder for at partene kan inngå spesielle avtaler eller følge opp allerede inngåtte avtaler om tilbakelevering av kulturgjenstander, som er inngått før konvensjonen trådte i kraft for de berørte parter.

Partene skal i henhold til artikkel 16 rapportere til UNESCOs generalkonferanse om tiltak som er satt i verk i forbindelse med gjennomføringen av konvensjonen.

Etter artikkel 17 kan partene be UNESCO om faglig bistand når det gjelder informasjon, rådgivning fra eksperter, koordinering og kontakt. Videre kan UNESCO på eget initiativ drive forskning og publisere undersøkelser om spørsmål som gjelder ulovlig omsetning av kulturgjenstander og legge frem forslag for partene med henblikk på konvensjonens iverksettelse. Når minst to parter er uenige om konvensjonens iverksettelse, kan UNESCO på anmodning bistå med å komme frem til et forlik.

Konvensjonens avsluttende bestemmelser i artiklene 18 til 26 inneholder tekniske bestemmelser i forbindelse med ratifisering og ikrafttreden. Partene skal blant annet klargjøre hvilke territorier konvensjonen skal gjelde for.

Departementets forslag og vurderinger

1.3 Innledning

Norsk lovgivning og praksis er i dag langt på vei tilfredsstillende i forhold til de tiltakene som konvensjonen gir pålegg om å etablere. Blant annet er det etablert tilfredsstillende faglige myndigheter på området forbud mot utførsel av kulturminner og bestemmelser om tilbakelevering av ulovlig utførte kulturgjenstander.

Departementet foreslår imidlertid en endring av gjeldende bestemmelser om utførselsforbud og tilbakelevering i kulturminneloven §§ 23 og 23a-23f, og å etablere et generelt forbud mot import av kulturgjenstander som er ulovlig utført fra stater som er part i særskilte avtaler om tilbakelevering av kulturgjenstander og tiltak mot illegal import, eksport og handel med kulturgjenstander hvor Norge også er part . UNESCO-konvensjonen av 1970 har ikke regler om forledelse av kravet om tilbakelevering av kulturgjenstander. Det må derfor gjøres et unntak i kulturminnelovens regler om foreldelse for de tilfeller av tilbakelevering som omfattes av konvensjonen av 1970. Det kreves også en henvisningsendring i § 23 c om rettergangsregler og § 28 om rette myndighet etter loven. Svalbardmiljøloven § 46 fjerde ledd foreslås endret til også å omfatte innføring av ulovlig utførte kulturgjenstander. Konvensjonen foreslås å gjøres gjeldende også på Jan Mayen noe som forutsetter endringer i forskrift 21. juni 1974 nr. 8792 om kulturminnevern på Jan Mayen.

Nedenfor følger en punktvis gjennomgang av de foreslåtte lovendringene samt redegjørelse for noen relevante punkter som i dag anses tilfredsstillende gjennomført i norsk rett.

1.4 Utførselsforbud

Pålegget i artikkel 6 om å innføre et sertifikat for autorisert utførsel av kulturgjenstander, samt å forby utførsel av kulturgjenstander som ikke følges av et slikt sertifikat, er allerede gjennomført i Norge i kulturminneloven § 23 med tilhørende forskrift av 14. desember 2001. Denne forskriften trådte i kraft i januar 2002, slik at den praktiske gjennomføringen av utførselsforbudet i dag synes tilfredsstillende. I gjeldende lovbestemmelse om forbud mot utførsel av kulturminner angis hvilke kategorier kulturgjenstander som ikke kan føres ut uten departementets tillatelse. Videre er det i andre ledd hjemmel for departementet til å fastsette særskilte regler for gjennomføringen av forbudet og nærmere om hvilke gjenstander som er omfattet av det. Utgangspunktet er at det er forbudt å ta ut av landet alle gjenstander som kommer inn under de angitte kategorier i § 23 første ledd. I forskriften § 3 er det gitt unntak fra forbudet i særskilte tilfeller og for særskilte gjenstander. Dersom unntaket kommer til anvendelse, trengs det ikke å søkes om tillatelse til utførsel.

Forskriften inneholder ellers saksbehandlingsregler for behandling av søknader om utførselstillatelse. Etter forskriften § 6 har Forsvarsmuseet, Kunstindustrimuseet i Oslo

1Inngår i Nasjonalmuseet for kunst fra 1. juli 2003, Nasjonalbiblioteket, Nasjonalgalleriet1, Norsk Folkemuseum, Norsk museum for fotografi – Preus fotomuseum, Norsk Sjøfartsmuseum, Norsk Teknisk Museum, Riksantikvaren, Riksarkivet, Ringve museum, De samiske samlinger, og Universitetets kulturhistoriske museer, hver innenfor sitt fagområde, myndighet til å utstede utførselstillatelse etter søknad.

Med tanke på en mer fleksibel og smidig utforming av utførselsforbudet i kulturminneloven foreslår departementet en endring av kulturminneloven § 23. Det er ønskelig med en kort og konsis lovbestemmelse, mens en mer detaljert angivelse av hva som omfattes av forbudet og gjennomføringen av det fastsettes i forskriften, (jf § 23f).

Departementet foreslår følgende lovtekst:

§ 23

Forbud mot utførsel av kulturgjenstander
Det er forbudt å føre ut av landet nærmere bestemte kulturgjenstander som av religiøse eller sekulære årsaker er av arkeologisk, forhistorisk, historisk, litterær, kunstnerisk eller vitenskaplig betydning, uten særskilt tillatelse fra departementet.

1.5 Importforbud

I henhold til artiklene 3 og 7 bokstav b(i) i konvensjonen skal medlemsstatene forby import av kulturgjenstander som er stjålet fra et museum eller fra et religiøst eller sekulært nasjonalmonument eller fra en lignende institusjon i en annen medlemsstat. For å gjennomføre dette i norsk rett går Kultur- og kirkedepartementet inn for en endring av kulturminneloven slik at innførsel av kulturgjenstander som er ulovlig utført fra en annen medlemsstat, generelt forbys. Det vil si at også kulturgjenstander som er utført i strid med et utførselsforbud eller som stammer fra en ulovlig utgraving, vil omfattes av forbudet. På denne måten foreslår departementet et videre forbud når det gjelder innføring av kulturgjenstander enn det konvensjonen pålegger medlemsstatene.

Blant stater som har ratifisert konvensjonen er det flere tilnærmingsmåter til artikkel 7 bokstav b(i). Land som Australia og Canada har valgt samme løsning som departementet foreslår i dette høringsnotatet, og har knyttet importforbudet til særskilte kulturgjenstander som ikke er fulgt av et gyldig eksportdokument fra opprinnelseslandet. På denne måten aksepterer man at hver stat selv definerer hvilke deler av den nasjonale kulturarven som er gjenstand for eksportkontroll, og forbyr import av gjenstander som eksporteres i strid med et eksportforbud. Et slikt importforbud etablerer et tydelig rettsgrunnlag for senere tiltak for tilbakelevering av en kulturgjenstand som er ulovlig utført fra en annen medlemsstat.

Andre stater ønsker selv å vurdere hva slags kulturgjenstander som skal kunne importeres og fastsetter kategorier av gjenstander som ikke skal kunne importeres. Sverige og Finland har antatt at pålegget i artikkel 7 bokstav b(i) er oppfylt ved straffelovsregler om heleri. Tankegangen er at siden det er ulovlig å inneha stjålne gjenstander og at slik besittelse er straffbelagt, er det implisitt ulovlig å innføre slike gjenstander til landet. I Danmark er det i museumsloven forbud mot import av stjålne kulturgjenstander, men dette forbudet gjelder kun for museer.

Det finnes i dag anledning til å fastsette importrestriksjoner med hjemmel i lov 6. juni 1997 om innførsle- og utførsleregulering, der Kongen gis anledning til å fastsette innførselsforbud for angitte sorter av gjenstander og varer. Det er på det rene at man ved forskrift også kan regulere innførsel av kulturgjenstander med hjemmel i denne loven. En ulempe ved å løse plikten til å innføre importforbud på denne måten, er at feltet kan bli uoversiktlig for rettssubjektet.

Det er departementets vurdering at konvensjonens krav oppfylles ved straffeloven § 317 om straff for heleri. Likevel forslås det å innføre et generelt forbud mot import av ulovlig utførte kulturgjenstander til Norge, som en egen bestemmelse i kulturminneloven. Hensynet til tilgjengelighet og oversiktlighet begrunner dette forslaget. I tillegg er hensikten med en slik bestemmelse å sikre at ulovlig utførte gjenstander fra en stat blir stoppet ved innførselen og senere tilbakeført. I en tid med økende grad av ulovlig handel med kulturgjenstander finner departementet det formålstjenelig å synliggjøre importforbudet med en egen bestemmelse i kulturminneloven. Kultur- og kirkedepartementet foreslår å samle reglene om utførsel, innførsel og tilbakelevering av kulturgjenstander i kulturminneloven.

Da formålet med konvensjonen er bekjempelse av ulovlig omsetning av kulturgjenstander, bør forbudet mot import ikke avgrenses til stjålne gjenstander fra offentlige institusjoner. For å etablere et utvidet og bedre tiltak for bekjempelse av den illegale omsetningen av kulturgjenstander bør importforbudet knytte seg til ulovlig utførsel av kulturgjenstander under ett. Det vil si at det må være forbudt å innføre gjenstander som er ulovlig ført ut av et av konvensjonens medlemsland, det være seg om det er stjålet i dette landet, ført ut i strid med bestemmelser om utførsel, ulovlig utgravd eller eiendomsretten er ulovlig overført.

Importforbudet bør ikke begrenses til bare å gjelde land som er part i UNESCO-konvensjonen av 1970. Importforbudet foreslås også å omfatte gjenstander som er ulovlig utført fra en EØS-stat og fra land som er part i Unidroit-konvensjonen om stjålne eller ulovlig utførte kulturgjenstander av 24. juni 1995. På denne måten bidrar vi til å oppfylle konvensjonens intensjon om å vise respekt for andre nasjoners kulturarv. Det er naturlig at importforbudet også omfatter de land reglene om tilbakelevering i § 23a gjelder for. Importforbudet vil sammen med hevdsloven og godtroervervsloven gi grunnlag for tilbakelevering av kulturgjenstandene som er ulovlig importert. I henhold til kulturminneloven § 23a skal gjenstander som er ulovlig fjernet fra territoriet til en stat som inngår i EØS-samarbeidet eller omfattes av Unidroit-konvensjonen, fysisk tilbakeleveres til denne statens territorium. Regler om selve gjennomføringen av tilbakeleveringen fastsettes i forskrift om tilbakelevering av stjålne og ulovlig utførte kulturgjenstander.

Som enhver annen importrestriksjon i Norge vil forbudet i praksis kontrolleres og følges opp ved norske tollstasjoner, som en del av den normale stikkprøvekontrollen.

I henhold til § 8 i forskrift om forbud mot utførsel av kulturminner utfører tollvesenet allerede kontroll med at kulturminner ikke føres ut av landet i strid med bestemmelsene i forskriften. Departementet foreslår en bestemmelse der det gis hjemmel til å fastsette forskrifter for gjennomføringen av bl. a. innførsels- og utførselsforbudet. Tollvesenets rolle i forhold til å håndheve importforbudet vil bli nærmere regulert i forskrift, jf forslagets § 23 f.

EØS-avtalens bestemmelse om forbud mot kvantitative importrestriksjoner i artikkel 11 er ikke til hinder for fastsettelse av et slikt forbud i norsk rett. Dette har sin bakgrunn i artikkel 13 som gir anledning til likevel å fastsette importrestriksjoner som er begrunnet ut fra hensynet til bl.a. nasjonale skatter av kunstnerisk, historisk eller arkeologisk verdi eller den industrielle eller kommersielle eiendomsrett.

Det følger av konvensjonsteksten at importforbudet omfatter gjenstander som er stjålet fra et museum eller fra et religiøst eller sekulært nasjonalmonument eller fra en liknende institusjon etter at konvensjonen er trådt i kraft i de berørte stater. Det innebærer at importforbudet ikke gis tilbakevirkende kraft. Departementet legger til grunn at det samme gjelder for gjenstander som er ulovlig importert fra EØS-stater eller land som er med i Unidroit-konvensjonen av 1995.

Departementet foreslår følgende lovtekst:

§ 23 a

Forbud mot innførsel av kulturgjenstander
Det er forbudt å føre inn nærmere bestemte kulturgjenstander til landet som er ulovlig utført fra et territorium til en stat som er part i særskilte avtaler om tilbakelevering av kulturgjenstander eller om tiltak mot illegal import, eksport og handel med kulturgjenstander hvor Norge også er part.

1.6 Tilbakelevering av kulturgjenstander

I UNESCO-konvensjonen artikkel 7 bokstav b (ii) gis det pålegg om at konvensjonsstatene skal treffe hensiktsmessige tiltak for tilbakelevering av gjenstander som er stjålet fra et museum eller fra et religiøst eller sekulært nasjonalmonument eller fra en liknende institusjon som nevnt i artikkel 7 bokstav b (i). Slike gjenstander skal på begjæring finnes og returneres til opprinnelseslandet forutsatt at opprinnelseslandet betaler en rimelig erstatning til den som har kjøpt gjenstanden i god tro eller som er lovlig eier. Anmodning om slik tilbakelevering skal skje gjennom diplomatiske kanaler.

Den anmodende stat skal dokumentere at anmodningen er berettiget og bære alle utgifter i forbindelse med returen.

Kulturminneloven §§ 23 a til 23 f gjelder tilbakelevering av kulturgjenstander. Bestemmelsene har sin bakgrunn i EU-direktiv 93/7/EØF og rådsdirektiv 96/100/EF og Unidroit-konvensjonen av 24. juni 1995 om stjålne eller ulovlig utførte kulturgjenstander.

Bestemmelsene i UNESCO-konvensjonen er av en annen karakter enn de som er gitt i medhold av Unidroit-konvensjonen og EU-direktivene. UNESCO-konvensjonen gir noen overordnete bestemmelser om at tilbakelevering av gjenstander, som er stjålet fra museer eller lignende, skal skje via diplomatiske kanaler. Dagens bestemmelser i kulturminneloven §§ 23a – 23f gir, sammen med bestemmelser i hevdsloven og godtroervervsloven, rettergangsregler for tilbakelevering av kulturgjenstander. Forutsetningen for at disse bestemmelsene kommer til anvendelse, er at gjenstandene er ulovlig utført fra en stat som er part i Unidroit-konvensjonen eller det Europeiske økonomiske samarbeidsområdet. I motsetning til UNESCO-konvensjonen kommer disse konvensjonene også til anvendelse på gjenstander som er ulovlig fjernet fra en privatperson.

Norge tiltrådte Unidroit-konvensjonen av 24. juni 1995 om stjålne eller ulovlig utførte kulturgjenstander og den trådte i kraft 1. mars 2002. Unidroit-konvensjonen ble utformet med tanke på å komplettere bestemmelsene i artikkel 7 i UNESCO-konvensjonen. Unidroit-konvensjonen inneholder detaljerte bestemmelser om slik tilbakelevering. Den som innehar en stjålet eller ulovlig utført kulturgjenstand og gjenstanden er ervervet i god tro, har rett til rimelig erstatning dersom gjenstanden skal tilbakeleveres. Unidroit-konvensjonen inneholder tidsfrister for fremstilling av krav eller begjæring om tilbakelevering. Videre gir den detaljerte bestemmelser om hvordan tilbakeleveringen skal skje og om rette myndighets oppgaver.

Artikkel 7 bokstav b(ii)i UNESCO-konvensjonen inneholder en generell bestemmelse om en konvensjonsstats plikt til å finne og levere tilbake kulturgjenstander. Den staten som fremsetter en begjæring om tilbakelevering, skal betale en rimelig erstatning til en kjøper eller eier som har handlet i god tro. Konvensjonsstatene skal ikke beregne toll eller andre avgifter på kulturgjenstander som tilbakeleveres. De kostnadene som tilbakeleveringen medfører, skal bæres av den staten som fremsetter begjæringen.

Departementet foreslår en endring av gjeldende regler i §§ 23a-23f slik at man i loven får en felles bestemmelse om tilbakelevering av kulturgjenstander, mens de spesifikke tilbakeleveringsreglene i forhold til de forskjellige konvensjonene og direktivene kan gjenspeiles i utfyllende forskrift.

På denne bakgrunn foreslår departementet følgende lovtekst:

Ny § 23 b (erstatter gjeldende §§ 23 a og 23 d)

Tilbakelevering av kulturgjenstander og erstatning
En kulturgjenstand som befinner seg i Norge og som er ulovlig fjernet fra territoriet til en stat som er part i særskilte avtaler om tilbakelevering av kulturgjenstander eller om tiltak mot illegal import, eksport og handel med kulturgjenstander hvor Norge også er part, skal fysisk tilbakeleveres til denne statens territorium. En kulturgjenstand regnes også som ulovlig fjernet hvis den har vært midlertidig utført fra en slik stats territorium, men ikke er brakt tilbake i samsvar med vilkårene i en utførselstillatelse gitt etter denne stats kulturvernlovgivning. Det samme gjelder hvis andre vilkår i en slik tillatelse er krenket.

Eier eller rettighetshaver som har gjenstanden, skal ved tilbakelevering få en rimelig erstatning fra den anmodende stat dersom vedkommende ervervet gjenstanden etter at den ble ulovlig fjernet, og viste tilbørlig aktsomhet ved ervervet. Den som har ervervet gjenstanden ved arv eller gave, skal likevel ikke ha en gunstigere stilling enn den personen vedkommende fikk eller arvet gjenstanden fra.

§ 23f

Utfyllende bestemmelser
Departementet gir nærmere forskrifter om gjennomføringen av innførsels - og utførselsforbudet og tilbakeleveringen etter §§ 23-23 e, herunder hvilke gjenstander som omfattes.

1.7 Registre over kulturgjenstander

I konvensjonens artikkel 1 og 5 kreves det at hver medlemsstat spesielt utpeker kulturgjenstander som er betydningsfulle for statens kulturarv og lar disse inngå i oppnevnte kategorier. Opplistingen i artikkel 1.

Departementet anser dette pålegget oppfylt ved en slik generell opplisting av kategorier av gjenstander i forskrifter. Det er denne opplistingen som definerer hvilke kulturgjenstander som omfattes av bestemmelsene om forbud mot utførsel og innførsel, samt tilbakelevering. Konvensjonen definerer i artikkel 1 hvilke kategorier av gjenstander som omfattes, og bokstav a-k er identisk med den listen som er gitt som vedlegg til Unidroit-konvensjonen. Unidroit-konvensjonen artikkel 2 tilsvarer første ledd i artikkel 1 i UNESCO-konvensjonen. Denne kategoriseringen ligger allerede i dag til grunn for bestemmelsene om tilbakelevering og er tatt inn i forskrift 4. oktober 2001 om tilbakelevering av stjålne og ulovlig utførte kulturgjenstander, som er en implementering av Unidroit-konvensjonen av 1995 om tilbakelevering av stjålne kulturgjenstander og Rådsdirektiv 93/7/EØF og Rådsdirektiv 96/100/EF. Denne definisjonen av hva som er betydningsfull kulturarv, må harmoniseres med de kulturgjenstandene som er omfattet av bestemmelsene om forbud mot utførsel av kulturminner i forskrifts form.

Artikkel 10 bokstav a pålegger staten på en hensiktsmessig måte å forplikte antikvitetshandlere til å føre register over hver enkelt kulturgjenstand som selges. Lov av 22. desember 1999 nr. 105 om handelsverksemd med brukte og kasserte ting (brukthandellova), gir blant annet regler som skal forebygge omsetning av stjålne eller ulovlig mottatte gjenstander, herunder kunstgjenstander og antikviteter. Etter tilhørende forskrift av 22. desember 1999 § 10 skal det føres register over alle mottatte ting, med beskrivelse av tingene og navn og adresse til personen tingen er mottatt fra. Politiet har myndighet til å pålegge handlende også å registrere opplysninger om selve salget, dvs. kjøpers navn og adresse, pris og lignende. Det er departementets vurdering at disse bestemmelsene oppfyller kravene i artikkel 10 bokstav a på en tilfredsstillende og hensiktsmessig måte.

1.8 Sanksjon

Konvensjonen forplikter i artikkel 8 statene til å iverksette staffereaksjoner eller administrative sanksjoner ved overtredelse av bestemmelser som er gitt i henhold til artiklene 6 bokstav b, 7 bokstav b og 10 bokstav a. Kulturminneloven § 27 gir allerede i dag regler for straff med fengsel eller bøter ved overtredelse av kulturminnelovens regler. Likeledes er overtredelse av brukthandellovens regler straffebelagt i § 5.

1.9 Foreldelse

I henhold til artikkel 13 forplikter partene seg til i overensstemmelse med den enkelte stats lovgivning å gi rettmessig eier adgang til å ta rettslige skritt for tilbakesøking av de tapte eller stjålne gjenstandene. Det fremgår av kulturminneloven § 23 c at den anmodende stat kan anlegge sak ved tingretten om tilbakelevering. Adgangen til å anlegge sak er imidlertid underlagt regler om foreldelse. Kulturminneloven § 23 c tredje ledd bestemmer at adgangen til å anlegge sak om tilbakelevering foreldes tre år etter den dag den anmodende stat fikk kjennskap til hvor kulturgjenstanden befant seg, og senest 50 år etter at kulturgjenstanden er fjernet ulovlig fra den anmodende stats territorium. For gjenstander av særlig betydning foreldes kravet senest 75 år etter at gjenstanden ble ulovlig fjernet. UNESCO-konvensjonen foreskriver ingen frister for å anlegge sak om tilbakelevering av gjenstander som er stjålet fra et museum eller fra et religiøst eller sekulært nasjonalmonument eller fra en liknende institusjon, jf artikkel 7b)ii). Problemstillingen blir hvorvidt landene står fritt til å la nasjonale frister om foreldelse gjelde eller om det for de tilbakeleveringskrav som fremmes i henhold til UNESCO-konvensjonen, må gjøres unntak fra foreldelsesreglene i § 23c tredje ledd.

Gjenstander som er stjålet fra et museum eller fra et religiøst eller sekulært nasjonalmonument eller fra en liknende institusjon (jf artikkel 7b)i) kan sies å være av en slik karakter at det ikke er naturlig at de skal være omfattet av foreldelsesreglene. Det vil ikke oppstå så mange situasjoner der spørsmålet om foreldelse er aktuelt, men det kan anføres at det ikke er et riktig signal å gi at f. eks et krav om tilbakelevering av et stjålet religiøst nasjonalmonument ikke kan fremmes av opprinnelseslandet som følge av at vi har nasjonale regler om foreldelse. Hensynet til bevaring og restitusjon av opprinnelseslandets kulturarv bør veie tungt.

I henhold til gjeldende rett vil krav om tilbakelevering av gjenstander som er stjålet fra et museum eller fra et religiøst eller sekulært nasjonalmonument eller fra en liknende institusjon (jf artikkel 7b)i) senest foreldes 50 eller 75 år etter at de ble stjålet i opprinnelseslandet. Det kan hevdes at dette ikke er en urimelig kort frist. Kulturminneloven § 23 c tredje ledd om foreldelse ble endret som følge av gjennomføringen av Unidroit-konvensjonen av 24. juni 1995 om stjålne eller ulovlig utførte kulturgjenstander. Unidroit-konvensjonen ble laget for å supplere UNESCO-konvensjonen av 1970. Det er imidlertid bare 18 land som har ratifisert Unidroit-konvensjonen og 100 som har tiltrådt UNESCO-konvensjonen. For de land som både har ratifisert Unidroit- og UNESCO-konvensjonen vil ikke foreldelsesspørsmålet være noe problem. Derimot vil spørsmålet aktualiseres når kravet kommer fra en stat som kun har ratifisert UNESCO-konvensjonen. I tillegg til fristenes lengde taler hensynet til felles regler for alle krav om tilbakelevering av kulturgjenstander som fremmes av stater som er part i ulike internasjonale avtaler for at man ikke gjør unntak fra foreldelsesreglene for krav som fremmes etter UNESCO-konvensjonen. I henhold til konvensjonsteksten forplikter landene seg til å gi rettmessig eier adgang til å ta rettslig skritt for tilbakesøking av stjålne gjenstander. Dette skal gjøres i overensstemmelse med den enkelte stats lovgivning. Kulturminneloven § 23 c gir partene denne adgangen. Frister for foreldelse må i norsk rett innfortolkes i den adgangen man har til å anlegge sak ved norske domstoler. Departementet er på bakgrunn av dette av den oppfatning at det ikke bør gjøres unntak for fristene i § 23 c tredje ledd.

Det følger av artikkel 7b)ii) at konvensjonen ikke skal ha tilbakevirkende kraft. Det er stjålne gjenstander fra institusjoner som er importert etter at konvensjonen trådte i kraft i de berørte stater som skal tilbakeleveres.

Det kreves en henvisningsendring i § 23 c første og fjerde ledd som følge av at § 23 a og d foreslås endret.

På denne bakgrunn foreslår departementet følgende lovtekst:

§ 23c(endringer i kursiv – kun henvisningsendringer)

Rettergangsregler

første ledd:

Den anmodende stat kan anlegge sak ved tingretten om tilbakelevering av en kulturgjenstand. Søksmålet skal rettes mot besitteren eller innehaveren. Erstatningskrav etter § 23 b kan bringes inn for samme rett i den sak som er nevnt i første punktum.

fjerde ledd:

I tilfeller som nevnt i § 23 b annet punktum skal kulturgjenstanden regnes som fjernet ulovlig den dag da den skulle ha blitt sendt tilbake etter vilkårene i utførselstillatelsen.

1.10 Virkeområde

I forrige høringsrunde ble det anbefalt fra Sysselmannen på Svalbard og Justisdepartementet at konvensjonen gjøres gjeldende på Svalbard og Jan Mayen, men ikke for norske biland.

Kulturminnelovens bestemmelser har ikke anvendelse for Svalbard og Jan Mayen. Dette innebærer at lov 15. juni 2001 nr 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven)§ 46 fjerde ledd må endres. Endringen vil kun innebære at man gjør forbudet mot innføring av ulovlig utførte kulturgjenstander gjeldende på Svalbard ved en henvisning til bestemmelsene i kulturminneloven. Når det gjelder utførsel gjelder det egne bestemmelser på Svalbard, jf. svalbardmiljøloven § 46 første til tredje ledd.

Det må gjøres endringer i forskrift 21. juni 1974 nr 8792 om kulturminnevern for Jan Mayen. Endringen gjøres i samarbeid med Miljøverndepartementet som har ansvaret for forskriften.

Svalbardmiljøloven § 46 fjerde ledd skal lyde (endring i kursiv):

Bestemmelsene i lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner, for så vidt gjelder innføring og tilbakeføring av ulovlig utførte kulturgjenstander §§ 23 a – 23 f får anvendelse for Svalbard så langt de passer.

1.11 Administrative og økonomiske konsekvenser

På bakgrunn av Miljøverndepartementets tidligere vurdering og høringer legger Kultur- og kirkedepartementet til grunn at lovendringene som følge av ratifikasjon av konvensjonen ikke vil ha nevneverdige økonomiske konsekvenser. Endringene vil som vist ovenfor, i stor grad være en systematisering av allerede gjeldende regler, samt internasjonal forpliktelse til gjennomføring av dem. Reglene vil bli administrert av ABM-utvikling, Riksantikvaren og Direktoratet for naturforvaltning innenfor sine fagområder, i tillegg til at det er tollmyndighetene som vil måtte følge opp det nye importforbudet. Kontroll av import av kulturgjenstander vil bli en del av den generelle stikkprøvekontrollen på grensen, og som sådan ikke innebære noen økonomiske konsekvenser.

1.12 Oppsummering av forslag til endring i lovtekst

Departementet foreslår følgende endringer i kulturminneloven:

§ 23 (erstatter gjeldende § 23):

Forbud mot utførsel av kulturgjenstander
Det er forbudt å føre ut av landet nærmere bestemte kulturgjenstander, som av religiøse eller sekulære årsaker er av arkeologisk, forhistorisk, historisk, litterær, kunstnerisk eller vitenskaplig betydning, uten etter særskilt tillatelse fra departementet.

Ny § 23 a

Forbud mot innførsel av kulturgjenstander
Det er forbudt å føre inn nærmere bestemte kulturgjenstander til landet, som er ulovlig utført fra en stat som er part i særskilte avtaler om tilbakelevering av kulturgjenstander eller om tiltak mot illegal import, eksport og handel med kulturgjenstander hvor Norge også er part.

§ 23 b (erstatter gjeldende §§ 23 a og 23 d)

Tilbakelevering av kulturgjenstander og erstatning
En kulturgjenstand som befinner seg i Norge og som er ulovlig fjernet fra et territorium til en stat som er part i særskilte avtaler om tilbakelevering eller om tiltak mot illegal import, eksport og handel med kulturgjenstander hvor Norge også er part, skal fysisk tilbakeleveres til denne statens territorium. En kulturgjenstand regnes også som ulovlig fjernet hvis den har vært midlertidig utført fra en slik stats territorium, men ikke er brakt tilbake i samsvar med vilkårene i en utførselstillatelse gitt etter denne stats kulturvernlovgivning. Det samme gjelder hvis andre vilkår i en slik tillatelse er krenket.

Eier eller rettighetshaver som har gjenstanden, skal ved tilbakelevering få en rimelig erstatning fra den anmodende stat dersom vedkommende ervervet gjenstanden etter at den ble ulovlig fjernet og viste tilbørlig aktsomhet ved ervervet. Den som har ervervet gjenstanden ved arv eller gave, skal likevel ikke ha en gunstigere stilling enn den personen vedkommende fikk eller arvet gjenstanden fra.

Gjeldende § 23 b blir ny § 23 c

§ 23 d skal lyde (erstatter § 23 c- kun henvisningsendring)
første ledd:

Den anmodende stat kan anlegge sak ved tingretten om tilbakelevering av en kulturgjenstand. Søksmålet skal rettes mot besitteren eller innehaveren. Erstatningskrav etter § 23 b kan bringes inn for samme rett i den sak som er nevnt i første punktum.

fjerde ledd:

I tilfeller som nevnt i § 23 b annet punktum skal kulturgjenstanden regnes som fjernet ulovlig den dag da den skulle ha blitt sendt tilbake etter vilkårene i utførselstillatelsen.

Gjeldende § 23 d inngår i ny § 23b.

Gjeldende § 23 e er uendret.

§ 23 f (erstatter gjeldende § 23 f):

Utfyllende bestemmelse
Departementet gir nærmere forskrifter om gjennomføringen av innførsels - og utførselsforbudet og tilbakeleveringen etter §§ 23-23 e, herunder hvilke gjenstander som omfattes av lovens virkeområde.

§ 28 første ledd (endring i kursiv):

Kongen fastsetter hvem det er som er rette myndighet i medhold av §§ 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 14, 15, 15 a, 16, 17, 18, 21, 23 c og 25.

Endring i Svalbardmiljøloven, § 46, fjerde ledd (endring i kursiv):

Bestemmelsene i lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner, for så vidt gjelder innføring og tilbakeføring av ulovlig utførte kulturgjenstander §§ 23 a – 23 f, får anvendelse for Svalbard så langt de passer.

1.13 Høringsfrist m.m.

Vi ber om at eventuelle merknader er Kultur- og kirkedepartementet i hende 15. november 2003. Departementet ber om at høringsuttalelsene blir sendt både som vanlig brev og elektronisk til følgende adresse: postmottak@kkd.dep.no.

Konvensjon om tiltak for å forby og forhindre ulovlig import og eksport av kulturgjenstander og ulovlig overføring av eiendomsrett til kulturgjenstander (UNESCO-konvensjonen) er vedlagt.

ABM-utvikling

Den norske Advokatforening

Den norske Dommerforening

Den norske UNESCO-kommisjonen

Departementene

Forsvarsmuseet

Nasjonalbiblioteket

Nasjonalmuseet for kunst

Norges Kunst- og Antikvitetshandleres Forening

Norges Museumsforbund

Norges Veteranskipsforening

Norsk Filatelistforbund

Norsk Folkemuseum

Norsk kulturråd

Norsk museum for fotografi - Preus fotomuseum

Norsk Numismatisk forening

Norsk Teknisk Museum

Riksantikvaren

Riksarkivaren

Ringve museum

Sametinget

Samiid Vuorka-Davvirat (De samiske samlinger)

Sjøfartsmuseene

Sysselmannen på Svalbard

Toll- og avgiftsdirektoratet

Universitetsmuseene

ØKOKRIM