Høring - om endring i kvalitetsforskriften

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sender med dette på høring forslag til endring i Forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (kvalitetsforskriften), se vedlagt høringsnotat. Departementet mener det er behov for å innføre en hjemmel i kvalitetsforskriften som åpner for å gjøre unntak fra kravene i forskriften i ekstraordinære situasjoner. Hjemmelen innebærer at det for en midlertidig periode kan gjøres unntak fra krav i kvalitetsforskriften. Tilbudet må imidlertid til enhver tid være forsvarlig ut i fra situasjonen man befinner seg i.

Liste over høringsinstansene følger vedlagt. Høringsinstansene bes selv forelegge forslaget for eventuelle etater, organer og relevante aktører. Høringsnotatet er også å finne på departementets hjemmeside. Høringsfristen er 27. november 2015.

Høringsuttalelser skal avgis digitalt på regjeringen.no. Dette gjøres under "Send inn høringssvar" (grønn knapp) lenger nede på siden.

Høringsnotat av 13.11.2015

Forslag til endring i Forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (kvalitetsforskriften)

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Innhold

Høringsnotat av 13.11.2015. 1

Forslag til endring i Forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (kvalitetsforskriften). 1

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. 1

1.      Innledning. 3

2.      Gjeldende rett. 3

3.      Bakgrunn – behovet for endring. 4

4.      Departementets vurdering og forslag. 5

5.      Økonomiske og administrative konsekvenser. 7

6.      Forslag til forskriftsendring. 7

1. Innledning

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) ser behov for å innføre en dispensasjonsadgang i forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (heretter kvalitetsforskriften). Dagens forskrift åpner ikke for å lempe på kravene til kvalitet i ekstraordinære situasjoner. Departementet ser imidlertid at det kan oppstå ekstraordinære situasjoner hvor det ikke vil være mulig å fullt ut opprettholde de kravene til kvalitet som følger av dagens forskrift. Dersom det innføres en hjemmel som åpner for unntak fra kvalitetskravene legger departementet til grunn at de ordinære kravene til kvalitet skal oppfylles så snart det lar seg gjøre. Videre vil departementet understreke at selv om dispensasjon innvilges, skal tilbudet til barna til enhver tid være forsvarlig sett hen til den situasjonen man befinner seg i.

1. Gjeldende rett

Barnevernloven med forskrifter angir rammene for hvilke krav som stilles til barnevernsinstitusjoner. Blant annet skal alle tjenester og tiltak som følger av barnevernloven drives faglig forsvarlig, jf. barnevernloven (bvl.) § 1-4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard som er dynamisk og innholdet i kravet vil derfor utvikles over tid. Alle barn som plasseres i barneverninstitusjon skal få forsvarlig omsorg og behandling.

Det fremgår av barnevernloven at Bufetat har ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner, jf. § 5-1.  I Oslo kommune ivaretas oppgavene av kommunen selv, jf. barnevernloven § 2-3a.

Departementet har gitt forskrifter om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner [1](kvalitetsforskriften) med hjemmel i bvl. § 5-10. Forskriftene gjelder direkte for statlige institusjoner, jf. bvl. § 5-1, men også private og kommunale institusjoner skal drives i samsvar med kravene i kvalitetsforskriften for å kunne godkjennes, jf. bvl. § 5-8.

Kravene til kvaliteten i institusjonene er regulert i kapittel 1 i kvalitetsforskriften:

• Institusjonen      skal ha en skriftlig plan for virksomheten, jf. § 1. I planen skal det      fremgå hvordan institusjonen oppfyller de kravene som følger av      forskriften og regelverket for øvrig.
• Alle      institusjoner skal ha en definert målgruppe og en formulert målsetting og      institusjonen skal benytte en metodikk som er faglig og etisk forsvarlig,      jf. § 2. De faglige metodene skal være tilpasset institusjonens målgruppe      og målsetting, og være forankret i allment anerkjent fagteori.
• Forskriftens § 3      inneholder ulike materielle krav som institusjonen må oppfylle.      Institusjonen må ha være fysisk utformet og materielt utstyrt slik at      institusjonen kan ivareta sine oppgaver sett hen til institusjonens      målgruppe og målsetting. Institusjonen skal blant annet ha tilstrekkelige      fellesarealer, lokaler egnet for fritidsaktiviteter, egnede utearealer      sett i forhold til målgruppe og målsetting. Det fremgår av tredje ledd at      alle barn og ungdom skal gis tilbud om enkeltrom med mindre institusjonens      målgruppe er små barn.
• Forskriftens § 4      stiller ulike krav til lokalisering. Det fremgår av bestemmelsen at      institusjonen som hovedregel bør ligge gunstig til i forhold til skole- og      barnehagetilbud, leke- og fritidsmuligheter, arbeidsmuligheter og      offentlig kommunikasjon.
• Forskriftens § 5      stiller krav til bemanning og de ansattes kompetanse. Institusjonen skal      ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift. Institusjonen      skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen      sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting.
• Videre følger regler      om oppbevaring av private eiendeler og penger (§ 6), medisinsk tilsyn og      behandling (§ 7), oppbevaring og behandling av personopplysninger (§ 8) og      om beboernes medvirkning (§ 9).

I forskriftens kapittel 2 er det gitt særlige regler om internkontroll i barneverninstitusjoner for å sikre at institusjonen utfører sine oppgaver i samsvar med regelverket.

Det fremgår av bvl. § 5-8 at private og kommunale institusjoner bare kan benyttes for barn som omfattes av loven dersom institusjonen er godkjent av regionalt nivå i Barne-, ungdoms- og familieetaten. I Oslo kommune er det kommunen som godkjenner institusjonene. Det er en egen forskrift om godkjenning av private og kommunale institusjoner som skal benyttes for barn som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven (godkjenningsforskriften).^[2] Institusjonen kan bare godkjennes dersom den drives i samsvar med barnevernloven og de forskrifter som gjelder for denne, herunder kravene i kvalitetsforskriften. I tillegg skal institusjonen ellers drives på en forsvarlig måte, jf. godkjenningsforskriften § 5.  Det er imidlertid gitt hjemmel til å gi midlertidig godkjenning i inntil seks måneder til private og kommunale institusjoner som ikke oppfyller vilkårene for godkjenning hvis særlige hensyn tilsier det, og det anses forsvarlig ut fra hensynet til beboerne, jf. § 4.  Departementet har også i presiseringsbrev fra 2004 uttalt at institusjonene kan sende inn søknad om godkjenning før institusjonen er ferdig etablert. En eventuell godkjenning må gjøres betinget av at institusjonen på oppstarttidspunktet er i samsvar med søknaden og forutsetninger gitt av godkjenningsmyndigheten.

I kvalitetsforskriften er det ikke gitt noen bestemmelse som åpner for å gjøre unntak fra krav i forskriften i en midlertidig periode. Det er således ingen hjemmel for statlige institusjoner til å gjøre unntak fra kravene i kvalitetsforskriften i en midlertidig periode. 

Kapittel 5A i barnevernloven regulerer omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) skal gi enslige mindreårige asylsøkere under 15 år tilbud om opphold på et omsorgssenter. Når barnet har opphold på et omsorgssenter har Bufetat omsorgen for barnet. Omsorgssenteret skal utøve omsorgen på vegne av Bufetat. Omsorgssenteret skal gi barnet god omsorg, trygghet, og bidra til at barnet får den oppfølging og behandling det har behov for. De rettslige rammer for omsorgssentrene skal være de samme som for de ordinære barneverninstitusjonene. Det vil si at bestemmelsene for barneverninstitusjoner om beboernes rettigheter, tilsyn, kvalitetskrav og godkjenning av private eller kommunale aktører gis tilsvarende anvendelse, jf. bvl. § 5A-7. Kvalitetsforskriften kommer derfor tilsvarende til anvendelse for omsorgssentre. Videre må private og kommunale omsorgssentre godkjennes av Bufetat.

1.  Bakgrunn – behovet for endring

Alle barn og ungdom som plasseres i en barneverninstitusjon eller i et omsorgssenter skal ha forsvarlig omsorg og behandling. Departementet er derfor opptatt av å sikre barnets rettssikkerhet og retten til omsorg under opphold på en barneverninstitusjon eller et omsorgssenter. Når barn plasseres på barneverninstitusjon eller et omsorgssenter har det offentlige et ansvar for å gi barna et forsvarlig tilbud tilpasset det enkelte barns behov.

Samtidig ser departementet at kvalitetsforskriften stiller visse krav til kvalitet, som ikke alltid lar seg gjennomføre i en ekstraordinær situasjon.

Etter godkjenningsforskriften § 8, skal det treffes vedtak om bortfall av godkjenning dersom en institusjon eller omsorgssenter ikke drives i samsvar med lov og forskrifter. Dersom statlige, private og kommunale barneverninstitusjoner og omsorgssentre drives uforsvarlig, kan også fylkesmannen gi pålegg om å rette forholdet, eller nedlegge driften, jf. barnevernloven § 5-7 og forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner § 12. Institusjoner og omsorgssentre risikerer dermed å miste godkjenningen eller bli lagt ned dersom ikke kravene i kvalitetsforskriften er oppfylt, selv om dette skyldes en ekstraordinær situasjon.  Det kan også være problematisk å få etablert og godkjent nye institusjoner i en ekstraordinær situasjon.

Departementet ser på denne bakgrunn behov for en dispensasjonshjemmel som gjør det mulig å gjøre unntak fra de ordinære kvalitetskravene som følger av kvalitetsforskriften, dersom en ekstraordinær situasjon skulle oppstå.

Dagens flyktningsituasjon med en rask økning i antall enslige mindreårige som kommer til landet, er en situasjon hvor det vil være aktuelt å bruke denne dispensasjonshjemmelen. Bufetat vil ha behov for å utvide og etablere nye institusjoner på kort tid, for å møte et økende behov for plasser. Bufetat har derfor behov for økt fleksibilitet i etablering av løsninger for omsorgssentre.

Bufetat plikter å tilby alle enslige mindreårige asylsøkerne et plass på omsorgssenter, frem til de er bosatt i en kommune eller forlater landet, jf. barnevernloven § 5A-1. Hensynet til barnets beste tilsier at barna umiddelbart innlosjeres på best mulig måte, og at de får et trygt sted å oppholde seg. Dette kan blant annet medføre at noen må bo på flermannsrom, eller at bemanningen midlertidig er lavere enn i en ordinær situasjon.

1.  Departementets vurdering og forslag

Departementet mener det er behov for en hjemmel som åpner for å gjøre unntak fra kravene i kvalitetsforskriften i ekstraordinære situasjoner. Adgangen til å gjøre unntak vil gjelde både for barneverninstitusjoner og omsorgssentre.

Hjemmelen innebærer at det for en midlertidig periode kan gjøres unntak fra krav i kvalitetsforskriften. I denne perioden vil tilbudet for barna nødvendigvis ha en noe lavere kvalitet enn i ordinære situasjoner. Unntak fra kvalitetsforskriften kan også påvirke de ansattes arbeidssituasjon. I hvilken grad og på hvilke områder kvaliteten vil forringes, avhenger av hvilke unntak det åpnes for i hvert enkelt tilfelle.  Tilbudet må imidlertid til enhver tid være forsvarlig ut i fra den situasjon man befinner seg i.

Hva som utgjør en ekstraordinær situasjon må vurderes konkret. Aktuelle eksempler på slike situasjoner kan være brann, flom, eller alvorlig smittefare på en institusjon som gjør at barna må flyttes til et mindre egnet lokale for en midlertidig periode. Det kan også være situasjoner hvor store søskenflokker må plasseres utenfor hjemmet.  Også en rask og betydelig økning i antall enslige mindreårige asylsøkere som kommer til Norge, kan innebærer at Bufetat ikke har kapasitet til å håndtere situasjonen og samtidig oppfylle krav til kvalitet som følger av kvalitetsforskriften.

Departementet legger til grunn at økningen må være av et visst omfang, og at den ekstraordinære situasjonen vil bortfalle så snart mottaksapparatet er i stand til å håndtere ordinære kvalitetskrav. Så lenge situasjonen er ekstraordinær kan institusjonen eller omsorgssenteret godkjennes eller kvalitetssikres på tross av at de ordinære kvalitetskravene ikke er oppfylt. Dette kan gjelde alle krav i kvalitetsforskriften, herunder de materielle krav i kvalitetsforskriften § 3. Som eksempel kan nevnes at omsorgssenteret kan ta imot et større antall barn enn det er enkeltrom, såfremt dette anses som forsvarlig.

Selv om den ekstraordinære situasjonen krever et midlertidig avvik fra kvalitetsforskriften, skal tilbudet til barna uansett være forsvarlig sett hen til situasjonen. Den rettslige standarden for hva som skal anses forsvarlig i en ekstraordinær situasjon, vil imidlertid kunne være annerledes enn i en normalsituasjon.

Dagens forskrift stiller krav om at institusjonen skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett hen til institusjonens formål og målgruppe. Det følger også av det generelle forsvarlighetskravet i barnevernloven at institusjonene må ha en bemanning og kompetanse som er faglig forsvarlig. Hva som vil være forsvarlig bemanning må vurderes konkret sett hen til institusjonens målgruppe og barnas behov. I en ekstraordinær situasjon vil det kunne være forsvarlig at en høyere prosentandel av de ansatte ikke har relevant fagutdanning. 

Kvalitetsforskriften stiller ikke krav om en presis bemanningsnorm på institusjonene utover stillingsplanen som sikrer en faglig forsvarlig drift. I en ekstraordinær situasjon, kan det foretas en vurdering av om barn kan gis et forsvarlig tilbud også med en lavere bemanning enn det som ordinært har vært lagt til grunn i praksis.

Eksempler på tilfeller der forsvarlighetskravet ikke vil være oppfylt er kravet til politiattest i henhold til barnevernloven § 6-10. Et annet eksempel på uforsvarlighet er at institusjonslokalene ikke oppfyller krav til brannsikring.

Departementet viser til at noen ekstraordinære situasjoner vil kunne anses som en nødrettssituasjon. Dersom et betydelig antall enslige mindreårige asylsøkere kommer til landet på kort tid, og det ikke finnes tilstrekkelig godkjente omsorgssentre til å ta imot dem, må Bufetat likevel ivareta disse barna på best mulig måte. Forskriften kan ikke ta høyde for alle situasjoner som kan oppstå, og noen ganger må handlingsalternativet være basert på en nødrettsvurdering. Det er imidlertid krevende i hvert enkelt tilfelle å vurdere om det foreligger nødrett eller ikke.  Departementet ønsker derfor i størst mulig grad å klargjøre rettstilstanden ved å innta en egen dispensasjonshjemmel i forskriften.

Prosess

Kompetansen til å avgjøre om det foreligger en ekstraordinær situasjon legges til departementet. Departementet vil vurdere å delegere denne myndigheten til Bufdir. Bufdir bør i så fall ha en rapporteringsplikt til departementet. Dersom Bufetat finner at det foreligger en ekstraordinær situasjon som medfører behov for å gjøre unntak fra krav i kvalitetsforskriften, kan Bufetat sende en dispensasjonssøknad til departementet.  Søknaden kan gjelde for en eller flere institusjoner, eventuelt det samlede institusjonstilbudet til en enkelt målgruppe.

Bufetat må i søknaden beskrive hva som gjør situasjonen ekstraordinær, og hvorfor det ikke lar seg gjøre å oppfylle forskriftens krav på den enkelte institusjon. Det må konkretiseres hvilke bestemmelser det søkes om dispensasjon fra.

Departementet avgjør etter en konkret vurdering om situasjonen er ekstraordinær og departementet skal fortløpende vurdere om den ekstraordinære situasjonen har opphørt.

Departementets avgjørelse er ikke et enkeltvedtak, og kan dermed ikke påklages.

Departementet påpeker at fylkesmannen skal føre tilsyn på vanlig måte etter reglene i tilsynsforskriften^[3] i lys av den dispensasjonen som er gitt. Det vil derfor være viktig for fylkesmannens tilsynsvirksomhet å bli informert om departementets avgjørelse om å gi dispensasjon fra kvalitetsforskriften i ekstraordinære situasjoner.

Departementet legger til grunn at forslaget ikke nødvendiggjør endringer i andre forskrifter for barneverninstitusjoner.

1. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forskriftsendringen kan innebære noe administrativt merarbeid for Bufetat og departementet. Samtidig vil forskriftsendringen øke Bufetats fleksibilitet i arbeidet med å sikre tilstrekkelig kapasitet i omsorgssentre i en ekstraordinære situasjon. Ettersom adgangen til å dispensere fra krav i forskriften kun skal gjelde midlertidig og i ekstraordinære situasjoner, legger departementet til grunn at endringen ikke vil medføre betydelige merkostnader eller innsparinger.

1. Forslag til forskriftsendring

I forskrift av 10. juni 2008 nr. 580 om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner gjøres følgende endringer:

Overskriften i kapittel 3 skal lyde:

Kapittel 3. Unntak i ekstraordinære situasjoner. Ikraftsetting.

Ny § 14 skal lyde:

§ 14 Unntak i ekstraordinære situasjoner

Departementet kan i ekstraordinære situasjoner gjøre unntak fra kravene i denne forskriften. Tiltaket skal være forsvarlig sett hen til den situasjonen som foreligger.

Nåværende § 14 om ikraftsetting blir ny § 15.

Høringsinstanser:

Alle departementer

Alle landets fylkesmenn

Alle landets kommuner

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Bufetat regionene

Datatilsynet

Domstoladministrasjonen

Helsedirektoratet

Helseregionene

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

KS

Landets pasientombud

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Politidirektoratet

Regjeringsadvokaten

Sametinget

Sivilombudsmannen

Sentralenheten for fylkesnemndene

Statens helsetilsyn

Sysselmannen på Svalbard

Akademikerne

Alle høgskoler

Alle universiteter

Antirasistisk senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Barneombudet

Barnevernets utviklingssentre

Barnevernpedagogene i Akademikerforbundet

Den norske Advokatforeningen

Den norske Dommerforeningen

Den norsk Legeforening

Den norske Tannlegeforening

Fagforbundet

Fellesorganisasjonen (FO)

Forandringsfabrikken

Forum for Barnekonvensjonen

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

Innvandrernes Landsorganisasjon

Juss-Buss

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Jussformidlingen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Kirkens bymisjon

Landsforeningen for barnevernsbarn

Landsorganisasjonen (LO)

Nasjonalt folkehelseinstitutt

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress utvikler (NKVTS)

NHO Service

Norges Barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Norges Kvinne- og familieforbund

Norges Røde Kors

Norges Teknisk Naturvitenskaplige universitet (NTNU)

Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO)

Norsk Barnevernsamband

Norsk Innvandrerforum

Norges Juristforbund

Norsk Folkehjelp

Norsk Fosterhjemsforening

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk Pasientforening

Norsk Psykologforening

Norsk senter for barneforskning

Norsk senter for menneskerettigheter

Norsk sykepleierforbund

Norsk tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjon for barnevernsforeldre

Parat

Redd Barna

Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS)

Regionalt kunnskapssenter for Barn og unge (RKBU)

Regionsenter for barne- og ungdomspsykiatri (RBUP)

Rettspolitisk forening

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsforum for norske kollektiv

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Stiftelsen Landsforeningen Rettferd for taperne

Unicef Norge

UNIO - Hovedorganisasjon for universitets- og høyskoleutdannede

Utdanningsforbundet

Voksne for Barn

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)