Høyring - avvikling av åremålsordninga for nemndleiarane og direktøren i Ut-lendingsnemnda (UNE)

Høyring – avvikling av åremålsordninga for nemndleiarane og direktøren i Utlendingsnemnda (UNE)

1. Innleiing

Justis- og politidepartementet foreslår endringar i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlen-dingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingslova, ul) § 77 andre og tredje ledd. Her går det fram at nemndleiarane i UNE vert tilsett på åremål for åtte år utan moglegheit for gjenoppnemning, og at direktøren vert tilsett på åremål for seks år med moglegheit for éi gjenoppnemning. Departementet foreslår å fjerne åremålsreglane, slik at hovudregelen i tenestemannlova om tilsetting i fast stilling vert gjeldande for UNEs nemndleiarar og direktør. Avvikling av åremålsordninga vil ha positiv innverknad på nemnda si rekruttering, saksavvikling og verksemd elles.

Liste over høyringsinstansar følgjer vedlagt. Vi ber høyringsinstansane vurdere om for-slaget bør leggast fram for underliggande organ mv. som ikkje er oppført på lista. Høy-ringsbrevet er også tilgjengelig elektronisk på www.regjeringen.no/jd.

Vi ber om at merknader til forslaget sendast til Justis- og politidepartementet, Inn-vandringsavdelinga, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innan fredag 3. juni 2011. Om mogleg ber vi om at merknadene også sendast elektronisk i word-format til sigurd.bordvik@jd.dep.no. Spørsmål kan rettast til rådgjevar Sigurd Bordvik (tlf. 22 24 52 04).

2. Bakgrunn

Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tenestemannlova, tl) § 3 nr. 2 slår fast at tenestemenn som hovudregel tilsettast i fast stilling. Det er opna for unntak, mellom anna dersom tenestemannen skal tenestegjere i åremålsstilling, det vil seie stilling der arbeidstakaren er tilsett for ei avgrensa tid, jf. tl § 3 nr. 2 bokstav f. Utlendingslova § 77 andre og tredje ledd slår i dag fast at UNEs nemndleiarar og direktør vert tilsett på åremål.

Nemndleiarane i UNE har sia nemnda vart oppretta i 2001 vore tilsette på åremål, opphavleg for fire år med moglegheit for éi gjenoppnemning. Då åremålsordninga vart innført vart det lagt vekt på at ei slik ordning ville sikre utskifting av nemndleiarar med jamne mellomrom.

På bestilling frå Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) utførte rhKnoff, i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt, ei evaluering av UNE i perioden oktober 2001 til mars 2003. I rapporten vart det mellom anna konkludert med at åremålsordninga for nemndleiarar var “lite heldig”. Det vart lagt vekt på at det er “avgjørende viktig at det ikke kan reises spørsmål om Regjeringen ved utvelgelse eller gjenoppnevning av nemndlederne legger vekt på andre hensyn enn rent faglige kvalifikasjoner”.

KRD ynskte ikkje å avvikle åremålsordninga. Departementet uttalte i høyringsbrev av 23. januar 2004 at åremålsordninga ville sikre utskifting av nemndleiarar, som i sin tur ville bygge opp under allmenta sin tillit til UNE. Jamleg utskifting ville også sikre fagleg nyorientering. For å ivareta dei omsyn det vart vist til i rapporten, foreslo departementet å forlenge åremålet til åtte år og fjerne moglegheita for gjenoppnemning. Dette ville sikre utskifting, samstundes som det ikkje ville kunne oppstå mistanke om politiske føringar for kven som vart gjenoppnemnde.

UNE og Norges Juristforbund uttalte i høyringsrunden at stillingane burde gjerast faste. Det vart mellom anna gjort gjeldande at det også med faste stillingar ville skje ei tilfredsstillande utskifting, og at åremål ikkje er den einaste måten å sikre faglig nytenking på. Departementet uttrykte forståing for disse innvendingane, men fastheldt forslaget om åtteårig åremål.

Utlendingslova § 77 andre ledd andre punktum slår fast at direktøren i UNE vert utnemnd for seks år, med moglegheit for éi gjenoppnemning. Av utlendingsforskrifta § 16-2 går det fram at “[D]irektørens arbeidsområde omfatter også funksjonen som nemndleder”.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet (FAD) varsla i Stortingsmelding nr. 19 (2008–2009) Ei forvalting for demokrati og fellesskap ein gjennomgang av åremålsordningane i staten.

3. Utviklinga i nemndleiargruppa

UNE har opplyst at nemndleiargruppa fram til 2009 var relativt stabil, med lav turnover, få permisjonar etc. Gruppa har også hatt god produktivitet. Dette biletet endra seg markert i 2010. I verksemdrapporten for andre tertial 2010 rapporterte UNE at fleire nemndleiarar hadde slutta i løpet av året, og at det var ein stor auke i permisjonar og andre typar fråvere. Samstundes var det mange tilsettingar, med tilhøyrande ressursbruk til opplæring. UNE uttalte at dette samla sett førte til at nemndleiarleddet utgjorde ein stor flaskehals i systemet, og den viktigaste enkeltårsaka til manglande måloppnåing per andre tertial i 2010.

Ei rekkje tiltak vart sette i verk av UNE for å betre situasjonen, mellom anna auka bruk av overtid og delegering av saker til sekretariatet. I årsrapporten for 2010 slår UNE fast at desse tiltaka hadde noko effekt for produktiviteten i siste tertial, men at den manglande kapasiteten i nemndleiarleddet like fullt hadde signifikant negativ effekt for den samla måloppnåinga: “Hadde nemndlederleddet fått behandlet det antall saker sekretariatet hadde forberedt i 2010 (altså ikke alle restansene hos nemndlederne), ville UNEs måloppnåelse vært på nesten 95 % (men ble altså på 86 %).”

UNE har også erfart at det er vanskeleg å rekruttere erfarne juristar med relevant erfaring til nemndleiarstillingane. UNE fekk relativt få søkjarar til dei mange utlyste stillingane i 2010, og nemnda opplyser at mange av søkjarane var i ein alder der ein ikkje kan forvente at dei vert lenge i nemnda, nettopp fordi det er tale om åremålsstillingar. Ikkje å ha fast stilling har vist seg å vere avgjerande for fleire av nemndleiarane som har slutta i UNE, ofte til fordel for fast stilling i liknande verksemder.

I 2009 og 2010 tiltredde til saman 12 nye nemndleiarar. UNE hadde per januar 2011 27 nemndleiarar, og tilset ytterlegare åtte i første kvartal 2011. Nærare ti personar er eller skal i permisjon i 2011, og somme er i redusert stilling. Eitt åremål går ut hausten 2011. Per mars 2011 hadde 20 av 31 nemndleiarar to eller færre års røynsle i stillinga. Desse forholda tilseier at trenden frå 2010, med stor rørsle og relativt lite erfaring i nemndleiargruppa, vil halde fram i overskueleg framtid.

4. Grunngjeving for forslaget - nemndleiarane

Som nemnt er fast tilsetting hovudregelen etter tenestemannlova. Etter departementets syn er det ikkje tungtvegande argument som taler for å fråvike hovudregelen når det gjeld nemndleiarane i UNE. Både prinsipielle og praktiske omsyn taler for at nemndleiarane vert tilsett i fast stilling.

Nemndleiaren si uavhengige rolle som avgjerdsfattar i eit organ med domstolstrekk, låg til grunn for at ein i 2004 fjerna moglegheita for gjenoppnemning. Omsynet til uavhengigheit tilseier etter departementets syn at ein bør gå bort frå åremålet i sin heilskap. Det er i denne samanhengen relevant at mellom anna domstolane og Trygderetten opererer med fast tilsetting i liknande stillingar, i tråd med hovudregelen i tenestemannlova.

Avvikling av åremålsordninga vil vidare vere gunstig frå ein pragmatisk ståstad. I lys av situasjonen i nemndleiargruppa, og dei erfaringar UNE har gjort seg mellom anna når det gjeld årsakene til at nemndleiarar seier opp, er det grunn til å tru at ei omgjering til faste stillingar vil medføre lågare turnover. Det er også grunn til å tru at UNE vil få fleire godt kvalifiserte og erfarne søkjarar til nemndleiarstillingar. Større stabilitet og kompetanse i nemndleiargruppa, må i sin tur antakast å ha ein vesentleg positiv effekt på UNEs produktivitet, ettersom problema i nemndleiarleddet utgjorde den viktigaste einskilde årsaka til nemnda si manglande måloppnåing i 2010.

Det er, som tidlegare, eit relevant argument at det bør vere ei viss utskifting av nemndleiarar for å ivareta fagleg nytenking og sikre legitimiteten til nemnda. Departementet meiner imidlertid at åremålsordninga ikkje er eit naudsynt eller spesielt tenleg verktøy for å oppnå dette. Nemndleiargruppa er meir enn dobla i storleik sidan 2001. I ei så stor gruppe vil det med stor grad av sikkerheit vere ei ikkje ubetydeleg utskifting, sjølv om fleire vert sitjande lenge i stillinga. Ein må også kunne gå ut frå at det i ei stor gruppe fagleg kompetente personar vil vere rom for meiningsmangfald og nytenking. Det er heller ikkje nødvendigvis slik at nye nemndleiarar er meir fagleg nytenkande enn erfarne; det kan like ofte vere slik at ein person med lang fartstid kan tenkje heilskapleg og sjå alternative løysingar, medan ein nytilsett med mindre oversikt vil velje meir varsame og “tradisjonelle” løysingar. Departementet meiner vidare at det er fullt mogleg for UNE å ivareta behovet for fagleg utvikling og nytenking ved andre tiltak, og at organisasjonen har synt evne og vilje til å setje i verk slike tiltak. UNE har mellom anna i 2010/2011 påbyrja eit omfattande prosjektarbeid med sikte på styrka kompetanseutvikling i organisasjonen. Departementet vil kunne fylgje opp slike tiltak gjennom dei årlege tildelingsbreva, og slik bidra til å sikre at behovet for utvikling vert ivareteke.

Departementet finn det lite truleg at legitimiteten til nemnda vil ta skade av at åremålsordninga vert avvikla. Det er vanskeleg å sjå at faste stillingar skulle innebere eit tillitsproblem for UNE, når det ikkje er det for til dømes domstolane. Når det gjeld publikum generelt, er det liten grunn til å tru at mange har slik detaljkunnskap eller ville leggje vekt på dette. I ei undersøking utført av Opinion i desember 2010 kjende berre 9 % til UNE utan hjelp (79 % svarte at dei hadde høyrt om UNE når namnet vart nemnt). Når det gjeld organisasjonar, politiske parti og liknande aktørar, er ikkje departementet kjent med at nemndleiarane sine tilsettingsforhold har vore gjenstand for nemneverdig merksemd. Av høyringsinstansane som i 2004 tok stilling til diverse foreslegne endringar i utlendingslova, var det berre fire som uttalte seg om dette (Advokatforeningen og NOAS støtta forslaget om åtteårig åremål utan gjenoppnemning, medan Norges Juristforbund og UNE tok til orde for faste stillingar[1]).

5. Grunngjeving for forslaget - direktørstillinga

Heimelen for at UNE-direktøren vert tilsett på åremål er ul § 77, altså ein særleg lovheimel, jf. tenestemannforskrifta (tf) § 3 nr. 3 bokstav A. I andre tilfelle er åremålsordning heimla i tf, og typetilfella som går fram av tf § 3 er relevante som samanlikningsgrunnlag. Etter forskrifta § 3 nr. 1 første setning kan den øvste administrative leiaren for ei verksemd tilsetjast på åremål “når lederoppgavene krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering”. Det kan på generelt grunnlag stillast spørsmål ved om omsyn til nyorientering er eit tilstrekkeleg argument for å oppretthalde åremålsordninga. Evne til nyorientering vert i aukande grad rekna for å vere allmenn leiarkompetanse. Tiltak som systematisk kravsetting og resultatvurdering av leiarane kan i vel så stor grad som åremål ivareta dette omsynet. I denne samanhengen nemner departementet at det som ledd i UNEs pågåande arbeid med heilskapleg kompetanseutvikling, er sett særskilt fokus på leiarutvikling.

Evne og moglegheit til fagleg og administrativ nyorientering er utan tvil viktig for direktøren i UNE, som i andre verksemder med utfordrande arbeidsoppgåver. Departementet kan imidlertid ikkje sjå at dette gjeld UNE-direktøren “i særlig grad” samanlikna med leiarstillingar i liknande organ, eller at det vil vere særskilt vanskeleg å oppnå dette med andre tiltak, slik at det er grunn til å fråvike hovudregelen om fast stilling.

Det kan tvert om gjerast gjeldande at stillinga som UNE-direktør har eit særpreg som taler imot bruk av åremål. Etter tf § 3 nr. 1 andre setning skal ikkje åremål nyttast når det er “særlig viktig at lederen har en uavhengig stilling”, eit prinsipp som har relevans når det gjeld direktørstillinga i UNE. Som leiar for eit fagleg uavhengig klageorgan med domstolstrekk er det viktig, mellom anna for UNEs integritet, at direktøren har ei uavhengig stilling. Direktørens åremålsstilling, som i motsetnad til kva som gjeld for nemndleiarar også opnar for gjenoppnemning, kan vere uheldig i lys av dette omsynet. Det kan i denne samanheng trekkast parallellar til leiaren for Trygderetten og direktøren i Domstoladministrasjonen, som båe vert tilsett i fast stilling. Ei anna relevant samanlikning er dommarstillingar – jf. mellom anna at UNE-direktøren skal ha dommarkompetanse – som også er faste.

Vidare tilseier samanhengen mellom nemndleiarane og direktøren si rolle, då særleg at direktøren sitt arbeidsområde etter utlendingsforskrifta også omfattar funksjonen som nemndleiar, at direktøren vert tilsett på same vilkår.

Det er viktig å få avklart spørsmålet om nemndleiarane sine tilsettingsforhold så snart som råd. Dette på grunn av situasjonen i nemndleiargruppa og dei positive verknadene avvikling av åremålet ventast å ha, jf. ovanfor. Departementet finn det naturleg at direktørstillinga vert vurdert samstundes, mellom anna fordi denne også omfattar funksjonen som nemndleiar. Dermed vert bruken av åremål i UNE vurdert heilskapleg.

6. Praktisk gjennomføring

Endring frå åremål til fast stilling må skje i samband med ledigheit i stillinga. Dette går fram av tl § 7 nr. 1 (særleg siste punktum) når det gjeld embete. Tilsvarande må leggast til grunn for tenestemannsstillingar, jf. det ulovfesta kvalifikasjonsprinsippet, då det må leggast til grunn at søkjargrunnlaget til ei tidsavgrensa stilling (åremålsstilling) og ei fast stilling vil kunne vere ulikt.

7. Økonomiske og administrative konsekvensar

UNE rapporterer at åremålsordninga har ført til høgare turnover blant nemndleiarane enn kva som ville vore tilfelle dersom dei hadde hatt fast tilsetting, og at dette har ført til meirkostnader til rekruttering og opplæring. Dei rapporterer også at den store utskiftinga av nemndleiarar dei siste to år har ført til lågare produktivitet enn tidlegare. Det er ikkje mogleg å talfeste den konkrete verknaden av dette. UNE har i dag over 11 000 ubehandla saker, og ei gjennomsnittlig sakshandsamingstid på ni månader. Høgare produktivitet og raskare sakshandsaming vil legge til rette for reduserte utgifter til drift av statlege mottak for asylsøkjarar. UNEs måloppnåing sett opp mot overordna produksjonskrav var på 86 % i 2010. Ni prosentpoeng av avviket er identifisert til knappheit i nemndleiarleddet.

Med helsing

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                                     Birgitte Ege
                                                                                     avdelingsdirektør

2 vedlegg: 

- Liste over høyringsinstansar
- Forslag til lovendring

Forslag til lov om endring i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingslova)

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingslova) vert følgjande endring gjort:

§ 77 andre og tredje ledd skal lyde:

            Utlendingsnemnda ledes av en direktør som må fylle kravene til
            dommere.  
            Utlendingsnemnda skal videre ha nemndledere som må fylle kravene 
            til dommere. 

Offentlige institusjoner
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombudet
Datatilsynet
Departementene
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
NID-Nasjonalt identitets- og dokumentssenter
Politidirektoratet (POD)
Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)

Arbeidsgiverforeninger
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
KS - Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Arbeidsgiverforeningen Spekter

Fagforeninger
Advokatforeningen
Akademikerne
Fagforbundet
Den norske dommerforening
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Norges Juristforbund
Politiets Fellesforbund
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Innvandrerorganisasjoner/ fagorganisasjoner om innvandring
African Youth in Norway (AYIN)
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
KIM – kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Innvandrerforum
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Menigheter/religiøse organisasjoner
Bispedømmene (11 stykker)
Den norske kirke - Kirkerådet
Islamsk Råd
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

NGOer og interesseorganisasjoner
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Flyktninghjelpen
Helsingforskomitéen
Human Rights Service (HRS)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
NORAD
Norsk Folkehjelp
OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Redd Barna
PRESS – Redd Barna Ungdom
Røde Kors
Seniorsaken
SOS Rasisme
UNHCR Stockholm

Politiske partier
Arbeiderpartiet
Det liberale folkepartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre

Juridiske organisasjoner/jussformidling
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
Rettspolitisk forening
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)