NOU 2008: 13

Eierkontroll i finansinstitusjoner— Utredning nr. 19 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

0 Sammendrag

0.1 Sammendrag

0.1.1 Innledning

Banklovkommisjonens utredning nr. 19 Eierkontroll i finansinstitusjoner inneholder forslag til endringer av reglene i finansieringsvirksomhetsloven om eierkontroll ved erverv av eierandeler i finansinstitusjoner. Dette er endringer som etter Banklovkommisjonens vurdering er nødvendige for å gjennomføre EUs direktiv om prosedyreregler og kriterier for tilsynsmessig vurdering av erverv i den finansielle sektor, Rådsdirektiv 2007/44/EF, i norsk finanslovgivning.

Ved brev av 29. april 2008 fra Finansdepartementet ble Banklovkommisjonen bedt om å utarbeide utkast til de endringer i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 følgende, som vil være påkrevd ved gjennomføringen av direktiv 2007/44/EF i norsk rett. Mandatet er inntatt i avsnitt 1.1 nedenfor. I mandatet ba Finansdepartementet om at Banklovkommisjonens utkast ble ferdigstilt innen 15. september 2008.

For å få best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av hvordan de nødvendige endringer i finanslovgivningen som følge av en gjennomføring av direktiv 2007/44/EF bør utformes, har Banklovkommisjonen overlatt en del av det forberedende arbeidet til en arbeidsgruppe bestående av blant annet representanter fra en del store finansinstitusjoner, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen, Kredittilsynet og Norges Bank.

0.1.2 Bakgrunnen for arbeidet

I 2003 ble det gjort endringer i finansieringsvirksomhetsloven som innebar en oppheving av lovens bestemmelser om eierbegrensning og konkrete grenser for eierandeler i finansinstitusjoner. Disse reglene ble i stedet erstattet av et regelverk basert på skjønnsmessig eierkontroll i samsvar med det system som var lagt til grunn i EU/EØS-direktiver på bank- og forsikringsområdet. Dette systemet var etablert gjennom i hovedsak like bestemmelser i det konsoliderte direktiv 2000/12/EF om kredittinstitusjoner (senere avløst av direktiv 2006/48/EF), direktiv 92/49/EF om skadeforsikring og direktiv 92/96/EF om livsforsikring (senere avløst av det konsoliderte direktiv om livsforsikring 2002/83/EF). Direktiv 2007/44/EF gjør endringer i samtlige av disse direktivene. I kapittel 2 i utredningen er det gitt en oversikt over de tidligere eierkontrollreglene i EU/EØS, og i kapittel 3 er endringene som følge av det nye direktivet nærmere beskrevet. En oversikt over gjeldende norske lovregler er gitt i utredningens kapittel 4.

Direktiv 2007/44/EF innebærer en vesentlig endring og utbygging av bestemmelsene om eierkontroll ved erverv av eierandeler i finansinstitusjoner. Det innføres blant annet nye saksbehandlingsregler og kriterier for den tilsynsmessige vurdering av erverv av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. Fristen for gjennomføring av direktivet er satt til 21. mars 2009. Det ventes at direktivet vil bli gjort til en del av EØS-avtalen.

Banklovkommisjonen har de siste to år arbeidet med utkast til en samlet lovgivning for finansforetak og finanskonsern (finansloven). Formålet er å etablere et felles regelverk når det gjelder konsesjoner, eierforhold, organisatoriske forhold og andre institusjonelle forhold for de viktigste typer av foretak på finansområdet. Dette utredningsarbeidet er en videreføring og fornyet gjennomgang av det utredningsarbeidet som tidligere har ligget til grunn for Banklovkommisjonens utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. med endringer i Utredning nr. 8, NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II. Målsetningen med det lovopplegg som Banklovkommisjonen nå har under arbeid, er å få utarbeidet en ny samlet lovgivning om finansforetak og finanskonsern som skal kunne avløse gjeldende forretningsbanklov, sparebanklov, samt de institusjonelle deler av finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsloven. Etter den foreliggende fremdriftsplan beregnes utredningsarbeidet med en samlet finanslov å være sluttført våren 2009. På bakgrunn av at fristen for gjennomføring av direktiv 2007/44/EF er satt til utgangen av mars 2009, fant Banklovkommisjonen i samråd med Finansdepartementet, å kunne gi arbeidet med regelverket om eierforhold i finansforetak særlig prioritet i form av en egen avgrenset utredning om behovet for endringer i finansieringsvirksomhetsloven ved en gjennomføring av direktiv 2007/44/EF i norsk rett. Endringene i finansieringsvirksomhetsloven som er foreslått i denne utredningen, vil bli innarbeidet i senere utkast til samlet finanslov.

0.1.3 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

Direktiv 2007/44/EF gjør bare endringer i de bestemmelsene som gjelder eierkontroll ved erverv av kvalifiserte eierandeler i finansinstitusjoner eller erverv som medfører økning av slike eierandeler. Direktivet gjør ikke endringer i gjeldende direktivbestemmelser om egnethetsvurdering av eiere ved konsesjonstildeling. Gjeldende norske bestemmelser om egnethetsvurdering ved konsesjonstildeling henviser til bestemmelsene om egnethetsvurdering ved erverv av eierandeler. På bakgrunn av at direktiv 2007/44/EF nå etablerer et skille mellom disse regelsettene, har Banklovkommisjonen foreslått mindre justeringer av konsesjonsbestemmelsene i finansieringsvirksomhets­loven, forretningsbankloven og forsikringsloven som opphever koblingen mellom de to ulike regelsettene om egnethetsvurdering. Det er således ikke ment å foreslå noen realitetsendringer i reglene om egnethetsvurdering ved konsesjonstildeling.

Direktiv 2007/44/EF gjør heller ikke endringer i bestemmelsene i EU/EØS-direktivene som gjelder eierkontroll ved konsesjon ved overtakelse, sammenslåing eller deling av finansinstitusjoner. Banklovkommisjonen har derfor ikke foreslått endringer i de norske lovbestemmelsene på dette området.

Hovedtrekkene hva gjelder systematikken i de nye direktivbestemmelsene om eierkontroll ved erverv av kvalifiserte eierandeler i finansinstitusjoner, stemmer godt med det systematiske opplegget som ligger til grunn for gjeldende bestemmelser om eierkontroll ved erverv av eierandeler i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. Banklovkommisjonen har derfor så langt som mulig beholdt dette opplegget i sitt utkast til endringer av loven, og utkastet til endringer er begrenset til det som er ansett nødvendig for å oppnå en forsvarlig gjennomføring av direktivet. Banklovkommisjonens vurdering av behovet for lovendringer og en nærmere beskrivelse av de enkelte forslag til endringer er inntatt i utredningens kapittel 5.

Banklovkommisjonens utkast til endringer av finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. innebærer at det innføres et skille mellom forhåndsmelding av erverv eller økning av en kvalifisert eierandel, og et krav om at ervervet bare kan gjennomføres etter tillatelse av myndighetene. Det er videre innført tidsfrister for myndighetenes sluttføring av behandlingen og vurderingen av en forhåndsmelding. Myndighetene vil i utgangspunktet måtte avgjøre om det skal gis tillatelse til ervervet beskrevet i en forhåndsmelding innen 60 arbeidsdager. Dersom det ikke er truffet vedtak innen utgangen av denne fristen, vil tillatelse være ansett som gitt.

Myndighetenes avgjørelse skal treffes på grunnlag av en samlet vurdering av de momenter som skal eller kan tillegges vekt. I utkastet til endringer i finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 er det i samsvar med direktivet gitt en opplisting av forhold som myndighetene i særlig grad skal ta i betraktning.

Utkastet til lovendringer omfatter også bestemmelsene om konsolidering av eierandeler og myndighetenes muligheter for treffe pålegg om tvangssalg og lignende ved erverv av eierandeler i strid med regelverket. For å bidra til sammenheng i regelverket og lette Finansdepartementets arbeid med saken, har Banklovkommisjonen i vedlegg 2 i utredningen tatt inn et forslag til nødvendige endringer i forskrift 18. desember 2003 nr. 1639 om eierkontroll i finansinstitusjoner.

0.2 Summary

0.2.1 Introduction

The Banking Law Commission’s Report No. 19, Ownership in financial institutions, contains proposed amendments to the rules in the Financial Institutions Act concerning ownership in connection with acquisitions of holdings in financial institutions. These are amendments that in the view of the Banking Law Commission are necessary for implementing EU Directive 2007/44/EC in Norwegian financial sector legislation.

In a letter dated 29 April 2008 from the Ministry of Finance the Banking Law Commission was asked to prepare draft amendments to Sections 2-2 ff. of the Financial Institutions Act that would be required to implement Directive 2007/44/EC in Norwegian law. The terms of reference are included in Section 1.1 below. In its terms of reference the Ministry of Finance requests that the Banking Law Commission’s draft be ready by 15 September 2008.

To obtain the best possible basis for its consideration and assessment of the way to formulate amendments to financial sector legislation necessitated by the implementation of Directive 2007/44/EC, the Banking Law Commission has entrusted some of the preparatory work to a working group consisting of representatives of a number of large financial institutions, the Norwegian Financial Services Association, the Norwegian Savings Banks’ Association, Kredittilsynet (the Financial Supervisory Authority of Norway) and Norges Bank, among others.

0.2.2 The background for this work

In 2003, amendments were made to the Financial Institutions Act repealing the Act’s provisions concerning limitations on ownership and specific thresholds for holdings in financial institutions. Instead, these rules were replaced by rules based on discretionary control of ownership in accordance with the system set forth in EU/EEA directives in the areas of banking and insurance. This system had been established by virtually identical provisions of the consolidated Directive 2000/12/EC concerning credit institutions (subsequently superseded by Directive 2006/48/EC), Directive 92/49/EC concerning direct non-life insurance and Directive 92/96/EC concerning life assurance (subsequently superseded by the consolidated directive on life assurance, 2002/83/EC). Directive 2007/44/EC amends all of these directives. Chapter 2 of the report provides an overview of the earlier control of ownership rules in the EU/EEA, and Chapter 3 describes in detail the amendments that are required as a consequence of the new directive. Chapter 4 of the report provides an overview of the rules in current Norwegian legislation.

Directive 2007/44/EC entails a substantial change to and structure of the provisions relating to control of ownership connected with acquisitions of holdings in financial institutions. For example, it introduces new rules of procedure and criteria for the prudential assessment of acquisitions of qualified holdings in financial undertakings. The deadline for implementing the directive has been set at 21 March 2009. It is expected that the directive will be made a part of the EEA Agreement.

During the past two years the Banking Law Commission has been working on a draft of consolidated legislation for financial undertakings and financial groups (Finance Act). The purpose is to establish a common set of rules for licences, ownership, organisational matters and other institutional matters for the most important types of undertaking in the area of finance. This work is a continuation and re-review of the studies on which the Banking Law Commission based its Report No. 4, Official Norwegian Report, NOU 1998: 14 Financial undertakings, etc., with amendments in Report No. 8, Official Norwegian Report NOU 2002: 14 Activity of financial undertakings II. The aim of the legislative programme the Banking Law Commission is now working on is to draft new consolidated legislation concerning financial undertakings and financial groups that is to be able to supersede the current Commercial Banks Act and Savings Banks Act as well as the institutional portions of the Financial Institutions Act and the Insurance Act. According to the current schedule, the report on a consolidated act relating to financial undertakings is slated for completion in the spring of 2009. In view of the fact that the deadline for the implementation of Directive 2007/44/EC has been set at the end of March 2009, the Banking Law Commission, in consultation with the Ministry of Finance, found that it could give its work on the rules regarding ownership in financial undertakings particular priority in the form of a separate, limited report on amendments to the Financial Institutions Act necessitated by the implementation of Directive 2007/44/EC in Norwegian law. The amendments to the Financial Institutions Act that are proposed in this report will be incorporated into a subsequent draft of a consolidated act relating to financial undertakings and financial groups.

0.2.3 The assessments and proposals of the Banking Law Commission

Directive 2007/44/EC amends only the provisions concerning ownership in connection with acquisitions of qualified holdings in financial institutions or acquisitions that entail an increase in such holdings. The directive does not amend current directive provisions concerning assessments of the suitability of owners in connection with the granting of licences. Current Norwegian provisions relating to assessments of suitability in connection with the granting of licences refer to the provisions relating to assessments of suitability in connection with acquisitions of holdings. In light of the fact that Directive 2007/44/EC now establishes a separation between these sets of rules, the Banking Law Commission has now proposed minor adjustments of the licensing provisions of the Financial Institutions Act, the Commercial Banks Act and the Insurance Act that repeal the linkage between the two sets of rules pertaining to assessments of suitability. The idea is therefore not to propose any changes of substance to the rules pertaining to assessments of suitability in connection with licences.

Nor does Directive 2007/44/EC amend the provisions of the EU/EEA directives pertaining to the control of ownership for licensing in connection with the acquisition, merger or split-up of financial institutions. For that reason the Banking Law Commission has not proposed amendments to Norwegian legislation in these areas.

The main features of the system underlying the new directive provisions pertaining to control of ownership in connection with acquisitions of qualified holdings in financial institutions are in harmony with the system underlying the current provisions of Sections 2-2 ff. of the Financial Institutions Act regarding ownership in connection with acquisitions of holdings. For that reason, in its draft amendments to the Act the Banking Law Commission has retained this set-up as much as possible, and the draft amendments are restricted to what is deemed necessary to achieve a proper implementation of the directive. The assessment of the Banking Law Commission of the need for amendments to the Act and a detailed account of the individual draft amendments appear in Chapter 5 of the report.

The Banking Law Commission’s draft amendments to Sections 2-2 ff. of the Financial Institutions Act entail the introduction of a separation between prior notification of the acquisition or increase of a qualified holding and a requirement whereby the acquisition may be implemented only when authorised by the authorities. Furthermore, time limits are introduced for the authorities’ completion of consideration and assessment of a prior notification. In principle the authorities will have to decide within 60 working days whether to authorise the acquisition described in a prior notification. If no decision is reached by the end of this time period, authorisation will be regarded as having been granted.

The authorities are to reach their decision on the basis of an overall assessment of the criteria that shall or may be accorded weight. In accordance with the directive, the draft amendments to Section 2-4 of the Financial Institutions Act contain a list of criteria that the authorities shall take into particular consideration.

The draft amendments also include provisions concerning consolidation of holdings and the power of authorities to issue administrative orders regarding compulsory sale and similar in the event of acquisitions at variance with the rules. To help make the rules more consistent and facilitate the work of the Ministry of Finance on this matter, in Appendix 2 to the report the Banking Law Commission has included proposals for necessary amendments to Regulations No. 1639 of 18 December 2003 concerning ownership of financial institutions.

0.3 Banklovkommisjonens sammensetning

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 21 medlemmer:

  • Professor dr. juris Erling Selvig, leder ­(Universitetet i Oslo)

  • Avdelingsdirektør Olav Breck ­(Sparebankforeningen i Norge)

  • Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)

  • Direktør Sverre Dyrhaug (Finansnæringens Hovedorganisasjon)

  • Seksjonssjef Kjersti Elvestad (Kredittilsynet)

  • Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)

  • Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)

  • Advokat Øivind Fegth Knutsen (Advokatfirmaet Fegth Knutsen & Co. DA)

  • Administrerende direktør Anne-Lise Løfsgaard (Finansieringsselskapenes forening)

  • Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

  • Direktør Per Melsom, Oslo

  • Rådgiver Anne Nesheim Egeberg (Forbrukerrådet)

  • Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist (Handels- og Servicenæringens Hoved­organisasjon)

  • Seniorrådgiver Astrid Nyberget (Konkurransetilsynet)

  • Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

  • Direktør Marius Ryel (Norges Bank)

  • Generalsekretær Rolf A. Skomsvold (Norske Pensjonskassers Forening)

  • Advokat Kristin Skrede (DnB NOR ASA)

  • Seniorrådgiver Per Anders Stalheim (Barne- og likestillingsdepartementet)

  • Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud (Eiker, Modum og Sigdal tingrett)

  • Seksjonssjef Bente Øverli (Forbrukerombudet).

Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:

  • Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, ­hovedsekretær (Kredittilsynet)

  • Førstekonsulent Jørgen Keiserud, juridisk ­sekretær (Finansdepartementet)

  • Bankrådgiver Kari Lærum (Norges Bank).

Til dokumentets forside