Høringsnotat 04.11.1999

1 INNLEIING

Finansministeren uttala i brev av 24. september 1998 til Stortinget at det ikkje alltid er rimeleg at ein einsleg pendlar mister pendlarfrådraget av di vanleg matlaging er mogleg på eigen plass i arbeidsbustaden hans. Ut frå dette såg han grunn til å få ei utgreiing om moglege justeringar i omgrepet sjølvstendig bustad på dette regelområdet, der det burde vurderast om andre objektive og registrerbare kjenneteikn ved bustaden kunne få vekt, slik at kjøkkenomgrepet ikkje skulle bli så generelt avgjerande som no. Han viste til velstandsutviklinga i samfunnet, samstundes som han framheva at det er viktig at regelverket ikkje opnar for pendlarfrådrag når skattytaren etablerer seg fast i arbeidskommunen og bruker den opphavlege bustaden sin som rein fritidsbustad. Finansministeren varsla at han ville meddele Stortinget resultatet av utgreiinga. Tilsvarande vart uttala i brev av 28. oktober 1998 frå finansministeren til Arbeidarpartiet si stortingsgruppe.

Regelverket om bustadregistrering av pendlarar vart omtala i Innst. O. nr. 16 (1998-99). Komiteen tok finansministeren sine uttaler til etterretning og føresette ei naudsynt oppretting slik at uheldige utslag gjennom praktiseringa av reglane kunne avskjerast.

Departementet skisserer i dette høyringsnotatet moglege endringar i reglane om bustadregistrering av pendlarar. Ut frå bakgrunnen for framlegget har ein særskilt tenkt på endringar i omgrepet sjølvstendig bustad, som kan føre til at einslege pendlarar over 22 år ikkje i like stor mon som i dag blir registrerte på arbeidsbustaden.

Behovet for endringar har framkome fyrst og fremst i høve til reglane om skattemessig bustad, og den verknaden desse reglane har for retten til pendlarfrådrag. Desse reglane kan ikkje vurderast utan at ein samstundes vurderer reglane om bustadregistrering i folkeregisteret, ettersom Stortinget har uttrykt som ei generell målsetting at reglane om skattemessig bustad og reglane om bustadregistrering i folkeregisteret bør vere så samordna som råd. Departementet har derfor vurdert endringane både i høve til skattemessig bustad og folkeregistrert bustad, og så langt råd prøvd å finne felles reglar for desse to regelverka.

Nedanfor under avsnitt 2 blir det gjort greie for gjeldande rett. Under avsnitt 3 blir det gjort greie for omsyna bak reglane. Under avsnitt 4 blir framlegga til endringar presentert. Under avsnitt 5 blir der gjort greie for den skattemessige handsaminga når arbeidsgjevar dekkjer arbeidstakaren sine kostnader ved pendling.

2 GJELDANDE RETT OG PRAKSIS

Reglane om skattemessig bustad har to vesentlege verknader. For det fyrste bestemmer dei til kva for ei kommune skattytaren skal betale skatt av allmenn inntekt (skattekommune). For det andre bestemmer dei om yrkesaktive skattytarar som pendlar mellom to bustader, skal få frådrag for meirutgiftene til pendlinga (pendlarfrådrag).

Etter forskrift om skattemessig bustad har ein person sin skattemessige bustad der han har sin verkelege heim, jf. forskrifta § 1.

For den som har heim saman med ektefellen sin eller barna sine, blir denne rekna som den verkelege heimen, jf. forskrifta § 2. Desse har derfor skattemessig bustad der dei pendlar frå, og opplever normalt ikkje noko problem knytt til frådrag for eventuell pendling. Pendlar ektefellane mellom to eller fleire felles bustadar, og det er klart at ektefellane har innretta sin eigentlege, felles heim i ein av bustadene, blir dei rekna for busett i denne, jf. forskrifta § 4 siste punktum.

For einsleg pendlar som fyller 22 år eller meir i inntektsåret og har sin overvegande døgnkvile på arbeidsstaden, blir det oftast avgjerande for om bustaden på arbeidsstaden skal reknast som den verkelege heimen hans, om bustaden er sjølvstendig. Dette følgjer av at ein sjølvstendig bustad går framom både foreldrebustad og usjølvstendig bustad, og at ein sjølvstendig bustad der pendlaren har si overvegande døgnkvile, går framom annan sjølvstendig bustad. Blir bustaden derimot rekna som usjølvstendig, kan både foreldrebustad og sjølvstendig bustad som han pendlar frå, bli rekna som pendlaren sin verkelege heim. For einsleg pendlar som ikkje fyller 22 år eller meir i inntektsåret, og som pendlar mellom foreldreheimen og annan bustad, blir foreldreheimen oftast rekna som den verkelege heimen utan omsyn til standarden på bustaden han pendlar til. Men også for pendlarar i denne aldersgruppa kan det i nokre høve vere avgjerande om arbeidsbustaden er sjølvstendig. Dette gjeld i tilfelle der han har si overvegande døgnkvile på arbeidsstaden og pendlar frå sjølvstendig bustad som ikkje er foreldrebustaden.

Sambuar utan barn blir rekna som einsleg.

Det same resultatet som etter reglane om skattemessig bustad følgjer stort sett for folkeregistreringa av forskrift om folkeregistrering § 2. Det er likevel ein ulikskap mellom skattereglane og reglane for folkeregistrering som er verdt å merke seg i denne samanhengen. For studentar har reglane om folkeregistrering ein særregel, slik at reglane om einslege pendlarar ikkje får verknad for denne gruppa.

Som sjølvstendig bustad blir rekna hus eller leilegheit som skattytaren eig eller har tenkt å disponere i minst 6 månader, dersom bustaden har kjøkken/kjøkkenfunksjon, jf. forskrift om skattemessig bustad § 3 tredje ledd andre pkt. og folkeregistreringsforskrifta § 2 nr. 2 b andre ledd andre pkt.

Omgrepet "kjøkkenfunksjon" er omtala i Lignings-ABC 1998 s 673:

"En bolig anses å ha kjøkken bare hvis alle måltider kan tilberedes der. Dette innebærer at det må være praktisk mulig å gjennomføre de sentrale kjøkkenfunksjoner, selv om dette medfører enkelte ulemper sammenlignet med et "fullverdig" kjøkken. Som de sentrale kjøkkenfunksjoner regnes oppvask samt oppbevaring og tilberedning av mat. Mangel på kjøkkenutstyr er ikke avgjørende dersom dette beror på beboeren. Det kreves ikke at kjøkkenet er atskilt fra boligens oppholdsrom. Det kan heller ikke kreves at det er innlagt vann, er særlige ventilasjonsmuligheter i direkte forbindelse med kokeplaten, eller at kjøkkenet har vindu, men dette vil være momenter som inngår i den samlede vurderingen av om det foreligger eget kjøkken.

Kjøkken som deles med andre, anses ikke som eget kjøkken i relasjon til forskriftens § 3. Studenthjem og andre hybelbygg med adgang til felles kjøkken regnes derfor som uselvstendig bolig, jf forskriftens § 4, 1. ledd 3. punktum. Det samme vil være tilfelle hvor f eks flere personer leier en enebolig sammen og bruker hvert sitt rom og deler kjøkkenet. Bolig med kjøkken regnes imidlertid som selvstendig dersom de som deler den er samboere eller har familiemessig e l tilknytning til hverandre, og vilkårene for øvrig er oppfylt, jfr ovenfor."

Tilsvarande retningsliner blir nytta ved praktiseringa av folkeregistreringsforskrifta.

3 OMSYNA BAK REGLANE

Ettersom det er eit mål at reglane om skattemessig bustad og folkeregistrert bustad skal vere like, må ein vurdere omsyna bak begge desse regelverka når ein vurderer endringar i reglane om bustadregistrering.

Funksjonen til reglane om skattemessig bustad i høve til reglane om frådrag for pendling er å skilje mellom fritidsreiser, som skattytaren må koste av skattlagde pengar, og reiser mellom den eigentlege bustaden og arbeidsstaden, som han skal ha frådrag i inntekta for utgiftene til.

Som nemnt har reglane om skattemessig bustad også den funksjonen at dei bestemmer til kva for ei kommune skattytaren skal betale skatt på alminneleg inntekt. Ut frå dette bør reglane føre til at han blir rekna som skattemessig busett på den staden der han nyttar flest kommunale tenester. Faktorar som påverkar bruken av kommunale tenester, vil vere om ein eig fast eigedom i kommunen og kor stor del av tida si ein er der. Av desse er det vel momentet knytt til tida som er mest relevant, ettersom ein betalar særkilt for mange av kostnadene ved fast eigedom gjennom diverse avgifter (vatn, kloakk, renovasjon) og eventuell eigedomsskatt utan omsyn til om ein er skattemessig busett der eller ikkje.

Ut frå eit synspunkt om at ein skal legge opp til at skattytarane i størst mogleg grad betalar skatten sin "med glede", kunne ein også lagt vekt på at den skattemessige bustaden bør vere der skattytaren kjenner sterkast tilknyting. Dette bil likevel lett subjektivt, og er ikkje så lett å ta omsyn til ved utforminga av reglane. Generelt sett er det eit sterkt omsyn her at dei faktorane ein tillegg avgjerande vekt bør vere objektive og lette å finne ut av for styresmaktene.

I høve til reglane om folkeregistrering er hovudomsynet at styresmaktene skal vite kvar skattytaren eller hans nærståande er det meste av tida si, slik at dei er moglege å no så lett som råd er.

Den folkeregistrerte bustaden blir tillagt vekt i mange samanhengar, mellom anna i høve til vallova og i høve til kommunale overføringar. Det er vanskeleg å gi reglar ut i frå dei ulike omsyna som kan gjere seg gjeldande i slike samanhengar. Departementet legg derfor i utgangspunktet berre vekt på omsyna som gjer seg gjeldande innanfor skatte- og folkeregistreringsreglane, ut frå den tanken at andre regelverk heller bør ha eigne reglar, enn at folkeregistrerings- og skattereglane skal måtte tilpassast bruken i andre samanhengar.

Ut frå omsynet til å skilje mellom fritidsreiser og eigentleg pendling kan det i tråd med den generelle velstandsutviklinga vere naturleg å oppgradere krava til kva som kan vere ein sjølvstendig bustad. Dette skuldast at ein etterkvart må kunne stille større krav til ein bustad for at han skal gå framom ein annan bustad i kraft av standarden eller det at skattytaren har si overvegande døgnkvile der. Ei slik oppgradering er også i tråd med omsyna innan folkeregistrering, ettersom ein med eit for lågt krav til kva som reknast som sjølvstendig bustad, vil få uhøveleg mange tilfelle der en person blir registrert som busett på arbeidsstaden, sjølv om han har si faste tilknyting og nærståande på ein annan stad.

Ikkje berre velstandsutviklinga, men også andre utviklingstrekk i samfunnet tilseier tilpassingar av reglane. Til dømes er det i dag vorte mykje vanlegare enn før at einslege etablerer seg etter høva fast i buforma bufellesskap. Det kan då vere at denne bustaden er såpass fast at han bør reknast som sjølvstendig, utan at dette blir resultatet av gjeldande retningsliner.

4 DEPARTEMENTET SINE VURDERINGAR OG FRAMLEGG TIL ENDRINGAR

Departementet tek her fyrst for seg rangeringsmetoden og endringar i kriteria for kva som blir rekna som sjølvstendig bustad. Deretter ser ein på andre høve som er avgjerande for kvar ein person blir registrert som busett. Til slutt handsamar ein spørsmålet om ei presisering i regelen om at foreldre blir rekna som busett i den felles heimen dei har med barna sine.

Generelt om rangeringsmetode

Når einsleg skattytar pendlar mellom to bustader, ein ved arbeidsstaden (arbeidsbustaden) og ein i eit anna distrikt (distriktsbustaden), trengs det ein rangeringsmetode, dvs. eit sett med rangeringsreglar for desse to bustadene. Rangeringa avgjer den eigentlege heimen og dermed den skattemessige bustaden og rett til pendlarfrådrag.

Dersom ein berre brukte døgnkvilen som rangeringsgrunnlag, ville arbeidsbustaden særs ofte bli skattemessig bustad, av di vekependlarar mv. i ei normalveke har 4-5 døgns tilhald i denne bustaden og berre 2-3 døgns tilhald i distriktsbustaden. For einslege nyttar ein i staden høvet mellom dei to bustadene som rangeringsgrunnlag, med hjelp av omgrepet sjølvstendig bustad, jf. avsnitt 2 ovanfor.

Departementet ser gode grunnar til å føre vidare denne rangeringsmetoden som basis i regelverket. Ein held seg då til objektive kriterier, samstundes som skiljet mellom sjølvstendig og usjølvstendig bustad gir ei god generell tilpassing til kva som vanlegvis vil bli oppfatta som den eigentlege heimen. Døgnkvileregelen får berre ein avgrensa plass for høve der den positive rangeringa ikkje gir svar.

På denne bakgrunnen er det heller ikkje ønskjeleg å innføre element av valadgang for skattytaren, til dømes slik at han/ho skal kunne velje skattemessig bustad i foreldreheimen i distriktet sjølv om rangeringsmetoden ikkje peikar denne ut. Ein slik valadgang ville i stor grad bli styrt av den økonomiske interessa i å få pendlarfrådrag, og ville diskriminere arbeidskommunene.

Ei slik sterk vektlegging av den objektive rangeringsmetoden basert på kriteriet sjølvstendig bustad føreset sjølvsagt visse nærare krav til innhaldet i dette sentrale kriteriet. Departementet er mindre nøgd med dei relativt små krava som praktiserast i dag i høve til omgrepet "sjølvstendig bustad", og som fører til at sjølv ein liten og dårleg utstyrt arbeidsbustad kan gå framom ein fullverdig distriktsbustad. I mange høve er denne distriktsbustaden oppvekstheimen til pendlaren. Når unge må søke seg arbeid og dermed arbeidsbustad som vekependlar utanfor oppvekstdistriktet, bør det stillast høgare krav til denne arbeidsbustaden for at den skal sjåast som den nye heimen til pendlaren, med avskjering av rett til pendlarfrådrag.

Ved å auke krava til kva som er sjølvstendig bustad, vil ein i praksis heve terskelen for at arbeidsbustaden skal gå framom ein fullverdig distriktsbustad som skattemessig bustad. På den andre sida må ein også ta omsyn til at bustadmessig etablering i arbeidskommunen i mange høve også inneber skifte av verkeleg heim, sjølv om skattytaren held kontakten oppe med sitt tidlegare heimemiljø gjennom regelbundne fritidsvitjingar. Det er ikkje ønskjeleg at regelverket om skattemessig bustad og pendlarfradrag skal påverkast av slike fritidsvitjingar. Derfor må ein avpasse krava til sjølvstendig bustad slik at ein her får best mogleg balanse.

Før ein vurderer krava til sjølvstendig bustad, er det grunn til å vurdere ein annan type tenkelege krav, nemleg krav til butid. I dag er det ikkje krav til butid i den bustaden som eventuelt skal sjåast som sjølvstendig og dermed som eigentleg heim. Dersom bustaden ikkje er eigd, men leigd av skattytaren, må leigekontrakten likevel vere for minst 6 månader. Det har heller ikkje noko å seie kor lenge skattytaren har budd i distriktsbustaden før pendlinga tok til.

Eit krav om butid kunne tenkjast som ei tilpassing til at mange unge pendlarer har sterk tilknyting til oppvekstheimen, sjølv om dei pendlar mellom denne og ein fullverdig bustad i arbeidskommunen. Til dømes kunne eit krav om butid utformast slik at dersom skattytaren hadde ei viss minste butid i distriktsbustaden før pendlinga tok til, og retten til arbeidsbustaden var tidsavgrensa, så skulle ikkje arbeidsbustaden gå framom distriktsbustaden, sjølv om arbeidsbustaden elles var sjølvstendig. Dette ville altså teknisk ikkje vere eit auka krav til sjølvstendig bustad, men vere eit unnatak frå hovudregelen om at sjølvstendig arbeidsbustad går framom dei ulike typar distriktsbustader.

Departementet går likevel ikkje inn for slike krav til butid. Dei kunne gi tilfeldige utslag og treffe nokså blindt. Dei ville også bli svært kompliserte å praktisere og kontrollere. I prinsippet er det notidssituasjonen som bør avgjere skattemessig bustad og pendlarfrådrag, ikkje kor og korleis skattytaren budde tidlegare. Ein må derfor halde seg til den objektive rangeringsmetoden i den aktuelle no-situasjonen som ligg føre for den enkelte skattytar.

Nye krav til sjølvstendig bustad

Nedanfor går departementet gjennom aktuelle endringar i krava til sjølvstendig bustad i den rangeringsmetoden som er skissert foran. Endringane gjeld dels krav til storleik, dels krav til innreiing/utstyr.

Ein føreset at gjeldande krav som ikkje blir omtalte, blir ført vidare.

• minsteareal for at bustaden skal kunne reknast som sjølvstendig

Forskriftene omtaler sjølvstendig bustad som "hus eller leilighet med…". Strengt tatt er det derfor naudsynt at bustaden skal kunne kallast eit hus eller ei leilegheit for at han skal kunne vere ein sjølvstendig bustad. Dette inneber ei nedre grense for kva som kan vere sjølvstendig bustad. Men i prinsippet er det nok med eit eige rom. Også rom i brakke kan kvalifisere som sjølvstendig bustad etter gjeldande reglar.

Kva ein nærare skal leggje i omgrepa "hus eller leilegheit", må vere påverka av velstandsutviklinga, slik at ein stiller større krav til kva som skal reknast som hus eller leilegheit i dag enn for 20 år sidan.

Det klaraste og lettast etterprøvelege kriteriet i høve til omgrepet hus/leilegheit er arealet av bustaden. Dersom ein i omgrepet "sjølvstendig bustad" bygde inn eit krav om at bustaden skal vere på eit minste areal, ville ein bli kvitt dei mest openberre tilfella av registrering på arbeidsstaden av folk som har ei klart sterkare tilknyting og ein betre bustad andre stader. Det ville måtte gjerast klart at kriteriet ikkje skulle brukast motsetningsvis, slik at ikkje alle bustader over dette arealet, som også oppfyller eventuelle andre minstekrav, jf. nedanfor, skulle reknast som sjølvstendig bustad.

Eit kriterium knytt til arealet av bustaden har den rettstekniske føremonen at det er eit lite omtvisteleg høve, som i tillegg er enkelt å bringe på det reine. Dokumenterer ikkje skattytar noko anna, må styresmaktene kunne leggje til grunn dei arealmåla dei får tilgang på, anten det er bruttoareal eller buareal. Men dokumenterer skattytaren buarealet, bør han ha krav på at dette blir lagt til grunn.

Der fleire deler eit hus eller ei leilegheit utan at desse er i same husstand, må ein ta stilling til korleis dei totale areala skal fordelast. Eit alternativ er å dele det totale arealet på talet bebuarar. Eit anna alternativ er å vurdere bebuarane individuelt, slik at areal som den enkelte disponerer aleine, blir rekna til denne, medan areala bebuaren deler med andre, blir fordelt på desse og lagt til arealet som den enkelte disponerer aleine. Det siste alternativet er noko meir komplisert enn det fyrste, men det gir etter departementet sitt skjøn den individuelt sett mest rimelege regelen. Det er lite rimeleg at ein person, typisk ein hybelbuar, skal bli tilordna areal han ikkje disponerer. Det vil også kunne vere urimeleg om ein person, typisk ein hybelutleigar, som sjølv disponerer eit rimeleg stort areal, ikkje skal bli rekna for å ha sjølvstendig bustad berre på grunnlag av at vedkommande leiger ut delar av bustaden, og bebuarane dermed i snitt har under minstearealet for sjølvstendig bustad. Departementet går derfor inn for at det arealet den enkelte disponerer aleine blir rekna til vedkommande, og at areal vedkommande deler med andre blir fordelt på dei som deler, og lagt til.

Departementet er noko i tvil om kor høgt ei arealgrense bør setjast. Grensa må ikkje setjast så høgt at bustader det faktisk går an å ha si faste tilknyting til, særleg i etableringsfasen, blir rekna som usjølvstendige. Departementet kan ut frå dette tenkje seg at grensa bør setjast til 20 kvm.

• krav om innlagt vatn og avløp for at bustaden skal reknast for å ha kjøkken/kjøkkenfunksjon

Ettersom det no er eit vilkår for at ein bustad skal bli rekna som sjølvstendig at han har kjøkken/kjøkkenfunksjon, jf. avsnitt 2 ovanfor, er ein måte å oppjustere kravet til sjølvstendig bustad på å oppjustere kravet til kva som kan reknast som kjøkken/kjøkkenfunksjon. Av avsnitt 2 ovanfor framgår det at ein krev at det skal vere praktisk mogleg å gjennomføre dei sentrale kjøkkenfunksjonane, sjølv om det skulle medføre enkelte ulemper samanlikna med eit fullverdig kjøkken. Dette bør ein etter departementet sitt skjøn ikkje endre på. Eit krav om fullverdig kjøkken ville føre til at mange bustader som særleg yngre folk har som sin faste bustad, ikkje ville bli rekna som sjølvstendige. Dermed ville det kunne bli mange som kunne bli registrert på foreldrebustaden og pendle dit lengje etter at dei har etablert seg for seg sjølv. I tråd med dette bør ein halde fast ved det som er etablert praksis, nemleg at det er tilstrekkeleg at ein kan gjere oppvasken og oppbevare og lage mat der, utan at det kan krevjast særleg ventilasjon i samband med kokeplata, eller at kjøkkenet er skilt i frå opphaldsrommet i bustaden, eller at kjøkkenet har vindauge. Dette bør som før berre vere moment i ei totalvurdering.

Derimot meiner departementet at ein bør leggje inn i kravet om at det skal vere praktisk mogleg å gjennomføre dei sentrale kjøkkenfunksjonane at det må vere innlagt vatn og avløp i rommet. Lignings-ABC legg etter departementet sitt skjøn lista for lågt etter dagens oppfatning av sjølvstendig bustad når han seier at det ikkje krevst innlagt vatn. Det er lite rimeleg at ein skal rekne eit rom utan innlagt vatn og avløp som kjøkken i samband med vurderinga av om ein bustad er sjølvstendig og dermed utgjer ei så fast tilknyting for skattytaren at denne blir likestilt med bustaden han pendlar frå, utan omsyn til kor høg standard bustaden han pendlar frå måtte ha.

Eit krav om innlagt vatn og avløp som ein del av dei sentrale kjøkkenfunksjonane vil vere absolutt, slik at det ikkje blir tale om sjølvstendig bustad utan at kjøkkenet har det. På den andre sida vil det ikkje vere tilstrekkeleg at eit rom har innlagt vatn og avløp for at det skal reknast som kjøkken. Dei øvrige vilkår om dette bør førast vidare.

Departementet har vurdert særskilt om ein skulle oppjustere kva som blir lagt i vilkåret om at det skal vere høve til å koke mat i bustaden. Ved at det inngår krav om dette for at bustaden skal kunne seiest å ha dei sentrale kjøkkenfunksjonane, er også dette eit absolutt krav for at bustaden skal bli sett på som sjølvstendig. Ei oppjustering av kva ein legg i dette, ville også innebere ei oppjustering av krava til sjølvstendig bustad. Departementet ser likevel ikkje nokon nærliggjande alternativ avgrensing, som er praktisk brukbar her. Dette vilkåret vil i alle høve få noko mindre å seie ettersom andre krav til kva som skal reknast som sjølvstendig bustad, blir oppjusterte.

• det bør ikkje takast omsyn til om ein deler kjøkkenet med nokon utanom eigen husstand

Dersom ein oppjusterer omgrepet "sjølvstendig bustad" ved å krevje eit minste areal for at ein bustad skal kunne reknast som sjølvstendig, vil mange av dei som bur i bufellesskap, blir rekna for å bu i usjølvstendig bustad av denne grunn. Etter departementet sitt skjøn vil dette nett vere dei som har ein såpass enkel bustad på arbeidsstaden at dei bør kunne ha pendlarstatus, dersom dei har ein annan sjølvstendig bustad. Derimot vil mange av dei som bur i bufellesskap der dei disponerer eit arealet på over 20 kvm, vere av dei som har ein såpass bra bustad at han bør kunne reknast som sjølvstendig, sjølv om vedkommande deler kjøkken med andre i bufellesskapet. Departementet ser det etter dette som ein føresetnad for å innføre eit minste areal for at ein bustad skal kunne reknast som sjølvstendig, at retningslinene om at ein bustad blir rekna som usjølvstendig dersom kjøkkenet blir delt med andre enn sambuar og nokon vedkommande har familiemessig tilknyting til, ikkje blir ført vidare.

Sambuarar og ektefellar som pendlar

Mykje av bakgrunnen for at reglane for einslege pendlarar har blitt oppfatta som urimelege, er nok at det er ulike reglar for einslege og for familiependlarar. Sambuarar utan barn blir vurdert som einslege. På enkelte punkt kan det spørjast om regelverket for familiependlarar bør reviderast.

Den fyrste problemstillinga det er naturleg å sjå på her, gjeld kven som reknast som einsleg, og kven som reknast som familiependlar. Mange av dei tilfella der reglane blir opplevd som mest urimelege, er tilfelle der ein person har sambuar på ein annan stad enn arbeidsstaden, men blir rekna for busett på arbeidsstaden av di bustaden der er sjølvstendig. Den som er gift, blir derimot rekna som busett der den felles heimen med ektefellen er.

Departementet finn ikkje at det no er rett tid til å gå nærare inn på moglege endringar her, av di høvet mellom sambuarskap og ekteskap i regelverket blir vurdert på meir generell basis for tida. Sambuarutvalet har lagt fram si innstilling, men prosessen i tilknyting til denne innstillinga er ikkje ferdig. Endringar i pendlarreglane bør i høve til dette spørsmålet byggje på resultatet av denne prosessen.

Som nemnt under avsnitt 2 ovanfor, blir ektefellar som pendlar mellom ein eller fleire bustader, rekna for busett i den bustaden der dei klart har innretta sin eigentlege, felles heim, sjølv om dei tek den overvegande døgnkvila si i ein annan, sjølvstendig bustad. Dette gjeld i tillegg til regelen om at ein person blir rekna for busett der ektefellen bur. Desse reglane gir store ulikskapar i høve til einslege, ettersom dei gjer at ektefellar i langt fleire tilfelle enn einslege kan bli rekna som busett i ein annan bustad enn den der dei tek si overvegande døgnkvile, og dermed oppnå pendlarstatus.

Departementet set ikkje spørjeteikn ved regelen for ektefellar der den eine pendlar. Då er det godt i tråd med omsyna bak både reglane om skattemessig bustad og om folkeregistrering at begge blir rekna som busett ved den felles heimen.

Departementet set derimot spørjeteikn ved om tilleggsregelen for ektefellar som begge pendlar mellom dei same to bustadene er rimeleg i høve til den som gjeld for einslege. Det er vanskeleg å sjå gode grunnar til at ektefellar skal ha høve til å få pendlarstatus i større mon enn einslege i desse tilfella. Begge gruppene kan finne det naudsynt å ta arbeid på ein stad som er for langt borte til at dei kan dagpendle dit, samstundes som det er vanskeleg å sjå at einslege i særleg mindre mon enn ektefellar har behov for å behalde tilknytinga til den opphavlege bustaden. Tvert i mot kan vel det opphavlege miljøet i mange tilfelle vere vel så viktig for den som er einsleg, som for eit ektepar. Også i denne samanhengen er det naudsynt å sjå på kva for eit samfunn reglane verkar på. Gruppa "einslege" har endra seg mykje på dei siste tiåra. Ein einsleg person er ikkje i så stor grad som før ein ung person på eit mellomstadium mellom foreldrebustaden og bustad med eigen familie. Skilte og separerte er også einslege, og dei høge skilsmissetala gjer at einslege pendlarar i dag i større mon enn før er vaksne, skilte eller separerte menneske som ikkje i mindre grad enn ektefellar er etablerte med bustad og sosialt miljø på den opphavlege bustaden. Samlivsforma sambuarskap har også auka sterkt dei siste tiåra. Som nemnt i punkt 2 ovanfor, blir også sambuarar rekna som einslege. Også denne utviklinga bidreg til å gjere skilnaden mellom gruppa einslege pendlarar og ektefellar som pendlar, mindre klar.

Departementet meiner etter dette at særregelen for ektefellar som pendlar kan gi urimelege ulikskapar i handsaminga av ektefellar og einslege. Departementet vil derfor vurdere å oppheve særregelen for ektefellar som pendlar mellom dei same to bustadene. Ei oppheving av særregelen vil innebere at når både den felles arbeidsbustaden og distriktsbustaden er sjølvstendige etter dei allmenne reglane som blir gjeldande for dette, vil døgnkvileregelen blir avgjerande for skattemessig bustad. Normalt vil då arbeidsbustaden bli skattemessig bustad, i staden for distriktsbustaden som no.

Presisering av omgrepet "barn"

Det framgår av avsnitt 2 ovanfor at foreldre som har felles heim med barna sine, blir rekna som busett i denne bustaden.

Korkje forskrifta om skattemessig bustad eller folkeregistreringsforskrifta seier noko nærare om kva for alder dette "barnet" kan ha. I praksis knytt til folkeregistreringsforskrifta har ein tolka regelen slik at ein person i denne samanhengen er barn til vedkommande er 18 år, og ikkje lenger.

Departementet finn tolkinga knytt til folkeregistreringsforskrifta rimeleg, både i høve til folkeregistrering og i høve til spørsmålet om skattemessig bustad. Departementet går derfor inn for at denne praksisen blir regelfesta i dei to forskriftene.

5 Skattemessig handsaming når arbeidsgjevar dekkjer arbeidstakaren sine kostnader ved pendling

Utgangspunktet etter skattelova er at ytingar frå arbeidsgjevar blir handsama som arbeidsinntekt hos arbeidstakaren, og såleis går inn i den allmenne inntekta og personinntekta til vedkommande. Kostnader som arbeidstakaren pådrar seg for å skaffe inntekta, kan han trekkje frå ved fastsetjinga av den allmenne inntekta.

Frå dette utgangspunktet gjeld ein del unntak. Mellom anna bestemmer skattelova § 55 fyrste ledd, bokstav c, at overskot på godtgjersle til dekning av utgifter i samband med utføringa av arbeid skal reknast som personinntekt. Det blir såleis føresett at det berre er overskot på slik godtgjersle som skal reknast som personinntekt. Ved fastsetjinga av den allmenne inntekta blir berre eventuelt overskot eller underskot rekna med. Denne måten å handsame arbeidsgjevar si dekning av utgiftene på blir kalla "nettometoden". I utgangspunktet er det berre dekning av kostnader det kan krevjast frådrag for, som blir handsama etter nettometoden. Det motsette, "bruttometoden", blir brukt på godtgjersle for andre kostnader, og inneber at heile godtgjersla blir skattlagt. Eventuelt frådrag for desse kostnadene kan berre krevjast i allmenn inntekt, og berre så langt det ikkje er konsumert av minstefrådraget.

Godtgjersle til dekning av eller refusjon av kostnader til kost og losji under arbeidsopphald utanfor heimen og til besøksreise i heimen blir handsama etter nettometoden. Derimot blir godtgjersle til dekning av kostnader til dagleg reise mellom heim og arbeid handsama etter bruttometoden.

Etter at EØS-pendlarforskrifta var vedteken, får skattytarar med heim i eit anna EØS-land frådrag for pendling dit på lik line med den som pendlar internt i riket. Endringane som er foreslått i avsnitt 4 ovanfor, får såleis verknad også for denne frådragsretten. Departementet finn det derfor naudsynt å gjennomgå reglar og praksis knytt til arbeidsgjevar si dekning av kostnadene i desse tilfella, for å sikre at dei nye pendlarreglane blir klare også i høve til arbeidsgjevar si dekning av kostnadene.

Person som er busett mellombels (ikkje meir enn fire år) i Noreg, kan velje å krevje standardfrådrag for utanlandske arbeidstakarar i staden for frådrag for konkrete kostnader. Også dei avgrensa skattepliktige etter skattelova § 15 fyrste ledd bokstav d og petroleumsskattelova § 1, jf. § 2, og sjøfolk som blir skattlagde etter sjømannsskattelova får standardfrådraget. Den som får standardfrådrag, kan ikkje samstundes krevje frådrag for kostnader til kost og losji under arbeidsopphald utanfor heimen og til besøksreise i heimen. For dei tilfella der arbeidsgjevaren gir godtgjersle for slike kostnader til skattytar med familie og heim i utlandet, uttaler likevel Lignings-ABC at det berre er eventuelt overskot som skal skattleggjast. Underskot kan det ikkje krevjast frådrag for i tillegg til standardfrådraget.

I tillegg til den praksisen som Lignings-ABC gir grunnlag for, er det ved Sentralskattekontoret for utanlandssaker etablert ein praksis som går ut på at arbeidsgjevar kan dekkje kostnader til kost, losji og besøksreiser for einslege som har rett til standardfrådrag, og få dette handsama etter nettometoden i større mon enn dei tilsvarande utgiftene gir rett til frådrag etter EØS-pendlarforskrifta.

Etter departementet si oppfatning er det ikkje rett at arbeidsgjevar si dekning av arbeidstakaren sine kostnader ved opphald i og arbeidsreiser til Noreg, blir handsama etter nettometoden i tilfelle der arbeidstakaren ikkje har rett til frådrag for kostnadene. Reglane på dette området bør klargjerast i samband med dei foreslåtte endringane i pendlarreglane.

Departementet går derfor inn for at godtgjersle frå arbeidsgjevaren for utgifter til pendling frå utlandet berre skal handsamast etter nettometoden i dei tilfella der arbeidstakaren ville hatt rett til frådrag for desse utgiftene etter EØS-pendlarforskrifta. Det vil seie at arbeidstakaren oppfyller krava til å kunne reknast som pendlar, og ikkje får (eller krev, i dei tilfella han kan velje) standardfrådraget.

Konsekvensen for dei som får standardfrådrag og dei som elles ikkje har krav på frådrag for pendlarutgiftene, blir at utgiftsgodtgjerslene og refusjonane heilt ut blir rekna som løn. Ytingane går derfor inn i den skattepliktige inntekta (både allmenn inntekt og personinntekt) til arbeidstakaren. Det må då betalast skatt på allmenn inntekt, trygdeavgift og eventuell toppskatt av ytinga.

For arbeidsgjevaren er spørsmålet om arbeidsgjevarvgift viktigast. Reglane om arbeidsgjevaravgift er sjølvstendige i høve til skattereglane. Avgjerande for om det må betalast arbeidsgjevaravgift på ei utgiftsgodtgjersle eller ein refusjon er om ytinga er trekkpliktig eller trekkfri. Trekkpliktige ytingar skal det betalast arbeidsgjevaravgift av. Godtgjersler og refusjonar for utgifter ved besøksreiser i heimen er trekkfrie, jf. forskrift om forskotstrekk i utgiftsgodtgjersler §§ 2 og 3.

Der arbeidstakaren ikkje får standardfrådrag, men har krav på frådrag for konkrete pendlarutgifter, vil arbeidsgjevaren sine utgiftsgodtgjersler og refusjonar framleis kunne utbetalast fritt for arbeidsgjevaravgift. Dette er uproblematisk. Men av omsyn til arbeidsgjevaren bør ikkje plikta til å betale arbeidsgjevaravgift avhenge av om arbeidstakaren vel å krevje standardfrådrag eller konkrete frådrag. Departementet går derfor ut frå at også i tilfelle der arbeidstakaren vel å krevje standardfrådrag, og såleis ikkje har krav på frådrag for konkrete pendlarutgifter, bør utgiftsgodtgjersler og refusjonar frå arbeidsgjevaren vere trekkfrie og dermed ikkje arbeidsgjevaravgiftspliktige, så sant arbeidstakaren oppfyller krava til å bli vurdert som pendlar.