Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2000: 21

En strategi for sysselsetting og verdiskaping

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Sammendrag og tilrådinger

1 Sammendrag og utvalgets tilrådinger

1.1 Bakgrunn

Ifølge mandatet skal utvalget «drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid» og skal «legge til grunn at den økonomiske politikken skal bidra til en bærekraftig utvikling med full sysselsetting og høy verdiskaping, vekst i konkurranseutsatt sektor i Fastlands-Norge, en effektiv offentlig sektor og en rettferdig fordeling».

Bakgrunnen for at utvalget ble nedsatt var den uro som preget norsk økonomi i 1998 etter flere år med en stabil økonomisk utvikling. Uroen i norsk økonomi var knyttet til både internasjonale og nasjonale forhold. Valutauroen i Sørøst-Asia høsten 1997, som senere spredte seg til Latin-Amerika og Russland, førte til lavere etterspørsel internasjonalt og raskt fallende oljepriser. Nasjonalt hadde det etter flere år med sterk økonomisk vekst og fallende ledighet, bygd seg opp betydelig press i norsk økonomi. Dette resulterte i at lønnsoppgjøret i 1998 ga den høyeste nominelle lønnsveksten gjennom hele 1990-tallet. Lønnsveksten i Norge ble om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere. Fallet i oljeprisene, manglende innstramminger på statsbudsjettet og den sterke lønnsveksten førte til svekket tillit til norsk økonomi, og den norske kronen ble betydelig svekket. For å forsvare kronen satte Norges Bank opp signalrenten sju ganger fra mars til august. Utviklingen gjennom 1998 med bl.a. økt rentenivå, svekket konkurranseevne og utsikter til et kraftig fall i oljeinvesteringene førte til frykt for at norsk økonomi skulle gå inn i en nedgangskonjunktur med raskt stigende arbeidsledighet.

Det inntektspolitiske samarbeidet har i flere tiår spilt en sentral rolle i norsk økonomisk politikk. Solidaritetsalternativet som ble lansert av Sysselsettingsutvalget av 1992, la betydelig vekt på at et inntektspolitisk samarbeid kunne bidra til å redusere arbeidsledigheten gjennom å forbedre den norske konkurranseevnen ved moderate lønnsoppgjør, samtidig som myndighetene skulle stimulere økonomien ved sysselsettingsfremmende tiltak. Utfallet av lønnsoppgjøret i 1998 ble av mange sett på som at Solidaritetsalternativet hadde utspilt sin retningsgivende rolle for det inntektspolitiske samarbeidet. For å revitalisere det inntektspolitiske samarbeidet kom regjeringen og partene i arbeidslivet sammen til en inntektspolitisk konferanse på Thorbjørnrud i desember 1998. Der ble det bl.a. enighet om å nedsette et hurtigarbeidende utvalg som skulle forberede lønnsoppgjøret i 1999 (Arntsen-utvalget), og dette arbeidet skulle følges opp av et utvalg som skulle se på langsiktige strategier for økonomisk politikk og hvilken rolle inntektspolitikken kan spille (Utvalget for sysselsetting og verdiskaping).

I Arntsen-utvalget ble partene i arbeidslivet enige om at lønnsoppgjøret i 1999 skulle holdes innenfor en ramme på om lag 4,5 pst og at oppgjørene for de påfølgende år skulle gi en lønnsvekst på linje med handelspartnerne. Norsk økonomi har i 1999 og i 1. halvår 2000 utviklet seg bedre enn de fleste prognoser tilsa ved utgangen av 1998. Norsk økonomi står likevel overfor en rekke utfordringer i årene framover. Kapital er blitt mer mobil over landegrensene og næringsvirksomhet lokaliseres i stor grad der lønnsomheten er størst. Teknologi-utviklingen og en økende internasjonalisering medfører store endringer i nærings- og samfunnsliv. Nye virksomheter utsettes for internasjonal konkurranse. Det stilles økte krav til kompetanse, omstilling og fleksibilitet hos arbeidstakere på alle nivåer. Deler av arbeidsmarkedet er preget av en betydelig knapphet på arbeidskraft. Den demografiske utviklingen med en økende andel eldre, innebærer økende forsørgingsbyrde og overføringsbehov. Med utgangspunkt i en gjennomgang av disse utfordringene lanserer utvalget en bredt anlagt strategi som etter utvalgets mening kan bidra til en bærekraftig utvikling med full sysselsetting, høy verdiskaping, vekst i konkurranseutsatt sektor og en effektiv offentlig og privat sektor. Sentralt i en slik strategi er en styrking og videreutvikling av det inntektspolitiske samarbeidet.

1.2 Mål og hovedelementer i utvalgets strategi for økt verdiskaping og høy sysselsetting

I internasjonal sammenheng har den økonomiske utviklingen i Norge på 1990-tallet vært meget god. Arbeidsledigheten er halvert, den økonomiske veksten har vært høy, det har vært en balansert utvikling mellom de sektorer som er utsatt for internasjonal konkurranse og øvrige sektorer, og pris- og lønnsveksten har vært vesentlig bedre i samsvar med våre handelspartnere enn på 1970- og 1980-tallet.

Målet for politikken i årene framover må være å videreføre denne gode utviklingen. I utvalgets mandat står det:

«Utvalget skal legge til grunn at den økonomiske politikken skal bidra til en bærekraftig utvikling med full sysselsetting og høy verdiskaping, vekst i konkurranseutsatt sektor i Fastlands-Norge, en effektiv offentlig sektor og en rettferdig fordeling …

Utvalget skal ved hjelp av analyser og beregninger peke på de viktigste utfordringene norsk økonomi står overfor framover …

På denne bakgrunn skal utvalget drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid.»

Den gode utviklingen på 1990-tallet, og Norges sterke økonomiske posisjon sett i internasjonal målestokk, må ikke lede oss til å tro at det automatisk vil bli slik i framtiden. Internasjonale sammenligninger viser store forskjeller i hvor godt ulike land har lykkes økonomisk. Om vi holder oss til sammenligninger mellom OECD-landene, varierer ledigheten i 1999 fra henholdsvis 15,8 i Spania til 2,0 pst. i Island, se figur 1.1. Økonomisk vekst over de siste tyve årene varierer også sterkt, se figur 1.2. Norge ligger i den beste fjerdedelen både når det gjelder ledighet og økonomisk vekst, men veksten er betydelig lavere dersom vi bare ser på Fastlands-Norge. Det er ingen selvfølge at Norge skal være blant de beste i slike sammenlikninger. Å følge opp de gode resultatene vi som nasjon har oppnådd i løpet av de siste tiårene, vil bli en krevende oppgave i årene framover.

Figur 1.1 Arbeidsledighet i OECD-landene

Figur 1.1 Arbeidsledighet i OECD-landene

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

På det tidspunkt utvalget legger fram sin rapport, sommeren 2000, er deler av arbeidsmarkedet i Norge preget av betydelig knapphet på kvalifisert arbeidskraft, og tanken på høy ledighet kan synes fjern. Men i en slik situasjon er det risiko for at arbeidsmarkedet ikke fungerer godt nok, og at den samlede lønnsveksten kan komme ut av kurs. Det kan svekke investeringsviljen i næringslivet, og etter hvert gjøre det nødvendig med en innstramming i den økonomiske politikken. Videre kan mangelen på arbeidskraft redusere vekstevnen i økonomien, og begrense omstillingskapasiteten og gjennomføringer av høyt prioriterte oppgaver. Det er først og fremst hvis lønnsdannelsen og arbeidsmarkedet i Norge fungerer på en bedre måte enn i andre land at vi over tid kan klare å holde en lavere ledighet enn det som er vanlig internasjonalt.

Figur 1.2 BNP-vekst i OECD-landene

Figur 1.2 BNP-vekst i OECD-landene

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Utfordringen er ikke mindre når det gjelder å sikre fortsatt god vekst i verdiskapingen i Norge. Det finnes ingen «oppskrift på økonomisk vekst», som garanterer god økonomisk vekst dersom oppskriften følges. Men noen faktorer vil utvalget likevel peke på. Et godt utdanningssystem er en viktig forutsetning for økt verdiskaping. Vi må lære av andre land, og være villige til forandringer og forbedringer. Gode rammevilkår for næringslivet samlet sett er også sentralt, ikke minst i en verden der kapital og virksomheter er blitt mer mobile over landegrensene.

Avsnitt 1.4 gir en beskrivelse av sentrale drivkrefter og utfordringer for norsk økonomi og det norske samfunnet i årene framover. For å nå målene om en bærekraftig utvikling med full sysselsetting, høy verdiskaping, vekst i konkurranseutsatt sektor, en effektiv offentlig og privat sektor, og en rettferdig fordeling må disse utfordringene møtes gjennom en bredt anlagt strategi . Internasjonale erfaringer tilsier at strategien må omfatte alle deler av den økonomiske politikken – stabiliseringspolitikken, det inntektspolitiske samarbeidet, sysselsettingspolitikken, utdanningspolitikken og tiltak for å skape en effektiv økonomi.

Utvalget har samlet seg om følgende sentrale elementer i en slik strategi:

  • Norge må framstå som et attraktivt land for lokalisering av næringsvirksomhet . Vårt næringsliv må være konkurransedyktig. Dette innebærer at kompetansenivået må være høyt, både hos den enkelte arbeidstaker og i virksomhetene samlet sett. Lønns- og kostnadsnivået må stå i forhold til produktivitetsnivået. Samtidig må næringslivet stå overfor gode rammevilkår, som samlet sett må være like gode som i våre konkurrentland.

  • Et inntektspolitisk samarbeid som sikter mot at lønnsveksten i Norge skal være på linje med våre handelspartnere . Det er bare dersom produktivitetsveksten over tid er høyere enn i andre land, at det er grunnlag for høyere lønnsvekst enn hos våre handelspartnere. Dersom lønnsveksten er høyere i Norge, uten en tilsvarende høyere produktivitetsvekst, vil økende kostnadsnivå over tid svekke virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse, og derved undergrave mulighetene til å holde varig høy sysselsetting. I lys av at de europeiske landene legger stor vekt på lav pris- og kostnadsvekst, betyr dette at lønnsveksten i Norge må holdes innen tilsvarende rammer for å opprettholde konkurranseevnen med stabilitet i valutakursen.

  • Partene i arbeidslivet og myndighetene har en felles interesse i at reallønnen sikres gjennom lave nominelle tillegg. På kort sikt kan arbeidstakerne være tjent med høyere lønnsvekst, men på lengre sikt vil det true arbeidsplassene og offentlige velferdsgoder. Erfaringene både fra Norge og andre land er at fellesinteressene knyttet til lav nominell lønnsvekst kan best ivaretas ved koordinering i lønnsdannelsen , jf. avsnitt 1.5.4. Et inntektspolitisk samarbeid som bidrar til at næringsliv og finansmarkeder har tillit til at lønnsdannelsen vil skje på en ansvarlig måte også framover, er viktig bl.a. for at det skal bli attraktivt med lokalisering av næringsvirksomhet i Norge.

  • Det er ønskelig med en sterkere koordinering mellom organisasjonene i arbeidslivet, men dette kan neppe erstatte den sentrale rolle som frontfaget spiller når det gjelder å sette en ramme for lønnsoppgjørene ut fra hva de internasjonalt konkurranseutsatte sektorene kan tåle. Også framover virker det hensiktsmessig at frontfaget etablerer en samlet ramme på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere , og at dette fungerer som en retningslinje for den samlede rammen for andre grupper. Frontfagsmodellen er imidlertid ikke opprettholdbar over tid dersom enkelte grupper systematisk får lavere lønnsvekst enn lønnsveksten i de internasjonalt konkurranseutsatte sektorene, inkludert lønnsveksten for funksjonærer og ledere.

  • Hensikten med frontfagsmodellen er å fastlegge totalrammen for lønnsoppgjørene, mens det i utgangspunktet er liten grunn til at andre forhold ved lønnsoppgjørene, som profil og gjennomføring av sosiale reformer, bestemmes gjennom oppgjørene i frontfaget . Sosiale ordninger som blir forhandlet fram i frontfaget eller på LO-NHO-nivå har som regel fått overslag inn i de øvrige tariffområdene. Dette innebærer at de øvrige partene i arbeidslivet, og samfunnet for øvrig, i liten grad har mulighet til å delta i utformingen av ordninger som etter hvert kan komme til å omfatte flere deler av arbeidslivet enn frontfaget. Dette tilsier større grad av koordinering blant hovedorganisasjonene både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden når det gjelder utforming av nye sosiale ordninger.

  • Lønnsdannelsen må sikre tilgangen på kvalifisert arbeidskraft , og være tilstrekkelig fleksibel til å møte arbeidslivets behov. En større andel av lønnsveksten bør settes av til lokale forhandlinger i de avtaleområder hvor det i dag er forholdsvis liten lokal fleksibilitet.

  • Sterk satsing på utdanning . Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. En god førstegangsutdanning for alle er avgjørende for økt verdiskaping og rettferdig fordeling. Vårt utdanningssystem må være på høyt internasjonalt nivå, og ta hensyn til arbeidslivets behov. Etter- og videreutdanning er et sentralt virkemiddel for økt produktivitet og aktiv yrkesdeltakelse.

  • Tiltak som legger til rette for en høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet . Vårt velstandsnivå avhenger av at arbeidskraften tas i bruk. Målsettingen om høy yrkesdeltakelse berører unges inntreden i arbeidslivet, voksnes deltakelse, og eldre arbeidstakeres fortsatte innsats i arbeidslivet. For å oppnå en høy yrkesdeltakelse må det være lønnsomt for den enkelte å jobbe, samtidig som en også må legge forholdene til rette for at de som ønsker arbeid, faktisk får en jobb. Den demografiske utviklingen med økende andel eldre forsterker behovet for høy yrkesdeltakelse.

  • Høy verdiskaping forutsetter en effektiv privat sektor . Myndighetene griper inn i privat sektor på ulike måter. Myndighetenes virkemidler, herunder konkurransepolitikken, det offentlige eierskapet i næringslivet, utformingen av skattesystemet og næringsstøtten, de handelspolitiske avtalene og samferdselspolitikken, må støtte opp under en høy verdiskaping.

  • Tiltak som legger til rette for innovasjon, forsk-ning og utvikling, og etablering av nye virksomheter . Økonomiens evne til omstilling er en sentral faktor for økonomisk vekst. Nyetableringer og nedleggelser er viktig og nødvendig for å oppnå omstilling av næringsstrukturen. Denne type dynamikk og fornyelse er både et spørsmål om innovasjonstakt i eksisterende foretak og nyskaping i form av oppstart av ny virksomhet. Det er viktig å stimulere til mer forskning generelt, og spesielt et høyere nivå på FoU-aktivitet i private virksomheter, der nivået i Norge internasjonalt sett er relativt lavt.

  • Offentlige midler må forvaltes effektivt . Offentlig sektor er over tid blitt utsatt for stadig sterkere press, der økende krav og forventninger, og økte utgifter i Folketrygden, kombineres med stramme budsjettrammer. Det er grunn til å tro at denne situasjonen vil vedvare. Veksten i etterspørselen vil i årene framover i stor grad være rettet mot offentlig tjenesteyting, samtidig som det vil være vanskelig å finansiere økte offentlige utgifter gjennom økte skatter og avgifter. I årene framover må det derfor legges fortsatt vekt på at offentlige midler forvaltes effektivt. Den enkelte offentlige virksomhet må i større grad få mulighet og motivasjon til å drives effektivt.

  • Forsvarlig finanspolitikk i et langsiktig perspektiv. Eldrebølgen vil utover i dette århundret medføre sterk vekst i utgiftene til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. I en del år kan dette finansieres gjennom høye oljeinntekter. Men dersom veksten i offentlige utgifter blir for sterk, kan resultatet bli en ubalansert utvikling med omfattende overflytting av arbeidskraft fra virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse til andre virksomheter. Dette er imidlertid ikke en bærekraftig utvikling, og etter hvert vil en slik politikk tvinge fram kraftige innstramninger i offentlige budsjetter og påfølgende økning i arbeidsledigheten.

  • Finans- og pengepolitikken må brukes til å stabilisere konjunkturutviklingen . Gjennom de siste tyve årene har norsk økonomi vært preget av større konjunktursvingninger enn tidligere. Slike svingninger innebærer store samfunnsmessige kostnader. Derfor er det viktig at finans- og pengepolitikken bidrar til å stabilisere konjunkturutviklingen, bl.a. for å forhindre at midlertidige nedgangskonjunkturer slår ut i vedvarende ledighetsproblemer. Finanspolitikkens bidrag må avpasses hensynet til en langsiktig balansert utvikling mellom offentlig og privat sektor, mens pengepolitikkens bidrag må avpasses innenfor de rammer som følger av at en over tid skal ha stabilitet i kronekursen . Lønnsfastsettelsen må sikre at de konjunktursvingninger som likevel inntreffer ikke blir forsterket gjennom utfallet av lønnsoppgjørene.

Utvalget vil understreke at en vellykket utvikling i norsk økonomi i årene framover ikke henger på ett eller noen få politikkområder alene, men er avhengig av at det føres en god politikk på de fleste områdene. Elementene i strategien over må derfor ses på som en helhet. Dersom noen av elementene svikter, vil dette få negative konsekvenser også på andre områder. Et eksempel på dette er at dersom arbeidsmarkedspolitikken mislykkes, slik at arbeidsmarkedet er preget av betydelig mistilpasning, vil det ikke være mulig å oppnå lav ledighet selv om den makroøkonomiske politikken er gjennomført på en god måte. Et annet eksempel er at dersom utdanningspolitikken svikter i målsettingen om å gi god grunnutdanning for alle, er det vanskelig for andre politikkområder å sikre både full sysselsetting og rettferdig fordeling.

Mandatet for utvalgets arbeid er svært omfattende, og utvalget har valgt en forholdsvis bred angrepsvinkel. Det har imidlertid ikke vært mulig å gå like grundig inn i alle spørsmål. Utvalget har valgt ikke å foreta noen bred drøfting av bl.a. fordelingspolitiske, regionalpolitiske og miljøpolitiske spørsmål.

I det følgende gås det først i avsnitt 1.3 inn på utgangssituasjonen for Norge sammenliknet med hvor vi sto i 1992 da Sysselsettingsutvalget la fram sin innstilling, og sammenliknet med situasjonen i andre land. Dernest går avsnitt 1.4 gjennom de sentrale drivkrefter og utfordringer for norsk økonomi og det norske samfunnet i årene framover. Avsnitt 1.5 går så nærmere inn på de ulike delene av utvalgets forslag til strategi for full sysselsetting og høy verdiskaping i årene framover.

1.3 Utgangssituasjonen

1.3.1 Utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet

Norsk økonomi har siden 1992 gått gjennom en meget langvarig oppgangskonjunktur som startet om lag på det tidspunktet da Sysselsettingsutvalget la fram sin innstilling. Oppgangen tok til med utgangspunkt i det mest alvorlige og langvarige konjunkturtilbakeslaget i norsk etterkrigshistorie. Arbeidsledigheten var rekordhøy, og den fortsatte å øke helt fram til sommeren 1993. Hovedutfordringen for Sysselsettingsutvalget i 1992 lå derfor i å skape en så sterk vekst i sysselsettingen at arbeidsledigheten på varig basis igjen ble redusert til et lavt nivå, uten at det skulle føre til en markert svekkelse av statsfinansene. For å få til dette måtte sysselsettingen øke også i privat sektor, både innen internasjonalt konkurranseutsatte næringer og de øvrige delene av næringslivet. Det ble derfor lagt vekt på å finne fram til tiltak som kunne forbedre norsk næringslivs konkurranseevne overfor utlandet. Utvalget kalte sin strategi Solidaritetsalternativet. Et viktig element i denne strategien var at en gjennom det inntektspolitiske samarbeidet mellom LO, NHO og myndighetene skulle sikre en pris- og lønnsutvikling som ga grunnlag for en bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Figur 1.3 Arbeidsledighet (AKU). Prosent av arbeidsstyrken1)2)

Figur 1.3 Arbeidsledighet (AKU). Prosent av arbeidsstyrken1)2)

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som følge av den sterke oppgangen siden Solidaritetsalternativet ble trukket opp, er tilstanden i norsk økonomi vesentlig endret sammenliknet med 1992. Etter den kraftige oppgangen fra 1993 til 1998, har både sysselsettingen og yrkesdeltakelsen økt markert. Samtidig er arbeidsledigheten redusert til et relativt lavt nivå, selv om den har økt noe igjen gjennom 1999 og inn i 2000, særlig innenfor enkelte sektorer hvor kapasitetsutnyttelsen har falt. Til tross for lavere vekst i 1999 og 2000 enn i årene 1993–1998, er hovedbildet at fastlandsøkonomien fortsatt er preget av en høy kapasitetsutnyttelse og et stramt arbeidsmarkedet innenfor en rekke sektorer.

På mange måter er utfordringen nå å hindre at norsk økonomi drives inn i en tilsvarende utvikling som ti år tilbake, da store konjunkturbevegelser til slutt endte opp i en finansiell krise og det mest alvorlige konjunkturtilbakeslaget i norsk etterkrigshistorie. Utfordringen ligger derfor først og fremst i å videreføre grunnlaget for en varig høy verdiskaping og sysselsetting og fortsatt lav ledighet. For å møte denne utfordringen må vi ha en velfungerende lønnsdannelse og en godt tilpasset stabiliseringspolitikk. Samtidig er det viktig å dekke opp behovet for arbeidskraft i de sektorene hvor etterspørselen i dag er stor.

1.3.2 Norge i et internasjonalt perspektiv

Sammenliknet med andre OECD-land er det mye som er svært bra i norsk økonomi. Verdiskapingen i Norge er høy, og Norge ligger helt på topp når det gjelder andelen sysselsatte i befolkningen, samtidig som arbeidsledigheten er svært lav. Vi har også en meget lav langtidsledighet. Vår gode posisjon i internasjonal sammenheng er svært krevende å opprettholde over tid, bl.a. fordi petroleumsinntektene etter hvert vil synke. Å holde seg i den internasjonale førstedivisjonen krever at vi hele tiden er på høyde med de land som gjør det best på ulike områder. Det ser ut til at den samlede jobbflyten, dvs. jobbskaping og jobbnedleggelser som andel av totalt antall jobber, er noe lavere i Norge enn i mange andre land. Slik det måles av OECD er stillingsvernet i Norge på nivå med Tyskland og Sverige, men strengere enn i Storbritannia og Danmark. Den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge er kortere enn hos de fleste av våre handelspartnere, men dette har først og fremst sammenheng med at yrkesdeltakelsen blant kvinner er høy og at kvinner i større grad arbeider deltid. Blant heltidsansatte er den årlige arbeidstiden om lag på linje med andre OECD-land.

Verdiskapingen i Norge er på et høyt nivå sammenliknet med andre land i OECD-området, både målt ved BNP pr. innbygger og BNP pr. arbeidet time. Det må blant annet ses i sammenheng med oljevirksomheten hvor produksjonsverdien pr. sysselsatt er svært høy. Norge har også gjennomgående hatt store overskudd på offentlige finanser de siste 15 årene, i motsetning til de fleste land i OECD-området. Nivået på skatter- og avgifter og offentlige utgifter i prosent av BNP er om lag som for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for OECD-området. Forskjeller mellom land i offentlige utgiftsandeler må ses i sammenheng med store ulikheter knyttet til hvilke tjenester det offentlige produserer og hvilke tjenester som produseres i privat regi.

Investeringer i kunnskap er høyere i Norge enn i gjennomsnittet for OECD-området. Særlig er offentlige utgifter til utdanning på et høyt nivå i Norge, og utdanningsnivået, målt ved andelen av befolkningen med minimum videregående utdanning, er høyt i internasjonal sammenheng. På den annen side ser det ut til at utgiftene knyttet til inno-vasjon er relativt lave i Norge. Gjennom oppgangskonjunkturen på 1990-tallet har investeringsnivået i realkapital for Fastlands-Norge tatt seg opp til et høyt nivå internasjonalt sett, men avkastningen av realkapitalen ser ut til å være klart lavere i Norge enn det som er vanlig internasjonalt. Lønnsnivået for industriarbeidere i Norge er klart høyere enn hos våre handelspartnere. Dersom en ser på de samlede lønnskostnadene for industrien inkludert funksjonærer, er trolig forskjellen i forhold til handelspartnerne vesentlig mindre. Direkte sammenliknbare nivåtall for arbeidere og funksjonærer totalt foreligger foreløpig ikke, og internasjonale sammenlikninger av lønnsnivået for andre sektorer er også vanskelig fordi statistikkgrunnlaget er mangelfullt.

Det gjennomføres jevnlig bredt anlagte undersøkelser som forsøker å sammenlikne en rekke forhold som antas å være av betydning for verdiskaping. Utvalget har gjengitt undersøkelser foretatt av International Institute for Management Development (IMD), World Economic Forum (WEF) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Undersøkelsene er dels basert på en sammenlikning av offisiell statistikk og dels på spørreundersøkelser blant investorer og ledere i samfunns- og næringsliv. Alle tre undersøkelsene tyder på at forholdene i Norge sett fra næringslivets synspunkt er gode på områder knyttet til velferd, utdanning, teknologisk utvikling og institusjonell stabilitet. På den andre siden er forholdene i Norge sett fra næringslivets synspunkt dårligere på områder knyttet til internasjonalisering, transport, innovasjon og skatte- og avgiftssystemet.

1.4 Drivkrefter og utfordringer

Rammebetingelsene for å utforme økonomisk politikk blir sterkt påvirket av de sentrale drivkreftene som er beskrevet i del III i denne rapporten. Her vil utvalget oppsummere disse drivkreftene og de utfordringene dette reiser for utformingen av norsk økonomisk politikk.

1.4.1 Globalisering

I langt større grad enn tidligere påvirkes ulike land og individer av de samme økonomiske, politiske og kulturelle utviklingstrekkene. Med et samlebegrep er dette betegnet «globalisering». Drivkreftene bak globaliseringen er dels teknologiske, dels politiske og dels økonomiske. Rask teknologisk utvikling innen bl.a. IT og transport har bidratt til å redusere internasjonale transaksjonskostnader og til i økende grad å muliggjøre forretningsmessige operasjoner over landegrensene. Internasjonale avtaler om liberalisering av kapitalbevegelser og investeringer over landegrensene, samt omfattende skritt i retning av friere handel (EUs indre marked, EØS, NAFTA, WTO) bidrar i samme retning.

Kapittel 5 beskriver hvordan verden forandres ved at varer, kapital og mennesker stadig lettere flyttes over landegrensene. Holdninger og verdier spres, kulturer integreres og sosiale strukturer endres. På denne måten etableres nye globale referansegrupper som målestokk for lønn, arbeidsinnsats og livsstil, og som kilder til inspirasjon og kunnskap. Samhandel og investeringer over landegrensene øker, flere virksomheter organiseres på tvers av landegrenser, og tidligere nasjonale markeder åpnes for internasjonal konkurranse. Forretningsmessige transaksjoner mellom land blir enklere. Markeder knyttes tettere sammen både på globalt og regionalt plan. Framstilling av produkter skjer i økende grad gjennom integrerte verdikjeder hvor ulike ledd er plassert i forskjellige land. Dette øker den gjensidige avhengigheten, men også sårbarheten landene imellom. I Europa, som er det dominerende området for norsk samhandel og uteinvesteringer, påvirkes konkurranseforholdene av etableringen av det indre markedet og EØS-avtalen. Innføring av markedsøkonomi i Øst-Europa og den sterke veksten i Asia og Stillehavsområdet de senere årene fører også til endringer i internasjonale markeder.

Norge er et lite land og vi kan derfor bare oppnå høy inntekt ved å spesialisere store deler av vår produksjon. Dette tilsier åpenhet og stor grad av handel med utlandet. De frie kapitalbevegelsene og de sammenvevde markedene har gitt oss større muligheter til å bruke landets ressurser effektivt. Samtidig medfører større åpenhet økt konkurranse både ute og i vårt hjemmemarked. Stadig flere sektorer åpnes for konkurranse, både gjennom internasjonale avtaler og som resultat av dereguleringsprosesser innenfor de enkelte landene.

Samtidig som deler av næringslivet i økende grad er på vandring over landegrensene, vil dereguleringer og økende markedsintegrasjon i Europa og andre regioner kunne føre til sterkere geografisk konsentrasjon av næringsvirksomhet (næringsklynger). Slik sett skjerper globaliseringen konkurransen mellom land om å tiltrekke seg internasjonal næringsvirksomhet. For land i den geografiske periferien vil en slik utvikling kunne medføre en fare for svekkelse av eksisterende næringsmiljøer.

Omlokalisering av virksomhet og utvikling mot en ny europeisk økonomisk geografi har trolig større betydning for Norge enn for mange andre europeiske land. Dette skyldes dels Norges geografiske beliggenhet og dels at Norge, i løpet av de neste tiårene, må utvikle ny internasjonal konkurranseutsatt virksomhet som supplement til, og delvis til erstatning for, oljevirksomheten.

Det er rammevilkårene i vid forstand som er avgjørende for bedriftenes lokaliseringsbeslutninger. Dersom næringslivet gis dårligere rammevilkår enn i andre land, kan konsekvensene bli at virksomheter flytter ut uten at tilsvarende mange flytter inn. Handlefriheten i den økonomiske politikken er således blitt redusert. Enkelte empiriske undersøkelser kan gi en indikasjon på at Norge i liten grad tiltrekker seg såkalte rotløse næringer, dvs. næringer som lokaliserer seg der hvor kostnadene er lavest i forhold til produktivitetsnivået.

Økt mobilitet over landegrensene kan i seg selv ha positive effektivitetsvirkninger, blant annet ved at det bidrar til at kapital flytter dit avkastningen er høyest og ved at varer og tjenester produseres der kostnadene er lavest. På den annen side fører økt mobilitet til at lokalisering blir mer følsom for endringer i skattebelastningen. Et høyt skattenivå i et land kan bidra til at skattegrunnlagene flyttes ut av landet. Mobile skattegrunnlag kan dermed gjøre det mer krevende å føre en nasjonal skattepolitikk som avviker vesentlig fra andre land. I den grad ulike land tar hensyn til økende mobilitet i sin skattepolitikk for å beholde eksisterende skattegrunnlag og å tiltrekke seg nye skattegrunnlag, kan det oppstå skattekonkurranse som fører til lavere beskatning av mobile skattegrunnlag enn det som i utgangspunktet er mest gunstig for landene samlet sett.

Generelt reiser globaliseringen en rekke spørsmål knyttet til myndighetenes handlingsrom. I hvilken grad vil myndighetenes nasjonale politiske innsats kunne påvirke utviklingen her hjemme, og hvordan vil utviklingen styres av forhold utenfor norske myndigheters direkte kontroll? I hvilken grad kan utviklingen av internasjonale rammebetingelser påvirkes, og i hvilken grad påvirker internasjonale rammebetingelser nasjonal virkemiddelbruk? I noen grad skjer det nå en internasjonalisering av politiske beslutninger. Det kan hende internasjonaliseringen skjer på bredere front eller fortere enn norske myndigheter ville ha valgt selv. En reversering til omfattende restriksjoner på internasjonal mobilitet av varer, arbeidskraft og kapital er imidlertid lite politisk aktuelt, og ville også medføre store kostnader. Høy internasjonal mobilitet av varer og kapital er premisser Norge må tilpasse seg til. Generelt vil handlingsrommet for særnorske politikkløsninger bli mindre såfremt ikke disse gir minst like gode rammebetingelser for næringslivet som det man har i andre land. Dette vil over tid kunne påvirke politikken på mange områder og på disse områdene gjøre landene i Europa mer like. Det kan gjelde skattepolitikk så vel som landbrukspolitikk, samferdselspolitikk og reguleringer mv. Integrasjonen og koordineringen som finner sted i EU er i stor grad uttrykk for ønsket om og behovet for regulering av stadig mer internasjonaliserte markeder for varer, tjenester, kapital og arbeidskraft.

1.4.2 Eldrebølge og langsiktige finanspolitiske utfordringer

Den materielle velstanden til befolkningen i Norge vil med stor sannsynlighet øke betydelig utover i neste århundre. Samtidig vil befolkningen eldes. Det betyr at det vil bli langt færre som jobber i forhold til antall pensjonister, og behovet for helse og omsorgstjenester vil øke. Slik pensjonssystemet og helse- og omsorgstjenestene i dag er organisert, vil aldringen gi en sterk økning i utgiftene over offentlige budsjetter. Samtidig må det forventes at petroleumsvirksomheten etter hvert vil bidra klart mindre til statens inntekter enn i dag. Aldringen og fallet i petroleumsinntektene vil ha stor betydning for statens finanser og for fordelingen av sysselsettingen mellom ulike sektorer av økonomien de nærmeste tiårene. Det er en nær sammenheng mellom en stabil og opprettholdbar utvikling i offentlige sysselsetting og en stabil næringsutvikling.

Høye inntekter til staten fra petroleumssektoren gjør at det trolig vil være overskudd i offentlige budsjetter de neste 10–20 årene selv med sterk vekst i offentlige utgifter. Virkningen av de underliggende drivkreftene på offentlige finanser vil derfor ikke komme klart til syne i form av budsjettunderskudd før relativt langt fram i tid. I dette ligger det en fare for at nødvendige tilpasninger i politikken for å møte de langsiktige utfordringene utsettes i Norge, mens andre land som står overfor tilsvarende utfordringer gjennomfører gradvise tilpasninger bl.a. i pensjonssystemene og i ansvarsområdet for offentlig sektor. I så fall vil behovet for innstramming i offentlig sektor kunne bli større i Norge på et framtidig tidspunkt når oljeinntektene faller og pensjonsutgiftene øker.

De finansielle utfordringene for offentlig sektor som følge av aldringen av befolkningen er store. Dersom disse utfordringene skal møtes samtidig som det offentlige tar det finansielle hovedansvaret for å sikre et tilbud av velferdstjenester også i framtiden, vil det trolig være behov for en kombinasjon av mange ulike tiltak for å styrke offentlige budsjettet og få mest mulig velferd ut av de ressursene som forvaltes av offentlige myndigheter. I kapittel 6 er bl.a. følgende drøftet:

  • Tiltak som kan bidra til mer effektiv produksjon av tjenestene.

  • Høyere brukerbetalinger for offentlige tjenester.

  • Økte skatter.

  • Endringer som innebærer reduksjon i offentlig sektors utgifter, for eksempel gjennom reduserte næringsoverføringer eller endringer i folketrygden.

Den makroøkonomiske framskrivingen Vegringsalternativet illustrerer konsekvenser av å utsette endringer i offentlig politikk som er nødvendige for å møte langsiktige utfordringer for offentlige finanser. Fortsatt sterk vekst i sysselsettingen innen offentlige tjenesteyting på linje med veksten de siste ti årene fører i framskrivingene til økende knapphet på arbeidskraft. Lønnsveksten skyter fart og konkurranseutsatt næringsliv bygges ned. Når petroleumsinntektene etter hvert faller og økte pensjonsutgifter kommer til syne gjennom økende underskudd i offentlige finanser vil det kunne tvinge seg fram kraftige innstramminger i offentlig sektor, trolig med påfølgende omstillingsproblemer i økonomien og høy arbeidsledighet. Vegringsalternativet illustrerer en utvikling med alvorlige omstillingsproblemer for norsk økonomi, som det må være et mål å forhindre.

Det presenteres to makroøkonomiske framskrivinger som beskriver en langsiktig balansert utvikling for norsk økonomi:

  • I Referansealternativet er det veksten i offentlig sysselsetting som holdes meget lav for å oppnå en balansert utvikling, mens andre politikkelementer videreføres, dvs. at bl.a. pensjonssystemet, brukerbetalinger og skatter skjermes for endringer. Det er lagt til grunn at med en svak utvikling i offentlige tjenestetilbud, vil det vokse fram privatfinansierte kommersielle tilbud i relativt stort omfang. Det vil kunne oppstå en todeling av tilbudet: Et offentlig finansiert minimumstilbud og et omfattende privat alternativ/supplement.

  • Framskrivingsalternativet Offentlig velferd skiller seg fra Referansealternativet ved at det inneholder politikkendringer som sikrer statsfinansielt rom for å opprettholde et fortsatt sterkt offentlig ansvar for finansieringen av bl.a. helse, omsorgs- og utdanningstjenester. Dette sikres gjennom økt bolig- og eiendomsskatt og brukerbetalinger, økt pensjoneringsalder og tiltak for sterkere effektivisering av tjenesteproduksjonen i offentlig sektor.

Valget mellom de ulike mulighetene til en langsiktig balansert utvikling berører viktige politiske spørsmål knyttet til pensjonspolitikken, spørsmålet om ansvarsdelingen mellom offentlig og privat sektor innen helse, omsorg og utdanning, skattepolitikk, organiseringen av offentlig sektor mv. Utvalget tar ikke her stilling til disse spørsmålene. I Referansealternativet og alternativet Offentlig velferd er det for rene illustrasjonsformål lagt til grunn noen konkrete forutsetninger om hvilke valg som kan gjøres. De to framskrivingene illustrerer to kvalitativt forskjellige utviklingsbaner, hvor det offentlige velferdstilbudet henholdsvis svekkes og styrkes.

Figur 1.4 Referansealternativet, Vegringsalternativet og Offentlig velferd

Figur 1.4 Referansealternativet, Vegringsalternativet og Offentlig velferd

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I Referansealternativet og Offentlig velferd er det i motsetning til i Vegringsalternativet en relativt jevn vekst i offentlig sysselsetting gjennom beregningsperioden. I både Referansealternativet og Offentlig velferd er det lagt til grunn at store deler av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten settes til side mens disse inntektene er høye. Slik skjer det en omplassering fra oljeformue til finansformue. I begge alternativene erstattes petroleumsformuen av en finansformue av tilsvarende størrelse, målt som andel av BNP. De første tyve årene, mens petroleumsinntektene er høye og før den sterke økningen i pensjonsutgiftene starter, øker den samlede formuen relativt til BNP. Det brukes likevel «oljepenger» også i denne perioden, i den forstand at det årlig overføres midler fra petroleumsfondet for å dekke underskuddet i statsbudsjettet utenom inntektene fra petroleumsvirksomheten og avkastningen på petroleumsfondet.

Framskrivingene illustrerer at i hvilket tempo oljeinntektene brukes over offentlige budsjetter, kan ha stor betydning for den økonomiske utviklingen. I Referansealternativet og Offentlig velferd skjer det relativt stor grad av sparing av inntektene i form av finansformue i offentlig forvaltning slik at summen av finansformue og petroleumsformue på statens hånd målt som andel av BNP er om lag den samme ved slutten av framskrivingsperioden som den er nå. Dersom mer av inntektene skal brukes tidlig, vil dette ha viktige implikasjoner:

  • Utviklingen vil nærme seg det som er skissert i Vegringsalternativet . En betydelig økning i bruken av oljepenger innenlands vil innebære en omstilling vekk fra internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv. Dette er en utvikling som ikke kan opprettholdes over tid.

  • Et varig høyt nivå på petroleumsfondet gir renteinntekter som gir grunnlag for varige overføringer til statsbudsjettet, også etter at petroleumsvirksomheten er trappet ned. Hvis fondet derimot tømmes, vil nivået på offentlige utgifter ha blitt tilpasset på et nivå som vanskelig kan opprettholdes på lengre sikt.

Deler av oljeinntektene utgjør en grunnrente, og bruken av disse inntektene må også ses i lys av at de er basert på uttapping av en begrenset naturressurs. I et generasjonsperspektiv kan en argumentere for at ingen enkelt generasjon bør ha rett til å bruke opp verdien av naturressursen på bekostning av framtidige generasjoner. Dette kan tilsi at en bruker den løpende realavkastningen av petroleumsformuen, slik at verdien av naturressursen ikke reduseres for senere generasjoner. Referansealternativet og Offentlig velferdsalternativet er i stor grad i tråd med et slikt generasjonsperspektiv.

Nivået på produktivitetsveksten framover vil ha stor betydning for samlet materiell velstand i Norge. Høyere produktivitetsvekst enn det som er lagt til grunn i de makroøkonomiske beregningene i kapittel 6 vil imidlertid ikke løse de statsfinansielle utfordringene som skisseres. Dette skyldes at høyere produktivitetsvekst vil gi raskere lønnsvekst og dermed økte offentlige utgifter på grunn av lønnsjustering av ytelsene i offentlige stønader og økte lønnskostnader.

Både framtidig oljepris og framtidig oljeproduksjon er svært usikre størrelser. En makroøkonomisk framskriving hvor det legges til grunn at oljeprisen blir 20 prosent høyere enn i framskrivingen Offentlig velferd, indikerer at det kan bli rom for om lag 0,1 prosent høyere årlig vekst i offentlig sysselsetting fram til 2050. Dette illustrerer at det er relativt store endringer i forutsetningene for petroleumsvirksomheten som må til for at det skal bli rom for en vesentlig annerledes utvikling i norsk økonomi i et langsiktig perspektiv.

I følge beregninger vil utviklingen i pensjoneringsalder og yrkesdeltaking for eldre ha relativt stor betydning for den økonomiske utviklingen på lang sikt, og i særlig grad for handlingsrommet på offentlige budsjetter. Høyere yrkesaktivitet blant eldre, for eksempel ved høyere pensjoneringsalder, vil kunne redusere pensjonsutgiftene og dermed frigjøre midler som kan benyttes til andre prioriterte oppgaver, samtidig som økt tilgang på arbeidskraft ytterligere styrker muligheten for økt innsats innenfor sysselsettingskrevende tjenesteyting.

1.4.3 Holdninger

Verdier og holdninger i befolkningen styrer mange av de valg som vi tar på ulike arenaer – som arbeidstakere, forbrukere, skatteytere osv. I kapittel 7 oppsummeres en rekke undersøkelser som tilsammen beskriver utviklingen i befolkningens verdier og holdninger, og drøfter hvordan disse verdiene og holdningene påvirker vår adferd i ulike sammenhenger. I kapitlet drøftes hvilke konsekvenser dette kan ha for organiseringen av arbeids- og produksjonslivet.

Befolkningens holdninger til rollene som arbeidstaker og forbruker er i endring. Forhold både på tilbudssiden og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet fører til at arbeidets art og innhold forandres, og endringer i forbrukermentalitet og forbruksmønster stiller nye krav til organiseringen av produksjonen av varer og tjenester. Drøftingen i kapittel 7 av disse utviklingstrekkene kan oppsummeres i følgende punkter:

  • Større innslag av individualistisk orientering, særlig blant den unge generasjonen arbeidstakere. Dette innebærer at det stilles økende krav om delegering av ansvar, større rom for initiativ og frihet i jobben, mer fleksibilitet i organiseringen av arbeidet (for eksempel prosjekt- og nettverksbaserte arbeidsformer) og avlønning i forhold til innsats. Karriereutvikling betraktes i større grad som et ansvar som må ivaretas av den enkelte. Individualiseringen må ses i sammenheng med et mer omskiftelig arbeidsliv hvor få arbeidstakere kan regne med å være ansatt i samme bedrift gjennom hele yrkeskarrieren. Restruktureringer og rasjonaliseringer foregår etter hvert som en kontinuerlig prosess i alle deler av arbeidslivet.

  • Likhetsidealer står sterkt i befolkningen, selv om synet på likhetsidealer varierer med kjønn, alder, inntekt og utdanning. En rekke undersøkelser viser at fellesskapsverdiene fremdeles har en viktig plass i Norge. Økt individualisering er således ikke synonymt med økt egoisme. Det er imidlertid forventninger om og aksept for at innsats og belønning skal henge sammen, og individualiseringen fører med seg økt mangfold.

  • Også andre sider enn lønn og karrieremuligheter er viktige ved en jobb. På spørsmål om hva som er viktigst ved jobben, legges det stor vekt på et godt sosialt miljø, at arbeidet er interessant og at jobben er sikker og stabil.

  • Arbeidstakerne ønsker mer fritid, men bare et lite mindretall ønsker mer fritid dersom dette fører til lavere lønn. Det er noe forskjell mellom grupper, særlig avhengig av livsfase.

  • På noen områder har kvinner og menn ulike holdninger: Menn er mindre likhetsorienterte enn kvinner, og mener i sterkere grad enn kvinner at innsats og avlønning bør henge sammen. Unge menn mener i større grad at likestilling allerede er realisert enn det unge kvinner gjør. Disse forskjellene er mest markante blant yngre menn og kvinner med høy utdanning.

  • Arbeidstakerne synes gjennomgående å ha realistiske forventninger knyttet til omstillingstakten i arbeidslivet og frykter ikke ny teknologi. Kjønn, alder, inntekt og utdanning er imidlertid avgjørende for om den enkelte tror at ny teknologi vil styrke mulighetene på arbeidsmarkedet for vedkommende.

  • Det er delte meninger om fagbevegelsen letter eller hindrer omstilling. Synet om at fagbevegelsen hindrer omstilling er mest utbredt blant menn, uorganiserte og personer med høy utdanning og inntekt. Yngre arbeidstakere med høy utdanning ser ut til å være medlem av en fagforening mer ut fra hvilke tjenester fagforeningen kan tilby enn av solidaritet.

  • Et flertall i befolkningen ser positivt på selvstendig næringsvirksomhet og mener at entreprenører spiller en viktig rolle for sysselsetting, lokalsamfunn, innovasjon og utvikling. Andelen av befolkningen som er ganske eller meget interessert i spørsmål som angår næringslivet har imidlertid falt gjennom 1990-tallet. Innslaget av entreprenørkultur varierer mellom regioner og lokalsamfunn.

  • Vi betrakter oss mer og mer som kunder i samfunnet, med høye krav og forventninger. Dette gjelder også der hvor man tidligere i større grad aksepterte det tilbud man fikk fra velferdsstaten.

  • Generelt er det en klar tendens i befolkningen i retning av større toleranse og aksept for innvandrere og andre kulturer.

Utviklingen i befolkningens holdninger og verdier representerer utfordringer for utformingen av den økonomiske politikken framover. Arbeidstakernes holdninger til arbeid og arbeidsliv blir stadig mer mangeartet og sammensatte, og vil stille økte krav til fleksibilitet i organiseringen av arbeidslivet. Dette gjelder forhold knyttet til arbeidstid, medbestemmelse og frihet i jobben, avlønningssystemer, kompetanseutvikling og ønsket om individuell behandling og individuelle løsninger. Det er et utbredt ønske om å realisere seg selv og ha medbestemmelse over egen arbeidssituasjon. Arbeidstakerne utvikler seg gradvis i mer individualistisk retning, og særlig blant de yngre kan det se ut til at arbeidstakerne i første rekke er lojale mot seg selv, og ikke arbeidsplassen eller arbeidsgiver. Individualiseringen fører også med seg en tiltakende kundeorientering, både på tradisjonelle markedsarenaer og i nye sammenhenger – særlig i forhold til kvaliteten og tilgjengeligheten på offentlige tjenester. Det vil trolig bli stadig vanskeligere å finne såkalte «one-size-fits-all» løsninger i arbeids- og samfunnslivet uten å risikere at disse oppfattes som urimelige og utilstrekkelige av store deler av befolkningen.

Samtidig står likhetsidealer og fellesskapsverdier fremdeles sterkt i befolkningen. I noen sammenhenger kan det oppstå spenninger mellom individualisering og valgfrihet på den ene siden, og likhet og fellesskap på den andre. En sentral utfordring er å ta vare på felleskapsverdiene i samfunnet, samtidig som det gis rom for økt individualisering.

Det er usikkert hvor vedvarende endringene og tendensene i befolkningens holdninger er. Konjunkturutviklingen er en viktig og skiftende parameter som kan lede til endringer i holdningene. Det samme gjelder offentlig politikk. På den annen side er trolig mange av tendensene som er beskrevet i kapittel 7 i stor grad knyttet til strukturelle forhold som demografi, utdanningsnivå, mer fragmentert familiemønster, likestilling, teknologiske endringer, økt betydning av markedsmekanismer i allokering og produksjon, stigende levestandard og høy yrkesdeltakelse blant alle grupper.

1.4.4 Teknologi, kompetanse og organisasjonsformer

Teknologisk innovasjon, utvikling av ny kunnskap og ny anvendelse av kjent kunnskap er de sentrale drivkreftene for økonomisk vekst. Enkelte nye teknologier har fått spesielt stor betydning for både enkeltmennesket, samfunnsutviklingen og næringsstrukturen. Det klassiske eksemplet er introduksjonen av den mekaniske vevstolen som markerte starten på den industrielle revolusjon. I dag er det utviklingen av billige mikroprosessorer og revolusjonen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien som har bidratt til viktige endringer i måten næringslivet og samfunnslivet fungerer på. Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi er med på å muliggjøre nye og sterkere krav til varer og tjenester, noe som igjen stiller nye krav til produsentene. Generelle utviklingstrekk er mer skreddersøm av produkter, kortere produktsykler, hardere konkurranse i stadig mer internasjonaliserte markeder, rask teknologisk utvikling, raskere informasjonsflyt og mer krevende forbrukere. Dette gir et behov for hyppigere endringer av produkter og produksjonsprosesser. Kompetansekravene for arbeidstakerne blir mer sammensatte, og spisskompetanse må kombineres med omstillingsdyktighet og gode samarbeids- og kommunikasjonsegenskaper.

Fordi kunnskapen er knyttet til arbeidstakerne, har arbeidstakere i mange deler av arbeidslivet fått styrket sin posisjon i forhold til arbeidsgiverne. Forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker har blitt mer komplekst, og organiseringen av arbeidet krever større fleksibilitet og nytenkning enn tidligere.

I kapittel 8 oppsummeres hvordan næringslivet påvirkes av den raske teknologiske utviklingen og stilles overfor nye kompetanse- og organisasjonsmessige utfordringer i følgende hovedpunkter:

  • Endringer – både når det gjelder teknologi, kompetansekrav og organisering – skjer stadig raskere. Evnen til å takle stadige endringer blir derfor avgjørende for om virksomhetene lykkes i årene framover.

  • Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) har hatt stor betydning for den økonomiske utviklingen de siste tiårene, og en stadig økende bruk av IKT vil prege utviklingen i de fleste bransjer i årene framover.

  • Teknologisk utvikling går hånd i hånd med et økt kompetansebehov. Avansert anvendelse av IKT krever ofte relativt høy kompetanse.

  • Den raske endringstakten i konkurransebetingelsene for vare- og tjenesteprodusenter vil kreve raske omstillinger. Dette vil igjen stille krav til arbeidsstokkens kompetansenivå. I tillegg til spesialisert kompetanse, kreves stadig høyere allmennutdannelse for å kunne takle omstillinger og nye utfordringer

  • De som vil lykkes best både på virksomhets- og nasjons-nivå er de som best klarer å bygge opp arbeidstakernes kompetanse og benytte den tilgjengelige kunnskapen på en best mulig måte.

  • Kompetansebasert produksjon og behovet for rask omstilling tilsier flatere, mer fleksible organisasjonsstrukturer enn det man i hovedsak har sett på 1900-tallet.

  • Krav om «Just in time»-leveranser krever stor leveringsdyktighet. Manglende leveringer vil etter kort tid få alvorlige konsekvenser. Dette stiller blant annet krav til driftssikkerhet, logistikk og god infrastruktur. I tillegg kan konsekvensene av ulike former for driftsstans, som f.eks. i forbindelse med streiker, bli langt mer alvorlige for virksomhetene enn tidligere.

  • Tjenestesektorens økende andel av verdiskapingen gjør det vanskeligere å anslå produktivitetsveksten i økonomien. Delvis skyldes dette at de grunnleggende måleproblemene er vesentlig større ved tjenesteproduksjon enn ved vareproduksjon, og i noen grad også mangelfullt utviklet statistikk.

1.4.5 Næringsmessige og geografiske omstillinger

I løpet av de siste 100 årene har alle vesteuropeiske land, herunder Norge, opplevd sterk økonomisk vekst. Dette har økt velstandsnivået for befolkningen og samtidig medført store strukturendringer. Veksten har vært knyttet til at en stadig større del av verdiskapingen først har skjedd i industrien og deretter i tjenesteytende næringer. Primærnæringene har stått for en stadig mindre del av verdiskapingen. Beregningene i kapittel 9 tyder på at endringene mellom tjenesteytende sektor, industrisektoren og primærnæringene blir mindre enn fram til nå. Allerede i dag jobber 3 av 4 arbeidstakere i tjenesteytende sektor. Det kan imidlertid finne sted store endringer innen de enkelte sektorene. For eksempel vil eventuell sterk vekst i havbruksnæringen kunne påvirke både primærnæringene og industrisektoren. Tilsvarende vil det trolig finne sted betydelige strukturendringer bl.a. knyttet til skillet mellom offentlig og privat sektor, anvendelse av IKT og bioteknologi og muligheten for at flere tjenester blir utsatt for internasjonal konkurranse enn tilfellet er i dag.

Kommuner som inneholder, eller ligger i nærheten av, byer eller større tettsteder har hatt en høyere prosentvis befolkningsvekst enn mindre sentrale kommuner de fleste årene siden 1970. Årsakene til denne utvikingen kan være mange. Med utgangspunkt i mandatet fokuseres det i kapittel 9 på endringer i næringsstrukturen som en mulig forklaringsfaktor.

Gjennom første halvdel av det 20. århundre var mye av næringsvirksomheten stedbunden og knyttet til forekomsten av naturressurser. Bosettingsmønsteret var i stor grad bestemt av hvor ressursene fantes. Dette har i dag mindre betydning. For det første har sterk teknologisk framgang medført at det kreves langt færre sysselsatte for å utnytte ressursene. For det andre behøver ikke de gjenværende sysselsatte i ressursbaserte næringer på samme måte som tidligere være bosatt nær forekomsten av ressursen. Teknologiutviklingen har f.eks. ført til at det ikke lenger er nødvendig at fiskerne bor nær fiskeressursene – mye av fiskerinæringen består nå av havgående fartøyer. Tilsvarende innebærer utviklingen av effektive overføringsnett for elektrisk kraft at kraftkrevende industri ikke lenger behøver være lokalisert nær kraftverkene.

Mye av sysselsettingsveksten de siste årene har kommet i tjenestenæringer hvor det stilles relativt store krav til utdanningsnivå og kompetanse. Særlig har veksten vært sterk i kommunal tjenesteyting. Veksten har imidlertid vært sterk også innenfor varehandel og forretningsmessig tjenesteyting, som i stor grad er sentralisert til byene.

Drøftingen i kapittel 9 av næringsmessig og geografisk omstilling synes i peke i retning av to markerte utviklingstrekk.

For det første vil andelen sysselsatte personer i tjenestesektoren trolig fortsette å øke. Beregninger kan indikere at andelen vil kunne øke fra om lag 75 prosent i dag til opp mot 85 prosent i 2050.

For det andre vil tendensen til sentralisering av bosettingen trolig fortsette. Denne tendensen kan i bare i begrenset grad forklares med endringer i næringsstrukturen mellom hovedgruppene primær-, sekundær- og tertiær-næringer. Det er derimot en klar tendens til at personer med høyere utdanning flytter til sentrale kommuner. Det er flere jobber som krever høy utdanning i sentrale strøk, og mange høyt utdannede flytter til sentrale strøk for å få jobb. Det blir stadig flere to-inntektsfamilier hvor begge har høyere utdanning. Muligheten for å finne relevante jobber for begge vil ofte være best i sentrale strøk.

En fortsatt sentralisering vil innebære utfordringer både for sentrale strøk og for distriktene. I sentrale strøk vil pressproblemene i boligmarkedet kunne forsterkes, samtidig som fortsatt økning i transportomfanget i byene vil kunne medføre økte miljøproblemer og kapasitetsproblemer i infrastrukturen. I distriktene vil fraflyttingen noen steder kunne føre til at det befolkningsmessige grunnlaget for å opprettholde et fullgodt tjenestetilbud lokalt innenfor skole, helse mv. svekkes. Årsakene til denne tendensen til sentralisering er delvis knyttet til næringsutviklingen og delvis til befolkningens bostedspreferanser, som ser ut til å ha blitt endret bl.a. i takt med et stadig høyere utdanningsnivå.

1.5 Nærmere om utvalgets strategi for økt verdiskaping og høy sysselsetting

I avsnitt 1.2 har utvalget presentert mål og hovedelementer i sitt forslag til strategi for økt verdiskaping og høy sysselsetting i årene framover. Dette avsnittet vil gå nærmere inn på de ulike delene av denne strategien.

1.5.1 Makroøkonomisk stabilitet

De store konjunkturbevegelsene på 1990-tallet, både i Norge og i andre OECD-land, tilsier at en må regne med betydelige svingninger også i framtiden. Noen risikomomenter kan en i stor grad forutsi:

  • På kort sikt er det en risiko for at pressproblemene i arbeidsmarkedet fører til at lønnsveksten i Norge holder seg høyere enn hos handelspartnerne. En slik utvikling vil undergrave den kostnadsmessige konkurranseevnen, og dermed øke faren for et markert konjunkturtilbakeslag med kraftig økning i ledigheten i løpet av få år.

  • På lengre sikt er det en risiko for at finanspolitikken og lønnsdannelsen i lys av de høye oljeinntektene de neste 10 årene blir for ekspansive, og at det foretas en gradvis nedbygging av de delene av norsk økonomi som er utsatt for internasjonal konkurranse. Det vil gi et stort omstillings- og reverseringsproblem 10–15 år fra nå, med store konsekvenser for arbeidsmarkedet.

  • Samtidig er det en risiko for at vedvarende mangel på visse typer arbeidskraft kan begrense evnen til å løse høyt prioriterte oppgaver, særlig innenfor offentlig virksomhet. En vedvarende mistilpasning i arbeidsmarkedet vil også kunne begrense vekstevnen i økonomien.

Erfaringene tilsier imidlertid at det også kan oppstå kraftige svingninger av ukjente årsaker, eller i retninger en ikke kan forutse. En liten åpen økonomi som den norske vil alltid være meget sårbar for utviklingen i internasjonal økonomi. I lang tid framover vil norsk økonomi også bli betydelig påvirket av kraftige endringer i petroleumsinntektene. Ikke minst vil norsk økonomi kunne bli kraftig påvirket av endringer i private aktørers atferd, som f.eks. norske husholdningers konsumbeslutninger eller internasjonale investorers lokaliseringsbeslutninger.

Opplegget av stabiliseringspolitikken må ta utgangspunkt i disse utfordringene. Erfaringene fra 1990-tallet har vist at arbeidsdelingen i Solidaritetsalternativet mellom finanspolitikken, pengepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet har vært sårbar for realøkonomisk ustabilitet. Hovedlinjene i stabiliseringspolitikken må på denne bakgrunnen videreføres i en mer robust form.

Finanspolitikken må fortsatt ha en sentral rolle i stabiliseringspolitikken. Det er viktig at finanspolitikken ikke er medsyklisk, ved at økt optimisme i oppgangstider fører til sterk utgiftsvekst, f.eks. gjennom kostnadskrevende reformer, som forsterker oppgangskonjunkturene. Tilsvarende er det viktig at det offentlige har finansielt rom til å la de automatiske stabilisatorene i form av reduserte skatteinntekter og økte trygdeutgifter, i tillegg til aktive arbeidsmarkedstiltak, få virke i nedgangskonjunkturer. For å begrense konjunkturbevegelsene må finanspolitikken også sikte mot stabilisering utover det som følger av de automatiske stabilisatorene. For å utfylle bildet av hvordan endringer i finanspolitikken påvirker økonomien, kan det være nyttig om en supplerer fremstillingen i nasjonalbudsjettdokumentene med egne beregninger som viser den samlede effekten på norsk økonomi av endringer i offentlig politikk.

Siden finanspolitikken ikke alene kan sikre en tilstrekkelig stabilisering av den økonomiske utviklingen, bør også pengepolitikken bidra til å stabilisere økonomien. Pengepolitikkens bidrag må imidlertid avpasses innenfor de rammer som settes av at en over tid skal ha stabilitet i kronekursen, mens finanspolitikkens bidrag må avpasses hensynet til en langsiktig balansert utvikling mellom offentlig og privat sektor, samt hensynet til en stabil utvikling i det offentlige tjenestetilbudet.

Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til at lønnsveksten i gjennomsnitt tilsvarer lønnsutviklingen hos Norges handelspartnere, slik at hensynet til den kostnadsmessige konkurranseevnen ivaretas med stabilitet i kronekursen. Dette gir grunnlag for et varig lavt ledighetsnivå. Eventuelt høyere lønnsvekst i Norge forutsetter at det skapes konkurransefortrinn for eksempel i form av bedre produktivitetsutvikling. Samtidig er det viktig at lønnsdannelsen bidrar til en effektiv bruk av arbeidskraften i alle deler av økonomien, jf. avsnitt 1.5.4.

I lys av den betydningen oljeinvesteringene etter hvert har fått for fastlandsøkonomien, bør en vurdere mulighetene for å styre disse investeringene noe bedre enn fram til nå.

Både norske og spesielt europeiske erfaringer tyder på at perioder med høy konjunkturell arbeidsledighet kan få svært lange ettervirkninger. Kostnadene forbundet med konjunktursyklene kan dermed være langt større enn den direkte virkning av sjokkene som forårsaket syklene. Det er meget vanskelig å få ledigheten ned dersom den først har blitt høy. Realøkonomisk ustabilitet kan dessuten raskt lede inn i problemer knyttet til penge- og finanspolitikkens troverdighet, slik at de makroøkonomiske problemene blir selvforsterkende. Derfor er det viktig at lønnsfastsettelsen og den økonomiske politikken innrettes slik at en kan unngå at høy ledighet oppstår.

Selv med en vellykket stabiliseringspolitikk, må en imidlertid ta høyde for betydelige konjunkturbevegelser i norsk økonomi framover. Et velfungerende arbeidsmarked og et vellykket inntektspolitisk samarbeide, gjør at økonomien kan tåle sterkere oppgangskonjunkturer uten at lønns- og prisveksten skyter fart. Tilsvarende innebærer et velfungerende arbeidsmarked og et vellykket inntektspolitisk samarbeid også bedre muligheter til å bruke kraftig makroøkonomisk stimulans i en lavkonjunktur.

1.5.2 Høy yrkesdeltakelse

Å sikre en stor og velkvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for framtidig verdiskaping og velstandsutvikling. I beregninger av Norges nasjonalformue står den menneskelige kapitalen i form av arbeidsinnsats og kompetanse for størstedelen av den totale formuen. Petroleumsformuen og finansformuen spiller i denne sammenhengen en beskjeden rolle.

Målsettingen om en høy yrkesaktivitet må veies opp mot at også fritiden er en sentral del av velferden, både for yrkesaktive og yrkespassive. Målet er ikke at vi skal arbeide mest mulig. Målsettingen er å få en fordeling mellom arbeid og fritid som i størst mulig grad er i samsvar med befolkningens egne ønsker. Det er imidlertid flere faktorer som gjør at arbeidstilbudet kan bli mindre enn ønskelig ut fra dette perspektivet. Skatte- og trygdeordninger gjør at den enkelte bare mottar en del av verdiskapingen ved eget arbeid. Tilsvarende vil en arbeidstaker som velger å arbeide mindre bare bære en del av kostnadene ved å redusere sin arbeidstid. Disse skatte- og trygdeordningene er av stor betydning for å sikre trygghet og velferd for alle, og det er derfor verken mulig eller ønskelig å fjerne dem. For å forhindre at arbeidstilbudet blir mye mindre enn det som er gunstig for samfunnet som helhet, er det viktig å sikre at skatte- og trygdeordningene er utformet slik at det lønner seg for alle å jobbe.

Yrkesdeltakingen, dvs. andel av befolkningen som er i arbeidsstyrken, er nå på et svært høyt nivå historisk sett. I 1999 var 73 pst. av befolkningen i alderen 16–74 år yrkesaktive, mot 61 pst. i 1972. Denne økningen kan i sin helhet henføres til at kvinner har økt sin yrkesaktivitet , slik at yrkesfrekvensen nærmer seg nivået for menn. Økningen har særlig sammenheng med at det er blitt lettere å kombinere jobb med ansvar for barn.

Det har vært store forskjeller i utviklingen i yrkesdeltakelsen for menn og kvinner over 55 år. Blant menn i denne aldersgruppen har det vært en langsiktig tendens i retning av fallende yrkesdeltakelse, mens yrkesdeltakelsen blant eldre kvinner har økt. Den lavere yrkesdeltakelsen blant eldre menn skyldes at flere menn er blitt uførepensjonister. De siste årene har stor overgang til AFP-ordningen i tillegg bidratt til redusert yrkesdeltakelse blant eldre menn. Det har også vært en økning i antall uføre kvinner de siste tretti årene, samtidig som antallet kvinnelige AFP-pensjonister har økt de siste årene. Ved at yngre kvinner som kommer inn i denne aldersgruppen har en sterkere arbeidsmarkedstilknytning enn årsklassene som pensjoneres, har yrkesdeltakelsen for eldre kvinner likevel økt over tid.

Den kraftige veksten i antallet uførepensjonister har bidratt til å redusere arbeidsstyrken. Bare i løpet av de tre siste årene har det blitt 95 000 nye uførepensjonister . Dette utgjør om lag 1 pst. av arbeidsstyrken i hvert av årene. Det var ved utgangen av 1999 registrert snaut 270 000 uførepensjonister, svarende til 9,6 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–67 år, mot om lag 6 pst. i 1980. I de siste årene har det også vært en kraftig innstrømming til AFP-ordningen. Ved utgangen av 1999 var det registrert 25 600 AFP-pensjonister , hvorav vel halvparten i offentlig sektor. I løpet av 1999 har det blitt over 10 000 nye AFP-pensjonister, noe som utgjør 0,4 pst. av arbeidsstyrken. Over halvparten av de nye pensjonistene i 1999 var 62-åringer.

Økningen i yrkesaktiviteten for befolkningen siden 1972 er blitt motvirket av en reduksjon i den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt over samme tidsperiode. Nedgangen i den gjennomsnittlige arbeidstiden skyldes dels at normalarbeidstiden er redusert med i alt 5 timer pr. uke siden 1972. Samtidig er det også flere som jobber deltid.

Den norske arbeidstilbudet har vist seg å være svært fleksibelt når etterspørselen etter arbeidskraft endres – noe utviklingen på 1990-tallet bekrefter. Fra 1993 til 1999 økte yrkesdeltakelsen med hele fem prosentpoeng, og veksten i arbeidsstyrken var om lag 2 ganger så sterk som det rene demografiske endringer i befolkningen skulle tilsi. Veksten i yrkesdeltakelsen var særlig sterk for ungdom og for kvinner i aldersgruppen 55 – 64 år. Yrkesdeltakingen var i 1999 høyere enn i forrige høykonjunktur. Yrkesdeltakelsen er nå svært høy i de aller fleste aldersgruppene, og mulighetene for ytterligere vekst er begrenset.

På lengre sikt er god tilgang på arbeidskraft viktig for å kunne øke produksjonsevnen i samfunnet. Det er viktig at yrkesdeltakelsen er høy, og at arbeidsstyrken har kvalifikasjoner som er i samsvar med arbeidslivets behov. På kort sikt er det viktig at arbeidstilbudet er fleksibelt slik at eventuelle pressproblemer kan reduseres i oppgangstider. For å få dette til legger utvalget vekt på følgende:

  • Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og vårt velstandsnivå avhenger av at arbeidskraften tas i bruk. Målsettingen om høy yrkesdeltakelse berører unges inntreden i arbeidslivet, voksnes deltakelse, og eldre arbeidstakeres fortsatte innsats i arbeidslivet. For å oppnå en høy yrkesdeltakelse må det være lønnsomt for den enkelte å jobbe, samtidig som en også legger forholdene til rette for at de som ønsker arbeid, faktisk får en jobb. Det er også viktig å legge forholdene til rette for at de som ønsker å arbeide høyere stillingsbrøk, får anledning til dette. Av andelen som arbeider deltid er det mange, bl.a. innenfor helse- og sosialsektoren, som ønsker å arbeide en høyere stillingsbrøk, men organisatoriske og andre forhold setter begrensninger for dette. Ofte ønsker arbeidsgiverne å ha mange lave stillingsbrøker for å ha størst mulig fleksibilitet for å få turnuser til å gå opp osv. Endringer i organiseringen av arbeidet kan derfor føre til at stillingsbrøken blant kvinner i helse- og sosialsektoren øker. Den demografiske utviklingen med økende antall eldre forsterker behovet for høy yrkesdeltakelse.

  • Skole- og utdanningssystemets primære oppgave er å sørge for at alle unge får gode kvalifikasjoner og ferdigheter som er etterspurt i arbeidsmarkedet, og som gjør dem mer allment skikket for samfunnslivet. I dagens samfunn krever dette mange års skole og utdanning, og at utdanningen er av høy kvalitet. Det bør likevel vurderes om det er mulig å få unge raskere inn i yrkeslivet på heltid, uten at dette går ut over utdanningssystemets primære oppgave. Dimensjonering av kapasiteten i utdanningssystemet bør være i samsvar med arbeidslivets behov, jf. avsnitt 1.5.5.

  • Innsatsen overfor grupper som stiller svakt på arbeidsmarkedet, som yrkeshemmede og innvandrere, må videreføres og styrkes.

  • Etter- og videreutdanning er viktig for å sikre en produktiv arbeidsstyrke og høy yrkesdeltakelse.

  • Målrettet rekruttering av arbeidskraft fra utlandet kan være et virkemiddel for å avhjelpe arbeidskraftmangel i Norge. De langsiktige effektene på arbeidskraftmangelen av arbeidsinnvandring vil imidlertid være mindre, jf. drøftingen i avsnitt 12.1.4.

  • Mange eldre ønsker av ulike grunner å tre ut av arbeidslivet. For å stimulere eldre arbeidstakere til å bli i yrkeslivet er det viktig at arbeidet legges til rette, at holdninger både hos arbeidsgivere og kolleger stimulerer til å stå i arbeid og at det økonomisk sett skal lønne seg for den enkelte arbeidstaker å være i arbeid. Slike problemstillinger vil bli drøftet i Forum for seniorpolitikk og i Senter for seniorplanlegging, der bl.a. partene i arbeidslivet er representert. I disse drøftingene må sammenhengen mellom førtidspensjonsordningene og målet om en høy yrkesdeltakelse blant eldre stå sentralt.

  • Et godt fungerende korttidsarbeidsmarked gjennom midlertidige ansettelser og innleie av arbeidskraft kan lette inngangen til arbeidsmarkedet for ulike grupper. I et langsiktig perspektiv har utviklingen i gjennomsnittlig arbeidstid viktige konsekvenser for produksjonspotensialet i økonomien. Det er det samlede tilbudet av tilbudte timeverk som er avgjørende for produksjonsevnen. Mer fleksible arbeidstider, bl.a. gjennom bestemmelser i tariffavtalene, som gjør det mulig for arbeidstakerne å arbeide mer når bedriften har stor etterspørsel og arbeide mindre eller å ta fri når det er mindre å gjøre, vil kunne føre til bedre utnyttelse av arbeidskraften.

  • Arbeidslivet er i rask forandring. Det skaper nye muligheter for noen, men kan også lede til at andre faller ut. Utvalget vil understreke at et godt fungerende arbeidsmiljø er en viktig forutsetning for høy yrkesdeltaking.

1.5.3 Et effektivt arbeidsmarked

Et effektivt arbeidsmarked er kjennetegnet ved at arbeidsledigheten er lav og at ledige stillinger besettes raskt slik at lønns- og prispress ikke oppstår. Arbeidsledighet er sløsing med vår viktigste ressurs. Sammenlignet med andre land har Norge lykkes med å holde ledigheten lav. Lav ledighet vil også være et hovedmål i årene framover. Knapphet på flere typer arbeidskraft innebærer samtidig nye utfordringer i arbeidsmarkedspolitikken. I en situasjon med lav ledighet vil arbeidsgivere kunne oppleve problemer med å skaffe tilstrekkelig med arbeidskraft. For å bruke arbeidsstyrken mest mulig effektivt, og for å forhindre at mangel på arbeidskraft innen enkelte sektorer slår ut i et generelt lønns- og prispress, er det flere forhold som har betydning. Arbeidskraften må bli tilført den kompetanse som arbeidslivet etterspør (se avsnitt 1.5.5). Virksomhetene må organisere arbeidet slik at de gjør god bruk av den arbeidskraft som er tilgjengelig, bl.a. ved å bruke den arbeidskraft det er mangel på der den trengs mest. Mer generelt er det viktig med tilstrekkelig fleksibilitet i arbeidsmarkedet for å unngå mistilpasninger. Det er også av betydning at arbeidsgiverne har informasjon om den ledige arbeidskraften, noe som fordrer gode informasjons- og formidlingssystemer for arbeidskraft. I avsnitt 1.5.2 omtales den potensielle arbeidskraftreserven i form av arbeidstakere som arbeider deltid.

Hvis en over tid skal lykkes med å kombinere en lav pris- og kostnadsvekst med lav ledighet, er det viktig at arbeidsmarkedet fungerer mest mulig effektivt. Arbeidsmarkedets funksjonsmåte setter grenser for hvor langt ned en kan få ledigheten på varig basis. Dette nivået på ledigheten kalles gjerne strukturledigheten. Dersom en sterk oppgangskonjunktur, eller kraftig makroøkonomisk stimulans, presser ledigheten under disse grensene, vil resultatet bli høy og økende lønnsvekst. I økonomisk forskning om forhold som har betydning for nivået på strukturledigheten, legges det gjerne vekt på utformingen av dagpengeregelverket, arbeidsmarkedspolitikken, lønnsforhandlingssystemet, stillingsvernsbestemmelser, skattesystemet og konkurransen på produktmarkedene.

Utvalget har vurdert forhold som kan bidra til at det norske arbeidsmarkedet kan fungere bedre. I avsnitt 12.2 har utvalget sett på spørsmål knyttet til stillingsvernsbestemmelser, utleie og innleie av arbeidskraft, arbeidstidsfleksibilitet, dagpengeregelverket, lov om lønnsplikt under permittering, tiltak for å dempe knapphetsproblemer på arbeidsmarkedet, og hvordan Aetat gjennom sine virkemidler kan bidra til en effektiv fordeling av arbeidskraften og redusere mistilpasninger. Betydningen av det inntektspolitiske samarbeidet og utdanningspolitikken er drøftet i punktene 1.5.4 og 1.5.5. På de områder hvor det nylig har vært lagt fram offentlige utredninger eller lovendringer, har utvalget i stor grad bygd på disse.

Gjennomgangen i avsnitt 12.2 har ledet utvalget til følgende konklusjoner:

  • Arbeidslivsutvalget (NOU 1999: 34) har i sin innstilling gitt en grundig beskrivelse av det norske stillingsvernet og gjennomgått argumenter rundt stillingsvernets utforminger og framtid. Arbeidslivsutvalget foreslo ikke konkrete endringer i stillingsvernet, men anbefalte at det foretas en enhetlig gjennomgang av stillingsvernsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven . Utvalget ønsker at alle sider ved stillingsvernet i arbeidsmiljøloven blir utredet.

  • I avsnitt 12.3.5 er det gitt en drøfting av topplederes avlønning. Utvalget foreslår der at det bør vurderes i hvilken grad lederes stillingsvern i henhold til arbeidsmiljøloven bidrar til at selskapene gir meget høy kompensasjon til oppsagte ledere, og om en i så fall bør endre denne delen av arbeidsmiljøloven, jf. nærmere omtale i avsnitt 1.5.4.

  • Reglene for utleie og innleie av arbeidskraft ble vedtatt endret av Stortinget i desember 1999 og de vil tre i kraft 1. juli 2000. Før lovendringen var arbeidsutleie i utgangspunktet forbudt. Utvalget ser endringene i utleiereglene som en tilpassing av lovverket til et arbeidsmarked med større behov for fleksible løsninger, uten at det rokker ved at fast tilsetting fortsatt bør være hovedregelen i norsk arbeidsliv.

  • Økt arbeidstidsfleksibilitet kan bidra til å stimulere sysselsettingen og øke yrkesdeltakelsen. Arbeidslivsutvalget vurderte om gjeldende arbeidstidsreguleringer gir en hensiktsmessig avstemming av hensynet til verdiskaping og fleksibilitet på den ene side, og hensynet til vern av arbeidstakers helse og velferd på den annen side. Arbeidslivsutvalget foreslo en samlet gjennomgang av arbeidstidskapitlet i arbeidsmiljøloven med den intensjon å forenkle og tydeliggjøre regelverket og vurdere eventuelle endringer. Dette utvalget er enig i den beskrivelsen som Arbeidslivsutvalget ga av forhold som kan tale for at en vurderer arbeidstidsregelverket nærmere, og utvalget støtter Arbeidslivsutvalgets forslag til områder som bør vurderes.

  • Dagpenger gir inntektssikring til personer som har blitt ufrivillig arbeidsledige. Utformingen av dagpengeregelverket skal avveie hensynet til inntektssikring for arbeidsledige mot at ordningen også skal fremme aktiv jobbsøking blant de ledige. Det er viktig at det stilles strenge krav til de ledige om å ta tilvist arbeid eller tiltak.

  • Omfattende lønnsplikt under permittering kan være en betydelig belastning for bedrifter som står overfor varierende etterspørselsforhold. På den annen side kan utstrakt permittering innebære at ledig arbeidskraft, som mottar dagpenger, ikke er tilgjengelig for andre jobber. Regelverket for lønnsplikt under permittering må ses i sammenheng med begge disse forholdene.

  • For å sikre et effektivt arbeidsmarked er det viktig at Aetat har et helhetlig ansvar for informasjon om ledige stillinger, formidling, oppfølging av ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere, utbetaling av dagpenger og attføringsytelser.

  • God tilgang på informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkere er viktig for et effektivt fungerende arbeidsmarked, og det er derfor viktig at Aetat har brukervennlige internettsystemer med oppdatert informasjon.

  • For å gi utsatte grupper gode muligheter for å komme i jobb, er det viktig med en sterk offentlig arbeidsformidling som har god kontakt med arbeidsgivere. Åpning for privat arbeidsformidling har også til hensikt å forbedre tilbudet til arbeidssøkende. Ved mangel på arbeidskraft på avgrensede deler av arbeidsmarkedet, kan arbeidskraft fra andre land dempe knapphetsproblemene.

  • Aktiv oppfølging er viktig for å øke arbeidssøkernes kvalifikasjoner og for å hindre passivisering. Arbeidsmarkedstiltak er viktig for mange arbeidssøkergrupper, særlig yrkeshemmede, men også for grupper som lett blir langtidsledige, bl.a. innvandrere.

  • Sysselsettingsutvalget av 1992 knesatte en del prinsipper som skulle øke effekten av arbeidsmarkedstiltakene, særlig i en situasjon med høyt tiltaksnivå (begrenset varighet, unngå fortrengning, disponibilitet for deltakerne, lavere lønn enn ordinært arbeid, egenandeler for arbeidsgiverne). Hvis ledigheten igjen skulle begynne å stige og det vil bli behov for en rask opptrapping av tiltakene, er det viktig at tiltakene nyttes på en slik måte at effekten av dem blir best mulig og uten uheldige bieffekter. Utvalget slutter seg til Sysselsettingutvalgets prinsipper for utforming av arbeidsmarkedstiltakene.

  • Å få yrkeshemmede tilbake i ordinært arbeid er viktig for å redusere tilstrømmingen til uføretrygd, både ut fra ønsket om å holde en høy arbeidsstyrke og for å gi den enkelte mulighet til å livnære seg ved ordinært arbeid.

Utvalgets medlem Anne Grete Ellingsen har i avsnitt 12.2.4 gitt en særmerknad angående organisering av utleie direkte fra Aetat til sluttbruker.

1.5.4 Lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet

I avsnitt 12.3 gis en bred drøfting av lønnsdannelsens funksjon, hvilken rolle det inntektspolitiske samarbeidet spiller og hvilke utfordringer en står overfor når en skal sikre en velfungerende lønnsdannelse i Norge i årene framover.

Lønn har flere funksjoner i en markedsbasert økonomi som den norske. For de aller fleste arbeidstakere er lønn den viktigste inntektskilden. Samtidig er lønn den største enkeltkostnaden for de fleste virksomhetene. For bedrifter som selger sine produkter i konkurranse med utenlandske produsenter vil lønnen derfor påvirke disse bedriftenes kostnadsmessige konkurranseevne. Lønnen skal også gi signaler til arbeidsgiverne om hvilke typer arbeidskraft det er rikelig av og hvilke typer arbeidskraft det er mangel på. Lønnsdannelsen fordeler inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere, og et godt system for lønnsdannelse må bidra til:

  • Full sysselsetting. Høy yrkesdeltakelse og lav ledighet innebærer at flest mulig av samfunnets ressurser anvendes, og at en sikrer et høyt produksjonsnivå i økonomien.

  • Motiverte arbeidstakerne som arbeider effektivt for virksomhetens målsettinger.

  • En lønnsvekst på linje med våre handelspartnere for å opprettholde den kostnadsmessige konkurranseevnen med stabil valutakurs over tid. Dersom lønnsveksten er høyere i Norge enn i andre land, uten en tilsvarende høyere produktivitetsvekst, vil økende kostnadsnivå over tid svekke virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse, og derved undergrave mulighetene til å holde varig høy sysselsetting.

  • Arbeidskraften anvendes der den har den høyeste samfunnsøkonomiske avkastningen. Det innebærer at relative lønninger må ligge til rette for at den tilgjengelige arbeidskraften fordeles effektivt mellom sektorer og virksomheter. Lønningene skal formidle informasjon om behovet for ulike typer arbeidskraft, og dermed stimulere til omstilling, opplæring og utdanning. Lønnsdannelsen er mekanismen som skal sikre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av ulike typer arbeidskraft.

De ulike hensynene vil ofte være delvis i motsetning til hverandre. For eksempel kan hensynet til motivasjon og en effektiv bruk av arbeidskraften tilsi stor grad av fleksibilitet i lønnsdannelsen, mens hensynet til å holde arbeidsledigheten lav kan tilsi en mer koordinert lønnsdannelse. Lønnsdannelsen har betydning for fordelingen av inntekter mellom personer, grupper av arbeidstakere og mellom menn og kvinner. Det kan oppstå konflikt mellom fordelingspolitiske prioriteringer og arbeidsmarkedets behov. Utfordringen er å få til et system for lønnsdannelse som fungerer godt ut fra alle disse hensynene, der sysselsettingsmålet er det overordnede.

Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Hensikten med dette samarbeidet er å bidra til en velfungerende lønnsdannelse, som kombinerer en bra reallønn med moderat nominell lønnsvekst, og derigjennom legger et grunnlag for varig høy sysselsetting. Dersom lønnsveksten i Norge er høyere enn hos våre handelspartnere, uten at dette reflekterer høyere produktivitetsvekst, og valutakursen holdes stabil, vil den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes. En slik utvikling vil over tid undergrave mulighetene til å holde høy sysselsetting. Investeringer og markedsandeler i internasjonalt konkurranseutsatt virksomhet vil bli svekket, og penge- og finanspolitikken må strammes inn for å bringe økonomien tilbake i en balansert bane. Erfaringene viser at i en slik situasjon kan arbeidsledigheten øke raskt.

Med høy kapitalmobilitet vil investorer stille de samme krav til avkastning på investeringer i alle land. For at Norge skal kunne tiltrekke seg investeringer i tilstrekkelig omfang, må kapitalavkastningen være like høy som i andre land. Over tid vil derfor fordelingen av verdiskapingen i bedriftene på henholdsvis lønn og kapitalavkastning måtte utvikle seg om lag som i andre land. I samsvar med dette vil reallønnsveksten på lang sikt være bestemt av produktivitetsveksten i økonomien som helhet, og ikke av det inntektspolitiske samarbeidet. Den eneste måten et land over tid kan ha høyere reallønnsvekst enn sine handelspartnere, er hvis landet har en høyere produktivitetsvekst enn det handelspartnerne har. Testen på et vellykket inntektspolitisk samarbeid er derfor ikke om vi på vedvarende basis har en lønns- og prisvekst på linje med eller lavere enn våre handelspartnere, men om vi over tid klarer å holde lav arbeidsledighet og høy sysselsetting sammenliknet med andre land.

Det inntektspolitiske samarbeidet kan bidra til en slik utvikling gjennom flere mekanismer. Et vellykket inntektspolitisk samarbeid kan bidra til:

  • at virkningene på ledighet og sysselsetting i større grad blir tatt hensyn til i lønnsdannelsen,

  • at lønnsdannelsen på en god måte tilpasses hele arbeidsmarkedets behov,

  • å legge et grunnlag for en dialog og felles forståelse av økonomisk-politiske utfordringer. Dette kan bl.a. bidra til bredere oppslutning om nødvendige reformer i velferdsordninger,

  • at en raskere og mer effektivt kan håndtere økonomiske sjokk. Dette illustreres ved at Norge har høyere grad av reallønnsfleksibilitet enn de fleste andre europeiske land. Dette innebærer at en tilpasningsperiode med høyere arbeidsledighet etter et negativt økonomisk sjokk blir forkortet. Dette reduserer også faren for langsiktige negative virkninger (hysterese) i arbeidsmarkedet. Raskere tilpasning gjennom mer smidig lønnsdannelse kan derfor bidra til lavere arbeidsledighet i den nye likevekten,

  • lavere hyppighet av arbeidskonflikter,

  • økt tillit til at lønnsdannelsen vil skje på en ansvarlig måte også i framtiden, noe som gjør det mer attraktivt med lokalisering av næringsvirksomhet i Norge.

Gevinstene ved det inntektspolitiske samarbeidet knytter seg i første rekke til at hensynet til ledighet og sysselsetting blir internalisert i lønnsdannelsen. I Norge har det inntektspolitiske samarbeidet bidratt til at vi de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Den økonomiske utviklingen på 1990-tallet i Norge ville neppe vært like god hvis ikke myndighetene og partene i arbeidslivet gjennom et forpliktende inntektspolitisk samarbeid hadde vist vilje og evne til å møte de krevende utfordringene norsk økonomi sto overfor. I kapittel 6 og 11 presenteres beregninger som viser de alvorlige balanseproblemene som kan oppstå i norsk økonomi hvis lønnsdannelsen ikke bidrar til en pris- og kostnadsvekst på linje med våre handelspartnere.

De gode resultatene som det inntektspolitiske samarbeidet har bidratt til, er bakgrunnen for at partene i arbeidslivet har sluttet opp om systemet for lønnsfastsettelse i Norge.

Norge er ikke alene om å legge vekt på tiltak for å få lønnsdannelsen til å fungere bedre. En sentral målsetting både i Norge og andre land har vært å få til en endring i lønnsdannelsen som gjør at lønnsveksten ikke tiltar etter hvert som arbeidsledigheten går ned. Ulike land har imidlertid gjort forskjellige veivalg, særlig når det gjelder graden av sentralisering og koordinering i lønnsforhandlingene.

Det er i løpet av 1980- og 1990-tallet gjennomført en rekke studier av sammenhengen mellom systemer for lønnsdannelse og makroøkonomiske variable som lønninger, ledighet og sysselsetting. Til tross for noe varierende resultater synes det å være et relativt robust resultat at sterk grad av koordinering i lønnsdannelsen er assosiert med lav ledighet og høy sysselsetting. Dette preger særlig lønnsdannelsen i en del små europeiske land; Norge, Danmark, Irland, Nederland og Østerrike. Tilsvarende synes land med svært desentralisert lønnsdannelse, og svake fagforeninger, i hovedsak de anglo-saksiske landene, å ha lav arbeidsledighet og høy sysselsetting. Arbeidsledigheten har falt fra 1993 til 1998 i begge disse to gruppene av land, og sysselsettingen økte gjennomgående sterkere enn i de store kontinental-europeiske landene. Det er en klar tendens til at land med sentralisert lønnsfastsettelse har mindre lønnsspredning enn land med mer desentralisert lønnsfastsettelse.

Det inntektspolitiske samarbeidet er i dag stilt overfor utfordringer med basis i både nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. Internasjonalt legges det stor vekt på å holde stabile priser. Den europeiske sentralbanken sikter mot å holde inflasjonen i euroområdet under 2 pst. Lav lønns- og prisvekst hos våre handelspartnere, kombinert med stabil valutakurs over tid, medfører at vår kostnadsmessige konkurranseevne bare kan opprettholdes med en tilsvarende lav lønns- og prisvekst i vårt eget land. Dette innebærer at den nominelle lønnsveksten framover må være lavere enn det som var vanlig tidligere. Nasjonalt har et stramt arbeidsmarked gjort det mer krevende å videreføre en linje med moderat lønns- og prisvekst. Et vellykket inntektspolitisk samarbeid fordrer en lønnsdannelse som sikrer tilgangen på kvalifisert arbeidskraft og som er tilstrekkelig fleksibel for å møte arbeidsmarkedets behov.

Utvalgets vurderinger

Utvalget har samlet seg om følgende vurderinger:

Hensikten med det inntektspolitiske samarbeidet er gjennom en koordinert lønnsdannelse å oppnå lavere ledighet på varig basis enn det ville vært mulig uten slik koordinering. Samtidig er det avgjørende at det inntektspolitiske samarbeidet og lønnsdannelsen er i samsvar med og bidrar til høy verdiskaping og en god utnyttelse av arbeidskraften – det må bidra til høy yrkesdeltakelse, en effektiv fordeling av arbeidskraften mellom sektorer og virksomheter, og at arbeidstakerne er motiverte for å jobbe effektivt og for å øke sin kompetanse.

Et koordinert system for lønnsfastsettelse innebærer at det i forkant av tariffrevisjonene foreligger en felles forståelse mellom hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden (LO, YS, AF, Akademikerne, NHO, KS, AAD og HSH) om de økonomiske rammebetingelsene for oppgjørene. Kontakten mellom partene i forkant av oppgjørene må ta sikte på at utfallet av lønnsoppgjørene skal fungere godt for alle parter. En stor grad av koordinering i lønnsfastsettelsen, som er selve kjernen i det inntektspolitiske samarbeidet, kan bare opprettholdes over tid hvis alle de involverte grupper ser seg tjent med en slik koordinering. Denne formen for koordinering innskrenker ikke den frie forhandlingsretten.

For å sikre lav arbeidsledighet og trygge arbeidsplasser må lønnsveksten i Norge være på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere. Sett i lys av store oljeinntekter og et stramt arbeidsmarked vil dette bli en krevende målsetting i årene framover, særlig i perioder med høy ledighet hos handelspartnerne. Det er bare hvis produktivitetsveksten i Norge er høyere enn hos handelspartnerne at det blir rom for høyere lønnsvekst. Utvalget vil peke på at en lønns- og prisvekst som blir liggende over lønns- og prisveksten hos våre handelspartnere vil føre til høye renter og svekket konkurranseevne, noe som over tid vil bidra til at virksomheter som er utsatt for internasjonal konkurranse vil bli svekket. Dette vil skape store omstillingsproblemer med økende arbeidsledighet og lavere økonomisk vekst, ikke minst når oljeinntektene avtar.

For å oppnå en god utnyttelse av arbeidskraften må profilen i lønnsoppgjørene være tilpasset behovene innen hvert område. Videre er det behov for lokal fleksibilitet i lønnsdannelsen. De lokale forhandlingene ved bedriftene skal ta utgangspunkt i den enkelte bedrifts økonomiske situasjon, dvs. bedriftens økonomi, produktivitet, fremtidsutsikter og konkurranseevne. Lønnsdannelsen må også avspeile virksomhetenes behov for å få tak i kvalifisert arbeidskraft, både i privat og offentlig sektor.

Partene i arbeidslivet og myndighetene har en felles interesse i at reallønnen sikres gjennom lave nominelle tillegg. På kort sikt kan arbeidstakerne være tjent med høyere lønnsvekst, men på lengre sikt vil det true arbeidsplassene og offentlige velferdsgoder. Erfaringene både fra Norge og andre land er at fellesinteressene knyttet til lav nominell lønnsvekst kan best ivaretas ved koordinering i lønnsdannelsen.

Under lønnsoppgjørene utover på 1990-tallet har det kommet til syne betydelige spenninger i lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet. Etter utvalgets vurdering er det på flere områder nødvendig å vurdere endringer i måten lønnsdannelsen fungerer på i dag. Dette er knyttet til:

  1. mulighetene for koordinering for å ivareta hensynet til at lønnsveksten skal ligge på nivå med våre handelspartnere,

  2. hvorvidt hensynet til omstilling og effektivitet i virksomhetene ivaretas på en tilstrekkelig god måte,

  3. hvordan nye sosiale reformer behandles,

  4. lønnsdannelsen i offentlig sektor,

  5. behovet for å se utformingen av tariffavtaleverket i offentlig sektor i sammenheng med endret organisering av offentlig tjenesteproduksjon,

  6. avlønning av ledere, opsjoner og medeierskap,

  7. lønninger for andre grupper.

i) Mulighetene for koordinering for å ivareta hensynet til at lønnsveksten skal ligge på nivå med våre handelspartnere

Den norske lønnsforhandlingsmodellen er basert på at et klart definert frontfag eller forhandlingsområde setter rammen for hvilken samlet lønnsvekst konkurranseutsatt sektor kan tåle, og dermed hvilken ramme som bør gjelde for lønnsveksten i de påfølgende oppgjørene. Hittil har frontfaget vært verkstedsoverenskomsten ved forbundsvise oppgjør og områder som representerer industrien ved sentrale oppgjør. Som vist i tabell 12.3.1, har lønnsveksten gjennom 1990-tallet i stor grad vært parallell for de store forhandlingsområdene, selv om det også har vært en del avvik ved at noen har hatt betydelig høyere lønnsvekst og andre betydelig lavere lønnsvekst. Derimot skal profilen på oppgjøret i frontfaget ikke diktere profilen i de påfølgende oppgjørene.

En frontfagsmodell er avhengig av at de kollektive overenskomstene som innbefattes i frontfaget, på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten innenfor internasjonalt konkurranseutsatt sektor. Ellers vil oppgjørene i de øvrige sektorene, etter utvalgets oppfatning, mangle et viktig holdepunkt. Endring i næringssammensetningen kan føre til at de overenskomster som utgjør frontfaget vil kunne endres.

Frontfagets retningsgivende funksjon i inntektsoppgjørene svekkes av at lønnsglidningen ikke er kjent under de påfølgende oppgjørene og at frontfaget ikke omfatter funksjonærene. Derfor har rammen som frontfaget setter hatt avtakende troverdighet hos partene i offentlig sektor og deler av privat sektor. Funksjonærgruppen, som utgjør om lag halvparten av lønnsmassen i NHO-området, får i hovedsak sine lønninger fastsatt lokalt i den enkelte virksomhet. Dermed vil lønnsveksten i denne gruppen ikke være kjent når forhandlingene for arbeiderne i frontfaget er gjennomført. Gjennom flere år har funksjonærene hatt en sterkere lønnsvekst enn arbeiderne, noe som svekker frontfagets autoritet som fastsetter av ramme for den samlede lønnsveksten.

Framover kan en tenke seg å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet gjennom å styrke frontfagsmodellen og/eller å sørge for et større innslag av koordinering mellom organisasjonene på kontinuerlig basis. Disse to elementene kan virke gjensidig forsterkende på hverandre. Styrking av frontfagsmodellen vil trolig være en mer robust strategi hvis en samtidig får til større innslag av koordinering mellom organisasjonene på kontinuerlig basis. For at denne strategien skal gi gode resultater, må også den økonomiske politikken for øvrig rettes inn med sikte på en balansert utvikling i norsk økonomi, jf. avsnitt 1.5.1.

Slik meklings- og voldgiftsinstituttet har fungert, har profilen som har vært framforhandlet i frontfaget påvirket profil og innretning i de påfølgende oppgjørene. Dette forholdet har blitt forsterket ved samordnede oppgjør – der det forhandles samtidig i frontfaget og flere andre områder. I 2000-oppgjøret bidro dette til å gjøre det vanskelig å holde rammen fra frontfaget i områder med et større innslag av lavtlønte.

Utvalget har drøftet flere forhold som vil kunne bidra til å øke frontfagets troverdighet med hensyn til å sette rammen for hvilken lønnsvekst konkurranseutsatt sektor kan tåle, og dermed hvilken ramme som bør være retningsgivende for de påfølgende oppgjørene. Et alternativ vil kunne være å søke etter mekanismer/teknikker som i større grad sikrer bedre oversikt/estimat over lønnsglidningen og veksten i funksjonærlønningene i den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren. Dersom de samlede rammer i denne sektoren systematisk viser seg å overstige det en ser for seg i lønnsoppgjøret, kan mulige alternativer være å endre «timingen» av oppgjørene (dvs. utløpstidspunktet for tariffavtalene i enkelte områder) eller innføre en reguleringsordning. Et problem med slike endringer er at de kan gi lønns-lønns-spiraler i gitte situasjoner. Generelt har de fleste land forsøkt å unngå indeksering i lønnsdannelsen fordi det har virket sterkt lønnsdrivende. Unntaket er Danmark som lenge har hatt en reguleringsordning for offentlig ansatte.

Frontfagsmodellen og det inntektspolitiske samarbeidet påvirkes også av andre deler av det institusjonelle systemet (meklingsinstitutt, tvistelovgivning og ufravikelighetsnormer). Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå nærmere inn på disse problemstillingene, jf. Stabel-utvalgets mandat.

Endringer i næringsstruktur og sammensetning av arbeidsstyrke innenfor internasjonalt konkurranseutsatte næringer kan gjøre det vanskeligere å opprettholde en tilstrekkelig grad av koordinering gjennom frontfagsmodellen. Dette vil øke kravene til koordinering mellom organisasjonene i arbeidslivet. Å gjøre dette gjennom lønnslover eller et permanent Arntsen-utvalg vil være svært drastiske inngrep i det norske forhandlingssystemet. At partene gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene belyser utsiktene for lønnsveksten hos våre handelspartnerne i avtaleåret, slik de gjorde i sin siste rapport, kan sammen med anslaget på prisveksten innenlands, virke retningsgivende for lønnsoppgjørene. Dette vil mer direkte knytte lønnsveksten i de deler av økonomien som i liten eller ingen grad er utsatt for internasjonal konkurranse til lønnsveksten hos handelspartnerne. Mer stabile inflasjonsforventninger internasjonalt vil trolig også gjøre det enklere å komme fram til en felles oppfatning av hva de realistiske rammene for lønnsveksten i Norge er.

Å opprettholde konkurranseevnen er sentralt i den norske modellen for lønnsfastsetting. Det er derfor viktig med god oversikt over utviklingen i de samlede lønnskostnadene og produktiviteten både i Norge og hos våre handelspartnere. De senere årene har det blitt klarere at tall for arbeidsproduktiviteten i norsk industri ikke på en god måte kan sammenliknes med våre handelspartnere. Samtidig er det uklarheter med hensyn til hva som inkluderes i de indirekte lønnskostnadene i ulike land.

Konklusjon: Etter utvalgets vurdering er det ønskelig med en sterkere koordinering mellom organisasjonene i arbeidslivet, i tråd med drøftingen over, men dette kan neppe erstatte den sentrale rolle som frontfaget spiller når det gjelder å sette en ramme for lønnsoppgjørene. Også framover virker det hensiktsmessig at frontfaget etablerer en samlet ramme på linje med lønnsveksten hos våre handelspartnere, og at dette fungerer som en retningslinje for den samlede rammen for andre grupper, inkludert funksjonærene. Samtidig er det viktig at det finner sted koordinering mellom arbeidsgiverne før det forhandles ferdig i frontfaget. Dette er viktig for å sikre at frontfaget gir et resultat som det er realistisk å forvente at de påfølgende oppgjørene kan følge, og for at utfallet i frontfaget skal fungere godt i forhold til de påfølgende oppgjør. Jo mindre representativt frontfaget er for de internasjonalt konkurranseutsatte sektorer, jo mer krevende blir en slik koordinering.

For å unngå at enkelte sektorer får et systematisk etterslep i samlet lønnsvekst, er det viktig at de internasjonalt konkurranseutsatte sektorene på en troverdig måte angir rammene for den totale lønnsveksten. Det bør utvikles mekanismer/teknikker som i større grad sikrer god oversikt/estimat over lønnsglidningen og veksten i den internasjonal konkurranseutsatte sektoren.

Etter utvalgets mening er frontfagsmodellen ikke opprettholdbar over tid dersom enkelte grupper systematisk får lavere lønnsvekst enn lønnsveksten i de internasjonalt konkurranseutsatte sektorene, inkludert lønnsveksten for funksjonærer og ledere. Dersom dette skjer, må en se på andre måter å forhindre systematisk etterslep i andre sektorer.

Utvalget vurderer det som ønskelig at tall for produktivitet og lønnskostnader for Norge på en bedre måte enn i dag kan sammenliknes med våre viktigste handelspartnere, og utvalget foreslår at Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene tar et initiativ i denne sammenheng.

ii) Hensynet til omstilling og effektivitet i virksomhetene

I en økonomi som den norske, hvor hovedorganisasjonene spiller en sentral rolle i tariffoppgjørene, vil et godt system for lønnsfastsettelse måtte kombinere gode sider ved både sentralisert og desentralisert lønnsfastsettelse. Det må være tilstrekkelig sentral koordinering til å sikre en lønnsutvikling som er i samsvar med våre handelspartnere. Dersom lønnsfastsettelsen utelukkende tar lokale hensyn, vil det kunne medføre for sterkt lønnspress som vil undergrave muligheten for høy sysselsetting på varig basis. Samtidig må det være tilstrekkelig lokal fleksibilitet, og en egnet lønnsstruktur, til å støtte opp under effektivitet i den enkelte virksomhet.

Koordinering i lønnsfastsettelsen innebærer begrensninger på handlefriheten til den enkelte virksomhet, og i noen sammenhenger kan dette oppfattes som sterkt styrende av enkelte grupper. Dette kan gi motivasjon for virksomheter og arbeidstakergrupper til å forlate hovedorganisasjonene, og eventuelt også forlate den organiserte lønnsfastsettelsen, for dermed å kunne få økt handlefrihet. Dersom en slik tendens skulle bli utbredt, ville det over tid undergrave muligheten for koordinering i lønnsfastsettelsen. Etter utvalgets vurdering vil det derfor over tid være slik at tilstrekkelig lokal fleksibilitet er en forutsetning for å kunne videreføre koordineringen.

Det er store forskjeller mellom de ulike avtaleområdene med hensynet til graden av lokal fleksibilitet i lønnsfastsettelsen. Gjennomgående er det betydelig større fleksibilitet i privat enn i offentlig sektor. Etter utvalgets vurdering kan dette tilsi at en større andel av lønnsveksten bør settes av til lokale forhandlinger i de avtaleområder hvor det i dag er forholdsvis liten lokal fleksibilitet.

Utvalgets medlem Skard viser til at undervisningspersonale i kommunene/fylkeskommunene har staten som avtalemotpart, mens kommunene/fylkeskommunene har arbeidsgiver- og budsjettansvar. En slik ordning vanskeliggjør en helhetlig personalpolitikk for undervisningspersonalet. Ordningen kan dermed også begrense mulighetene for omstilling og effektivitet i kommunesektoren.

iii) Innføring av sosiale reformer og myndighetenes rolle

Ulike sosiale reformer har vært sentrale forhandlingstemaer i mange av oppgjørene siden 1970-tallet. Nye sosiale reformer og velferdsordninger bidrar på samme måte som lønnstillegg til å øke bedriftenes arbeidskraftskostnader. Reformene har i hovedsak blitt forhandlet fram i LO-NHO-området, enten gjennom sentrale forhandlinger i samordnede oppgjør eller gjennom forhandlinger i frontfaget i forbundsvise oppgjør. Ved at sosiale reformer tas opp av brede hovedorganisasjoner med mulighet til å ta helhetssyn, kan en få avveininger mellom lønn og sosiale forbedringer. Dette er ikke mulig ved desentralisert lønnsfastsettelse. Sosiale ordninger som blir forhandlet fram i frontfaget eller på LO-NHO-nivå har som regel fått overslag inn i de øvrige tariffområdene. Dette innebærer at de øvrige partene i arbeidslivet, og samfunnet for øvrig, i liten grad har mulighet til å delta i utformingen av ordninger som etter hvert kan komme til å omfatte flere deler av arbeidslivet enn frontfaget. Dette kan medføre at ordningene blir utformet på en måte som kan være mindre egnet for andre tariffområder enn for LO-NHO-området.

Fellesordningene i privat sektor omfatter nå i hovedsak alle hovedpartene i arbeidslivet. Det er således ønskelig at hovedorganisasjonene i privat sektor deltar i utformingen av ordningene. Utvalgets medlem Ellingsen vil på dette punktet vise til sin særmerknad, som i sin helhet er gjengitt på slutten av avsnitt 12.3, der det blant annet framgår at det etter hennes vurdering er viktig at partene som i dag bidrar til ordningen, men får lite ut, sikres innflytelse over utviklingen og rammeverket for ordningen.

LO-NHO-områdets ledende rolle i forbindelse med sosiale reformer henger blant annet sammen med at disse oppgjørene gjerne kommer først, og at området har en betydelig størrelse. Hensikten med frontfagsmodellen er imidlertid å fastlegge totalrammen for lønnsoppgjørene, mens det i utgangspunktet er liten grunn til at andre forhold ved lønnsoppgjørene, som profil og gjennomføring av sosiale reformer, bestemmes gjennom oppgjørene i frontfaget.

Innføringen av nye sosiale reformer er ofte betinget av bidrag fra staten. Statlige bidrag ved lønnsoppgjørene bæres i all hovedsak av de sysselsatte og næringslivet over de ordinære skatter og avgifter. En må derfor vurdere om fordelene ved statlige bidrag ved lønnsoppgjørene, inklusiv gevinst ved en eventuell økt sysselsetting, overstiger kostnadene knyttet til økte skatter eller kutt i andre offentlige utgifter. Imidlertid er det ofte liten tid til en tilfredsstillende utredning av konsekvensene av tiltakene, noe som øker risikoen for at en fatter beslutninger på mangelfullt grunnlag.

Drøftingen over tilsier:

  • Større grad av koordinering blant hovedorganisasjonene både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden når det gjelder utforming av nye sosiale ordninger.

  • Det er viktig at de samfunnsmessige konsekvenser ved innføring av sosiale ordninger, inklusiv kostnaden ved statlige bidrag, utredes og tydeliggjøres på tilstrekkelig måte. Dette er særlig viktig når begrensede statlige bidrag på kort sikt kan innebære betydelige utgifter på lang sikt.

iv) Lønnsdannelsen i offentlig sektor

I det statlige og det kommunale tariffområdet skal hoved- eller forhandlingssammenslutninger i hver sektor komme fram til likelydende hovedtariffavtaler. Det er blitt uttrykt misnøye med dette, ettersom organisasjonene med størst forhandlingsstyrke og som representerer flertallet av arbeidstakerne i stor grad dominerer arbeidstakersidens innflytelse på utformingen av tariffavtalene. Dette har resultert i stort innslag av generelle kronetillegg og begrensede potter til lokale forhandlinger. Dette har presset lønnsstrukturen i offentlig sektor sammen. Sammen med den høyere lønnsveksten for funksjonærer i privat sektor har dette også bidratt til å øke forskjellene mellom lønnsnivået for grupper med høyere utdanning i offentlig og privat sektor. En slik utvikling vil over tid undergrave både oppslutningen om den norske lønnsforhandlingsmodellen og offentlig sektors evne til rekruttere tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft for å utføre de oppgaver den er pålagt. I tillegg vil begrensede muligheter for lokale tilpasninger kunne gjøre det vanskeligere å oppnå en effektiv offentlig sektor gjennom organisasjonsendringer eller endringer i andre arbeidsvilkår enn lønn.

Det er i utvalget blitt diskutert hvilke endringer som kan bidra til å redusere disse problemene:

  • En kan vri fordelingen av den samlede potten vekk fra generelle kronetillegg og over mot prosentvise tillegg og større andel av potten til lokale forhandlinger og sentrale justeringsforhandlinger. Eventuelt kunne en ha kronetillegg opp til et visst punkt på lønnsskalaen, og prosenttillegg derfra og oppover.

  • En kan opprette et forhandlingsutvalg bestående av alle hoved- eller forhandlingssammenslutningene som forhandler sammen overfor den offentlig arbeidsgiverpart. Dette er systemet i statsoppgjørene i Danmark. Det danske systemet innebærer at avtalen må godkjennes av alle hovedorganisasjonene, dvs. at alle er i konflikt hvis en av organisasjonene forkaster avtalen. Fordelen med en slik ordning er at den tvinger organisasjonene til å samarbeide mer om fordelingen av tilleggene. En ulempe er at den kan gi et økt konfliktnivå. I tillegg må den danske ordningen blant annet ses i sammenheng med at en større andel av de offentlige ansatte ikke har streikerett i Danmark sammenliknet med Norge.

  • AF har spilt inn forslag om at det etableres en reguleringsordning som sikrer at det blir en automatikk i at lønnsveksten i offentlig sektor følger lønnsveksten i privat sektor som helhet. AFs forutsetning er at den dokumenterte mindrelønnsutviklingen kompenseres. I AFs modell legges det dessuten betydelig vekt på at de generelle lønnstilleggene må komme som prosentvise tillegg på tabellen.

  • Akademikerne har spilt inn et forslag om at det inngås bilaterale forhandlinger mellom KS på den ene side og forhandlingssammenslutningene hver for seg på den andre side. Økonomien i slike avtaler må baseres på sentralt fastsatte rammer.

Forslag til ny forhandlingsmodell fra AF og Akademikernes er gjengitt i henholdsvis boks 12.6 og 12.7 i avsnitt 12.3.6. Forslagene i boksene er uttrykk for henholdsvis medlemmene Blankholm og Aanonsens synspunkter.

Konklusjon: Etter utvalgets vurdering åpner tariffavtalene i både det statlige og det kommunale tariffområdet for betydelig grad av fleksibilitet i lønnsdannelsen, avhengig bl.a. av hvor mye som settes av til justeringsforhandlinger og lokale tillegg. For å finne løsninger som kan fungere uten store konflikter, må imidlertid partene enes om et felles syn på prinsipper for lønnsdannelsen i offentlig sektor. Særlig er dette knyttet til sammenpressingen av lønnsstrukturen i offentlig sektor og de økende forskjellene mellom grupper med høyere utdanning i offentlig og privat sektor, jf. diskusjonen i strekpunktlisten ovenfor. Etter utvalgets vurdering bør rammene i offentlig sektor ta utgangspunkt i rammene i frontfaget. Innenfor denne totalrammen mener utvalget at profilen på oppgjøret i stat- og kommunesektoren bør bestemmes ut fra behovene i disse sektorene og partenes prioriteringer. Utvalget mener videre at hensynet til et velfungerende arbeidsmarked i offentlig sektor i årene framover tilsier at en må etablere ordninger som sikrer at offentlig sektor ikke systematisk får et lønnsmessig etterslep i forhold til privat sektor. Dette hensynet må reflekteres i de samlede bevilgninger til statlige og kommunale virksomheter og i overføringene til kommunesektoren. Det er også viktig å forhindre den økende forskjellen mellom lønningene i privat og offentlig sektor for grupper med høyere utdanning.

Både i det statlige og det kommunale tariffområdet ble partene ved siste lønnsoppgjør enig om at med utgangspunkt i det inntektspolitiske samarbeidet, offentlig sektors behov for omstilling og den økende konkurransen om arbeidskraften, skulle en nedsette partssammensatte interne arbeidsgrupper for å gjennomgå lønns- og forhandlingssystemet. I staten har arbeidsgruppen frist til 30.11.2001 og i kommunene er fristen 21. desember 2001.

v) Behovet for å se utformingen av tariffavtaleverket i offentlig sektor i sammenheng med endret organisering av offentlig tjenesteproduksjon

Det er en klar tendens i retning av nye driftsformer herunder konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon, jf. avsnitt 1.5.8. Dette medfører utfordringer for lønnsdannelsen. Med økende bruk av konkurranseutsetting og anbudskonkurranser er det rimelig å anta at private tilbydere vil søke å tilpasse tariffavtaleverket for å kunne organisere produksjonen mer effektivt og for å kunne tiltrekke seg arbeidskraft med ønskede kvalifikasjoner. Dette kan bl.a. innebære mer fleksible og resultatorienterte avlønningssystemer. Selv om dagens tariffavtaleverk i kommunal sektor er karakterisert ved betydelig fleksibilitet, særlig etter innføringen av minstelønnssystemet i 1996, vil kommunale virksomheter som deltar i anbudskonkurranser kunne ha en konkurranseulempe ved at de må ta utgangspunkt i et annet tariffavtaleverk enn virksomheter i privat sektor. En del offentlige virksomheter kan ut fra dette ønske å komme ut fra det statlige/kommunale avtaleverket for å oppnå økt fleksibilitet i lønnsfastsettelsen. Mer generelt fører økt fleksibilitet på et område til et press i retning av økt fleksibilitet på andre områder.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å se utformingen av tariffavtaleverket i offentlig sektor i sammenheng med endringer i organiseringen av offentlig tjenesteproduksjon. Det er viktig å unngå at eksisterende kommunale virksomheter slås ut i anbudskonkurranser på grunn av at bruken av tariffavtaleverket ikke er tilpasset den nye konkurransesituasjonen.

Nye driftsformer innebærer ulike endringer for lønnsdannelsen. I enkelte sammenhenger vil det kunne føre til et press i retning av å redusere omfanget av opparbeidede goder så som pensjonsordninger. I andre sammenhenger kan nye driftsformer vanskeliggjøre koordineringen i inntektsoppgjørene for øvrig, dersom tariffavtalene for nye virksomheter leder til lønnsspiraler. Uheldig konkurranse mellom arbeidsgiverorganisasjoner på dette feltet kan undergrave et koordinert lønnsdannelsessystem.

vi) Avlønning av ledere-, opsjoner og medeierskap

De siste årene har det vært en svært sterk lønnsvekst for bedriftsledere, særlig i de største bedriftene. Tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene viser at ledere i bedrifter med mer enn 250 ansatte har hatt en samlet lønnsvekst på 50 pst. i perioden 1996–99, mens den tilsvarende veksten for lønnstakere var 16 pst.

For den enkelte virksomhet er det avgjørende at avlønningen av lederne er tilstrekkelig høy til at virksomheten kan sikre seg gode kandidater. Avlønningen av ledere i norske virksomheter må imidlertid også ses i sammenheng med lønnsdannelsen ellers i samfunnet. Sterk vekst i lederlønningene kan gjøre det vanskeligere å få allmenn oppslutning om moderate lønnsoppgjør og bidra til å svekke oppslutningen om det inntektspolitiske samarbeidet. Høye tillegg til lederne kan også gi inntrykk av at bedriftene har større overskudd å fordele i lønnsoppgjørene enn hva som er realiteten.

Fordi avlønningen av bedriftsledere har betydelige virkninger utover den enkelte virksomhet, bør en vurdere om det finnes mekanismer som bidrar til at veksten i avlønningen av bedriftsledere holdes på linje med andre grupper. Blant annet av hensyn til den store betydningen ledelsen har for en virksomhets drift, er det ikke ønskelig med direkte inngrep i lederavlønningen i de enkelte virksomheter. Det kan være aktuelt å utarbeide retningslinjer som har til hensikt å begrense veksten i lederavlønningen, jf. omtale i avsnitt 12.3.5.

Det har i Norge vært betydelig oppmerksomhet om bruken av avtaler med omfattende etterlønns- eller sluttvederlagsordninger for toppledere, såkalte «gyldne fallskjermer». Det vil oftere være behov for å si opp ledere enn andre arbeidstakere, fordi ledere har særlig betydning for virksomhetens drift, og fordi de normalt er vanskeligere å omplassere. Høyere reell jobbusikkerhet tilsier økonomisk kompensasjon i form av lønn eller sluttvederlag. Oppsigelsesvernet i henhold til arbeidsmiljøloven er imidlertid det samme for ledere som for andre lønnsmottakere. En del av avtalene om topplederes sluttvederlag framstår som svært gunstige, og betydelig utover det som kan regnes som rimelig kompensasjon. Etter utvalgets mening bør det vurderes i hvilken grad lederes stillingsvern i henhold til arbeidsmiljøloven kan bidra til at selskapene tilbyr meget høy kompensasjon til oppsagte ledere, og om en i så fall bør endre denne delen av arbeidsmiljøloven.

Gjennom Stortingets oppmyking av opsjonsbeskatningen må det antas at utbredelsen av denne formen for avlønning vil øke. Samtidig må vi anta at aksjer og opsjoner har medvirket til en lønnsutvikling blant ledere forut for denne endringen i overkant av hva andre lønnstakere har fått. På denne bakgrunn bør utviklingen i bruk av aksjer og opsjoner som avlønning kartlegges på linje med annen lønnsutvikling. Utvalget anbefaler at Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå får denne oppgaven og de nødvendige ressurser slik at det innarbeides fra neste ordinære rapport.

Med utgangspunkt i nye krav og muligheter som teknologi og internasjonalisering innebærer, vil det være naturlig at myndighetene og partene i fellesskap utreder ulike sider ved bruk av medeierskap og andre nye former for avlønning. En slik utredning bør kunne komme på initiativ fra regjeringen.

vii) Lønninger for andre grupper

Begrensningene som det inntektspolitiske samarbeidet medfører for de deltakende parter, gir andre grupper muligheten til å komme relativt bedre ut, samtidig som de er med å dra fordel av de samfunnsøkonomiske fordelene av samarbeidet. I avsnitt 12.3.3 er lønnsutviklingen for ulike grupper gjennomgått, der framgår det at det er betydelige grupper som har hatt klart høyere lønnsvekst enn andre. Utvalget vil påpeke at moderasjonen må gjelde alle. Det er viktig at organisasjoner som ikke direkte deltar i det inntektspolitiske samarbeidet respekterer de rammer som partene i dette samarbeidet enes om, ellers er det fare for at det kan utløses lønnsspiraler. I denne sammenheng er det viktig å sikre tilstrekkelig konkurranse i produktmarkedene, slik at ikke virksomheter med betydelig markedsmakt har mulighet til å presse opp lønningene utover det en ser ellers i arbeidslivet. Det gjelder også virksomheter som kan høste fordeler av grunnrente av naturressurser.

Særmerknad fra utvalgets medlem Ellingsen

Bedriftens lønnskostnader består både av de direkte lønnskostnadene samt de indirekte kostnadene som arbeidsgiveravgift, sykelønnskostnader, pensjonskostnader, i tillegg til andre pålagte og/eller fremforhandlede rettigheter i fellesordninger. Her er problemene:

  • Dårlig statistikkunderlag for lønnskostnadene i tjenesteytende sektor

  • Svake/ikke eksisterende tallgrunnlag for å anslå produktivitetsutviklingen i næringslivet, spesielt gjelder dette privat tjenesteytende sektor og offentlig sektor.

  • Svake/til dels ikke eksisterende reelle oversikter/sammenlikninger av de indirekte kostnadene mellom ulike sektorer i Norge og mot våre viktigste handelspartnere

  • Styringen av fellesordningene.

I dag er en rekke fellesordninger tatt med i tariffavtalene. Satsene og reguleringene av disse ordningene har vært en del av forhandlingsgrunnlaget mellom LO og NHO. Sluttvederlag, opplærings- og utviklingsfond og AFP er blant de viktigste. Disse ordningene representerer tilleggskostnader for arbeidsgiverne og kan således betraktes som indirekte lønnskostnader. Omfanget av disse vil ha betydning for privat næringslivs konkurranseevne.

Dagens system er at dette i all vesentlig grad er fellesordninger som omfatter alle hovedparter i næringslivet. Det er likevel slik at det er LO og NHO som fører forhandlinger om innholdet og kostnadene ved ordningen. LO og NHO utgjør også styret i ordningene. Øvrige organisasjoner er i dag tilsluttet uten formell innflytelse. Ordningene bygger på et gjensidig solidaritetsprinsipp mellom virksomhetene i privat sektor som via tariffavtale er knyttet opp til fellesordningene. Det er uheldig at satsene og rammene for ordningene kun forhandles av to parter. Styret av ordningene bør omarbeides til reelle partsordninger. Regulering av ordningene bør flyttes ut av lønnsoppgjøret og koordineres i et felles styre, der alle hovedpartene har representasjon etter «tyngde» i ordningene.

Erfaringene fra de siste årene viser at kostnadene ved disse ordningene veier tungt i tjenesteytende bedrifter, der mennesker utgjør hovedtyngden av kostnadsmassen. Tjenesteytende sektor har flere medarbeidere som midlertidig er tilknyttet virksomheten. I dag må disse regnes med i grunnlaget. Det medfører at utgiftene til f.eks. AFP er av en slik karakter at organisering ikke er ønsket i en rekke tjenesteytende bedrifter.

Hittil har industrisektoren bidratt mest til AFP-ordningen. Det er imidlertid også denne sektoren som har hatt det høyeste uttaket fra ordningen.

Private tjenesteytende bedrifter har så langt tatt ut lite i AFP-ordningen. For å videreføre og sikre det solidaritetsprinsippet ordningen bygger på, er det viktig at de parter som i dag bidrar til ordningen, men får lite ut, sikres innflytelse over utviklingen og rammeverket for ordningen

1.5.5 Et høyt utdanningsnivå

Norsk utdanningspolitikk er basert på brede målsettinger. Utdanning skal bidra til personlig utvikling, styrke demokratiske verdier, kultivere og sammenbinde samfunnet, samt stimulere til innovasjon, produktivitet og økonomisk vekst. Behovet for kompetanse har økt de siste tiårene. Det er bred enighet om at utdanning er en dominerende faktor for økonomisk vekst og utvikling. I hele OECD-området har det vært en økt anerkjennelse av betydningen av investeringer i utdanning. I en vurdering av det norske utdanningssystemet er det derfor viktig å legge vekt på sammenligninger med andre OECD-land for å vurdere Norge i forhold til såkalt «beste praksis» både med hensyn til deltaking og kvalitet på tilbudene.

Gjennomgangen i avsnitt 12.4 viser at det norske utdanningssystemet holder et høyt internasjonalt nivå både når det gjelder ressursinnsats, deltakelse i utdanningsprogrammer og kvalitet på tilbudene. Det høye utdanningsnivået i Norge har gitt et godt grunnlag for overgangen til en kunnskapsbasert økonomi, og har gitt Norge et konkurransefortrinn. Utvalget legger vekt på at utdanningssystemet fortsatt må være på et høyt internasjonalt nivå, både når det gjelder deltaking og kvalitet på tilbudene.

Det er likevel et begrenset kunnskapstilfang om effekten av ulike læringsmodeller, om kvaliteten på de ulike opplæringsinstitusjoner, om hvordan skoler og andre utdanningsinstitusjoner best skal settes i stand til å være lærende, dynamiske organisasjoner, og om hvordan og i hvilken grad kunnskap bidrar til økonomisk utvikling. Det synes derfor å være behov for en bedre kunnskapsbase for å bestemme retningen i utdanningspolitikken og for å kunne øke kapasiteten av vellykket produksjon, formidling og bruk av kunnskap.

Utvalget vil fremheve at en sentral målsetting for utdanningssystemet må være å sørge for at alle unge blir godt kvalifisert og motivert for arbeidslivet, og for deltakelse i samfunnslivet i en bredere sammenheng. Det er således av stor samfunnsmessig betydning at alle unge får en god grunnutdanning.

Utvalget ser at et 13-årig skoleløp for grunn- og videregående skole til sammen er langt når det sammenlignes med andre land. Et kortere skoleløp, og dermed også kortere samlet utdanningsløp, vil gjøre det mulig å komme tidligere i inntektsgivende arbeid, noe som isolert sett kan være fordelaktig både for det enkelte individ og for samfunnet for øvrig. På den annen side må en vurdering av hensiktsmessigheten ved den gjennomførte utvidelsen i skoleløpets lengde bl.a. ta hensyn til bredere utdanningsmessig målsettinger enn de rent økonomiske, og også inkludere vurderinger av kvaliteten på utdanningstilbudet. Utvalget mener at det bør gjennomføres en bredt anlagt evaluering av hele det 13-årige skoleløpet etter at reformene i grunnskolen og videregående opplæring nå er implementert, hvor en bl.a. evaluerer utvidelsen i samlet lengde på skoleløpet som ble innført i forbindelse med Reform 97 i grunnskolen.

Utvalget forventer en langsiktig trend i retning av ytterligere økt deltaking i utdanning, innenfor en ramme av livslang læring som både inkluderer økt deltakelse i grunnutdanninger og økt omfang av etter- og videreutdanning. En primær målsetting med livslang læring må være å stimulere den enkelte til motivering og tilegnelse av ferdigheter som bidrar til økt produktivitet og et aktivt yrkesliv.

Livslang læring forutsetter tette koblinger mellom læring og arbeid. Et viktig element i kompetansereformen er å utvikle etter- og videreutdanningstilbud som utnytter mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena. Dette tilsier mer fleksible og brukertilpassede utdanningstilbud, kortere studieløp, større omfang av modulisering og fjernundervisning, og skreddersydde utdanningstilbud med større vekt på yrkesrettede tilbud. For utdanninger på nivåene utover videregående bør det tilrettelegges for større innslag av etterspørselsstyrte, kortere studieløp, også innenfor yrkesrettede utdanninger på nivået mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Utdanningsinstitusjonene bør også i sterkere grad stimuleres til økt studentgjennomstrømning.

Selv med den sterke veksten i utdanningsnivået gjennom 1990-tallet er det registrert betydelige mangler på enkelte typer av høyt kvalifisert arbeidskraft. Slike mangler er begrensende for evnen til omstilling og evnen til gjennomføring av høyt prioriterte oppgaver, og gir grunnlag for en tiltagende lønnsvekst. En videre satsing på utdanning bør i større grad innrettes mot arbeidslivets behov. Det er særlig viktig å utdanne et tilstrekkelig antall innenfor grupper som skal fylle høyt spesialiserte funksjoner som i begrenset grad kan utføres av personer med andre kvalifikasjoner, f.eks. innenfor helsesektoren.

For utdanninger på videregående nivå legger utvalget vekt på behovet for å styrke opplysningsarbeidet om arbeids- og studiemuligheter, som en strategi for å bedre samsvaret mellom arbeidslivets behov og fordeling av elevene på de ulike studieretninger. For å legge til rette tilbud som er tilpasset voksne elevers behov, legger utvalget vekt på behovet for avkortede tilpassede tilbud som tar hensyn til voksne elevers realkompetanse og fleksible tilbud som legger til rette for kombinasjon av videregående opplæring og arbeid. Dette vil gjøre det enklere å avlegge nye fagbrev for de som allerede har fullført videregående opplæring, og det vil bedre mulighetene for elever som ikke har fullført utdanningen å få tatt fagbrev.

1.5.6 En effektiv økonomi – vilkår for høy verdiskaping og lokalisering i Norge

En effektiv ressursutnyttelse er viktig i alle deler av økonomien – både i næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse, i næringer som leverer varer til lokale markeder, og i offentlig sektor. Mer effektiv ressursutnyttelse gir grunnlag for økt velstand uansett hvilken sektor det gjelder. Videre er effektiviteten i én sektor avhengig av effektiviteten i de andre. For eksempel vil grunnlaget for næringsvirksomhet bli vesentlig svekket dersom ikke det offentlige helsevesenet fungerer godt, utdanningssystemet holder en høy kvalitet, infrastrukturen er på plass, lover håndheves osv. At offentlig sektor utfører sine oppgaver effektivt og med høy kvalitet er avgjørende både vårt velstandsnivå, vår samlede verdiskaping og for effektiviteten i privat sektor. Samspillet mellom offentlig og privat sektor behandles i avsnitt 13.1.

Offentlig sektor griper inn i økonomien og samfunnslivet på mange forskjellige måter, langt ut over det som gjenspeiles i offentlige budsjetter. For eksempel utgjør skattesystemet rammebetingelser for både privat og offentlig virksomhet. Generelt bør skattesystemet utformes slik at de effektivitetsmessige kostnadene ved beskatning gjøres så små som mulig. Utvalget vil komme nærmere tilbake til utformingen av skattesystemet i avsnitt 1.5.7. Med unntak for enkelte skattetyper, er det generelt slik at det samfunnsøkonomiske effektivitetstapet ved beskatning er mindre dess lavere skattenivået er, selv om selve skattesystemet er utformet optimalt. Dette innebærer at dess flere oppgaver som finansieres gjennom generelle skatter og avgifter, desto større blir effektivitetstapet i økonomien.

Slik arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor tradisjonelt har vært, står det offentlige for noen typer virksomhet, og dette finansieres gjennomgående ved alminnelige skatter. Ved en slik arbeidsdeling blir valget av hva som skal produseres sammenfallende med hvem som skal produsere, og hvordan det skal finansieres. I årene framover vil en slik arbeidsdeling innebære økt press på offentlig sektor, dels som følge av økt etterspørsel etter tjenester som tradisjonelt har vært produsert av det offentlige, og dels som følge av at den demografiske utviklingen vil innebære økte pensjonsutgifter. Dette innebærer en fare for at det blir lavere produksjon av disse tjenestene enn befolkningen ønsker. Det er viktig at valget av arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor, og finansieringen av offentlig sektor, ikke medfører en annen produksjonsstruktur enn det som er i samsvar med befolkningens behov og ønsker.

Omfanget av offentlige tjenester må bestemmes ut fra en avveining mellom fordeler og kostnader. I noen sammenhenger kan det være hensiktsmessig i større grad å gå over til brukerfinansiering, dels for å lette trykket på skattefinansieringen, og dels for å kunne få et bedre samsvar mellom tilbud og etterspørsel av de enkelte tjenester.

Omfanget og innretningen av overføringssystemene overfor husholdninger, organisasjoner og næringsliv har utviklet seg over tid, som et resultat av politiske prioriteringer og samfunnsutviklingen generelt. I stor grad ivaretar overføringene viktige samfunnshensyn. Men fordi samfunnet hele tiden utvikler seg, må en stille spørsmål ved om de samme samfunnshensyn stadig gir en tilstrekkelig begrunnelse for det store omfanget på overføringene. Samtidig må en vurdere om samfunnshensynene kan sikres selv om overføringene reduseres eller innrettes på en mer effektiv måte.

Høy internasjonal mobilitet av mange typer næringsvirksomhet – internasjonale næringer – stiller det enkelte land overfor betydelige utfordringer. Tross høye oljeinntekter er Norge avhengig av et betydelig omfang av denne typen næringsvirksomhet. Dersom internasjonale næringer samlet sett får dårligere rammevilkår enn i andre land, vil omfanget av denne typen virksomhet i Norge over tid bli alt for lite. Dette vil tvinge fram en omlegging av den økonomiske politikken, som på kort sikt kan innebære betydelige samfunnsøkonomiske kostnader.

1.5.7 En effektiv privat sektor

Skal en lykkes med å få til en høy verdiskaping i økonomien, er det viktig med en effektiv ressursutnyttelse i alle deler av økonomien – både i privat og offentlig sektor, og både i næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse og i næringer som leverer varer og tjenester til lokale markeder. Myndighetene griper inn i produksjonen i privat sektor på ulike måter dels for å sikre at ressursutnyttelse blir mest mulig effektiv og dels for å oppnå politiske mål på andre områder. I avsnitt 13.2 har utvalget drøftet sentrale politikkområder som er særlige viktige for en effektiv privat sektor og for lokalisering av næringsvirksomhet i Norge.

Konkurransepolitikken skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurranselovgivningen er under utvikling både i Norge og i andre land. På noen områder har andre OECD-land gått betydelig lengre i deregulering enn det vi har gjort i Norge. Deregulering kan ofte by på betydelige utfordringer, både når det gjelder å oppnå tilstrekkelig konkurranse etter en deregulering, og for å legge til rette for andre samfunnshensyn. En deregulering innebærer også betydelig grad av irreversibilitet, slik at det kan være vanskelig å rette opp problemer som oppstår. Viktigheten av økt effektivitet også på disse områder gjør likevel at en bør følge erfaringene i andre land, og ut fra dette vurdere tiltak for å oppnå økt effektivitet her.

På en rekke områder er det nødvendig med detaljert innsikt i konkurranselovgivning og enkeltmarkeder for å gi detaljerte råd om den videre utviklingen av konkurransepolitikk og deregulering. Utvalget vil likevel peke på at konkurransen lett kan bli mangelfull på områder der det offentlige har omfattende reguleringer, men der deler av produksjonen settes ut til bestemte private produsenter. Eksempler på slike sektorer kan være miljø, helse og kultur.

Det offentlige eierskapet i norsk næringsliv er relativt stort. I Norge har en gjennomgående prioritert deregulering fremfor privatisering. Et eksempel på dette er kraftmarkedet som ble deregulert meget tidlig i Norge, mens det fortsatt er et betydelig innslag av offentlig eierskap i kraftsektoren. Et annet eksempel er telesektoren hvor det er gjennomført betydelige dereguleringer på markedssiden, men hvor staten fremdeles sitter som eier av det største teleselskapet.

I den grad reguleringssystemene i hver sektor fungerer godt, vil behovet for offentlig eierskap etter utvalgets vurdering reduseres.

Utvalget vil i forbindelse med offentlig eierskap også peke på at delprivatisering kan gi det offentlige verdifull styringsinformasjon gjennom aksjemarkedet. Børsintroduksjon og delprivatisering vil også øke investeringsmulighetene for større norske kapitalmiljøer. For store investorer kan det norske aksjemarkedet i dag framstå som for begrenset til å få en god spredning på aksjeporteføljen. I et delprivatisert selskap er det likevel viktig at staten utøver sitt eierskap på en best mulig måte. Dette innebærer bl.a. at staten bør ha et klart krav om god økonomisk avkastning knyttet til den kapitalen som er investert i selskapet. Utvalget vil videre peke på at det er uheldig dersom det oppstår situasjoner hvor markedet ikke har tillit til at staten klarer å skille mellom sine ulike roller som eier og regulator. Utvalget mener disse forholdene tilsier at det bør vurderes på hvilke områder statlig eierskap fortsatt er nødvendig for å ivareta overordnede politiske mål, og på hvilke områder slike mål kan ivaretas tilfredsstillende gjennom reguleringer.

Offentlig eierskap må også ses i sammenheng med at det offentlige har betydelig formue, som må forvaltes på en god måte. Privatisering av offentlig virksomhet vil kunne frigjøre betydelige midler, og innebære en fare for at offentlige utgifter i noen grad ble finansiert ved nedbygging av offentlig formue istedenfor løpende inntekter. Dette ville gi grunnlag for økt forbruk nå, på bekostning av forbruk i framtiden. For å unngå at privatisering av offentlig virksomhet leder til en formuesreduksjon for offentlig sektor, er det viktig at en ser privatiseringsspørsmål i sammenheng med den samlede offentlige formuesforvaltningen.

Utvalget vil peke på at utenlandsk eierskap har hatt stor betydning for utviklingen av norsk næringsliv og anser direkte investeringer fra utlandet som en viktig kilde til kunnskapsoverføringer til norsk næringsliv. Det er derfor av betydning at Norge framstår som et gunstig investeringsland for både norske og utenlandske investorer.

Utformingen av skattesystemet påvirker i stor grad effektiviteten i privat sektor og er viktig for hvorvidt produksjonsvirksomhet blir lokalisert i Norge. I en liten åpen økonomi er det klare grenser for hvor hardt mobile innsatsfaktorer kan skattlegges før de flytter til andre land der beskatningen er lempeligere. Med den utviklingen en ser for seg framover, jf. bl.a. omtale i avsnitt 1.4.1 og 1.4.2, ser utvalget det som mest realistisk å vurdere ulike skatteendringer innenfor en tilnærmet provenynøytral ramme. Utvalget mener videre at prinsippet om nøytralitet mellom ulike typer næringer bør opprettholdes i størst mulig grad. Dette innebærer at en bør vurdere å endre skatter og avgifter som bryter med et slikt nøytralitetsprinsipp. Investeringsavgiften er klart eksempel på en avgift som har uheldige nøytralitetsegenskaper. Tilsvarende gjelder formuesskatten der den effektive skatten på ulike formuesobjekter varierer betydelig som følge av ulik verdsettelse for formuesskatteforhold.

Utvalget ser det som sannsynlig at internasjonal faktormobilitet og utviklingen i skattesystemene internasjonalt over tid vil legge enda klarere begrensninger enn i dag for hvor høy beskatningen av mobile innsatsfaktorer kan være. En slik utvikling gjør det bl.a. nødvendig med en effektiv grunnrentebeskatning. Utvalget mener videre at en bør vurdere kritisk områder som i dag er beskattet særlig lempelig uten at det foreligger klare effektivitets- eller fordelingsmessige begrunnelser. En klar kandidat for en slik vurdering er boligskatten, jf. omtalen ovenfor av analysen til Holmøy og Vennemo (1995).

I lys av den internasjonale utviklingen på området ser utvalget det som viktig å opprettholde en relativt lav skattesats for beskatning av selskapsoverskudd. Et system med for høye satser kan virke negativt på investeringer i Norge gjennom å heve avkastningskravet for investeringer innenlands. I en situasjon der det er viktig å opprettholde størrelsen på konkurranseutsatt sektor, jf. omtalen i avsnittene 1.4.2 og 1.5.1, kan dette være særlig uheldig. Den store forskjellen i effektiv marginalskatt på lønnsinntekter og kapitalinntekter innebærer et sterkt press på delingsmodellen, og dette tilsier at en bør redusere differansen i marginalskatt på lønn og kapitalinntekt.

Den samlede næringsstøtten i Norge er høy i internasjonal sammenheng. Utvalget anbefaler at næringsstøtten i større grad konsentreres til forsk-ning og utvikling og etablering av ny virksomhet, der det kan argumenteres for at det offentlige via støttetiltak i noen grad kan motvirke markedssvikt. NFR og SND er de to sentrale institusjonene for å kanalisere støttetiltak som er direkte rettet mot ulike former for markedssvikt.

Utvalget vil samtidig peke på at næringsstøtte kan gi uheldige vridninger mellom ulike former for produksjonsvirksomhet, noe som kan virke forhindrende for omstillinger i retning av mer effektiv produksjonsstruktur og høyere reell verdiskaping i næringen. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere støtten. Utvalget mener derfor at ulike former for næringsstøtte bør evalueres jevnlig for å sikre at støtten faktisk bidrar til å oppnå ønskede mål. En bør i hvert enkelt tilfelle vurdere om målene kan oppnås mer kostnadseffektivt ved hjelp av andre tiltak.

Utvalget ser det som viktig å opprettholde og videreutvikle handelspolitiske avtaler med sikte på å redusere toll og ikke-tariffære handelshindringer. Samtidig er det ønskelig at Norge også i framtida kan benytte virkemidler som kan bidra til å nå mål om en fortsatt aktiv landbruksproduksjon over hele landet.

Som omtalt i avsnitt 13.2, forplikter gjeldende WTO-avtale medlemslandene til å videreføre forhandlinger innenfor landbruk, tjenester og immaterielle rettigheter. Også på andre områder kan det imidlertid være en fordel for Norge å utvide eksisterende avtaler. Tollsatsene for industriprodukter, medregnet fisk og fiskeprodukter, er f.eks. fortsatt høye for enkelte produkter og i mange land.

Effektiv infrastruktur er viktig for næringslivets konkurranseevne og utviklingsmuligheter, og spesielt viktig er samferdselspolitikken. Utvalget mener at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter bør prioriteres klart sterkere enn i dag. En bør legge vekt på utvikling av effektive «korridorer» for transport og kommunikasjon, og fjerning av «flaskehalser». I beregningene av lønnsomheten i et prosjekt må også miljøkostnader inngå. Eventuelle regionale hensyn bør ivaretas ved at de mest lønnsomme prosjektene prioriteres i hver region. Det er også viktig å utnytte infrastrukturen effektivt, f.eks. ved å benytte bompenger eller andre former for brukerbetaling i områder der det er køkostnader.

Effektiv kommunikasjon kan også spille en viktig rolle ved etablering og utvidelse av regionale arbeidsmarkeder. I områder med høye boligpriser og mangel på arbeidskraft kan mer effektiv kommunikasjon fra nærliggende områder, gjerne i form av forbedret kollektivtilbud, lette presset både i boligmarkedet og arbeidsmarkedet.

De samfunnsøkonomisk kostnadene ved utbygging av veier og annen infrastruktur er minst dersom utbygging skjer i tider der det er ledige ressurser i økonomien. Vektlegging av dette vil bidra til en mer stabil konjunkturutvikling. Utvalget vil likevel peke på at det innenfor knappe ressurser til veiutbygging, er viktig at gjennomføringen av selve veiutbyggingen skjer på en mest mulig effektiv måte. Dette innebærer bl.a. at hvert prosjekt må sikres bevilgninger slik at det kan gjennomføres i et tilstrekkelig høyt tempo når det først er påbegynt.

1.5.8 Effektivitet og kvalitet i offentlig sektor

En effektiv og godt organisert offentlig sektor er tema for avsnitt 13.3.

Ressursøkningen til offentlig sektor har i flere tiår vært betydelig. Personellinnsatsen er styrket på de fleste områder av offentlig tjenesteyting. Sysselsettingen i kommuneforvaltningen som andel av total sysselsetting har økt fra vel 12 pst. på slutten av 1970-tallet til vel 19 pst. tyve år senere. Beregninger viser at den kommunale sysselsettingsandelen som følge av demografiske endringer vil måtte øke ytterligere til 29 pst. i 2050 for å opprettholde samme standard og dekningsgrad som i dag (inkl. gjennomføringen av allerede vedtatte reformer), dersom ikke produktivitetsvekst fører til lavere ressursbruk. Til nå har andre forhold betydd mer for veksten i offentlig konsum og sysselsetting enn demografiske utviklingstrekk. Hoveddelen av offentlig virksomhet er preget av noen viktige trekk:

  • arbeidsintensiv med forholdsvis lav produktivitetsvekst, og dermed relativt høy kostnadsvekst

  • vanskelig å måle kvaliteten på offentlig tjenester, og dermed usikkerhet om den reelle produktivitetsutviklingen

  • høy inntektselastisitet: ved økende inntektsnivå i samfunnet øker etterspørselen etter mange offentlige tjenester mer enn økningen i inntektsnivået

  • fellesfinansiering av ytelser som tilfaller enkelte grupper

  • informasjonsproblemet: tjenesteprodusentene har et informasjonsovertak både overfor brukerne av tjenestene og myndighetene.

Flere av disse trekkene gjelder tjenesteyting generelt, og ikke offentlig virksomhet spesielt, men samlet sett tilsier dette at det også i framtiden vil bli et sterkt press i retning av økte ressurser til offentlig sektor. I tillegg til disse faktorene kommer stadig sterkere krav og forventninger fra brukergruppene av offentlig tjenesteyting. Både økende kunnskapsnivå blant brukerne, teknologisk utvikling og konkurransen fra tilbud i markedet, gjør at det i framtiden må forventes at brukernes krav til offentlige tjenesters kvalitet vil øke ytterligere. Alt i alt vil dette trekke i retning av fortsatt sterkt press på offentlig sektor.

Samtidig vil en fortsatt like sterk økning i offentlig sysselsetting og offentlig konsum som vi har hatt i de senere tiårene i følge framskrivingene ikke være forenlig med en balansert økonomisk utvikling på lang sikt. Med en redusert tilvekst av yrkesaktive framover er det viktig at offentlig sektor prøver ut ulike virkemidler, herunder organisatoriske, for å få mer og bedre tjenester av de ressursene som settes inn.

Selv om det er trekk ved offentlig tjenesteyting som begrenser mulighetene for produktivitetsforbedringer, gir både norske og internasjonale analyser støtte til en konklusjon om at det er et potensial for mer effektiv ressursbruk også innen ulike sektorer av offentlig forvaltning og tjenesteyting. Det er gjennomført en rekke analyser som tyder på at det på enkelte områder er til dels betydelige forskjeller i effektivitet mellom sammenlignbare enheter, og at en stor del av forskjellene i ressursbruk dermed trolig skyldes interne forhold (f.eks. organisering av tjenestetilbudet) som det i prinsippet er mulig å gjøre noe med. Riktignok er det betydelige metodiske problemer knyttet til slike effektivitetsanalyser, bl.a. mulighetene til å ta hensyn til forskjeller i kvalitet, men det er likevel god grunn til å tro at det foreligger et ikke ubetydelig effektiviseringspotensial. En har imidlertid lite sikker kunnskap om årsakene til effektivitetsforskjellene, og dermed hvilke virkemidler som er best egnet til å oppnå effektivitetsforbedringer.

For å oppnå økt effektivitet og kvalitet må en bruke flere typer tiltak, både interne tiltak som ulike former for organisasjonsutvikling, kompetanseutvikling og omstillingstiltak, og tiltak av mer strukturell karakter. Under det siste kommer f.eks. en mest mulig hensiktsmessig forvaltningsstruktur (herunder spørsmålet om størrelse på kommuner og fylkeskommuner) og en klar ansvars- og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Utvalget mener at slike strukturelle forhold er av stor betydning for ressursutnyttelsen innen offentlig sektor, men at det også må legges vekt på internt effektiviseringsarbeid i offentlig forvaltning for å møte framtidige utfordringer både i form av økt etterspørsel og økte krav fra brukergruppene, samtidig som tilgjengelige ressurser er begrenset.

Knapphet på enkelte faggrupper som for eksempel leger og sykepleiere gjør det særlig viktig å legge forholdene til rette for at slike grupper benyttes mest mulig effektivt. Offentlig sektor må også ha tilstrekkelige personalpolitiske virkemidler til å trekke til seg arbeidskraft med høy kompetanse. En side ved dette er at høyt utdannet arbeidskraft i størst mulig grad må arbeide med oppgaver hvor deres fagkompetanse er nødvendig, mens mange oppgaver av mer administrativ karakter, enkle tilsynsoppgaver m.v. i større grad bør kunne utføres av andre grupper. Organisasjonsutvikling og lignende tiltak innen sykehussektoren og helsetjenesten for øvrig bør ha som siktemål en bedre bruk av personalets kompetanse.

I tillegg til at det fortsatt kan gjøres mye for å videreutvikle offentlig sektor ved hjelp av interne effektiviseringstiltak, organisasjonsutvikling og kompetanseutvikling m.v., er det også nødvendig å vurdere andre virkemidler, herunder fristilling og ulike former for konkurransestimulerende tiltak. Konkurranse mellom ulike tjenestetilbydere er fordelaktig ut i fra effektivitetshensyn. Dette krever ikke nødvendigvis privatisering av offentlig virksomhet. Det er mulig å sikre et element av konkurranse mellom ulike tjenesteytere selv om oppgavene fortsatt skal løses i offentlig regi. Bruk av anbudskonkurranser og andre former for direkte konkurranse i markedet vil i overskuelig framtid trolig ha et begrenset omfang når det gjelder sentrale deler av offentlig tjenesteyting (helse, omsorg, utdanning). Det bør derfor legges økt vekt på å fremskaffe data som kan muliggjøre sammenligninger av effektivitet og kvalitet mellom ulike offentlige tilbydere (målestokk-konkurranse). Det er metodiske problemer knyttet til kvalitetsmåling, og det er derfor nødvendig å utvikle mer objektivt målbare kvalitetsindikatorer på ulike tjenesteområder som kan supplere brukerundersøkelser m.v.

I mange kommuner har en gjennomført eller planlegges gjennomført konkurranseutsetting av tjenester som tidligere ble produsert i kommunal regi. Foreløpig har en relativt begrensede erfaringer med effektene av konkurranseutsetting. Utvalget vil understreke betydningen av at disse forsøkene evalueres grundig. Konkurranseutsetting innebærer i noen sammenhenger betydelig grad av irreversibilitet, og dersom en ikke er tilstrekkelig forutseende i gjennomføringen, kan resultatet bli langvarige uheldige konsekvenser. Det er derfor behov for mer kunnskap både om kostnadsmessige og kvalitetsmessige effekter av konkurranseutsetting. Det er særlig viktig å følge utviklingen over tid. Det kan være aktuelt å utarbeide veiledninger eller lignende for gjennomføring av anbudskonkurranser i offentlig sektor, særlig til hjelp for mindre kommuner.

Blant annet som konsekvens av større vekt på brukertilpasning, bør myndighetene legge mer vekt på å spesifisere tjenestenes innhold, dvs. hva tjenestene faktisk skal tilby. Myndighetene må legge til rette for at produsentene både har motivasjon og mulighet til å tilpasse seg brukernes behov og ønsker, og i mindre grad detaljstyre organisatoriske eller andre forhold i forbindelse med tjenesteproduksjonen.

Offentlig sektors utfordringer tilsier at frivillig sektor også i framtiden bør være en viktig del av velferdssamfunnet. Blant annet gjennom å mobilisere frivillig, ulønnet innsats og ved å framstå som et korrektiv og alternativ til offentlig virksomhet, vil frivillig sektor kunne avlaste det offentlige, bidra til fornyelse av velferdssamfunnet og bidra til at tjenestetilbudet blir bedre og mer effektivt.

1.5.9 Vilkår for nyetablering og innovasjon

Vilkår for nyetablering og innovasjon behandler utvalget i avsnitt 13.4.

Økonomiens evne til omstilling er en sentral faktor for økonomisk vekst. Nyetableringer og nedleggelser er viktig og nødvendig for å oppnå omstilling av næringsstrukturen. Denne typen dynamikk og fornyelse er både et spørsmål om innovasjonstakt i eksisterende foretak, og om oppbygging av ny og utfasing av gammel virksomhet. Omstilling og nyetablering er imidlertid ikke mål i seg selv, men derimot viktige ledd i en prosess med sikte på økt effektivitet.

Omstillingen i økonomien er betydelig større enn det en får inntrykk av ved å studere aggregerte størrelser. Selv om tall for økonomisk vekst, sysselsetting og arbeidsledighet vanligvis viser en forholdsvis jevn utvikling, foregår det en betydelig utskifting av arbeidsplasser på bedriftsnivå. Nyregistreringene har på 1990-tallet ligget mellom 24000 og 30000 foretak pr. år, noe som tilsvarer omtrent 10 prosent av eksisterende foretak. Dette er om lag på linje med gjennomsnittet internasjonalt. Derimot ligger nivået på norsk forskning og utvikling målt som andel av brutto nasjonalprodukt lavere enn gjennomsnittet i OECD. Spesielt er nivået på innovativ aktivitet og forskning- og utvikling i norsk næringsliv relativt lavt i forhold til land det er naturlig å sammenlikne oss med. Et stykke på vei skyldes dette den norske næringsstrukturen. Når en tar Norges spesielle utfordringer i betraktning knyttet til en stagnerende oljevirksomhet, mener utvalget det er nødvendig at det settes i verk tiltak for å øke innsatsen rettet inn mot økt verdiskaping.

For at en skal lykkes i å oppnå økt verdiskaping gjennom innovasjon og nyetablering, er det nødvendig at flere virkemidler ses i sammenheng. Forskningsinnsatsen må økes, men dette alene vil neppe gi de ønskede resultater. Kompleksiteten i innovasjonsprosessen tilsier at satsing på et bredt spekter av virkemidler innen flere politikkområder vil være mest effektivt. Det er bl.a. viktig å se på hvorvidt arbeidsstyrkens kompetanse er god nok og om utdanningssystemet i tilstrekkelig grad bygger opp under innovativ aktivitet. Herunder må en vurdere tiltak som kan bidra til samarbeid og kunnskapsoverføring mellom utdannings- og forsk-ningsinstitusjonene og de enkelte virksomheter.

Den nylig avlagte innstillingen fra Hervik-utvalget reiser forslag rettet inn nettopp mot å stimulere til økt FoU- og innovasjonsaktivitet i næringslivet. Utvalget stiller seg positiv til at det innføres tiltak for å øke nivået på privatfinansierte FoU.

Et godt klima for innovasjon og nyetablering avhenger av en rekke faktorer. Det er vanskelig å utforme virkemidler som dekker over helheten i innovasjonssystemet. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid virkemidlene innrettes slik at de bidrar til at innovasjonssystemene fungerer bedre. Samarbeid mellom næringslivet og forskningsinstitusjonene synes å finne sted i for liten grad. Hervik-utvalgets forslag om å kanalisere mer av FoU-støtten gjennom prosjekter der bedrifter samarbeider med universiteter, høyskoler og godkjente forskningsinstitusjoner kan stimulere slikt samarbeid, og er et eksempel på et tiltak som kan bidra til innovasjonssystemenes funksjon.

For å sikre at den offentlige innsatsen brukes på en effektiv måte, er det etter utvalgets vurdering viktig at de ulike ordninger evalueres ordentlig, og at ordninger som ikke fungerer tilfredsstillende endres eller avvikles. Videre er det viktig at den offentlige innsatsen ikke bidrar til å konservere næringsstrukturen, men derimot bidrar til nødvendig omstilling for å øke verdiskapingen i Norge.

Utvalget ser det som positivt at Forskningsrådet og SND gjennom de siste årene har utviklet et nært samarbeid. Utvalget har også merket seg at det er igangsatt en evaluering av SND, og at en evaluering av Forskningsrådet er varslet. Det tas for gitt at det i disse evalueringene ses på muligheter for en ytterligere forbedring av samarbeidet mellom de to institusjonene. Det kan etter utvalgets oppfatning være hensiktsmessig å foreta en samlet vurdering av institusjonenes innretning, med sikte på å avdekke muligheter for en bedre måloppnåelse gjennom mulige synergieffekter.

De omfattende målsettingene som knyttes til offentlig støtte til innovasjon, forskning og utvikling innebærer en betydelig utfordring ved utformingen av virkemidlene. Dersom virkemidlene utformes feil, eller koordineres dårlig, kan gode prosjekter risikere å ikke få støtte fordi de faller mellom de ulike virkemidler, mens svakere prosjekter får gjennomslag. Derfor er det viktig at det klargjøres på hvilket grunnlag eventuell støtte gis. Ved innsats rettet mot økt innovasjon og verdiskaping, må en legge stor vekt på måloppnåelse, og tiltakene bør evalueres løpende. Ved støtte til forsk-ning er det spesielt viktig at en reelt sett legger sterk vekt på høy forskningskvalitet.

SND har de senere årene gjennomført en dreining av virkemiddelbruken fra realinvesteringer og etablerte bedrifter over på kunnskapsinvesteringer og innovasjon. Det vil i tiden framover være viktig at SND ytterligere rendyrker sin rolle innenfor de feltene av kapitalmarkedet som det private markedet ikke selv dekker på en tilfredsstillende måte. Dette betyr at det bør satses ytterligere på innovasjon og myke investeringer. I tillegg bør SND ha økt fokus på å skape og støtte opp under arenaer hvor aktørene i kapitalmarkedet kan møtes, som for eksempel ulike innovasjonsmiljøer. For å gjøre dette bør SND benytte hele sitt spekter av virkemidler.

De statlige egenkapitalvirkemidlene for investeringer i SMB er i dag fordelt på fire ordninger/institusjoner. Dette er SND Invest, Venturefondet (forvaltet av SND Invest), såkornkapitalordningen (forvaltet av SND) og SIVA. I tillegg forvalter SND investeringsfondene for Nordvest-Russland og Øst-Europa, som parallellinvesterer sammen med norske investorer i de aktuelle områdene. Dette kan være en lite effektiv organisering. Mulighetene for synergier, stordriftsfordeler og en bedre risikoprofil tilsier etter utvalgets vurdering at en samlet vurdering av alle egenkapitalordningene bør igangsettes.

Omfanget av gjeldende lover og regler er stort og til dels komplisert å etterleve. Utvalget anbefaler at det gjennomføres tiltak som bidrar til å gjøre lov- og regelverket mindre ressurskrevende, særlig for små bedrifter. Utvalget mener det må etableres rutiner som sikrer at utredningsinstruksen bestemmelser i forhold til konsekvenser for næringslivet av nye lover og forskrifter etterleves.

For å bidra til et enklere regelverk for bedrifter i etableringsfasen, vil et pilotprosjekt med bruk av testpanel gjennomføres i regi av Nærings- og handelsdepartementet inneværende år. Dersom erfaringene fra dette pilotprosjektet viser seg å være gode, bør en vurdere å etablere et permanent testpanel for å fremskaffe informasjon om næringslivets forventede byrder ved ny lovgivning, lik det danske «Business Test Panel».

Flere fagmiljøer har pekt på de store muligheter for økt framtidig verdiskaping som ligger i fiskeri, havbruk og utnyttelse av de marine ressursene i vid forstand. De ulike miljøene legger vekt på at det er behov for en betydelig satsing på FoU for at verdiskapingspotensialet skal utløses. Det er knyttet spesielle utfordringer til innovasjon og FoU for en næring som dels består av mange små enheter, og som dels ennå ikke er etablert. For å få utløst verdiskapingspotensialet i denne næringen, vil utvalget anbefale at det settes ned et bredt sammensatt utvalg der samfunnsinteresser, næringsinteresser og FoU-institusjoner er representert. Formålet for utvalget må være å utvikle en overordnet strategi for ressursutnytting, kompetanseutvikling, tilrettelegging, konseptutvikling, forenklinger av lover og forskrifter og finansiering i marin sektor, slik at både samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske interesser blir godt ivaretatt.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon av 23. april 1999 nedsatte Regjeringen Bondevik et utvalg som skulle drøfte strategier for sysselsetting og verdiskaping. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal legge til grunn at den økonomiske politikken skal bidra til en bærekraftig utvikling med full sysselsetting og høy verdiskaping, vekst i konkurranseutsatt sektor i Fastlands-Norge, en effektiv offentlig sektor og en rettferdig fordeling.

Utvalget skal gi en beskrivelse av utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet, med vekt på arbeidsmarkedet. Utvalget skal legge vekt på å drøfte inntektspolitikkens rolle i denne perioden. Utvalget skal også analysere regional mobilitet på arbeidsmarkedet og gi en analyse av flyttemønstrene i lys av konjunktursvingningene og endringer i næringsstrukturen.

Utvalget skal ved hjelp av analyser og beregninger peke på de viktigste utfordringene norsk økonomi står overfor framover. Dette gjelder blant annet utfordringene som følger av en økt globalisering.

På denne bakgrunn skal utvalget drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid. I denne sammenhengen skal det legges vekt på tiltak som kan bidra til å bedre økonomiens virkemåte og det skal drøftes hvordan konjunktursvingninger kan reduseres. Utvalget skal redegjøre for hvilken rolle inntektspolitikken kan spille. Videre skal det vurdere hvordan den økonomiske politikken kan bidra til en mer effektiv bruk av ressursene i de ulike deler av landet, en langsiktig bærekraftig forvaltning av landets ressurser og en effektiv miljøpolitikk.

Utvalget skal vurdere næringslivets rammebetingelser slik at de kan bidra til en sterk konkurranseutsatt sektor og økt nyskapning i næringslivet.

Demografiske forhold medfører trolig svak vekst i arbeidsstyrken framover. For å sikre høy sysselsetting uten at den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes, er det viktig at arbeidsstyrken nyttes best mulig og at ikke mange unødig forblir utenfor arbeidsmarkedet. Utvalget skal i denne sammenheng vurdere arbeidsmarkedets virkemåte.

Utvalget skal gå nærmere inn på de utfordringene som utvalget for forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 peker på i forbindelse med lønnsforhandlingsprosessen og gi en nærmere drøfting av inndelingen av økonomien etter konkurransetype.

Fristen for utvalgets arbeid settes til 1. juli 2000.»

Utvalget fikk følgende sammensetning:

Professor Steinar Holden (Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo) (leder),

nestleder Jan Balstad (Landsorganisasjonen),

administrerende direktør Finn Bergesen jr . (Næringslivets Hovedorganisasjon), visesentralbanksjef Jarle Bergo (Norges Bank),

leder Randi Bjørgen (Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund),

leder Aud Blankholm (Akademikernes Fellesorganisasjon),

forskningssjef Ådne Cappelen (Statistisk sentralbyrå),

administrerende direktør Anne-Grete Ellingsen (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon),

nestformann Einar Johansen (Norges Fiskarlag),

ekspedisjonssjef Lorents Lorentsen (Finansdepartementet),

daglig leder Heidi Meland (Kunnskapssenteret i Gildeskål),

ekspedisjonssjef Morten Reymert (Arbeids- og administrasjonsdepartementet),

leder Halvdan Skard (Kommunenes sentralforbund),

ekspedisjonssjef Petter Skarheim (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet),

leder Kirsten Indgjerd Værdal (Norges Bondelag) ,

avdelingsdirektør Randi Wilhelmsen (Nærings- og handelsdepartementet),

leder An-Magritt Aanonsen (Akademikerne).

Etter regjeringsskiftet i mars 2000 har Einar Johansen møtt fast på Stortinget. Fra og med møtet 11. april 2000 har generalsekretær i Norges Fiskarlag Jan Skjærvø erstattet Einar Johansen.

Sekretariatet har vært ledet av avdelingsdirektør Arent Skjæveland, Finansdepartementet. Følgende har deltatt i sekretariatet: Avdelingsdirektør Geir Åvitsland, underdirektør Rune Aslaksen, underdirektør Per Mathis Kongsrud, underdirektør Inge Skeie, rådgiver Erling Berg, rådgiver Are Forbord, rådgiver Ingrid Hoff, rådgiver Morten Petter Johansen og konsulent Helga Birgitte Aasdalen (alle Finansdepartementet), rådgiver Harald Jachwitz Andersen og førstekonsulent Ole Christian Wasenden (begge Nærings- og handelsdepartementet), rådgiver Bjørn Dølvik (Arbeids- og administrasjonsdepartementet) og rådgiver Erik Bolstad Pettersen (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet). Forsker Knut Røed ved Frischsenteret har bistått i arbeidet med kapittel 11 om makroøkonomisk stabilitet, og forsker Torgeir Stokke ved FAFO har bidratt med faglige råd i arbeidet med kapittel 12.3 om lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet.

2.2 Utvalgets arbeid

Utvalget ble gitt et meget omfattende og bredt mandat som dekker store deler av den økonomiske politikken. Samtidig har fristen for utvalgets arbeid vært kort. Parallelt med utvalgets arbeid har dessuten mange av medlemmene vært opptatt med gjennomføringen av tariffoppgjøret 2000. Utvalget har likevel lagt vekt på å avslutte sitt arbeid innen den fastsatte fristen.

Bakgrunnen for at utvalget ble oppnevnt, var at lønnsoppgjøret i 1998 brakte lønnsveksten i Norge helt ut av kurs i forhold til våre handelspartnere. Partene i arbeidslivet og myndighetene kom i desember 1998 sammen til en inntektspolitisk konferanse på Thorbjørnrud, og her ble en enige om å nedsette fire utvalg:

  1. Et hurtigarbeidende utvalg som forberedte fjorårets inntektsoppgjør ( Arntsen-utvalget ). Utvalget avsluttet sitt arbeid 1. mars 1999.

  2. Et utvalg for å drøfte langsiktige strategier for sysselsetting og verdiskaping ( dette utvalget ), samt følge opp enkelte problemstillinger som ble drøftet av Arntsen-utvalget. Fristen for utvalgets arbeid er 1. juli 2000.

  3. Et utvalg for å analysere dagens forhandlingssystem og vurdere eventuelle forbedringer i institusjonelle rammer rundt lønnsforhandlingene ( Tarifforhandlingsutvalget ) ledet av Ingse Stabel. Utvalget skal avgi sin innstilling innen utgangen av 2000.

  4. Et utvalg for å gjennomgå arbeidsmiljøloven ( Arbeidslivsutvalget ) som ble ledet av Tom Colbjørnsen. Utvalget la fram sin innstilling 1. desember 1999.

I disse utvalgene har alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet vært representert. I tillegg er alle hovedorganisasjonene nå representert i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og i Regjeringens kontaktutvalg. Det har således funnet sted en viss endring i det inntektspolitiske samarbeidet ved at en i større grad har trukket inn alle hovedorganisasjonene.

Da dette utvalget har hatt et meget vidt mandat som dekker store deler av samfunnslivet, har utvalget på flere områder gått inn på forhold som berøres av arbeidet i de øvrige tre utvalgene nevnt ovenfor. I forhold til arbeidet i Arntsen-utvalget, har dette utvalget gått vesentlig lenger inn i ulike problemstillinger knyttet til hvordan lønnsdannelsen i Norge fungerer. Drøftingen av slike spørsmål har likevel konsentrert seg om en del hovedlinjer, i det en har lagt til grunn at Tarifforhandlingsutvalget vil gå videre inn i dette. Når det gjelder reguleringene av arbeidsmarkedet som gis i arbeidsmiljøloven, har utvalget i hovedsak nøyd seg med å vise til sentrale problemstillinger og forslag til videre arbeid som er trukket opp i Arbeidslivsutvalget.

Utvalgets rapport er delt inn i fire deler. Del I gir en oppsummering av rapporten og presenterer utvalgets forslag.

Del II beskriver den økonomiske situasjonen som dannet utgangspunktet for utvalgets arbeid. Kapittel 3 drøfter utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet, og den faktiske utviklingen sammenliknes med anslagene som ble presentert i Sysselsettingsutvalget i 1992. Drøftingen trekker bl.a. på utredningen «Drivkrefter bak konjunkturforløpet på 1990-tallet» som gjengis i vedlegg 11. Kapittel 4 belyser sentrale størrelser i norsk økonomi sett i et internasjonalt perspektiv. Hovedvekten ligger på arbeidsmarked, verdiskaping og offentlig sektor.

Utredningens del III (kapitlene 5–9) presenterer sentrale drivkrefter og utfordringer for den økonomiske utviklingen og organiseringen av arbeidslivet. Kapittel 5 beskriver den tiltakende globaliseringen og de utfordringer dette reiser. Fremstillingen har bl.a. trukket på utredningene NOU 1996: 17 «I Norge – for tiden?», «Lokalisering av næringsvirksomhet» som gjengis i vedlegg 9 og «Verdiskaping og næringsklynger» som gjengis i vedlegg 10. Kapittel 6 beskriver langsiktige perspektiver for statsfinanser og økonomisk utvikling basert på framskrivinger av bl.a. befolkning, pensjonsutbetalinger, petroleumsinntekter og offentlige utgifter. Mange av de sentrale økonomiske utfordringene som utvalget kommer tilbake til i del IV, trekkes opp i dette kapitlet. I kapittel 7 beskrives studier av utvikling i befolkningens verdigrunnlag og holdninger, og det diskuteres hvilke konsekvenser endringer i holdninger kan ha for arbeidsmarkedet og samfunnsutviklingen for øvrig. Kapittel 8 redegjør for den raske teknologiske utviklingen, kompetansens økende betydning og framveksten av nye organisasjonsformer. Kapitlet har bl.a. trukket på utredningen «Økonomisk vekst» som gjengis i vedlegg 7. I kapittel 9 belyses næringsmessige og geografiske omstillinger, dels ut fra hva som historisk har drevet slike omstillinger og dels ut fra hva som kan følge i årene framover. Framstillingen er bl.a. basert på utredningen «Analyser av regional mobilitet på arbeidsmarkedet med vekt på flytting, konjunktursvingninger og næringsstruktur» som gjengis som vedlegg 6.

Del IV går nærmere inn på hovedelementene i utvalgets strategi. Denne delen starter med et kapittel som oppsummerer hovedpunktene i tilrådingene fra Sysselsettingsutvalget av 1992, fra OECDs arbeid med sysselsettingsstudien og fra arbeidet i EU med den felles europeiske sysselsettingspolitikken. Utvalgets strategi presenteres så i følgende kapitler:

  • Makroøkonomisk stabilitet, kapittel (11)

  • Vår viktigste ressurs – om hvordan vi best kan utnytte arbeidskraften (kapittel 12)

    • Utviklingen i arbeidsstyrken i Norge (avsnitt 12.1)

    • En effektiv bruk av arbeidsstyrken (avsnitt 12.2)

    • Lønnsdannelse og det inntektspolitiske samarbeidet (avsnitt 12.3)

    • Utdanning (avsnitt 12.4)

  • En effektiv økonomi, vilkår for høy verdiskaping og lokalisering i Norge (kapittel 13)

    • Samspillet mellom offentlig og privat sektor (avsnitt 13.1)

    • En effektiv privat sektor (avsnitt 13.2)

    • Effektivitet og kvalitet i offentlig sektor (avsnitt 13.3)

    • Vilkår for innovasjon og nyetablering (avsnitt 13.4)

Med bakgrunn i utvalgets sammensetning, har en gått særlig grundig inn i lønnsdannelsen, det inntektspolitiske samarbeidet og arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Utvalget har her igangsatt fire egne utredninger, som er gjengitt vedleggene 1, 2, 3 og 4, og som er benyttet i avsnittene 12.2 og 12.3.

Når det gjelder effektivitet og kvalitet i offentlig sektor, har utvalget også igangsatt en egen utredning som gjengis som vedlegg 5. Denne er benyttet i avsnitt 13.3.

Utvalget har i perioden 4. juni 1999 til 26. juni 2000 hatt i alt 17 møter. To av utvalgets planlagte møter i mai 2000 ble utsatt fordi representantene for arbeidstaker- og næringsorganisasjonene ikke ønsket å møte i utvalget mens noen av hovedorganisasjonene var i konflikt.

Utvalgets arbeid har hatt to faser. Første fase var høsten 1999 hvor utvalget fikk presentert hovedinnholdet i de utredningene som utvalget hadde tatt initiativ til. Disse utredningene er presentert som vedlegg til utvalgets rapport. På møtet i oktober 1999 da lønnsdannelsen og det inntektspolitiske samarbeidet var tema, var også medlemmene av Tarifforhandlingsutvalget invitert til å delta. Annen fase av utvalgets arbeid var våren 2000 hvor utvalget drøftet utkast til kapitler og egne tilrådinger.

Følgende utredninger er presentert som vedlegg:

  • Vedlegg 1: Torgeir Aarvaag Stokke, FAFO: «Lønnsforhandlinger og samordning».

  • Vedlegg 2: Knut Røed, Frischsenteret: «Arbeidsledighet, stabiliseringspolitikk og lønnsdannelse – Er kollektiv lønnsmoderasjon en farbar vei mot lav arbeidsledighet?»

  • Vedlegg 3: Erling Barth, Institutt for samfunnsforskning og Karl Ove Moene, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo: «Er lønnsforskjellene for små?»

  • Vedlegg 4: Lars Calmfors, Institutet för internationell ekonomi, Stocholms universitet og Bertil Holmlund, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet: «Den europeiska arbetslösheten».

  • Vedlegg 5: Jørn Rattsø, NTNU og Rune J. Sørensen, Handelshøyskolen BI: «Utfordringer og reformer i offentlig sektor».

  • Vedlegg 6: Lasse Sigbjørn Stambøl, Statistisk sentralbyrå: «Analyser av regional mobilitet på arbeidsmarkedet med vekt på flytting, konjunktursvingninger og næringsstruktur».

  • Vedlegg 7: Tor Jacob Klette, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo: «Økonomisk vekst»

  • Vedlegg 8: Asbjørn Rødseth, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo: «Konkurranseutsette og skjerma næringer»

  • Vedlegg 9: Victor D. Norman, Norges Handelshøyskole: «Lokalisering av næringsvirksomhet».

  • Vedlegg 10: Torger Reve, Handelshøyskolen BI: «Verdiskaping og næringsklynger».

  • Vedlegg 11: Per Richard Johansen, Statistisk sentralbyrå: «Drivkreftene bak konjunkturforløpet»

I tillegg til presentasjonene av vedleggene, holdt følgende eksterne personer innledninger for utvalget:

  • Per Kleppe, leder av Sysselsettingsutvalget (NOU 26:1992): «Hva sa det forrige sysselsettingsutvalget?»

  • Terje Osmundsen, Future Preview: «Scenarier 2000 – hva slo til og hva har gått annerledes?»

  • Michael Klein og Erik Tallerås, Norske Shell, «Scenarier for det 21. århundre, hvor går vi?»

  • Thorvald Moe, visegeneralsekretær i OECD: «Lærdommer fra OECDs sysselsettingsstudie»

  • Kolbjørn Almlid, divisjonsdirektør i Statens nærings- og distriktutvikingsfond, SND: «Hva karakteriserer bedrifter som lykkes i å starte opp og hva er problemet for de som ikke klarer seg?»

  • Martin Dræge, direktør i Handels og Servicenæringens Hovedorganisasjon, HSH: «HSHs bedriftsundersøkelse»

  • Eystein Gjelsvik, økonom i Landsorganisasjonen, LO: «Hva er en riktig og rettferdig lønn for langtidsutdannede?»

  • Christian Hambro, direktør i Norges forskningsråd: «Om sammenhengen mellom forskning og innovasjon»

2.3 Administrative og økonomiske konsekvenser

Hovedtyngden av utvalgets arbeid er et forslag til en bredt anlagt strategi for å styrke sysselsettingen og verdiskapingen i Norge. Utvalget har gitt en bred samfunnsøkonomisk analyse hvor det er pekt på prinsipper og hovedlinjer i utformingen av de ulike politikkområder. Dette er det grundig redegjort for i utredningens del IV. De samfunnsøkonomiske gevinster knyttet til utvalgets forslag kan være betydelige ved at det kan bidra til å holde arbeidsledigheten lav og å øke verdiskapingen. Mulige alternative utviklingsbaner for norsk økonomi er belyst i kapittel 6 og kapittel 11. Utvalget har ikke valgt å gå inn på konkrete regelverksendringer eller organisatoriske endringer. Utvalgets forslag vil derfor i liten grad ha administrative konsekvenser. Det vises til omtalen av de enkelte forslagene i de ulike kapitlene i del IV.

Til toppen
Til dokumentets forside