Meld. St. 12 (2012–2013)

Perspektivmeldingen 2013

Til innholdsfortegnelse

6 Bærekraftig utvikling – miljø- og klimautfordringene

6.1 Innledning

Brundtlandkommisjonen definerte i 1987 bærekraftig utvikling som «en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få tilfredsstilt sine behov». Definisjonen har senere blitt konkretisert som et krav om at hver generasjon må etterlate seg en samlet formue, inklusive miljø- og naturkapital, som er så stor at kommende generasjoner kan unngå nedgang i levestandarden.1

Dagens forbruks- og produksjonsmønstre er samlet sett ikke bærekraftige. Strategier for å gjøre utviklingen bærekraftig, ofte omtalt som grønn vekst, legger til grunn at økonomiske beslutninger i større grad må ivareta miljøhensyn siden feil ikke alltid kan rettes opp.

Gjennom FN har verdenssamfunnet samlet seg om at hovedutfordringene for en bærekraftig utvikling er internasjonal fattigdom, reduksjon i naturmangfoldet, menneskeskapte klimaendringer og spredning av miljøgifter. Den første utfordringen er diskutert i kapittel 2, de øvrige tre drøftes i dette kapitlet.

De fleste industriland har kommet langt med å løse nasjonale og regionale miljøproblemer. Derimot har verdenssamfunnet ikke løst de store globale problemene, som bare kan løses gjennom bredt internasjonalt samarbeid. Av disse står klimaproblemet i en særstilling.

Verdens utslipp av klimagasser har økt sterkt gjennom flere tiår. Så langt har industrilandene bidratt mest til den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Veksten framover ventes å komme i utviklingsland og framvoksende økonomier. FNs klimapanel har anslått at temperaturøkningen kan bli om lag 2 °C rundt 2050 og hele 3-6 °C innen 2100 dersom det ikke gjennomføres betydelige tiltak mot utslipp av klimagasser. En slik temperaturøkning kan få store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser. Havnivåstiging vil gjøre lavtliggende områder sårbare for oversvømmelser. I tillegg vil faren for ekstreme værhendelser øke.

Klimaproblemet er globalt, og ensidige tiltak i bare ett land eller område løser ikke problemet. Ensidige tiltak kan i verste fall føre til flytting av produksjon og økte utslipp i andre land. Internasjonalt samarbeid er derfor avgjørende, men samtidig krevende. I regi av FN forhandles det om en internasjonal klimaavtale som har som mål å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til under to grader sammenliknet med førindustrielt nivå. For å nå dette målet må verdens samlede utslipp av klimagasser, ifølge FNs klimapanel, reduseres med 50-85 pst. fram mot 2050, sammenliknet med nivået i 2000. Så store utslippskutt vil kun være mulig hvis alle store land reduserer utslippene betydelig. Det vil bl.a. kreve økt produksjon av fornybar energi, mer energieffektivisering, mindre bruk av fossil energi og stans i avskogingen.

For at en slik utvikling skal være realistisk, må utslipp av klimagasser prises. Når utslipp koster, vil produksjon og forbruk omstilles i bærekraftig retning. Ny teknologi er en nødvendig del av løsningen, og pris på utslipp er spesielt viktig for at ny teknologi skal bli tatt i bruk. Det vil i tillegg være behov for andre tiltak, bl.a. reguleringer, standarder og støtte. Kvotesystemer er etablert eller under etablering i flere land og regioner. Dersom slike systemer utvides til å omfatte flere land og sektorer, og de kobles sammen, kan de på sikt bidra til at det dannes én pris på store deler av de globale utslippene av klimagasser. Ambisiøse klimamål vil ikke kunne nås uten en høy pris som omfatter store deler av verdens utslipp av klimagasser. Det haster med å komme i gang. Desto lengre tid det tar før tilstrekkelige tiltak er på plass, jo kraftigere tiltak vil bli nødvendige. Det skyldes at det stadig investeres i energianlegg og annen infrastruktur med lang levetid og store utslipp.

Norge fører en aktiv nasjonal klimapolitikk og bruker et bredt sett med virkemidler for å redusere de nasjonale utslippene. Rundt 80 pst. av de norske utslippene er underlagt økonomiske virkemidler som CO2-avgift eller kvoteplikt. Norges befolkning og norsk økonomi anslås å vokse betydelig i årene framover, noe som isolert sett øker utslippene av klimagasser. Likevel anslås de samlede utslippene av klimagasser, med dagens virkemiddelbruk, å ligge om lag stabilt fram mot 2020 for deretter å avta noe fram mot 2030. Det betyr at karbonintensiteten i økonomien vår fortsetter å falle. Utslippene anslås lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2011. I Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk ble det varslet en rekke nye tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Effekten av disse tiltakene er ikke innarbeidet i anslagene, men kommer i tillegg.

Naturen er grunnlag for produksjon av varer og tjenester som er viktig for velferd og livskvalitet. Global befolkningsvekst og økende forbruk per innbygger kan drive fram tap av naturmangfold når de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bruken av naturressurser ikke er godt nok tatt hensyn til. For å redusere tapet av naturmangfold og arter må man få til begrensninger i overfiske, utslipp av giftige stoffer, menneskeskapte klimaendringer og avskoging, særlig i tropiske områder.

Kjemikalier brukes til å forbedre produkter og tjenester. Samtidig kan produksjon og bruk av kjemiske stoffer gi alvorlige helse- og miljømessige skader, bl.a. ved å forårsake sykdom og skade forplantningsevne og arvestoff. En del av utslippene spres via luft- og havstrømmer over store områder og utgjør derfor også et internasjonalt problem. For å minimere skadene må slike utslipp begrenses.

6.2 Klimautfordringen

6.2.1 Klimaendringer

Gjennom jordas historie har det vært store variasjoner i den globale gjennomsnittstemperaturen. Det gjelder også tiden etter siste istid. For eksempel var klimaet varmere i middelalderen enn i dag over store deler av den nordlige halvkule, mens temperaturen etter middelalderen og fram til rundt år 1800 var klart lavere. Slike temperaturendringer var knyttet til variasjoner i solaktivitet og andre naturgitte forhold.

Siden starten på den industrielle revolusjonen har også menneskelig aktivitet påvirker den globale gjennomsnittstemperaturen. I denne perioden har konsentrasjonen av CO2 i atmosfæren økt med om lag 40 pst. Oppgangen skyldes utslipp av CO2 som følge av økt bruk av fossile energikilder som kull, olje og gass. I tillegg kommer større utslipp av andre klimagasser, bl.a. metan, lystgass og nitrogenoksider. Avskoging har også bidratt. Samlet sett har konsentrasjonen av klimagasser, målt i CO2-ekvivalenter, steget med om lag 60 pst. siden førindustriell tid.

Den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har falt sammen med at den globale gjennomsnittstemperaturen har steget med rundt 0,8 °C, jf. figur 6.1. Ifølge FNs klimapanel er det svært sannsynlig at størstedelen av temperaturøkningen de siste 50 årene skyldes de menneskeskapte utslippene av klimagasser. Panelet regner med at dersom det ikke gjennomføres nye tiltak for å begrense utslipp av klimagasser, ventes temperaturen fram mot 2050 å stige med om lag 2 °C og fram mot 2100 med hele 3-6 °C sammenliknet med førindustriell tid. I Arktis kan temperaturøkningen bli opptil det dobbelte av det globale gjennomsnittet. Neste hovedrapport fra FNs klimapanel publiseres fra 2013.

Figur 6.1 Global temperaturutvikling. Avvik fra gjennomsnittstemperaturen for perioden 1961-1990

Figur 6.1 Global temperaturutvikling. Avvik fra gjennomsnittstemperaturen for perioden 1961-1990

Kilde: East Anglia University.

En betydelig global temperaturøkning kan få store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser. Vi observerer i dag endringer i naturen på alle kontinenter og i alle store havområder. Havnivået vil stige i lang tid framover som følge av smelting av isbreer og fordi vann tar mer plass når det varmes opp. Dette vil gjøre jordbruksarealer, bygninger og infrastruktur i lavtliggende områder mer sårbare for oversvømmelser. Klimapanelet regner det som sannsynlig at 20-30 pst. av alle arter står i fare for å bli utryddet dersom den globale gjennomsnittstemperaturen stiger med mer enn 2 °C. En temperaturøkning på 4 °C vil ifølge britiske forskere gi økt fare for omfattende skogsdød i deler av Amazonas, og noen av verdens mest artsrike økosystemer kan dermed gå tapt.2 Verdensbanken peker på at en slik temperaturøkning også vil øke faren for ekstreme værhendelser.3 Det innebærer hyppigere forekomst av varmebølger, stormer, flomkatastrofer og jordskred. En kraftig stigning i temperatur vil trolig også øke tørkeproblemene i nedbørsfattige områder. Tilgangen på drikkevann og mat kan bli en utfordring for flere. De fattigste landene vil bli relativt hardest rammet, og små øystater vil være spesielt utsatt.

Også i Norge vil en global temperaturøkning påvirke samfunn og miljø betydelig. I løpet av det siste århundret har nedbøren i Norge økt med om lag 20 pst. Med en global temperaturøkning vil en slik utvikling kunne fortsette. I tillegg vil et mildere klima kunne føre til at mer varmekjære planter og dyr fortrenger arter som i dag dominerer. Nye sykdommer kan ramme landbruk og skogbruk. Samtidig vil klimaendringene kunne gi grunnlag for økt produksjon og dyrking av nye vekster som tidligere var vanlig lenger sør. Dersom havet blir varmere, vil noen arter kunne bli borte fra våre farvann, og økt opptak av CO2 vil gjøre havet surere og påvirke livet i havet negativt. Begge deler vil få konsekvenser for fiske og havbruk. Omfanget av flom og skred i Norge ventes å øke som følge av økt nedbør og mer intense regnskyll. Det kan øke kostnadene knyttet til vedlikehold av infrastruktur og bygninger. Samtidig vil mer nedbør gi større produksjon av vannkraft, og mildere vintre vil medføre lavere fyringskostnader.

Stern-rapporten har anslått at kostnadene ved de globale skadene vil kunne utgjøre opp mot 11-14 pst. av verdens BNP på lang sikt.4 Dette anslaget forutsetter at utviklingen fortsetter som i dag og at det ikke gjennomføres nye tiltak for å begrense utslippene av klimagasser.

6.2.2 Hvor mye må utslippene reduseres?

I 2012 var de samlede utslippene av klimagasser i verden i overkant av 50 mrd. tonn CO2-ekvivalenter. Siden 2000 er verdens utslipp økt med over 30 pst. som svarer til 2½ pst. per år. Den sterke veksten må særlig ses i sammenheng med økende befolkning og sterk økonomisk vekst i mange utviklingsland og framvoksende økonomier. De siste tiårene har verdens befolkning vokst med om lag 1¼ pst. årlig og passerte 7 mrd. i 2011. FN venter at folketallet vil komme opp i om lag 10 mrd. innen 2050. En slik befolkingsvekst vil øke etterspørselen etter energi. Samtidig er energiforsyning den største kilden til utslipp av klimagasser. Om lag 80 pst. av verdens energiforsyning er i dag basert på fossil energi. OECD venter at verdens energibruk vil øke med om lag 80 pst. fram mot 2050.5 Dersom det ikke gjennomføres nye tiltak for å begrense utslippene, kan årlige utslipp av klimagasser ifølge OECD øke fra vel 50 mrd. tonn i 2012 til mer enn 80 mrd. tonn i 2050, jf. figur 6.2.

Figur 6.2 Utslipp av klimagasser i verden. Mrd. tonn CO2-ekvivalenter

Figur 6.2 Utslipp av klimagasser i verden. Mrd. tonn CO2-ekvivalenter

Kilde: OECD, IEA og Finansdepartementet.

Det har ingen betydning for konsentrasjonen av klimagasser hvor på kloden utslippene finner sted. Så langt er det industrilandene som har bidratt med hoveddelen av den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Dette endrer seg imidlertid hurtig, jf. figur 6.2. I de kommende tiår ventes det at hele veksten i utslipp av klimagasser vil komme i utviklingsland og framvoksende økonomier. OECD-landene står i dag for 1/3 av de globale utslippene. Selv om disse utslippene skulle bli redusert til null i 2050, vil globale utslipp uten tiltak i framvoksende økonomier og utviklingsland være opp mot 30 pst. høyere i 2050 enn i 2010. Det illustrerer at det ikke vil være mulig å redusere de globale utslippene av klimagasser i det omfanget som er nødvendig uten omfattende utslippsreduksjoner i både industriland, framvoksende økonomier og store utviklingsland.

Partene i klimaforhandlingene, som foregår i regi av FN, er enige om at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren må stabiliseres på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordas klima. I tråd med dette er det enighet om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Det vil ifølge FNs klimapanel kreve at verdens samlede utslipp av klimagasser reduseres med 50-85 pst. fram mot 2050, sammenliknet med nivået i 2000.6

OECD anslår at utslippene i 2050 må begrenses til om lag 20 mrd. tonn for å nå togradersmålet, jf. figur 6.2. Dersom det ikke gjennomføres nye tiltak, anslås utslippene å øke til om lag 80 mrd. tonn. Dersom utslippene i 2050 skulle bli på samme nivå som i dag, dvs. rundt 50 mrd. tonn årlig, vil temperaturøkningen kunne bli på om lag 3 °C.

Veksten i verdens utslipp har i flere år vært sterkere enn det som er forenlig med togradersmålet, og det haster med å snu utviklingen. Ifølge IEA vil normal utnyttelse av kraftverk, bedrifter, bygninger osv. som allerede er tatt i bruk, gi utslipp i 2035 som alene tilsvarer 4/5 av det nivået som er forenlig med togradersmålet.7 Dette innebærer at en stor del av utslippene vi kan tillate oss framover, allerede er «låst inne» i eksisterende infrastruktur. IEA peker på at verden må komme i gang med omfattende utslippsreduserende tiltak innen 2017 dersom vi skal kunne nærme oss en togradersbane. Beregninger fra FNs miljøprogram viser at uten ytterligere tiltak vil utslippene i 2020 ligge 30 pst. over det som er forenlig med en togradersbane.

Energiforsyning er i dag den største kilden til utslipp av klimagasser, og mange av de rimeligste tiltakene er i denne sektoren. De største utslipskuttene bør derfor komme her, særlig gjennom redusert bruk av kull. For at utviklingen skal være i tråd med togradersmålet, må utslipp fra forbrenning av kull, ifølge IEA, reduseres med så mye som ¾ i 2035 sammenliknet med en referansebane uten nye tiltak. Studien viser videre at utslippene fra transportsektoren må reduseres med om lag 1/3 sammenliknet med referansebanen, i hovedsak som en følge av teknologiforbedringer og mer bruk av alternative transportformer. I øvrige sektorer må utslippene reduseres med rundt ¼.

Ifølge IEA vil fossile energibærere forbli den dominerende kilden til energi selv om andelen reduseres fra dagens 80 pst. til i overkant av 60 pst. i 2035. Verdens kjente reserver av kull, olje og gass har et karboninnhold på til sammen 2860 mrd. tonn CO2-ekvivalenter. Kull utgjør om lag 65 pst. av disse reservene, olje vel 20 pst. og gass 15 pst. Skal den globale temperaturøkingen begrenses til to grader, må mer enn 2/3 av de fossile reservene forbli uutnyttet. Med et teknologigjennombrudd for fangst og lagring av CO2 vil en relativt større bruk av fossil energi være forenlig med togradersmålet.

Avskoging og skogforringelse i tropene bidrar i dag til store utslipp av CO2. I resten av verden skjer det en netto økt binding av karbon i skog. FNs klimapanel anslo i 2007 at avskoging og skogforringelse i utviklingsland bidro til om lag 1/6 av de globale utslippene. Denne andelen er nå redusert både pga. redusert avskoging i viktige skogland som Brasil, og fordi utslipp fra andre kilder har økt. OECD anslår i Environmental Outlook at arealbruksendringer nå står for om lag 10 pst. av globale utslipp av klimagasser. Andelen er ventet å avta videre fram mot 2020. Redusert avskoging i utviklingsland og økt tilvekst i skog i industriland vil kunne redusere klimagassutslippene raskt og til en lav kostnad.

6.2.3 Hvilken pris må utslipp ha?

Alle større internasjonale analyser av klimautfordringen viser at å etablere en pris på utslipp av klimagasser er helt avgjørende for å redusere utslippene i tilstrekkelig omfang. Det vil også være behov for andre tiltak, bl.a. reguleringer, standarder og støtte. Uten et kraftig prissignal er det imidlertid vanskelig å se for seg en tiltrekkelig omstilling av verdensøkonomien i klimavennlig retning. Når forurenser betaler, bidrar det til endringer i produksjons- og forbruksmønstre og til utvikling og spredning av klimavennlig teknologi.

For at de globale kostnadene ved å nå ambisiøse klimamål skal bli så lave som mulig, må utslippene av klimagasser reduseres på en kostnadseffektiv måte. Det innebærer at de billigste tiltakene bør gjennomføres først. For å få dette til må i prinsippet alle utslipp i verden prises likt. Prinsippet om kostnadseffektivitet er nedfelt i FNs klimakonvensjon.

Internasjonalt har man ikke kommet langt i å prise klimagassutslipp. Bare om lag 10 pst. av de globale utslippene av klimagasser stilles i dag overfor en pris. Europa har avgifter eller kvoteplikt på en stor del av utslippene, mens andre store økonomiske områder i verden har få eller ingen klimaavgifter. Samtidig er fossil energi sterkt subsidiert i mange land. IEA anslår at subsidiene til fossil energi i 2011 beløp seg til over 500 mrd. dollar. Mesteparten av dette er i utviklingsland med store fossile reserver. Utfasing av subsidier til fossil energi vil i seg selv redusere globale utslipp av CO2 med om lag 6 pst., ifølge OECD.

Flere land og regioner har imidlertid innført eller vurderer å innføre avgifter på eller kvotesystem for utslipp av klimagasser. California, i tillegg til flere delstater i USA, og New Zealand har allerede kvotesystemer som omfatter store utslippskilder. Australia har etablert et system med prising av klimagassutslipp. EU og Australia annonserte høsten 2012 at de vil gjennomføre en stegvis kobling av sine kvotesystemer. Sør-Korea har vedtatt å innføre et kvotesystem fra 2015. I Kina arbeides det også med å etablere kvotemarkeder. Videre har mange land, bl.a. USA og Kina, satt relativt ambisiøse mål om økt energieffektivitet. En internasjonal pris på utslipp av klimagasser kan utvikles ved at nasjonale og regionale kvotesystemer gradvis kobles sammen.

Siden gevinstene ved å investere i anlegg, teknologi, bygninger og biler med lave utslipp strekker seg ut i tid, er det nødvendig at prisen på utslipp er troverdig over tid. International Center for Climate Governance har utarbeidet en oversikt over ulike beregninger av globale prisbaner som vil bidra til kostnadseffektive utslippsreduksjoner i tråd med togradersmålet, jf. figur 6.3. Figuren viser at en pris per tonn CO2-ekvivalenter på i overkant av 40 euro (300 kroner) i 2020 som stiger til vel 230 euro (1 700 kroner) i 2050 vil kunne være tilstrekkelig til å redusere utslippene i tråd med togradersmålet. Den nødvendige omstillingen av verdens produksjon og bruk av energi vil kreve en høy pris globalt på utslipp av klimagasser. Med høye priser vil en stor del av de fossile reservene forbli uutnyttet og innsatsen for å utvikle teknologi for fangst og lagring av CO2 vil bli intensivert.

Figur 6.3 Anslått global karbonpris for å nå togradersmålet. Euro per tonn CO2-ekvivalenter

Figur 6.3 Anslått global karbonpris for å nå togradersmålet. Euro per tonn CO2-ekvivalenter

Kilde: International Center for Climate Governance.

Når utslipp prises, blir det mer lønnsomt å utvikle og ta i bruk ny klimavennlig teknologi. Det vil gi mer effektiv produksjon og bruk av energi, økt tilgang på fornybar energi, samt fangst og lagring av CO2. Med store framskritt på disse områdene vil endringer av våre forbruks- og transportmønstre kunne bli relativt moderate. Priser er avgjørende for at ny klimavennlig teknologi skal bli tatt i bruk. Ifølge OECD vil støtte til utvikling av ny teknologi være nesten uten virkning på utslippsutviklingen dersom det ikke er forventninger om høye internasjonale priser på utslipp framover.

Teknologi utviklet i utlandet, som lavutslippsbiler, bidrar til å redusere utslippene i Norge. På samme måte kan teknologi utviklet i Norge, for eksempel for fangst og lagring av CO2, bidra til å redusere utslippene i andre land. Også på dette området er den nasjonale og internasjonale klimapolitikken gjensidig avhengig av hverandre. Små land er særlig avhengige av teknologiutviklingen internasjonalt for å redusere innenlandske utslipp.

6.2.4 Hvorfor er det så vanskelig å løse klimautfordringen?

Siden midten av 1990-tallet har det i regi av FN pågått forhandlinger for å møte klimautfordringen, jf. boks 6.1. Gjennom Cancun-avtalen fra 2010 har nesten alle verdens land sluttet seg til togradersmålet. Så langt er det likevel ikke enighet om utslippsreduksjoner som monner, og verdens utslipp øker sterkt. Det er flere årsaker til at det er vanskelig å enes om løsninger på klimautfordringen.

Boks 6.1 FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen

Det sentrale rammeverket for det internasjonale klimasamarbeidet er FNs rammekonvensjon om klimaendring (klimakonvensjonen). Den ble vedtatt i 1992 og er ratifisert av 195 parter. Det langsiktige målet er at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren skal stabiliseres på et nivå som forhindrer en farlig og negativ menneskeskapt påvirkning på klimasystemet. Konvensjonen forplikter alle land til å utvikle og gjennomføre tiltak for å minimere årsakene til klimaendringer og å redusere deres negative konsekvenser. Klimakonvensjonen inneholder imidlertid ingen tallfestede utslippsforpliktelser for de enkelte partene.

Klimakonvensjonen sier at industrilandene må gå foran i kampen mot de menneskeskapte klimaendringene. Blant annet må disse landene være med å finansiere tiltak som reduserer utslippene i utviklingsland, samt bidra med teknologiutvikling og -overføring. Videre sier konvensjonen at valg av tiltak bl.a. skal baseres på prinsippet om kostnadseffektivitet.

Det første partsmøtet under klimakonvensjonen ble holdt i Berlin i 1995. Etter dette har det vært årlige møter, og møtet i Doha i desember 2012 var det 18. i rekken.

Kyotoprotokollen fra 1997 er en folkerettslig bindende internasjonal avtale under klimakonvensjonen. Alle som den gang ble klassifisert som industriland, unntatt USA, har under denne protokollen rettslig forpliktet seg til tallfestede utslippsreduksjoner. I den første forpliktelsesperioden (2008–2012) skulle industrilandene samlet, medregnet USA, redusere sine klimagassutslipp med minst 5 pst. i forhold til nivået i 1990. Canada har senere trukket seg fra avtalen. Norge, sammen med bl.a. EU, Sveits og Australia, har påtatt seg utslippsforpliktelser for en ny periode (2013-2020) under Kyotoprotokollen. Den nye avtalen dekker i overkant av 10 pst. av de globale utslippene.

Klimaendringene er et globalt fellesproblem. Virkningen på klimaet av tiltak i ett land vil i de fleste tilfeller være begrenset samtidig som tiltak koster. I slike situasjoner kan det være vanskelig å få til samarbeid fordi enkeltland vil kunne være tjent med å overlate ansvaret for å redusere utslipp til andre land. Land som ikke bidrar med kostbare tiltak, vil da kunne høste gevinstene ved reduserte klimaendringer samtidig som de slipper unna kostnadene. Det innebærer også at et samarbeid vil kunne være skjørt. I litteraturen omtales slike situasjoner ofte som gratispassasjerproblemet eller allmenningens tragedie.

Et annet forhold som gjør forhandlingene vanskelige, er at nytte og kostnader ved klimatiltak er ujevnt fordelt mellom land. Mange land vil kunne oppleve store skadevirkninger av klimaendringene, mens ulempene for andre blir mindre. Også tiltakskostnadene ved å nå togradersmålet variere mye mellom land. For eksempel anslår OECD at de høyeste tiltakskostnadene, regnet som andel av verdiskapingen, vil påløpe i framvoksende økonomier og i oljeproduserende land, jf. figur 6.4. Forskjellen skyldes særlig at industrilandene har en mer effektiv energibruk og et høyere inntektsnivå enn framvoksende økonomier.

Figur 6.4 Kostnader for å nå togradersmålet.  Prosent av BNP i 2050

Figur 6.4 Kostnader for å nå togradersmålet. Prosent av BNP i 2050

1 Brasil, Russland, India, Indonesia, Kina, Sør-Afrika.

Kilde: OECD.

Industrilandene stod tidligere for mesteparten av de årlige utslippene av klimagasser. Den kraftige økonomiske veksten som disse landene har opplevd siden den industrielle revolusjonen har bygget på bruk av fossile energikilder. I dag står framvoksende økonomier og utviklingsland for mesteparten av utslipp av klimagasser. Mange av disse landene prioriterer økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon. Mot dette bakteppet har det vært vanskelig å enes om ansvarsfordelingen mellom rike og fattige land. Det er ulike syn på i hvilken grad rike land skal bidra til å finansiere utslippsreduksjoner og tiltak for tilpasning til endret klima i fattige land. Diskusjonene er både om kriteriene for bidrag, om hvor store bidragene skal være og om hvilke kriterier som skal legges til grunn for å fordele kostnadene mellom industrilandene. Inntekt per innbygger, nåværende utslippsnivå og historiske utslipp er faktorer som er trukket fram.

Dersom enkeltland eller en gruppe land ensidig gjennomfører tiltak for å begrense utslipp av klimagasser, vil det kunne øke kostnadene for virksomheter som forårsaker utslipp. Uten en global utslippspris kan bedrifter som er utsatt for konkurranse fra bedrifter i land uten klimatiltak, vurdere å flytte produksjon til land uten pris på utslipp og dermed gi økte utslipp i andre land.

Det kan også oppstå liknende effekter gjennom energimarkedene. En stram klimapolitikk i ett land, eller en gruppe land, kan føre til redusert etterspørsel etter fossile brensler. Dette gir lavere internasjonale priser på fossile brensler. I neste omgang fører det til økt etterspørsel etter fossilt brensel i land uten karbonskatt. Dermed øker utslippene i disse landene.

Karbonlekkasjen er generelt større for et lite geografisk område. Det er gjennomført flere studier for å anslå størrelsen på karbonlekkasje som følge av økte avgifter eller kvoterpriser. Analysene indikerer en karbonlekkasje på 10-30 pst. ved innføring av en ensidig utslippspris for store områder som OECD eller EU. Dette innebærer at de globale utslippene reduseres med 70-90 pst. av reduksjonen i de land hvor tiltakene gjennomføres. For mindre områder, som for eksempel Skandinavia, kan lekkasjen være betydelig og kan komme opp i 60-90 pst. For energiintensive bransjer som produksjon av sement, jern og stål anslås en lekkasje på 40-50 pst. selv for store regioner.8

Forholdene omtalt ovenfor bidrar til at global oppvarming er et svært krevende problem for verdenssamfunnet.

6.2.5 De internasjonale klimaforhandlingene

Gjennom de siste 20 årene har verdens land kommet fram til felles forståelse av klimautfordringen. Viktige skritt er tatt, men det har ikke vært et gjennombrudd i å realisere togradersmålet.

Norge arbeider for at en klimaavtale må bygge på resultatene til FNs klimapanel og inneholde folkerettslige utslippsforpliktelser for alle industriland og store utviklingsland. Dette vil gi større sikkerhet for at togradersmålet nås enn dersom landene selv melder inn hvor store utslippsreduksjoner de vil påta seg.

Forhandlingene om et internasjonalt avtaleverk omfatter flere elementer:

  • Fastsetting av utslippsforpliktelser, felles og for hvert enkelt land

  • Mobilisering av finansiell støtte til utviklingsland

  • Økt innsats for teknologiutvikling og -overføring fra industriland til utviklingsland

  • Økt innsats for kapasitetsbygging i utviklingsland

  • Oppbygging av internasjonalt rammeverk og støtte til klimatilpasning.

Under klimatoppmøtet i desember 2011 ble det enighet om å starte arbeidet med å utvikle en avtale med juridisk bindende karakter for alle land. Arbeidet skal avsluttes i 2015, og den nye avtalen skal gjelde fra 2020. Enigheten fra 2011 er et skritt på veien mot å oppheve det rigide skillet mellom industriland og utviklingsland som lenge har preget klimaforhandlingene. Partene ble også enige om å se på muligheten for å øke ambisjonene i en ny avtale og for å få til større utslippsreduksjoner også før 2020.

For perioden fram mot 2020 vil det internasjonale avtaleverket ha to elementer. Det ene er en videreføring av Kyotoprotokollen i en ny forpliktelsesperiode. I Doha ble det klart at EU, Sveits, Australia, Norge og enkelte andre land vil påta seg utslippsforpliktelser for perioden 2013-2020. I 2020 skal landene i gjennomsnitt ha redusert utslippene med om lag 20 pst. i forhold til utslippsnivået i 1990. Den nye forpliktelsesperioden under Kyotoprotokollen dekker bare i overkant av 10 pst. av de globale utslippene. Det andre elementet er at landene som ikke forplikter seg i Kyotoprotokollen, omfattes av den politiske avtalen som ble inngått på klimakonferansen i Cancún i 2010, og oppfølgingen av denne. Avtalen bygger på innmeldte mål fra rundt 90 land om utslippsreduksjoner fram til 2020. Perioden fram mot 2020 må ses på som en overgangsfase, fra en situasjon der bare noen industriland har bindende utslippsforpliktelser mot en avtale med bindende forpliktelser for alle land.

Som en del av beslutningene fra Cancún og oppfølging av denne er det etablert et bredt rammeverk under klimakonvensjonen som omfatter bl.a. klimatilpasning, teknologioverføring, redusert avskoging, klimafinansiering, samt måling og kontroll av klimagassutslipp. Rammeverket inkluderer også et omfattende institusjonelt oppsett, med etablering av ulike komiteer og mekanismer. Det er videre en ambisjon at rike land skal bidra med 100 mrd. dollar per år fra 2020. Det grønne klimafondet er tiltenkt en viktig rolle i å formidle finansiell støtte til klimatiltak i utviklingsland, både for å redusere landenes utslipp og for å hjelpe landene med å tilpasse seg endringer i klimaet.

Målet med de internasjonale klimaforhandlingene er å få til en global avtale fra 2020 i tråd med togradersmålet. I påvente av en slik avtale gjennomføres det tiltak for å begrense og redusere utslippene i en rekke land, både gjennom internasjonale og nasjonale initiativ, jf. boks 6.2.

Boks 6.2 Klimamål og tiltak i utvalgte land

Rundt 90 land, som står for over 80 pst. av de globale utslippene, har meldt inn mål om utslippsreduksjoner fram til 2020. Ambisjonene er altfor lave til å bringe verdens utslipp på en bane som er i tråd med togradersmålet. Av landene som omtales under, er det kun EU som har forpliktelser under Kyotoprotokollen.

EU skal redusere utslippene i perioden 2013-2020 med 20 pst. i forhold til 1990. Dersom andre industriland også tar på seg like store forpliktelser, er EU villing til å redusere utslippene med 30 pst. i 2020. De viktigste virkemidlene er det europeiske systemet for handel med utslippskvoter. I tillegg kommer utslippskrav for bl.a. biler og nasjonale virkemidler i de sektorene som ikke er omfattet av kvotesystemet. Mål og tiltak for å øke andelen fornybar energi er også vedtatt.

USA har som mål å redusere utslippene av klimagasser med 17 pst. i 2020 i forhold til nivået i 2005. Til tross for at Kongressen i 2010 avviste forslaget til nasjonal klimalov, med bl.a. innføring av et kvotesystem, er det ikke usannsynlig at dette målet vil bli nådd. Lave gasspriser har ført til overgang fra kull til gass i kraftsektoren. Det er innført utslippskrav for nye kullkraftverk og utslippsstandarder for bilparken. Kvotesystemer på delstatsnivå kan også bidra til lavere utslipp.

Kina har mål om å redusere klimagassutslippene per BNP-enhet (utslippsintensiteten) med 40-45 pst. i 2020 sammenliknet med nivået i 2005. I energiproduksjonen, som er den største utslippskilden, skal bruken av kull reduseres fra 70 pst. til 62 pst. innen 2015. Andelen ikke-fossil energi skal økes, i hovedsak med mer bruk av kjernekraft. Kina er i tillegg verdens største investor i fornybar energi.1 Målet er at 20 pst. av energietterspørselen skal være fornybar innen 2020. Kina er i ferd med å etablere regionale kvotemarkeder og har som mål å etablere et nasjonalt kvotesystem. Kvotesystemene vil trolig omfatte mer enn bare energisektoren.

Brasil har lovfestet å redusere utslippene av klimagasser med 36 til 39 pst. i 2020 sammenliknet med en utslippsbane uten tiltak. Siden ¾ av utslippene kommer fra avskoging, landbruk og arealbruksendringer, vil størstedelen av tiltakene være rettet inn mot å begrense utslippene på disse områdene. Det meste av kraftproduksjonen er allerede basert på vannkraft, og bioetanol har erstattet 40 pst. av bensinen som brukes i biler. Nesten halvparten av tilbudet av energi er dermed basert på fornybare kilder.

Russlands mål er å redusere utslippene av klimagasser med 15-25 pst. i 2020 i forhold til nivået i 1990. Dette er betinget av at det kommer på plass et relevant system for å regne med reduksjoner i utslipp fra skog og jord, samt at store utslippsland tar på seg bindende forpliktelser.

1 UNEP (2011), Global Trends In Renewable Energy Investment 2011, Frankfurt, UNEP.

Norske posisjoner i de internasjonale forhandlingene er nærmere omtalt i klimameldingen. Meldingen innholder også omtale av enkelte internasjonale initiativer utenfor FN systemet, bl.a. partnerskapet for skogtiltak i utviklingsland, energi og klimainitiativet samt klimaarbeidet under Arktisk råd.

6.2.6 Norges klimapolitikk

Selv om klimaproblemet bare kan løses gjennom bred internasjonal samhandling, har det enkelte land et ansvar for å føre en aktiv nasjonal politikk for å redusere utslippene av klimagasser. Norge står for om lag 0,1 pst. av de globale utslippene av klimagasser.

Norsk klimapolitikk er basert på klimaforliket i Stortinget i 2012 og bygger på at vi fører en aktiv nasjonal klimapolitikk der vi bruker et bredt sett av virkemidler for å redusere de nasjonale utslippene. Internasjonalt arbeider Norge for en bred og ambisiøs klimaavtale i tråd med togradersmålet, som nedfeller konkrete forpliktelser for utslippsreduksjoner for både industriland og store utviklingsland.

Norge har som mål å være karbonnøytral innen 2050. Dersom en global og ambisiøs klimaavtale kommer på plass, der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal Norge være karbonnøytral i 2030. Det innebærer at Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands som tilsvarer resterende innenlandske utslipp av klimagasser. Fram til 2020 skal Norge ta ansvar for å redusere utslippene tilsvarende 30 pst. av egne utslipp i 1990.

Norge oppfyller sin Kyotoforpliktelse for perioden 2008-2012 uten behov for statlig kvotekjøp. På frivillig basis har vi i tillegg overoppfylt den første Kyotoforpliktelsen med 10 pst. Norge har sammen med EU og noen få andre land påtatt seg utslippsforpliktelser i den andre perioden under Kyotoprotokollen. For perioden 2013-2020 skal Norge begrense de gjennomsnittlig årlige utslippene av klimagasser til 84 pst. av utslippene i 1990. Dette er i tråd med målet om å redusere utslippene med 30 pst. i 2020.

Gjennom klimaforliket er det bred enighet om målet om at Norge innen midten av dette århundret skal bli et lavutslippssamfunn. Det innebærer en omstilling der vi bl.a. skal produsere mer fornybar energi, fase den inn på områder som i dag bruker fossil energi og bruke energien mer effektivt. Vi skal utvikle ny, klimavennlig teknologi her hjemme og ta i bruk teknologi utviklet i utlandet.

Hovedvirkemidlene i klimapolitikken er avgifter og deltakelse i det europeiske systemet for handel med utslippskvoter. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Etter utvidelsen av EUs kvotesystem i 2013 er rundt 80 pst. av alle klimagassutslippene i Norge underlagt økonomiske virkemidler. I tillegg til kvoter og avgifter brukes andre virkemidler, herunder direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier av utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig.

Norge innførte avgifter på utslipp av klimagasser allerede i 1991, og det er gjennomført flere klimatiltak siden. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det på usikkert grunnlag anslått at tiltakene reduserer utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 11-14 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2010 og 13-17 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2020, sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene.

Norge bidrar i tillegg til betydelige utslippsreduksjoner i utlandet gjennom klima- og skoginitiativet og bistand til at utviklingsland skal utnytte fornybare energiressurser. Gjennom kjøp av klimakvoter i utviklingsland bidrar vi til utslippsreduksjoner, overføring av teknologi og kunnskap til utviklingsland, samt til utvikling av kvotemarkeder.

I klimameldingen ble det foreslått å forsterke den nasjonale virkemiddelbruken på en rekke områder. Meldingen gir også en nærmere oversikt over målene og de viktigste virkemidlene i norsk klimapolitikk.

6.3 Utslipp til luft i Norge

I dette avsnittet presenteres nye framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft. Framskrivingene er oppdatert med utgangspunkt i de makroøkonomiske framskrivingene i denne meldingen. I tråd med internasjonale retningslinjer er framskrivingene basert på vedtatt politikk. De gir derfor anslag for utslippene ved en videreføring av dagens virkemiddelbruk. Framskrivningene er dermed ikke en beskrivelse av Regjeringens mål og fanger ikke opp effekter av endret bruk av virkemidler framover. Framskrivingene er basert på beregningstekniske forutsetninger, jf. vedlegg 1.

6.3.1 Utslipp av klimagasser

I internasjonal sammenheng har Norge og andre nordiske land brukt omfattende virkemiddeler for å begrense veksten i klimagassutslippene. Nedgangen i utslippsintensitet har vært prosentvis sterkere enn i de fleste andre industriland, jf. figur 6.5.

Figur 6.5 Utslippsintensitet. Kilo CO2 per enhet BNP i USD

Figur 6.5 Utslippsintensitet. Kilo CO2 per enhet BNP i USD

1 Utviklingen i utslipp per BNP-enhet (utslippsintensitet) reflekterer en kombinasjon av endringer i næringsstruktur, teknologisk framgang og energi- og klimapolitikk som påvirker energieffektivitet og klimagassutslipp.

Kilde: IEA.

Det er store forskjeller i landenes utslippsintensitet. Utslippsintensiteten er betydelig lavere i OECD-området enn i resten av verden. Dette henger bl.a. sammen med at utslippene av klimagasser normalt reduseres i forhold til BNP etter hvert som knappe ressurser utnyttes mer effektivt. I tillegg har globaliseringen ført til at en del relativt energikrevende vareproduksjon er blitt flyttet fra industriland til utviklingsland og framvoksede økonomier. Høyere energikostnader i en del industriland, bl.a. som følge av kvoteplikt og avgifter på utslipp, har forsterket denne utviklingen.

I USA er klimagassutslippene per enhet BNP fortsatt høyere enn i de fleste andre vestlige land. Norge har en forholdsvis lav utslippsintensitet, blant annet som følge av en aktiv nasjonal politikk over lang tid og stor tilgang på fornybar energi.

I 2011 var Norges utslipp av klimagasser 52,7 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Bortsett fra i 2009, da nedgangen i den økonomiske aktiviteten bidro til lavere utslipp, har ikke utslippene vært så lave siden 1995. Utslippene i 2011 var likevel 5,8 pst. høyere enn i 1990. I samme periode har befolkningen i Norge økt med vel 16 pst. Utslipp per innbygger har dermed blitt redusert med om lag 10 pst. fra 1990 til 2011. I disse tallene er det ikke regnet med årlig opptak av karbon i skog- og arealbruksektoren. Klimagassregnskapet viser at skog og andre landarealer i Norge de siste årene har tatt opp mellom 27 og 35 mill. tonn CO2 årlig, jf. figur 6.6. Dette tilsvarer over halvparten av de totale norske utslippene av klimagasser i perioden. Det er i hovedsak skogen som står for CO2-opptaket.

Figur 6.6 Utslipp av klimagasser i Norge. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Figur 6.6 Utslipp av klimagasser i Norge. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet.

Ifølge utslippsregnskapet var utslippene fra olje- og gassvirksomheten rundt 13½ mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2011. Denne virksomheten er dermed den største utslippskilden i Norge. Utslippene fra sektoren har økt med vel 70 pst. siden 1990, i hovedsak som følge av økt olje- og gassaktivitet. Utslippene fra industri og bergverk har falt med nesten 40 pst. de siste 20 årene. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO2. Utslippene fra veitrafikk har vokst med nesten 30 pst. siden 1990, men økningen har stoppet opp de siste årene til tross for sterk befolkningsvekst. Nedgangen i utslippene fra industrien har bidratt til at de samlede utslippene av klimagasser fra fastlandsøkonomien er redusert med 3-4 mill. tonn CO2-ekvivalenter siden 1990. Siden 2005 er utslippene per innbygger redusert med 1 tonn CO2-ekvivalenter, svarende til en nedgang på rundt 10 pst.

I de tekniske framskrivingene anslås utslippene av klimagasser, gitt uendret virkemiddelbruk, å ligge relativt stabilt fram mot 2020, for deretter å avta noe i 2030, jf. tabell 6.1. Forløpet for utslippene må ses i sammenheng med at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å øke noen år framover for deretter å avta fram mot 2030. Bindingen i skog anslås å avta noe, men likevel vil opptak av CO2 i skog binde 2/5 av utslippene av klimagasser fra norsk territorium framover. I klimameldingen ble det varslet en rekke nye tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Effekten av disse tiltakene er ikke innarbeidet i anslagene, men kommer i tillegg.

Tabell 6.1 Utslipp av klimagasser etter sektor. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2000

2010

2011

2020

2030

Utslipp av klimagasser

49,7

54,4

53,9

52,7

54,5

52,2

Petroleum og el.produksjon

8,2

14,2

15,4

14,9

16,2

13,8

Fastlandsnæringer uten el.produksjon

41,5

40,2

38,5

37,8

38,3

38,4

Industri og bergverk

19,4

17,4

12,7

.

12,4

12,6

Innenlandske samferdselsnæringer

4,4

6,3

8,5

.

8,8

8,8

Husholdninger

6,1

5,2

5,3

.

5,4

5,7

Øvrige aktiviteter1

11,5

11,3

11,9

.

11,7

11,3

Opptak i skog

8,7

19,1

32,9

.

23,8

19,8

Utslipp av klimagasser medregnet opptak i skog

41,1

35,4

21,0

.

30,7

32,4

1 Primærnæringer, tjenesteyting, bygg og anlegg m.m.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene av andre klimagasser enn CO2 anslås samlet å ligge på rundt 8 mill. tonn CO2-ekvivalenter fram til 2030, jf tabell 6.2. Fram mot 2020 motsvares imidlertid lavere utslipp av metan i noen grad av høyere utslipp av HFK-gasser som en følge av økt bruk av kjøleinstrumenter som innholder HKF.

Tabell 6.2 Utslipp av klimagasser. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990

2000

2010

2011

2020

2030

Sum klimagasser

49,8

50,8

53,9

52,7

54,5

52,2

CO2

34,8

35,8

45,5

44,2

46,2

44,5

Andre klimagasser

15,0

15,0

8,4

8,5

8,3

7,7

CH4

4,7

4,7

4,3

4,3

3,9

3,7

N2O

4,8

4,8

3,1

3,0

3,0

3,0

HFK og PFK

3,4

3,4

1,0

1,1

1,4

1,0

SF6

2,2

2,2

0,1

0,1

0,1

0,1

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Den observerte nedgangen i utslippsintensiteten i fastlandsøkonomien anslås å fortsette, jf. figur 6.7. Nedgangen må ses i sammenheng med at mesteparten av verdiskapingen kan føres tilbake til forbedringer i våre evner til å utnytte knappe ressurser, herunder fossile brensler, bl.a. gjennom tekniske og organisatoriske nyvinninger og bedre kapitalutstyr. Prising av klimagassutslipp bidrar til en slik dreining. Fortsatt økning i tjenesteytende næringers andel av økonomien bidrar også til nedgang i utslippsintensiteten.

Framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Nasjonalbudsjettet 2011. Framskrivingene i denne meldingen innebærer en nedjustering av anslaget for utslippene i 2020 med 3 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Utslippene anslås nå lavere i 2020 enn tidligere til tross for at anslaget for befolkningen i Norge i 2020 er oppjustert med 300 000 personer. Høyere befolkning trekker isolert sett i retning av økt aktivitet og økte utslipp av klimagasser.

Oppdatert informasjon om produksjon og utslipp i petroleumssektoren innebærer at utslippene fra denne sektoren anslås å øke fram til rundt 2015 for deretter gradvis å avta. Forløpet må ses i sammenheng med den ventede utvinningen av olje og gass på norsk sokkel. Sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2011 vil utslipp i 2020 kunne bli noe lavere enn tidligere lagt til grunn. Utslippene i 2030 er oppjustert med rundt 2½ mill. tonn.

Anslaget for utslippene i fastlandsøkonomien er nedjustert med nærmere 2 mill. tonn i både 2020 og 2030 sammenliknet med tallene i Nasjonalbudsjettet 2011. Høyere oljepris trekker isolert sett i retning av lavere utslipp fra bl.a. veitrafikk og fra bruk av fyringsolje. Forbruket av fyringsolje i husholdningene forventes også å avta markert framover bl.a. som en følge av at virkemiddelbruken er blitt trappet opp de senere årene. I framskrivingene er det lagt til grunn at kraftintensiv industri på lang sikt vil ha et forbruk av elektrisk kraft på om lag samme nivå som i 2010. Som følge av økt produktivitet vil produksjonen i kraftintensiv industri likevel øke noe over tid, og utslipp per produserte enhet vil avta, jf. figur 6.7. Nedgangen i utslippsintensitet framover antas å bli på linje med historisk trend. Den nasjonale satsingen på klimateknologi kan gi reduserte klimagassutslipp og varige energibesparelser i industrien framover, men det er ikke mulig på sikkert grunnlag å anslå effekten av en slik innsats. Det er f.eks. usikkert når, hvor sterkt og i hvilken sektor økt innsats på forskning og teknologiutvikling vil gi resultater i form av reduserte utslipp. Utslippene fra industrien anslås noe lavere enn det som lå til grunn i Nasjonalbudsjettet 2011.

Figur 6.7 Utslippsintensiteter  i fastlandsøkonomien. 1990=1

Figur 6.7 Utslippsintensiteter i fastlandsøkonomien. 1990=1

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene fra veitransport anslås også noe lavere i 2020 og 2030 enn tidligere lagt til grunn. Veksten i utslippene fra veitransport anslås å avta betydelig sammenliknet med utviklingen fram til midten på 2000-tallet. Dette henger bl.a. sammen med at det etter omleggingen av bilavgiftene er observert at utslippsveksten har flatet ut. Teknologiforbedringer og lavere trafikkvekst per person bidrar til at denne utviklingen antas å fortsette. Dette illustreres også i figur 6.7 som viser utslipp per kjørte kilomenter for personbiler. Stadige forbedringer i teknologi har gjennom flere tiår ført til at utslippsintensiteten har falt. Strengere miljøregulering gjennom høye drivstoffavgifter i en rekke land og økte krav til utslippsstandarder har bidratt til utviklingen av mer drivstoffeffektive biler. Høy befolknings- og trafikkvekst har likevel ført til at utslippene fra veitrafikk har økt. En videreføring av dagens sterke insentiver til å velge utslippseffektive biler og fortsatt teknologiforbedringer vil bidra til effektivisering av bilparken også framover.

6.3.2 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger reguleres under Gøteborgprotokollen og omfatter nitrogenoksid, svoveldioksid, flyktige organiske forbindelser utenom metan, ammoniakk og partikler. Disse forurensingene spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar bl.a. til forsuring, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon. Med unntak av ammoniakk er de registrerte utslippene redusert siden 1990, jf. figur 6.8.

Figur 6.8 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborgprotokollen. 1 000 tonn

Figur 6.8 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborgprotokollen. 1 000 tonn

1 Firkantene viser utslippsforpliktelse i Gøteborgprotokollen for 2010 og 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Norges utslipp var i 2010 under taket for de tre gassene SO2, NH3 og NMVOC, mens utslippene av NOX lå godt over forpliktelsen. Landene som er parter til Gøteborgprotokollen, ble i mai 2012 enige om nye utslippsforpliktelser fra 2020.

Siden 1990 har utslippene av nitrogenoksider (NOX) falt med nærmere 5 pst. Det er særlig lavere utslipp fra veitrafikk som har bidratt til nedgangen. Utviklingen skyldes at det ble innført avgasskrav til nye bensindrevne kjøretøy i 1989 og at disse senere er skjerpet og utvidet til andre kjøretøygrupper. Også utslippene fra sjøfart og fiske har falt de siste årene, bl.a. som følge av tiltak finansiert av Næringslivets NOX-fond og en gradvis utfasing av eldre motorer med høye utslipp. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten har økt med rundt 80 pst. siden 1990 og tilsvarte nærmere 30 pst. av de samlede NOX-utslippene i 2011.

I framskrivingene avtar utslippene av NOX til 161 000 tonn i 2020, jf. tabell 6.3. Utslippene ventes å avta ytterligere fram mot 2030. Dette må ses i sammenheng med at gjeldene og nye (euro VI) avgasskrav til kjøretøyene gir reduserte utslipp. Nedgangen motvirkes noe av overgangen fra bensin- til dieseldrevne personbiler. I tillegg ventes utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta etter 2015.

Tabell 6.3 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger. 1 000 tonn

1990

2010

2011

2020

2030

NOX

191,2

185,9

182,2

161,0

138,6

SO2

52,2

19,5

19,4

20,4

20,2

NMVOC

289,8

140,7

134,3

120,6

116,3

NH3

20,8

22,7

22,2

22,7

23,3

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

I henhold til Gøteborgprotokollen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av NOX med 23 pst. innen 2020 i forhold til utslippsnivået i 2005. Utslippene av NOX anslås dermed å ligge noe over forpliktelsen som, med dagens regnskap for utslippene i 2005, tilsvarer om lag 155 000 tonn i 2020. Det er i framskrivingene ikke tatt hensyn til effekten av den reviderte NOX-avtalen fra 2010. Avtalen dekker om lag 55 pst. av utslippene og gjelder for perioden 2011-2017. Målet med avtalen er å gjennomføre tiltak som, når de har full effekt etter 2017, vil redusere de årlige utslippene av NOX med 16 000 tonn. Kravet til utslippsreduksjoner for 2011 er oppfylt.

Utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) var i 2006 for første gang under forpliktelsen på 195 000 tonn i første Gøteborgperiode. Utslippene har fortsatt å falle de senere årene og var nesten 70 pst. lavere i 2011 enn i 2001, som er året da utslippene var på sitt høyeste. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har ført til nedgangen i utslippene av NMVOC de siste ti årene. Utslipp av NMVOC fra veitrafikk har falt jevnt i hele perioden. Dette er en utvikling som først og fremst må ses i sammenheng med avgasskravene som ble innført for bensindrevne biler i 1989, og som forsterkes av overgangen fra bensin- til dieseldrevne biler.

Utslippene av NMVOC avtar i framskrivingene til rundt 120 000 tonn i 2020 og anslås å falle ytterligere noe fram mot 2030. Lavere aktivitet innenfor olje- og gassutvinning trekker utslippene ned. For andre sektorer ventes det derimot en liten vekst som følge av økt økonomisk aktivitet. De nye avtaleforpliktelsene for 2020 innebærer en utslippsreduksjon på 43 pst. i forhold til nivået i 2005. Utslippene av NMVOC i 2020 anslås dermed å ligge under utslippsforpliktelsen som tilsvarer 131 000 tonn med dagens regnskap for utslippene i 2005.

Utslippene av svoveldioksid (SO2) er mer enn halvert siden 1990 og har siden 2007 ligget lavere enn kravet i første Gøteborgperiode på maksimalt 22 000 tonn per år fra og med 2010. I framskrivingene øker SO2-utslippene marginalt fra dagens nivå på rundt 19 000 tonn til rundt 20 000 tonn i både 2020 og 2030. Det er økt aktivitet i industrien som bidrar til noe høyere utslipp framover. Gøteborgforpliktelsen for 2020 innebærer en utslippsreduksjon på 10 pst. i forhold til nivået i 2005. Utslippene av SO2 anslås dermed i 2020 å ligge under utslippsforpliktelsen som tilsvarer 21 600 tonn med dagens regnskap for utslippene i 2005.

Selv om utslippene av ammoniakk (NH3) var rundt 6 pst. høyere i 2011 enn i 1990, er de lavere enn forpliktelsen i første Gøteborgperiode på 23 000 tonn. Prosessutslipp fra landbruk utgjorde rundt 90 pst. av utslippene. Framskrivingene er basert på en videreføring av dagens rammebetingelser for landbruket, inkludert et sterkt importvern for innenlandske landbruksprodukter. Framskrivingene bygger på Statistisk sentralbyrås middelalternativ for befolkningsutvikling. Dette gir en jevn økning i jordbruksproduksjonen, som igjen bidrar til en liten økning i de samlede utslippene til knapt 23 000 tonn fram mot 2030. Gøteborgforpliktelsen for 2020 innebærer en utslippsreduksjon på 8 pst. i forhold til nivået i 2005. Utslippene av NH3 i 2020 anslås dermed å ligge over utslippsforpliktelsen som tilsvarer 21 000 tonn med dagens regnskap for utslippene i 2005.

Ved revisjonen av Gøteborgprotokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere utslippene av små, helseskadelige partikler (PM2,5) med 30 pst. sammenliknet med utslippene i 2005. Med dagens utslippsregnskap tilsvarer dette et årlig utslippstak på om lag 36 000 tonn fra 2020. Det er ikke utarbeidet fremskrivninger basert på makroøkonomiske aktivitetsanslag for disse utslippene.

6.4 Naturmangfold

6.4.1 Trusler mot naturmangfoldet

Naturen er grunnlag for produksjon av mange varer og tjenester som er viktige for velferd og livskvalitet. For eksempel vil en stor del av verdens produksjon av frukt og grønnsaker ikke være mulig uten at bier bidrar til pollinering. De aller fleste typer medisiner er utviklet av planter, og stadig nye anvendelsesområder dukker opp. For vedvarende å kunne høste av naturen er vi avhengige av å unngå overbeskatning av ressurser. Når arter utarmes eller forsvinner, mister vi framtidige muligheter.

Tap av naturmangfold er en av de største globale miljømessige utfordringene. Tross noen lyspunkter i enkelte land og områder har jordens naturmangfold avtatt gjennom lang tid. Presset på naturmiljøet kommer særlig fra avskoging i utviklingsland, mer intensivt jordbruk, økt samferdsel, spredning av arter til nye geografiske områder og klimaendringer. Viktige underliggende drivkrefter er global befolkningsvekst og økende forbruk per innbygger kombinert med mangelfull regulering av utnyttelsen av mange naturressurser. Uten nye tiltak ventes denne utviklingen å fortsette. Relativt størst kan tapet av naturmangfold å bli i Sørøst-Asia, Europa og det sørlige Afrika. En mye brukt indeks for utviklingen i naturmangfoldet er den såkalte «Living Planet Index» (LPI). Denne indikatoren fokuserer på utbredelsen av arter og er basert på trender i bestanden av verdens pattedyr, fisker, fugler og krypdyr. Indikatoren er utviklet av World Wide Fund for Nature (WWF) i samarbeid med FNs miljøorganisasjon. LPI rapporterer en reduksjon på 28 pst. i verdens artsmangfold blant de undersøkte bestandene siden 1970, jf. figur 6.9.

Figur 6.9  Global Living Planet Indeks. 1970=1

Figur 6.9 Global Living Planet Indeks. 1970=1

Kilde: World Wide Fund for Nature.

Reduksjonen i naturmangfoldet har vært størst i tropene, med vel 60 pst. Det har sammenheng med en betydelig avskoging og forringelse av skogen gjennom flere tiår. I tempererte områder har derimot indeksen i denne perioden vist en økning på vel 30 pst. Det er særlig blant marine ressurser at forbedringen har vært stor i tempererte områder. Bedre regulering av beskatning av skog, fiske og jaktbare dyr i denne delen av verden har bidratt til dette. Dessuten har befolkningsøkning og økonomisk vekst i denne perioden vært lavere her enn i tropene.

Utviklingen i naturmangfoldet var annerledes i perioden før 1970, som er startåret for LPI-indeksen. Gjennom flere hundre år fram til midten av 1900-tallet var avskogingen betydelig større i tempererte områder enn i tropiske områder. Gjennom siste halvdel av 1900-tallet ble skogsutbredelsen stabilisert i tempererte områder, samtidig som det skjedde en betydelig avskoging i tropiske områder. Den sterke nedgangen i tropene gjennom de siste tre tiår av 1900-tallet ser imidlertid ut til nesten å ha stanset etter år 2000.

Globalt er artsmangfoldet fremdeles størst i verdens skoger, særlig i de tropiske regnskogene. Selv om det fortsatt er betydelig avskoging i mange områder, har samlet avskoging i verden avtatt markert de siste årene. Dette henger både sammen med redusert avskoging i Brasil og andre land i Sør-Amerika og en netto tilvekst i boreale skoger i Kina og i flere industriland. WWF peker samtidig på at en forventet stabilisering av skogdekke i verden ikke nødvendigvis medfører at tapet av naturmangfold også stanser. Det skyldes at en økende andel av verdens skoger antas å bli gjenstand for kommersiell hogst og stadig mer vil bestå av plantasjer. Begge disse utviklingstrekkene medfører redusert naturmangfold.

Også miljøtilstanden i verdens kyst- og havområder forverres til tross for bedring blant marine ressurser i tempererte strøk. Skadene på miljøet er størst i kystnære og grunne farvann nær tett befolkede områder. Det er i disse områdene og på kontinentalsoklene en finner de mest produktive økosystemene, de viktigste høstbare bestandene og de viktigste petroleumsressursene. FNs ekspertgruppe for havmiljø (GESAMP) har identifisert forurensning fra landbaserte kilder, ødeleggelse av leveområder for marine arter, effekter av fiskeriene og introduksjon av fremmede arter som hovedtrusler mot de marine økosystemene og den verdiskapingen som de marine ressursene gir. OECD anslår at mer enn 30 pst. av verdens fiskebestander er overutnyttet eller utarmet, om lag 50 pst. er fullt utnyttet og mindre enn 20 pst. har potensial for økt utnyttelse. Redusert naturmangfold over tid har ført til en reduksjon i nivået på den årlige tjenestestrømmen fra økosystemer, noe som kan ha bidratt til å trekke veksten i globalt BNP ned.9

For å redusere tapet av naturmangfold og arter er det avgjørende å redusere avskogingen, særlig i tropiske områder, stanse overfisket, redusere og helst stanse utslipp av giftige stoffer og begrense menneskeskapte klimaendringer. Dette vil ikke være mulig uten langt strengere regulering enn i dag av miljøskadelig aktivitet i de fleste land.

OECD peker på at prising av økosystemtjenester er et av de mest effektive virkemidler for å få til en slik utvikling. Det innebærer at bedrifter og husholdninger får økonomiske insentiver til å ta hensyn til potensielle skadevirkninger på miljøet av sine handlinger. Høsting av naturressurser, bl.a. fra skog og fiske, må foregå på en bærekraftig måte. Dette krever at myndighetene fastsetter grenser for maksimale uttak av ressurser og sørger for at disse ikke overskrides.

På det tiende partsmøtet under konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) ble det vedtatt et overordnet mål for 2020 om en «effektiv» handling for å stanse tapet av biologisk mangfold for å sikre at økosystemene i 2020 er robuste og leverer livsviktige økosystemtjenester. Det ble også vedtatt en protokoll om rettferdig fordeling av genetiske ressurser. 193 land har sluttet seg til konvensjonen. Det er positivt med en slik bred oppslutning, men resultatet vil avhenge av innsatsen i de enkelte land. Avtalen er juridisk bindende, men det er ingen sanksjoner ved manglende måloppfyllelse.

Det finnes mange eksempler på at målrettede tiltak raskt har gitt positive resultater for arter og naturmangfold. For eksempel har regulering av fangst av flere fiskearter i havområdene rundt Norge ført til at bestandene har tatt seg kraftig opp, slik at årlig beskatning senere har kunnet øke betydelig. Flere utviklingsland har de senere årene klart å få til en betydelig reduksjon i avskogingen, og i Kina har man klart å få til en sterk tilvekst i skogbestanden etter mange år med nedgang. Kunnskap om utviklingen av naturmangfold og økosystemtjenester er på mange områder mangelfull. Det nyopprettede naturpanelet (IPBES) vil bidra med ny kunnskap.

6.4.2 Utviklingen i Norge

Også i Norge er det utfordringer knyttet til tap av naturmangfold. Totalt er 125 arter utdødd etter år 1800. Den siste offisielle gjennomgangen av tilstanden for arter i Norge, norsk rødliste for arter i 2010 fra Artsdatabanken, viser at vi har 2 398 truede arter. Reduksjon og bortfall av tareskog, noen bestander av villaks og stor reduksjon i flere bestander av sjøfugl er eksempler på en negativ utvikling også i Norge. Enkeltarter som fjellrev, damfrosk, elvemusling og planten rød skogfrue står i fare for å forsvinne. Villreinen er i tilbakegang. I en del tilfeller er årsaken til at arter er truet i Norge at de her lever i randsonen av sitt naturlige leveområde, mens de kan være tallrike i andre land. Over tid vil en del arter forsvinne, mens nye dukker opp selv uten menneskelig påvirkning. Den viktigste årsaken til at arter nå er truet er imidlertid menneskeskapte arealendringer i artenes leveområder.

Naturmangfoldloven, som trådte i kraft i 2009, skal sikre at hensynet til naturmangfold ivaretas. Loven gir regler for bærekraftig bruk og vern av naturen og inneholder bl.a. nye virkemidler for å ivareta truede naturtyper og arter.

I Norge forvaltes mange av de økonomisk viktigste fiskeartene nå på en bærekraftig måte. Nordøstarktisk torsk har nådd den høyeste bestanden siden målingene startet etter andre verdenskrig. Også vårgytende sild anslås å ha nådd full reproduksjonskapasitet og høstes bærekraftig. For andre bestander er imidlertid utviklingen mindre gunstig. Nordsjøtorsk har redusert reproduksjonsevne, og uttaket er sannsynligvis ikke bærekraftig. Bestandene av ål og uer er truet.

Villaksen er et eksempel på en art som representerer betydelige verdier. Økonomisk er villaksen også viktig for oppdrettsnæringen ved at den bidrar med genetisk materiale som også oppdrettsnæringen kan dra nytte av. Lakseparasitten Gyrodactylus salaris er, i tillegg til lakselus og rømt oppdrettslaks, en av de største truslene mot bestandene av villaks. Denne parasitten påfører Norge et årlig samfunnsøkonomisk tap på opp mot 250 mill. kroner. Dette illustrerer at potensiell skade fra enkelte fremmede arter i den norske naturen kan være stor.

De samfunnsøkonomiske kostnadene ved redusert naturmangfold kommer i dag ikke klart fram i bedrifts- eller nasjonalregnskap. Regjeringen har nedsatt et ekspertutvalg som skal beskrive status og utviklingstendenser for naturmangfoldet i Norge. Utvalget skal bl.a. peke på økosystemer som er under press eller i nedgang og analysere årsakene til dette.

6.5 Miljøgifter

Miljøgifter er skadelige kjemiske forbindelser som er lite nedbrytbare, hoper seg opp i naturen og medfører en gradvis forgiftning av jord, luft, vann, mennesker og dyr. Slike stoffer kan forårsake skader selv i små konsentrasjoner. Kjemikalier benyttes i stor grad til å forbedre produkter og tjenester, og kjemisk industri har blitt en av de største næringene i verden. Produktene bidrar til økt levestandard og bedre helse rundt om i verden. Samtidig medfører produksjonen og bruk av noen kjemiske stoffer alvorlige skade på helsen og miljø. bl.a. ved at de kan framkalle sykdom og skade forplantningsevne og arvestoff.

Både mengden, antall stoffer og antall bruksområder for kjemiske produkter har økt betraktelig de siste tiårene. I OECDs Environmental Outlook to 2050 anslås det at verdens produksjon av kjemikalier vil øke med om lag 3 pst. per år fram mot 2050, jf. figur 6.10. Veksten ventes å bli sterkest i utviklingsland og framvoksende økonomier.

Figur 6.10 Produksjon av kjemiske stoffer.  Mrd. USD i 2007-priser

Figur 6.10 Produksjon av kjemiske stoffer. Mrd. USD i 2007-priser

1 Brasil, Russland, India, Indonesia og Sør-Afrika.

Kilde: OECD.

Utslippene spres i tillegg via luft- og havstrømmer over store områder og er derfor også et internasjonalt problem. En betydelig andel av skadelige stoffer som gjenfinnes i norsk natur, skriver seg fra kilder i andre land. Miljøgiftene finnes for eksempel i tilsynelatende upåvirkede arktiske strøk på grunn av slik langtransportert forurensning, jf. figur 6.11. Disse stoffene hoper seg opp i den arktiske næringskjeden, for eksempel i polarmåke og isbjørn. Også brommerte flammehemmere, som er relativt nye stoffer, blir registrert i økende mengder i arktiske sedimenter og er funnet i blodet hos mennesker i Nord-Norge og Russland. Det viser at nye miljøgiftene transporteres til Arktis og at disse også kan bli tatt opp i mennesker.

Figur 6.11 Luft- og havstrømmer mot Arktis

Figur 6.11 Luft- og havstrømmer mot Arktis

Kilde: Norsk institutt for luftforskning og Havforskingsinstituttet.

Det er et nasjonalt mål at bruk av helse- og miljøfarlige stoffer ikke skal føre til helseskader, skader på økosystemer eller skader på naturens evne til produksjon og fornyelse. Målet er at konsentrasjonen av de farligste kjemikaliene skal bringes ned mot det nivået de naturlig forekommer og til tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser.

For å oppnå dette er det viktig å utvikle alternativer til helse- og miljøfarlige kjemikalier, samtidig som man tar miljøgifter ut av sirkulasjon. Forbud og avgifter for de farligste stoffene kan bidra til dette. Ved å sikre felles, akseptert testing av helse- og miljøegenskaper ved kjemikalier legger man et grunnlag for at kundene får mulighet til å etterspørre og velge produkter med lite helse- og miljøfarlige kjemikalier. For å ta miljøgifter ut av sirkulasjon kreves det også at avfall og restprodukter som inneholder miljøgifter, håndteres forsvarlig og at gammel forurensning i jord og vann hindres i å spre seg.

Bruken av kjemikalier øker særlig sterkt i utviklingsland og framvoksende økonomier, der forurensningskontrollen ofte er dårligere enn i industriland. Internasjonal handel med produkter bidrar også til at helse- og miljøfarlige kjemikalier blir importert til Norge. Handel på tvers av landegrensene, i tillegg til at miljøgiftene langtransporteres, gjør det nødvendig med internasjonal innsats.

For å møte de globale miljøgiftsutfordringene er det inngått en rekke internasjonale avtaler om farlige kjemikalier, bl.a. globale avtaler om organiske miljøgifter, ozonreduserende stoffer, handel med farlige kjemikalier og farlig avfall. Det er i 2013 ventet enighet om innretningen på en ny global kvikksølvavtale. EUs kjemikalieregelverk (REACH) gjelder for hele EØS-området, inkludert Norge. Regelverket skal bidra til beskyttelse av helse og miljø gjennom bedre kontroll med produksjon, import, bruk og utslipp av kjemiske stoffer. REACH er med på å sette en global standard som resten av verden må forholde seg til.

Fotnoter

1.

Solow, R. (1993), An Almost Practical Step Towards Sustainability, Resources Policy, vol. 19, nummer 3, s. 162-172.

2.

Hjemmesidene til det britiske meteorologiske instituttet, http://www.metoffice.gov.uk/climate-change/guide/impacts/high-end.

3.

Potsdam Institute for Climate Impact Reserarch and Climate Analytics (2012), Turn Down The Heat, Washington, The World Bank.

4.

Stern, N. red. (2006), The Stern Review on the Economics of Climate Change, London, HM Treasury.

5.

OECD (2012), Environmental Outlook to 2050, Paris, OECD.

6.

IPCC (2007), The Fourth Assessment Report of the United Nations Panel on Climate Change, Frankfurt, UNEP.

7.

IEA (2012), World Energy Outlook 2012, Paris, IEA.

8.

Næss-Schmidt S., M. Bo Hansen og J. Sand Kirk (2011), Carbon leakage from a Nordic perspective, København, Nordisk ministerråd.

9.

TEEB (2008), The economics of ecosystems and eiodiversity: An interim report, Wesseling, European Communities.

Til dokumentets forside