1. Innledning

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet vil med dette foreslå en endring i forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser og forskrift 7. april 2006 nr. 403 om innkjøpsregler i forsyningssektorene, der det klargjøres at avtaler om tjenesteytelser som omfattes av det EØS-rettslige unntaket for utøvelse av offentlig myndighet, er unntatt fra forskriftenes anvendelsesområde.

2. Hjemmel for å unnta kontrakter om utøvelse av offentlig myndighet fra kunngjøringsplikt etter anskaffelsesregelverket

Det fremgår av EØS-avtalen artikkel 39, jf. artikkel 32, at reglene om fri bevegelighet av tjenesteytelser ikke kommer til anvendelse på ”virksomhet som for en avtalepart innebærer, om enn bare leilighetsvis, utøvelse av offentlig myndighet”. EU-domstolen har i sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland slått fast at avtaler om tjenesteytelser som omfattes av unntaket for utøvelse av offentlig myndighet, er unntatt anvendelses-området til anskaffelsesdirektivet (direktiv 2004/18), jf. dommens premiss 73 og 74.

Den 13. juli 2011 traff Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) en avgjørelse i en sak som gjaldt påstand om ulovlige direkte anskaffelser av institusjonsplasser fra private barneverninstitusjoner uten forutgående kunngjøring, se sak 2010/364. KOFA konkluderte med at flere av kontraktene som var inngått med private godkjente barnevernsinstitusjoner, falt utenfor anskaffelsesdirektivets virkeområde, fordi institusjonenes oppgaver og ansvar overfor beboerne omfattes av det EØS-rettslige unntaket for utøvelse av offentlig myndighet. Dette gjelder institusjonsplasseringer der institusjonene gis vidtrekkende beføyelser til både å beslutte tvang og til å utøve tvang. KOFA vurderte deretter om dette unntaket kunne innfortolkes også i det nasjonale anskaffelsesregelverket. Verken lov eller forskrift om offentlige anskaffelser inneholder noe uttrykkelig unntak for utøvelse av offentlig myndighet, og KOFA kom til at et slikt unntak heller ikke kunne innfortolkes i det nasjonale regelverket. Med andre ord mener KOFA at det nasjonale regelverket på dette punktet går lenger enn det EØS-avtalen krever, slik at også avtaler hvor den offentlige oppdragsgivers medkontrahent skal utføre offentlig myndighetsutøvelse vil kunne være omfattet av kunngjørings-plikten i forskrift om offentlige anskaffelser.

Det kan argumenteres for at det EØS-rettslige unntaket for utøvelse av offentlig myndighet kan innfortolkes i det nasjonale anskaffelsesregelverket allerede i dag. Det fremgår av lov om offentlige anskaffelser § 3 og forskrift om offentlige anskaffelser § 1-3 første ledd at henholdsvis lov og forskrift gjelder anskaffelser av ”varer, tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider”. Ved tolkningen av begrepet ”tjeneste” i lov og forskrift om offentlige anskaffelser bør man etter departementets vurdering legge til grunn tilsvarende forståelse av tjenestebegrepet som i de bakenforliggende anskaffelsesdirektivene. Det er stadfestet i dom C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland at tjenestebegrepet etter direktivet ikke omfatter tjenester som innebærer utøvelse av offentlig myndighet. Det er ingen holdepunkter for at lovgiver i forbindelse med gjennomføringen av anskaffelsesdirektivet har ment å gå lenger enn det som følger av anskaffelsesdirektivene på dette punktet. Ettersom det er usikkerhet om dette spørsmålet, ser departementet behov for å klargjøre rettstilstanden ved å forskriftsfeste et uttrykkelig unntak for utøvelse av offentlig myndighet.

Også tjenestebegrepet i forsyningsforskriften må tolkes i samsvar med det bakenforliggende direktivet, og departementet foreslår at unntaket reguleres uttrykkelig også her.

3. Hva ligger i begrepet ”utøvelse av offentlig myndighet”?

Departementet vil understreke at begrepet offentlig myndighetsutøvelse er et autonomt EØS-rettslig begrep som må tolkes i samsvar med EØS-avtalen, uavhengig av hvordan begrepet ellers benyttes i nasjonal rett. Dette innebærer at bruken av begrepet offentlig myndighetsutøvelse i forvaltningsloven og andre nasjonale lover og forskrifter ikke gir veiledning for tolkningen i denne sammenheng. Veiledning for hva som ligger i begrepet offentlig myndighetsutøvelse må hentes fra EU- og EØS-rettslige kilder, primært praksis fra EU-domstolen.

EØS-avtalens artikkel 32 er en unntaksbestemmelse fra de alminnelige reglene om fri bevegelighet. Dette medfører at bestemmelsen skal tolkes snevert. Domstolen har ofte sagt om den tilsvarende EU-bestemmelsen at dens ”rækkevidde begrænses til det, der er strengt nødvendig for at varetage de interesser, som disse bestemmelser tillader medlems-staterne at beskytte”, se for eksempel C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland premiss 76.
Det følger av rettspraksis at unntaket for offentlig myndighetsutøvelse bare omfatter virksomhet som ”i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed”, se blant annet sak 2/74 Reyners premiss 45. Dette forutsetter at virksomheten har en ”tilstrækkeligt kvalificeret udøvelse af ekstraordinære retlige beføielser, statsmagtens privilegier eller beføjelsen til at udøve tvang”, se sak 160/08 Kommisjonen mot Tyskland premiss 79.

Det er virksomhetens art som er vurderingstemaet. Om virksomheten har en særlig status nasjonalt, er ikke relevant, se C-47/08 Kommisjonen mot Belgia premiss 116.

Domstolen har uttalt at myndighet som enhver har eller kan utføre, ikke kan oppfylle kriteriene. Se for eksempel C-114/97 Kommisjonen mot Spania premiss 35 flg. der domstolen uttalte at det ikke var myndighetsutøvelse å bidra til at den offentlige sikkerhet ble opprettholdt ”som enhver enkeltperson kan blive nødsaget til".

Domstolen har også i en rekke saker uttalt at virksomheten ikke er ”direkte og særlig” forbundet med offentlig myndighetsutøvelse dersom den bare har en veiledende eller forberedende funksjon til den senere egentlige myndighetsutøvelsen. I C-47/08 Kommisjonen mot Belgia premiss 86 oppsummerte EU-domstolen denne rettspraksis slik:

”I denne henseende har Domstolen haft anledning til at fastslå, at visse former for virksomhed, der er vejledende eller forberedende i forhold til udførelsen af offentlig myndighed […], eller visse former for virksomhed, hvis udøvelse, selv om den indebærer selv regelmæssig og organisk kontakt med de administrative myndigheder eller retterne, ja endog obligatorisk deltagelse i deres funktion, ikke berører disse myndigheders skjøn og den frie udøvelse af beslutningsbeføjelser […], tvang […] eller tvangsbeføjelser […], ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 45, stk. 1, EF.”

Sitatet ”visse former for virksomhed, der ikke omfatter udøvelse af beslutningsbeføjelser”, tar sikte på tilfeller der privat virksomhet er tildelt vedtakskompetanse. Det at en privat myndighet har fått vedtakskompetanse utelukker ikke at den anses som veiledende eller forberedende, hvis lovgivningen også foreskriver at en offentlig myndighet skal utøve tilsyn med organene. EU-domstolen mente at medlemsstatenes interesser i et slikt tilfelle var ivaretatt gjennom tilsynet, og at virksomheten dermed ikke var offentlig myndighetsutøvelse.

Det at virksomheten kan utøve tvang eller tvangsbeføyelser synes imidlertid å være et moment som taler for at virksomheten ikke bare har en veiledende eller forberedende funksjon.

Sak C-160/08 Kommisjonen mot Tyskland var første og foreløpig eneste gang EU-domstolen har slått fast at avtaler om tjenesteytelser som omfattes av unntaket for utøvelse av offentlig myndighet, er unntatt fra anvendelsesområdet til anskaffelsesdirektivet. Foreløpig foreligger det begrenset med eksempler fra rettspraksis på tjenester som er anerkjent som omfattet av unntaket for utøvelse av offentlig myndighet. Dersom man skal ta stilling til om en konkret tjeneste omfattes av unntaket, er det derfor nødvendig å foreta grundige utredninger med utgangspunkt i de kriteriene som EU-domstolen har identifisert, holdt opp mot aktuell særlovgivning for den aktuelle tjenesten. Det ville føre for langt å skulle foreta den type utredninger i forbindelse med dette høringsnotatet.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer etter departementets vurdering kun en presisering av eksisterende rettstilstand, og ingen endring. Det vil ikke ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser.

5. Forslag til forskriftsendringer

I forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 gjøres det følgende endring:
Ny bokstav k) i § 1-3 (2) skal lyde:
”kontrakter om utøvelse av offentlig myndighet som kan unntas etter EØS-avtalens artikkel 39, jf. artikkel 32.”

I forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene av 7. april 2006 nr. 403 gjøres det følgende endring:
Ny bokstav n) i § 1-6 (2) skal lyde:
”kontrakter om utøvelse av offentlig myndighet som kan unntas etter EØS-avtalens artikkel 39, jf. artikkel 32.”

6. Høringssvar

Merknader til høringsnotatet oversendes per e-post til postmottak@fad.dep.no innen19. juni 2012. Organisasjoner og andre som ikke står på høringslisten kan også uttale seg. Departementet ber høringsinstansene vurdere eventuelle underliggende instansers behov for å avgi uttalelse. Høringsnotatet er også publisert på departementets hjemmesider.

Høringsuttalelsene vil fortløpende bli lagt ut på departementets hjemmesider.

Med hilsen

Departementene
Direktorater og tilsyn
Fylkesmennene
Fylkeskommunene
Kommunene
Regjeringsadvokaten
Klagenemnda for offentlige anskaffelser
Riksrevisjonen
Norges Kommunerevisorforbund
Domstolsadministrasjonen
KS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Virke
Bedriftsforbundet
LO
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Leverandørforeningen for Helsesektoren
Norsk Forbund for Innkjøp og Logistikk (NIMA)
Frivillighet Norge
Ideelt Nettverk