11 Administrative og økonomiske konsekvenser

11.1 Innledende betraktninger i henhold til utredningsinstruksen

Direktiv om markeder for finansielle instrumenter (MiFID) har blitt endret en rekke ganger siden det trådte i kraft i 2007. For å styrke reguleringen ytterligere, foretok Kommisjonen en gjennomgang av MiFID, men fremfor å gjøre endringer i eksisterende rettsakter, ble det ansett som mer hensiktsmessig å utarbeide et helt nytt direktiv og en forordning. Dette arbeidet resulterte i MiFID II og MiFIR, og rettsaktene oppstiller en rekke nye krav til aktører som leverer investeringstjenester eller driver investeringsvirksomhet knyttet til finansielle instrumenter i EØS-området.

Formålet med det nye regelverket er å øke tilliten til og effektiviteten i finansmarkedene med lavere risiko for markedsforstyrrelser og redusert systemrisiko. Dette skal oppnås gjennom tiltak for å øke transparensen i markedet, styrke investorbeskyttelsen, regulere hittil uregulerte markeder og foretak, bedre foretakenes risikostyring og sikre tilsynsmyndighetenes mulighet til effektiv oppfølging.

MiFID II og MiFIR med tilhørende kommisjonsdirektiv og -forordninger utgjør til sammen et meget omfattende og detaljert regelverk. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre regelverket i norsk rett. Manglende eller avvikende gjennomføring vil utgjøre et brudd på Norges EØS-forpliktelser. Utvalget foreslår i denne utredningen endringer i forskrifter til verdipapirhandelloven og enkelte andre forskrifter, som er nødvendige for å oppfylle Norges EØS-forpliktelser.

MiFID II og MiFIR med tilhørende utfyllende rettsakter innebærer at det i hovedsak gis fullharmoniserte EØS-regler med lite nasjonalt handlingsrom. Kommisjonsforordningene til MiFID II og MiFIR skal gjennomføres som sådan, mens kommisjonsdirektivet til MiFID II i all hovedsak innebærer fullharmonisering. På noen få områder gir kommisjonsdirektivet likevel mulighet for å vedta regler som går ut over direktivets minimumsregler, og på områder som ikke reguleres av MiFID II og MiFIR, vil det fortsatt være mulighet for å gi nasjonale regler. Utvalget har i liten grad foreslått bruk av nasjonal handlefrihet ved gjennomføringen i norsk rett. I NOU 2017: 1 har utvalget foreslått å beholde enkelte gjeldende lovbestemmelser som ligger utenfor MiFID II og MiFIR. På disse områdene foreslår utvalget også å beholde enkelte gjeldende bestemmelser i forskrift.

Utvalget har i den tidligere utredningen NOU 2017: 1 tatt stilling til et prinsipielt spørsmål i forhold til gjennomføringen, der utvalget foreslår som en hovedregel at gjennomføring av de aktuelle direktivene og forordningene gjøres i tråd med et trinnhøydeprinsipp. Dette innebærer at regler som står i hoveddirektivet (MiFID II) og hovedforordningen (MiFIR) gjennomføres i lov, mens kommisjonsdirektivet og -forordninger gjennomføres i forskrift. Bakgrunnen for valget er at utvalget mener det er behov for et tydelig system for gjennomføring, og at dette i seg selv kan bidra til å skape orden i regelverket.

Som nevnt, innebærer EØS-avtalen en plikt til å gjennomføre det aktuelle EU-regelverket. Det anses ikke hensiktsmessig å skissere alternative løsninger eller foreta en full avveining av nytten av regelverket sett opp mot kostnaden. Utvalget har derfor valgt å foreta en overordnet analyse av det nye regelverkets konsekvenser for næringsliv, forbrukere og myndigheter i henhold til utredningsinstruksen.

Utvalgets anbefaling til vedtak er i all hovedsak gitt av premissene i MiFID II og MiFIR med tilhørende kommisjonsdirektiv og -forordninger, som Norge er pålagt å innføre. På de fleste områder vil alternative tiltak ikke oppfylle minstekravet i forpliktelsene. På de få områdene der man har nasjonalt handlingsrom, anses alternativer ut over minimumskravet i all hovedsak ikke å være hensiktsmessige. En nærmere beskrivelse av utvalgets forslag finnes i kapitlene 2 til 10.

De administrative og økonomiske konsekvensene av det samlede regelverket er beskrevet i tidligere utredning. Disse vurderingene vil også være gjeldende for de endringer og presiseringer som behandles i denne utredningen. For en detaljert beskrivelse av konsekvensene av det samlede regelverket vises derfor i hovedsak til kapittel 11 av NOU 2017: 1.

11.2 Administrative og økonomiske konsekvenser for foretak under tilsyn

Endringene i MiFID II vil blant annet få betydning for verdipapirforetak, kredittinstitusjoner, regulerte markeder og MHF-er. Forvaltningsselskap for verdipapirfond og forvaltere av alternative investeringsfond kan også bli direkte eller indirekte berørt.

Ved utgangen av november 2017 var det totalt 106 norske verdipapirforetak, samt 19 filialer av utenlandske verdipapirforetak. På samme tidspunkt var det gitt 4 tillatelser til regulerte markeder og 2 foretak hadde tillatelse til å drive MHF. 28 foretak hadde tillatelse som forvaltningsselskap for verdipapirfond og 37 foretak hadde tillatelse som forvalter av alternative investeringsfond.

Hvorvidt det enkelte foretak blir omfattet av de nye bestemmelsene, avhenger blant annet av terskelverdiene for unntak. Videre vil variasjonen i verdipapirforetakenes tjenestespekter medføre at foretakene påvirkes ulikt av endringene. Det er derfor vanskelig å gi anslag om kostnader for det enkelte foretak.

I NOU 2017: 1 omtalte utvalget enkelte usikre anslag fra den svenske Fondhandlarforeningen rundt ressursbruk og direkte kostnader for tilpasninger til det samlede nye regelverket. Den svenske og norske verdipapirforetaksbransjen er ikke nødvendigvis direkte sammenlignbar, men utvalget mener at de svenske anslagene kan gi relevant veiledning på den forventede ressursbruken også for norske aktører.

De svenske foretakene har til Fondhandlarforeningen kvantifisert andelen av deres samlede personalressurser som vil medgå til tilpasning til MIFID II og MIFIR. Aktørene har oppgitt slik ressursbruk i intervallet mellom 2 og 15 prosent, der den laveste prosentsatsen gjelder for store verdipapirforetak og den høyeste prosentsatsen gjelder for mindre verdipapirforetak. Som tallene viser, forventes ressursbruken å bli relativt sett betydelig større hos de mindre foretakene enn hos de store.

11.2.1 Eierkontroll

Dokumentasjonskravet ved eierkontroll økes betydelig og det stilles blant annet krav om en vurdering av erververs økonomiske soliditet.

Tiltakene vil bidra til å sikre solide og egnete eiere av foretak i verdipapirmarkedet. På den annen side vil foretakene få økte kostnader til dokumentasjon knyttet til eierkontroll. Anslagsvis kan det dreie seg om 10-15 saker pr år for bransjen samlet. I tillegg vil det tilkomme noen løpende utgifter i form av strengere kontrollrutiner.

11.2.2 Rapportering av varederivatposisjoner

Rapporteringsplikten for varederivathandel er en ny og omfattende forpliktelse med blant annet krav om daglige og ukentlige rapporteringer av posisjoner både til Finanstilsynet og ESMA.

Rapportering og tilsyn vil øke muligheten for å avdekke risikooppbygging eller markedsmanipulasjon, og som et resultat kunne øke tilliten til varederivatmarkedene.

Rapporteringen er omfattende og vil medføre kostnader både for markedsaktører og Finanstilsynet, jf. NOU 2017: 1. Anslagsvis vil 10-15 norske foretak, inkludert 3-4 handelsplasser, bli omfattet av den nye rapporteringsplikten. I denne utredningen behandles felles rapporteringsformat og fristene for rapportering. Disse spesifiseringene har små konsekvenser i seg selv og endrer ikke konklusjonene fra tidligere konsekvensanalyser.

11.2.3 Flere foretak må søke konsesjon

MiFID II åpner for å etablere flere nye typer markedsaktører som vil være underlagt tilsyn. Formålet er å sikre et helhetlig tilsyn med hele verdipapirmarkedet, men det er samtidig kostnader forbundet med konsesjonssøknad og oppfølging av forpliktelser for de foretak som omfattes.

I denne utredningen behandles blant annet standardisering av skjema og prosess når det skal søkes om nødvendig tillatelse for henholdsvis verdipapirforetak og datarapporteringstjenester. Formatet og informasjonen avviker noe fra dagens oppsett, men vil på sikt føre til en strømlinjeforming som kan bidra til å redusere den totale byrden rundt søknadsprosessen.

11.3 Administrative og økonomiske konsekvenser for øvrige markedsaktører, næringsliv og forbrukere

11.3.1 Konsesjonsplikt for aktører i varederivatmarkedet

Under MiFID II vil flere finansielle instrumenter anses som varederivater. Enkelte ikke-finansielle foretak som handler i varederivater, vil derfor kunne bli underlagt konsesjonskrav.

Tiltakene er ment å styrke tilliten til derivatmarkedene. På den annen side vil konsesjonsplikt medføre økte kostnader knyttet til interne rutiner og retningslinjer, compliance og IT-løsninger for blant annet rapportering.

I NOU 2017: 1 var det knyttet stor usikkerhet til antall nye foretak som få krav om konsesjon fordi terskelverdiene for unntak fra konsesjonsplikt ikke var fastsatt på det tidspunkt. De endelige terskelverdiene er høyere enn man tidligere hadde grunn til å anta, og det er innført flere betingelser som må være oppfylt før konsesjonsplikt utløses. På bakgrunn av de nye detaljene anslås antallet ikke-finansielle foretak som vil komme inn under konsesjonsplikten, å være svært lavt.

11.4 Administrative og økonomiske konsekvenser for myndighetene

Virksomhetsområdet som omfattes av MiFID II og MiFIR, faller inn under Finanstilsynets ansvarsområde. Finanstilsynet vil ha ansvaret for forvaltningen av regelverket, tilsyn med foretakene og markedene omfattet av direktivet, og være sanksjonsmyndighet i tilfeller av regelbrudd.

Samtlige tiltak nevnt i utredningen vil derfor også ha konsekvenser for Finanstilsynets arbeid. Under følger omtale av de administrative og økonomiske konsekvenser for Finanstilsynet av regelverksendringer behandlet i denne utredningen.

11.4.1 Flere foretak under tilsyn

MiFID II åpner for å etablere flere nye typer markedsaktører som vil være underlagt tilsyn. Videre vil dagens tilsynsregimer utvides til å omfatte et høyere antall foretak enn hva som følger av gjeldende regelverk, bl.a. ikke-finansielle foretak som handler varederivater.

Som omtalt i NOU 2017: 1, vil endringene i regelverket kreve økte ressurser fra Finanstilsynet til utforming av interne rutiner, og behandling av søknad om tillatelser fra nye foretak som blir omfattet, samt i det løpende arbeidet vil oppfølgingen av regelverket bli mer kompleks. En spesiell ressursinnsats må forventes knyttet til informasjon og rettledning av foretak som ikke tidligere har vært under tilsyn. Etablering av kontaktpunkt for leverandører av datarapporteringstjenester, som omtales i denne utredningen, er et eksempel på dette, men endrer ikke tidligere vurderinger av konsekvenser.

11.4.2 Posisjonsgrenser for varederivater

Det nye posisjonsregimet for varederivater innebærer at Finanstilsynet får flere nye oppgaver knyttet til fastsettelse og håndheving av posisjoner og overvåking av markedet.

Formålet med posisjonsregimet er å forhindre markedsmisbruk og å motvirke spekulasjoner som kan medføre uønskede svingninger i råvareprisene.

Finanstilsynet vil måtte utvikle omfattende IT-systemer for å kunne håndtere det nye regelverket på varederivatområdet, jf. NOU 2017: 1. I denne utredningen behandles detaljene rundt blant annet hvordan Finanstilsynet skal gå fram i fastsettelsen av posisjonsgrensene. Det skal fastsettes posisjonsgrenser for totalt 54 varederivater, hvorav 9 forutsetter komplekse analyser. Finanstilsynet vil løpende måtte foreta en vurdering av markedsforholdene for eventuelle justeringer av posisjonsgrensene.

11.4.3 Administrative tiltak og sanksjoner

MiFID II styrker regelverket knyttet til administrative tiltak og sanksjoner, og innfører minimumskrav til de nasjonale sanksjonsregimene. Videre utvides plikten for de nasjonale tilsynsmyndighetene til å informere ESMA og andre berørte tilsynsmyndigheter om de tiltak og sanksjoner som pålegges. I den forbindelse er det utviklet en felles prosedyre og standardiserte skjema for denne rapporteringen.

Økt bruk av administrative gebyrer vil medføre et merarbeid for Finanstilsynet, jf. NOU 2017: 1. I denne utredningen omtales standardisering av prosess rundt rapportering av vedtak som treffes. Dette vil måtte innarbeides i rutiner etc., men vil på sikt bidra til å redusere byrden av det nye rapporteringskravet.

11.4.4 Samarbeid med andre tilsynsmyndigheter

MiFID II gjør flere mindre, men viktige endringer ved at flere investeringstjenester kan tilbys grensekryssende, samtidig som tilsynsmyndighetene i vertslandet blir pålagt større ansvar for tilsyn med virksomheten. Det er derfor utviklet flere standardiserte skjemaer og prosedyrer for samarbeid og utveksling av informasjon mellom tilsynsmyndigheter blant annet i forbindelse med eierprøving, egnethetsvurdering av styre og ledelse og ved konsesjonsbehandling.

Disse tiltakene vil kunne bidra til å effektivisere prosessen når tilsynsmyndigheter i flere land skal involveres, og ventes øke muligheten for å avdekke uregelmessigheter og risikooppbygging utenfor foretakets hjemland.

På generell basis vil Finanstilsynet få utvidede oppgaver knyttet til tilsyn med flere utenlandske foretaks virksomhet i Norge. Av regelverksendringene omtalt i denne utredningen, dreier det seg blant annet om anslagsvis 10–20 årlige utgående henvendelser til andre tilsynsmyndigheter og 20–30 innkommende henvendelser i forbindelse med eierprøving og egnethetstesting. Samtidig vil det være omstillingskostnader forbundet med å implementere de nye prosedyrene, men standardisering av informasjon og prosess vil redusere denne byrden noe. Ingen av de nye detaljene endrer tidligere konklusjoner om konsekvenser på dette området.