1 Bakgrunnen for utredningen
1.1 Oppdraget
Banklovkommisjonen har i de siste to år arbeidet med et utkast til en samlet lovgivning for finansforetak og finanskonsern (finansloven). Formålet er å etablere et felles regelverk når det gjelder konsesjoner, eierforhold, organisatoriske forhold og andre institusjonelle forhold for de viktigste typer foretak på finansområdet. Dette utredningsarbeidet er en videreføring og fornyet gjennomgang av det utredningsarbeidet som tidligere har ligget til grunn for Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. med endringer i Utredning nr. 8, NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II. Målsetningen med det lovopplegg som Banklovkommisjonen nå har under arbeid, er således å få utarbeidet en ny samlet lovgivning om finansforetak og finanskonsern som skal kunne avløse de nå gjeldende banklover fra 1961, samt de institusjonelle deler av finansieringsvirksomhetsloven fra 1988 og forsikringsloven fra 2005. Et samlet utkast til en ny finanslov har vært forelagt Banklovkommisjonen til en førstegangsbehandling, og kommisjonen har sluttet seg til hovedlinjene i lovopplegget. Etter foreliggende fremdriftsplan beregnes utredningsarbeidet med en samlet finanslov å være sluttført våren 2009.
Banklovkommisjonen la opprinnelig til grunn at reglene om eierforhold i finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 til 2-6 kunne – uten materielle endringer – innarbeides rent redaksjonelt i utkastet til ny konsolidert finanslov. Det dreier seg her om lovregler som var utarbeidet på EU/EØS-rettslig grunnlag, og som dessuten var vedtatt for få år siden ved lov 20. juni 2003 nr. 42 på grunnlag av Ot.prp. nr. 50 (2002-2003) og NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner. Hovedbegrunnelsen for lovendringen var at en var kommet til at en i norsk rett burde gå over til det skjønnsbaserte system for eierkontroll som var gjennomført i EU/EØS-direktiver på finansområdet. Dette regelverket ble imidlertid høsten 2007 vesentlig endret og bygget ut ved direktiv 2007/44/EF (se vedlegg 5 (engelsk utgave) og vedlegg 6 (dansk utgave)) hvor det fastsettes nye saksbehandlingsregler og kriterier for den tilsynsmessige vurdering av erverv av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. Fristen for gjennomføring er 21. mars 2009.
Direktiv 2007/44/EF må ventes å bli gjort til del av EØS-avtalen. EØS-avtalen omfatter allerede samtlige direktiver som endres ved det nye direktivet. Av særlig betydning her er at dette gjelder direktiv 92/44/EF om skadeforsikring mv., direktiv 2002/83/EF om livsforsikring, direktiv 2005/68/EF om gjenforsikring, og direktiv 2006/48/EF om kredittinstitusjoner. I tillegg endrer direktivet også direktiv 2004/39/EF om markeder for finansielle instrumenter, herunder verdipapirforetak. Banklovkommisjonens arbeidsoppgaver omfatter imidlertid ikke spørsmål som gjelder verdipapirhandelloven, og i utredningen her går en derfor ikke inn på spørsmål vedrørende gjennomføringen av endringene i direktiv 2004/39/EF i verdipapirlovgivningen. For øvrig nevnes at en arbeidsgruppe oppnevnt av Finansdepartementet 28. juni 2007, avga sin utredning 14. desember 2007, med utkast til ny lovgivning om eierforholdene i børser, Verdipapirsentralen og annen finansiell infrastruktur.
Da Banklovkommisjonen drøftet det generelle opplegget i utkastet til en ny konsolidert finanslov, ble det på denne bakgrunn reist spørsmål om ikke Banklovkommisjonen burde gi særlig prioritet til arbeidet med det avsnitt i lovutkastet som omfatter regelverket om eierforhold i finansforetak. En antok at en utredning avgrenset til behovet for endringer i bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven i forbindelse med norsk gjennomføring av bestemmelsene i direktiv 2007/44/EF, ville – utskilt som egen sak – i hovedsak kunne være sluttført over sommeren 2008 og i tilfelle gi grunnlag for nødvendige lovendringer innen utløpet av gjennomføringsfristen 21. mars 2009. Det ble pekt på at denne fristen neppe ville kunne overholdes dersom Banklovkommisjonen som planlagt sluttførte sitt arbeid med utkastet til ny finanslov våren 2009.
Ved brev av 29. april 2008 fra Finansdepartementet fikk Banklovkommisjonen deretter i oppdrag å utarbeide utkast til de endringer i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. som vil være påkrevd ved gjennomføringen av direktiv 2007/44/EF i finanslovgivningen. I brevet uttaler departementet:
«EU vedtok 5. september 2007 direktiv 2007/44/EF om prosedyreregler og kriterier ved konsesjonsbehandling av erverv og forhøyelse av eierandeler i finansinstitusjoner innenfor EØS-området (eierkontrollregler). Direktivet er EØS-relevant og forventes innlemmet i EØS-avtalen. Fristen for å gjennomføre kommende EØS-regler som svarer til direktivet vil sannsynligvis bli 21. mars 2009.
Direktivet innebærer formelt endringer i direktivene 92/49/EØF (tredje skadeforsikringsdirektiv), 2002/82/EF (livsforsikringsdirektiv), 2004/39/EF (MiFID), 2005/68/EF (gjenforsikringsdirektiv) og 2006/48/EF (revidert bankdirektiv). Materielt innebærer direktivet endringer i forhold til den egnethetsvurderingen som kompetente myndigheter skal foreta ved oppkjøp og fusjoner i finanssektoren, herunder prosessuelle regler som tidsfrist for vurderingen, og de kriterier som myndighetene kan legge til grunn ved egnethetsvurderingen. Gjennomføringen av direktivet vil etter departementets vurdering kreve lovendring.
Banklovkommisjonen bes om å utarbeide høringsnotat med forslag til lov- og forskriftsendringer som er nødvendige for å gjennomføre de kommende EØS-reglene. Høringsnotatet skal inneholde en vurdering av de økonomiske og administrative konsekvenser som reglene vil antas å medføre.
Det bes om at Banklovkommisjonen tar kontakt med departementet dersom det ligger an til at høringsnotatet ikke kan ferdigstilles til 15. september 2008.»
1.2 Skjønnsbasert kontroll med eierforhold i finansinstitusjoner
Endringene i finansieringsvirksomhetsloven i 2003, medførte at lovens opprinnelige regler om eierbegrensning og de konkrete grenser for eierandeler i finansinstitusjoner som der var fastsatt, ble opphevet og erstattet av et regelverk basert på skjønnsmessig eierkontroll i samsvar med det system som var lagt til grunn for de da gjeldende EU/EØS-direktiver på bank- og forsikringsområdet. EUs system for eierkontroll var fastlagt gjennom i hovedsak like bestemmelser i det konsoliderte direktiv 2000/12/EF om kredittinstitusjoner (senere avløst av direktiv 2006/48/EF), direktiv 92/49/EF om skadeforsikring og direktiv 92/96/EF om livsforsikring (senere avløst av det konsoliderte direktiv om livsforsikring 2002/83/EF).
Som det fremgår nedenfor i kapittel 2, var bestemmelsene om eierkontroll i disse direktivene meget knappe, utformet nærmest som prinsipper for kontroll med eiere av såkalte kvalifiserte eierandeler ved henholdsvis meddelelse av konsesjon og ved særskilte erverv av slike eierandeler. I det konsoliderte direktiv for kredittinstitusjoner (2000/12/EF) var bestemmelsene tatt inn i henholdsvis artikkel 7 og artikkel 16, og inngikk uten materielle endringer i det senere direktivet 2006/48/EF i artiklene 12 og 19. I det konsoliderte direktiv om livsforsikring (2002/83/EF) finnes de tilsvarende bestemmelser i artikkel 15, jf. artikkel 7.
Med utgangspunkt i disse bestemmelsene, og etter forbilde av nasjonal gjennomføringslovgivning i enkelte EU-land, ble dette systemet for skjønnsbasert kontroll med eierforholdene i finansinstitusjoner gjennomført i norsk rett ved til dels mer utførlige bestemmelser i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. (se vedlegg 1.) Som påpekt i NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner s. 43 flg., ville direktivenes generelt utformede bestemmelser åpne for at de enkelte medlemsstatene gjennomfører bestemmelsene i nasjonal lovgivning på nokså forskjellig måte, samt at systemet med skjønnsbasert eierkontroll ville bli praktisert til dels vesentlig forskjellig i de enkelte land. I de senere år har en innenfor EU fått bekreftet, særlig i tilfelle av oppkjøp innen banksektoren, at medlemslandene her har atskillig spillerom, blant annet når det gjelder å motsette seg oppkjøp som de nasjonale myndigheter av ulike grunner måtte anse uønsket.
Bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. gjelder «erverv» av kvalifiserte eierandeler. Direktivbestemmelsene som gjelder eierkontroll ved konsesjonstildelingen, er inntatt i de relevante lovbestemmelser vedrørende meddelelse av konsesjon til å drive virksomhet som henholdsvis bank, forsikringsselskap og finansieringsforetak, se forretningsbanklovens § 8a tredje ledd, forsikringsloven § 2-1 første ledd og finansieringsvirksomhetsloven § 3-3 femte ledd. Disse bestemmelsene fastsetter generelt at konsesjon skal nektes med mindre «Kongen er overbevist om at eiere av kvalifisert eierandel og innehav av slike eierandeler er i samsvar med finansieringsvirksomhetsloven § 2-3». At egnethetsvurderingen ble basert på samme kriterier ved erverv av eierandeler og ved konsesjonstildeling, hadde sin bakgrunn i at de da gjeldende bestemmelser i EU/EØS-direktivene i hovedsak var likelydende (se nedenfor i avsnitt 2.1).
Etter at den norske gjennomføringslovgivningen ble vedtatt i 2003, er det vedtatt nye EU/EØS-direktiver om markeder for finansielle instrumenter (direktiv 2004/39/EF) og om gjenforsikringsvirksomhet (direktiv 2005/68/EF). Direktivet om markeder for finansielle instrumenter som inneholder tilsvarende knappe bestemmelser om eierkontroll, er gjennomført i norsk rett ved lov 29. juni 2007 nr. 75 om verdipapirhandel (se vedlegg 3) og lov 29. juni 2007 nr. 74 om regulerte markeder (børsloven) (se vedlegg 4). Bestemmelser om eierkontroll er for verdipapirforetak inntatt i verdipapirhandelloven § 9-10 og for regulert marked inntatt i børsloven §§ 17 og 18. Når det gjelder enkelthetene, avviker disse lovbestemmelsene noe fra reglene i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. Direktivet om gjenforsikring ble gjennomført ved lov 14. mars 2008 nr. 6 om endringer i innskuddspensjonsloven, forsikringsformidlingsloven, forsikringsloven mv. Reglene om eierforhold i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. gjelder også gjenforsikringsselskaper.
1.3 Et nytt EU/EØS-direktiv
EUs erfaringer med det skjønnsbaserte system for eierkontroll førte til at det i 2007 ble vedtatt et nytt direktiv (2007/44/EF) vedrørende saksbehandlingen og kriteriene for tilsynsmessig vurdering av erverv eller økning av eierandeler i finansforetak. Det ble imidlertid ikke foretatt tilsvarende endringer i de tidligere bestemmelsene om eierkontroll ved konsesjonstildelingen. Begrunnelsen for dette lovtiltaket fremgår av formålsparagraf 2 i direktivet, hvor det heter:
Engelsk versjon:
«(2) The legal framework has so far provided neither detailed criteria for a prudential assessment of the proposed acquisition nor a procedure for their application. A clarification of the criteria and the process of prudential assessment is needed to provide the necessary legal certainty, clarity and predictability with regard to the assessment process, as well as the result thereof.»
Dansk versjon:
«(2) I disse retlige rammer er ikke hidtil fastsat hverken detaljerede kriterier for tilsynsmæssig vurdering af den påtænkte erhvervelse eller en procedure for anvendelsen af dem. Der er behov for en præcisering af kriterierne og processen i forbindelse med tilsynsmæssig vurdering for at tilvejebringe den nødvendige retssikkerhed, klarhed og forudsigelighed med hensyn til vurderingsprocessen samt med hensyn til resultaterne heraf.»
Ved det nye direktivet er det på samme tid foretatt i hovedsak likelydende endringer i det konsoliderte direktivet om kredittinstitusjoner, samtlige tre direktiver på forsikringsområdet, og direktivet om markeder for finansielle instrumenter. Materielt og formelt innebærer disse endringene at det nå inntas et så å si enslydende og meget detaljert system for skjønnsbasert kontroll med erverv av kvalifiserte eierandeler i institusjoner som omfattes av disse fem direktivene.
Direktiv 2007/44/EF er i alt vesentlig utformet som et fullharmoniseringsdirektiv, begrunnet først og fremst i prinsippet om fri bevegelse av kapital innenfor det indre marked. Dette fremgår av formålsparagraf 6, hvor det uttales:
Engelsk versjon:
«(6) For markets that are increasingly integrated and where group structures may extend to various Member States, the acquisition of a qualifying holding is subject to scrutiny in a number of Member States. Maximum harmonisation throughout the Community of the procedure and the prudential assessment, without the Member States laying down stricter rules, is therefore critical. The thresholds for notifying a proposed acquisition or a disposal of a qualifying holding, the assessment procedure, the list of assessment criteria and other provisions of this Directive to be applied to the prudential assessment of proposed acquisitions should therefore be subject to maximum harmonisation.»
Dansk versjon:
«(6) For markeder, som bliver mere og mere integrerede, og hvor koncernstrukturer kan brede sig over forskellige medlemsstater, underkastes erhvervelsen af en kvalificeret deltagelse vurdering i en række medlemsstater. Det er derfor helt afgørende at sikre størst mulig harmonisering i hele Fællesskabet af proceduren og de tilsynsmæssige vurderinger, uden at medlemsstaterne fastsætter strengere regler. Tærsklerne for underretning om en påtænkt erhvervelse eller en afhændelse af en kvalificeret deltagelse, vurderingsproceduren, listen over vurderingskriterier og andre bestemmelser i dette direktiv, som skal anvendes på den tilsynsmæssige vurdering af påtænkte erhvervelser, bør derfor harmoniseres i størst muligt omfang.»
Det fremgår videre av formålsparagraf 6 at medlemslandene likevel ikke er avskåret fra å gi nasjonal gjennomføringslovgivning anvendelse også på eierandeler som ikke er store nok til å fylle direktivets krav til en kvalifisert eierandel, dvs. utgjør mindre enn 10 prosent av kapitalen eller stemmene i finansforetaket. Medlemslandene kan også fastsette retningslinjer for vurderingen av om en slik eierandel skal anses å gi vesentlig innflytelse i foretaket.
En viktig endring i samtlige direktiver er også at EU-Kommisjonen er tillagt kompetanse – i samsvar med komitologi-prosedyren – til å fastsette utfyllende regler for å tilpasse regelverket til den fremtidige utvikling og for å sikre at medlemslandene i praksis anvender bestemmelsene i det enkelte direktiv på en ensartet måte. Det vises i denne sammenheng til formålsparagraf til direktiv 2007/44/EF der det uttales følgende:
«(12) The assessment criteria may, in the future, need adjustments to take into account market developments and the need for a uniform application throughout the Community. Such technical adjustments should be adopted in accordance with Council Decision 1999/468/EC of 28 June 1999 laying down the procedures for the exercise of implementing powers conferred on the Commission.»
Dette er blant annet fulgt opp i direktivets artikkel 5(6), der det er foreslått endring i det konsoliderte kredittinstitusjonsdirektivet (2006/48/EC) artikkel 150 nr. 2 som innebærer at nasjonale myndigheter skal innarbeide endringer i de fastsatte kriteriene som utarbeides av kompetente myndigheter i EU.
1.4 Norsk gjennomføring
Banklovkommisjonen har lagt til grunn at direktiv (2007/44/EF) vil bli gjort til del av EØS-avtalen og derfor skal gjennomføres i norsk rett så vidt mulig innen fristen 21. mars 2009. Banklovkommisjonen legger derfor i utredningen her frem et utkast til de endringer i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 til 2-6 om erverv av kvalifiserte eierandeler i finansinstitusjoner som det antas å være behov for ved gjennomføringen i norsk rett av direktivet 2007/44/EF. Som nevnt, medfører ikke direktiv 2007/44/EF endringer av betydning når det gjelder eierkontroll ved konsesjonstildelingen.
For bedre å tilpasse innholdet i bestemmelsene om eierkontroll ved konsesjonstildeling til innholdet i bestemmelsene i direktivene på finansområdet, har Banklovkommisjonen også fremmet utkast til endringer i de relevante bestemmelser i forretningsbankloven § 8a, forsikringsloven § 2-1 og finansieringsvirksomhetsloven § 3-3.
Banklovkommisjonen antar at det lovgivningsbehov som foreligger på dette området i alt vesentlig vil være bestemt av de endringer som direktiv 20007/44/EF medfører i de bestemmelser om skjønnsbasert eierkontroll i EU/EØS-direktivene på finansområdet som i sin tid ble lagt til grunn for gjeldende bestemmelser om eierforhold i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-2 flg. En vil derfor i kapittel 2 først gi en oversikt over det systemet for eierkontroll som hittil har vært gjeldende innenfor EU/EØS-området, basert på fremstillingen i NOU 2002: 3 av bestemmelsene i det konsoliderte direktiv for kredittinstitusjoner i direktiv 2000/12/EF. Deretter vil det i kapittel 3 bli gitt en fremstilling av regelverket i det nye direktivet (2007/44/EF) med henblikk på å avklare hvilke endringer i, og tillegg til, EU/EØS-regelverket som dette direktivet medfører. Fremstillingen her er knyttet til de nye bestemmelsene i direktivet om kredittinstitusjoner, dvs. artiklene 12, 19, 19a, 19b, 20 og 21. Det vises særskilt til Vedlegg 7 i utredningen, som gjengir bestemmelsene i direktivet om kredittinstitusjoner slik de lyder etter endringene i direktiv 2007/44/EF, samt de tidligere bestemmelser som samtidig ble opphevet eller erstattet av nye bestemmelser.
På bakgrunn av en oversikt over bestemmelsene i gjeldende lovgivning (nedenfor kapittel 4), vil Banklovkommisjonen i kapittel 5 redegjøre for, og vurdere, de spørsmål som oppstår i forbindelse med utformingen av ny norsk lovgivning om eierforhold i finansinstitusjoner. Det bemerkes at det ligger utenfor Banklovkommisjonens oppgaver å vurdere spørsmål knyttet til lovgivningen om verdipapirhandelen og regulerte markeder. Som nevnt medfører imidlertid direktiv 2007/44/EF de samme endringer i direktivet 2004/39/EF om markeder for finansielle instrumenter som i de øvrige direktiver på finansområdet. En antar derfor at det utkast til ny lovgivning som Banklovkommisjonen fremlegger i utredningen også vil kunne danne utgangspunkt for departementets egen vurdering av de spørsmål som gjelder endring av reglene for verdipapirforetak i verdipapirhandelloven.