Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 13 (2014-2015)

Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU

Til innholdsfortegnelse

5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.1 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av klimapolitikken internasjonalt

En global klimaavtale der store utslippsland gjennomfører betydelige utslippsreduksjoner er nødvendig for effektivt å kunne begrense klimaendringene. En slik avtale vil også redusere kostnadene ved tap og skade som følge av klimaendringer. Som en liten og åpen økonomi er det også viktig for Norge hvordan klimaendringene påvirker den globale politiske og økonomiske utviklingen. Det blir mer krevende å nå togradersmålet jo lenger en venter. Dersom dagens utslippsutvikling fortsetter, vil kostnadene ved klimaendringene overstige kostnadene ved de tiltakene som er nødvendige for å nå togradersmålet. En høy og forutsigbar utslippspris vil bidra til at produksjon og forbruk legges om, og at ny teknologi utvikles og tas i bruk, ved at det skapes et marked for utslippsreduserende løsninger. Dette forutsetter en klimapolitikk som er troverdig og tilstrekkelig ambisiøs globalt.

Det finnes en rekke ulike beregninger av hva som er nødvendig karbonpris for å nå togradersmålet. En oversikt over en rekke modellberegninger fra 2008–2010 av prisbaner som er konsistent med å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i tråd med togradersmålet (450 ppm) er gjengitt i NOU 2012: 16. Gjennomsnittlig pris i 2020 og 2030 er beregnet til henholdsvis 350 og 550 kroner (med en valutakurs på 8 kroner per euro). Tilsvarende tall for 2050 er 1900 kroner. De modellberegnete prisbanene spriker, spesielt langt fram i tid. I 2050 varierer anslaget fra 800 kroner til 3150 kroner, blant annet som følge av ulike forutsetninger om teknologiutvikling. Alle prisbanene har en relativt sterk økning i realprisen over tid. Slike beregninger av prisbaner har som utgangspunkt at globale utslipp stilles overfor samme pris, og er følsomme for forutsetningene som legges inn. Beregnet pris øker jo lengre tid det tar før verden kommer inn på en utslippsbane mot togradersmålet, fordi anslått gjenværende utslippsbudsjett blir stadig mindre.

5.2 Samfunnsøkonomiske og budsjettmessige kostnader ved den norske forpliktelsen

Samfunnsøkonomiske og budsjettmessige kostnader ved en gitt forpliktelse for Norge vil være avhengig av mange faktorer. En internasjonal klimaavtale med global deltakelse vil være det mest effektive instrumentet for å begrense klimaendringer. For Norge som et lite land vil kostnadene ved den norske forpliktelsen være svært avhengige av hvordan verden rundt oss utvikler seg. På den ene siden vil karbonprisen internasjonalt måtte øke når ambisjonsnivået internasjonalt øker. På den andre siden vil en ambisiøs klimaavtale, og dermed høye priser på store deler av verdens utslipp, føre til rask utvikling av ny, klimavennlig teknologi.

Boks 5.1 Vurderinger av tiltak og kostnader i ikke-kvotepliktig sektor

Det er ulike måter å nærme seg vurderinger av potensial for utslippsreduksjoner og -kostnader. Det kan gjøres makroøkonomiske modellberegninger, som kan si noe om samfunnsøkonomiske kostnader ved gitt virkemiddelbruk. Et annet alternativ er en teknisk analyse av tiltakskostnader og -muligheter. Begge tilnærminger har sine styrker og svakheter.

I 2013 var utslippene i ikke-kvotepliktig sektor 28,4 millioner tonn CO2-ekvivalenter. De største utslippskildene er veitransport (10 millioner tonn CO2-ekvivalenter), annen samferdsel (6 millioner tonn CO2-ekvivalenter) og jordbruk (5 millioner tonn CO2-ekvivalenter).

Analyser av potensialet for utslippsreduksjoner basert på makroøkonomiske modeller gjøres gjerne ved at alle sektorer stilles overfor en pris på utslipp av klimagasser. Basert på beskrivelse av samspillet i økonomien og forutsetninger om tilgjengelig teknologi, beregnes utslippsvirkninger. En slik analyse utført av Statistisk sentralbyrå antyder at potensiell reduksjon av CO2-utslipp i ikke-kvotepliktig sektor i Norge er relativt beskjeden fram mot 2030. Analysen er basert på 2013-tall fra Det Internasjonale Energibyrået (IEA). Hvis utslipp i Norge stilles overfor en prisbane i tråd med togradersmålet (550 kroner per tonn i 2030), vil utslippene i 2030 reduseres med 4 ½ millioner tonn i ikke-kvotepliktig sektor, hvis hele verden gjennomfører en ambisiøs politikk i tråd med togradersmålet. Hvis Norge alene innfører slike virkemidler, reduseres utslippene i Norge med 1 ½ millioner tonn. Modellen omfatter kun CO2 og ikke andre klimagasser.

Miljødirektoratet har utført en teknisk analyse av potensial for utslippsreduksjoner i rapporten «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling». Rapporten har vurdert en rekke enkelttiltak og har tatt utgangspunkt i tiltaksanalysen gjennomført i forbindelse med Klimakur 2020. Mye har skjedd på teknologisiden siden Klimakuranalysen ble levert i 2010. Basert på utviklingen de siste fem årene er det noen tiltak der Miljødirektoratet nå vurderer at det er et større potensial for utslippsreduksjoner, særlig i transportsektoren. I rapporten er det beregnet et mulig tiltakspotensial for utslippsreduksjoner av alle klimagasser, fordelt på tre ulike kategorier etter kostnadsnivå/hvor krevende tiltakene kan være å gjennomføre. Kategori 1 inneholder i hovedsak tiltak med antatt tiltakskostnad under 500 kroner per tonn CO2-ekvivalent og som samtidig er vurdert som forholdsvis enkle å gjennomføre, samt tiltak og mål som allerede er fastsatt politikk, men som ennå ikke er inkludert i referansebanen (eksempelvis målet om at veksten i persontransporten i de store byområdene skal tas med kollektiv, sykkel og gange). Potensial for reduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i denne kategorien er anslått til totalt 6,7 millioner tonn. Av dette utgjør transport 5 millioner tonn. Dette tilsvarer en utslippsreduksjon på 22 prosent fra 2005 i ikke-kvotepliktig sektor. Kategori 2 omfatter tiltak gruppert i middels kostnadskategori (500-1500 kroner), og er vurdert å være middels krevende å gjennomføre. Disse tiltakene vil kunne gi ytterligere 4,5 millioner tonn. Kategori 3 inkluderer nesten alle utredede tiltak, også kostbare tiltak og tiltak som vurderes som krevende å gjennomføre. Tiltakene forutsetter også tilfredsstillende bærekraftskriterier. Med tiltakene i kategori 3, med anslått kostnad over 1500 kroner, er reduksjonen totalt anslått til 12,7 millioner tonn. Dette tilsvarer en utslippsreduksjon på om lag 44 prosent fra 2005 i ikke-kvotepliktig sektor. Kostnadene knyttet til tiltakene er usikre. Det er justert for overlapp mellom tiltakenes effekt, men det er ikke sett på omstillingskostnader eller ringvirkninger av tiltakene. Det er ikke vurdert hvilke virkemidler som må innføres for å utløse utslippsreduksjonene. Tiltaksvurderingene er basert på framskrivingene i Perspektivmeldingen 2013.

Analysene over kan være nyttige for å belyse potensial og kostnader ved tiltak, men anslagene er generelt usikre og følsomme for hvilke forutsetninger som legges inn, blant annet om teknologiutvikling og internasjonal klimapolitikk. Som beslutningsgrunnlag for konkrete tiltak og virkemidler er det nødvendig med ytterligere vurderinger av konsekvensene.

Uavhengig av om Norge oppfyller forpliktelsen sammen med EU eller ikke, vil Norge påta seg å redusere utslippene i 2030 tilsvarende minst 40 prosent sammenlignet med 1990-nivå. Norge vil oppfylle sin forpliktelse gjennom deltakelse i EUs kvotesystem, utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor og samarbeid om utslippsreduksjoner i andre land (fleksibilitet). Med felles forpliktelse med EU vil fleksibiliteten være i form av utslippsreduksjoner i EU-land, med en egen forpliktelse vil det være utslippsreduksjoner i land utenfor Europa. I begge tilfeller forutsettes det at fleksibiliteten for Norge må være på lik linje med EU-land. Ut fra dagens markedssituasjon er det grunn til å anta at utslippsreduksjoner innenfor EU vil være dyrere per tonn enn kjøp av kvoter fra land utenfor Europa, for eksempel kvoter fra den grønne utviklingsmekanismen.

EU har ikke fastsatt hvordan forpliktelsen for 2030 skal omgjøres til et utslippsbudsjett for perioden, regnet i antall tonn. Uansett utfall av forhandlingene med EU vil Norges utslippsbudsjett bli fastsatt senere, noe som bidrar til usikkerhet om totalkostnadene.

Kostnadene ved deltakelsen i det europeiske kvotesystemet påvirkes ikke direkte av størrelsen på den norske forpliktelsen. Det er imidlertid noe usikkerhet knyttet til hvordan norsk deltakelse i EUs kvotesystem skal godskrives Norge dersom vi ikke inngår i en felles forpliktelse med EU, jf. omtale i avsnitt 3.3. Dette kan potensielt ha budsjettmessige kostnader.

Gjennomsnittskostnaden per tonn for å oppfylle forpliktelsen må forventes å være større, jo større utslippsreduksjon som tas i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. Omfanget og sammensetningen av tiltak i Norge for å møte forpliktelsen vil bli bestemt på et senere tidspunkt. Det kan antas at forpliktelsen vil innebære økt behov for tiltak for å redusere utslipp i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. Det er stor usikkerhet knyttet til kostnadene ved utslippsreduksjoner i Norge, og analysene gjengitt i boks 5.1 spriker betydelig om potensialet for utslippsreduksjoner. Mens makroanalysene antyder utslippsreduksjoner i 2030 i området 1 ½–4 ½ millioner tonn med en karbonpris i tråd med togradersmålet, viser tiltaksanalysen en utslippsreduksjon på 6,7 millioner tonn med om lag samme prisforutsetning. Spriket i de makroøkonomiske analysene må blant annet ses i sammenheng med ulike forutsetninger om tilgang på ny klimavennlig teknologi. Både de makroøkonomiske analysene og den tekniske analysen bygger på kjent teknologi, men analysene har ulike forutsetninger om prisutvikling på teknologier i framtiden og dermed hvilket omfang teknologiene blir tatt i anvendelse. Til sammenligning viser framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015, som bygger på videreføring av dagens virkemidler, kun en marginal nedgang i utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor fram til 2030. I disse framskrivingene videreføres en karbonpris på drivstoff på om lag 300 kroner. Det forutsettes videre at effektivisering av kjøretøyparken fortsetter.

Ved bruk av fleksible mekanismer internasjonalt eller ved bruk av fleksibel gjennomføring innenfor EU, vil kostnadene ved forpliktelsen dekkes over statsbudsjettet. Ved innenlandske tiltak vil kostnadene som påføres samfunnet også ha fordelingsvirkninger. Hvordan kostnadene fordeles mellom forskjellige aktører, avhenger av hva slags virkemidler som benyttes. Det mest kostnadseffektive virkemiddelet er prising av utslipp, hvor kostnadene påføres de som står for utslippene.

5.3 Administrative konsekvenser

Forslaget har begrensete administrative konsekvenser. Administrative konsekvenser og kostnader, inkludert konsekvenser av en eventuell avtale med EU om felles oppfyllelse av forpliktelsen, vil det redegjøres for i framtidige budsjettprosesser. Ved inngåelse av en juridisk bindende avtale for Norge vil Stortingets samtykke innhentes.

Til toppen
Til dokumentets forside