3 Omtale av ny praksis for skatte- og avgiftsmyndighetenes formidling av opplysninger om mistenkelige forhold til politi- og påtalemyndighet
3.1 Innledning
Skatte- og avgiftsmyndighetene er undergitt taushetsplikt mht. mottatte opplysninger om skatte- og avgiftspliktiges økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold. For ligningsmyndighetene reguleres taushetsplikten uttømmende av ligningsloven § 3-13. Taushetsplikten gjelder overfor uvedkommende, med de unntak som følger av lovbestemmelsens nr. 2, 3, 5 og 6. For avgiftsmyndighetene på merverdiavgiftsområdet reguleres taushetsplikten av merverdiavgiftsloven § 7, med utfyllende regler i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd.
Ligningsmyndighetens adgang til å gi opplysninger til politi- og påtalemyndighet ved mistanke om straffbare forhold reguleres av ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav f. Ligningsmyndighetenes taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger gis:
«til politi eller påtalemyndighet til bruk i straffesak. Gjelder straffesaken overtredelse av bestemmelser utenfor skatteetatens forvaltningsområde, kan opplysninger bare gis når det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Opplysningene om brutto- og nettoinntekt, bruttoformue og gjeld kan gis til bruk under utmåling av straff eller erstatning i straffesaken. Ligningskontorene, unntatt Oslo ligningskontor og sentralskattekontor, kan ikke gi opplysninger etter annet punktum til politi eller påtalemyndighet uten samtykke fra overordnet ligningsmyndighet.»
I forarbeidene til bestemmelsen, se Ot.prp.nr.21 (1991-1992) side 4, er det definert hva som i denne sammenheng skal regnes som skatteetatens eget forvaltningsområde:
«Første punktum gjelder ubeskåret ved straffesaker på skatteetatens eget forvaltningsområde, det vil si i første rekke straffesaker om skatte- og avgiftsunndragelse m.v. etter ligningsloven, folketrygdloven, merverdiavgiftsloven og investeringsavgiftsloven.»
Også regnskapsovertredelser av betydning for skattekontroller må sies å ligge innenfor skatteetatens forvaltningsområde.
Skatte- og avgiftsmyndighetene sitter ofte på opplysningsmateriale som gir klare mistanker om grove ulovligheter på ulike, ikke-skattemessige områder, f.eks. smugling, bedrageri, underslag, utpressing, hvitvasking osv. Etter gjeldende praksis gis opplysninger om mulige straffbare forhold utenfor skattemyndighetenes forvaltningsområde til politi- og påtalemyndighet kun etter konkret forespørsel fra disse. Dette har sin bakgrunn i tidligere merknader fra Stortingets finanskomité, jf. nedenfor.
3.2 Departementets vurdering og begrunnelse for å endre praksis
Departementet ser behov for at politi- og påtalemyndighet i større grad enn tidligere får tilgang til opplysningsmateriale om mistenkelige forhold utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes forvaltningsområde. Skatte- og avgiftsmyndighetene bør kunne innrapportere forhold av en viss grovhet til politi- og påtalemyndighet uten forutgående forespørsel fra dem. Departementet ser det videre som ønskelig at underretning til politi eller påtalemyndighet ikke bare er tillatt, men også er pålagt som en tjenesteplikt for ansatte i skatte- og avgiftsetaten i de mer alvorlige tilfeller.
Etter ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav f kan opplysninger om mistenkelige forhold utenfor ligningsmyndighetenes forvaltningsområde overleveres politi- og påtalemyndighet når det foreligger skjellig grunn til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder, og etter at fylkesskattekontoret har godkjent overleveringen. Bestemmelsens ordlyd er m.a.o. ikke til hinder for at opplysningene gis uten at det foreligger en konkret forespørsel.
I forbindelse med endring av § 3-13 i 1992 uttalte Stortingets finanskomité følgende om dette tema: «at informasjon berre vert gjeven i enkeltsaker etter konkret spurnad» , jf. Innst.O.nr. 46 (1991-1992) side 17. Begrensningen fra finanskomiteens side fremtrer som en anvisning om forsiktig praktisering av lovens unntak fra taushetsplikten. Lovens generelle ramme for unntaket fra taushetsplikten er imidlertid ikke innskrenket ved denne anvisning. Departementet er kommet til at praksis bør legges om innenfor lovens ordlyd, slik at forutgående konkret forespørsel fra politi- og påtalemyndighet ikke kreves. For særlig alvorlige tilfeller legges også opp til en administrativ instruks om plikt til å varsle politi- og påtalemyndighet. Bl.a. på grunn av den nevnte komitémerknaden har departementet funnet det riktig å redegjøre for omleggingen i denne proposisjonen.
Hovedbegrunnelsen for omlegging av praksis er at kravet om forutgående forespørsel fra politi- eller påtalemyndighet i dag fremtrer som en uheldig begrensning av samarbeidsmulighetene mellom skattemyndighetene og de straffehåndhevende organer, og ikke kan anses nødvendig av hensyn til skattyternes personvern.
Skattemyndighetene samler inn et meget omfattende opplysningsmateriale om skattyternes økonomiske forhold, og om de økonomiske forbindelser mellom skattyterne. I enkelte tilfeller gir dette opplysningsmateriale meget klare mistanker om grove ulovligheter på ulike, ikke-skattemessige områder, f.eks. smugling, bedrageri, underslag, utpressing, hvitvasking osv. Politi og påtalemyndighet vil ha god nytte av opplysningsmateriale om slike mistenkelige forhold. Dette kan effektivisere straffehåndhevelsen og skape et smidigere samarbeidsforhold mellom forvaltningen og de straffhåndhevende myndigheter. Ikke minst i saker om økonomisk kriminalitet vil et slikt samarbeid være en vesentlig faktor i håndhevelsen.
For politi- og påtalemyndighet vil det være tilfeldig om de på annet grunnlag kan starte en straffesak som foranlediger forespørsel til skattemyndighetene om supplerende informasjon. Det bør ikke være slik at skattemyndighetene er avskåret fra å kunne levere politiet bevis for grove lovbrudd, bare fordi politiet selv ikke har tilstrekkelig grunnlagsinformasjon til å kunne stille de rette spørsmål om disse bevisene. En slik hindring kan til dels oppfattes som uheldig for det personale som sitter på slike bevis. Departementet har merket seg den misnøye som dagens ordning skaper blant skatterevisorer og andre, og har stor forståelse for denne misnøyen.
En adgang for skattemyndighetene til å kunne overlevere opplysninger av eget tiltak vil også overflødiggjøre evt. bruk av uspesifiserte tips til politiet om at det kan være noe strafferettslig interessant å spørre skattemyndighetene om. En bør unngå tvil om hvor langt slike tips i seg selv er forenlige med taushetsplikten.
Hensynet til skattyterne tilsier at innsamlede ligningsopplysninger behandles fortrolig, og ikke blir spredt unødig. Men hensynet tilsier ikke at skattyterne skal være beskyttet mot politietterforskning av mistenkelige tilfeller av en viss grovhet. Dette gjelder også om politi- og påtalemyndighet ikke på egen hånd er klar over mistanken, og derfor ikke har foranledning til selv å rette forespørsel til skattemyndighetene om mistanketemaet. Departementet kan ikke se vektige grunner mot at skattemyndighetene også av eget tiltak skal kunne overlevere opplysninger om klart mistenkelige, grovere forhold. De øvrige deler av regimet for unntak fra taushetsplikt (krav til skjellig grunn til mistanke, krav til minste strafferamme og krav til kanalisering gjennom fylkesskattekontoret) sikrer at en slik overleveringsadgang ikke misbrukes.
Politi- og påtalemyndighet har for øvrig selv et regime for fortrolig behandling av straffesaksopplysninger. Dette regime må anses tilstrekkelig som personvern etter at etterforskning av en skattyter evt. er igangsatt på grunnlag av de overleverte opplysninger fra skattemyndighetene.
Som begrunnelse for en streng taushetsplikt hos skatte- og avgiftsmyndighetene anføres ofte at de skatte- og avgiftspliktige lettere gir fullstendige opplysninger om sine økonomiske forhold til disse myndighetene, når avgiverne vet at opplysningene ikke blir brakt videre. Dette hensynet er relevant som en del av den generelle begrunnelse for taushetsplikten. Men hensynet kan ikke stenge for unntak fra taushetsplikten på det område som denne saken gjelder. Snarere bør det være slik at skattemyndighetenes arkiv ikkeoppfattes som et trygt oppbevaringssted for opplysninger som kan utgjøre bevis i grovere kriminalsaker. Det bør ikke være av betydning om slike opplysninger er aktivt brukt av skattyteren i sine forklaringer til skattemyndighetene (for eksempel ved å begrunne skattefrihet for en inntekt ved å angi at den er vunnet ved en konkret forbrytelse), eller om opplysningene bare inngår som mer passive elementer i det samlede informasjonstilfang til skattemyndighetene, evt. avdekkes ved bokettersyn, eller først fremgår ved sammenholding av opplysninger fra flere kilder. Det kan heller ikke være av betydning om opplysningene opprinnelig stammer fra den mistenkte skattyter selv eller fra andre skattytere eller tredjemenn. I alle disse situasjoner bør skattemyndighetene kunne prioritere hensynet til effektiv strafforfølgning fremfor hensynet til å bevare taushet også overfor politiet om de aktuelle opplysninger. At skattyterne er kjent med denne strafferettslige oppdagelsesrisiko og innretter seg etter den, anser departementet ikke som noen ulempe.
Før ligningsopplysninger gis til politi- og påtalemyndighet må ligningsmyndighetene foreta en selvstendig vurdering av om vilkårene i ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav f annet punktum er oppfylt. Opplysninger kan kun gis når det foreligger skjellig grunn til mistanke om en overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Ligningsmyndighetene må tolke og anvende begrepet «skjellig grunn til mistanke» på samme måte som etter straffeprosessloven, hvor begrepet blir benyttet bl.a. i § 171 om pågripelse og § 192 om ransaking. Ved anvendelse av begrepet her er det lagt til grunn at det kreves sannsynlighetsovervekt, men ikke kvalifisert sannsynlighetsovervekt for at vilkåret skal anses oppfylt.
Dersom ligningsmyndighetene finner at vilkårene for å gi opplysninger er oppfylt, må det i tillegg foretas en konkret vurdering av hvilke opplysninger som vil være relevante for etterforskningen av forholdet. Eventuell overskuddsinformasjon, dvs. informasjon som klart er uten betydning for vurderingen av det straffbare forhold mistanken gjelder, må lukes bort før oversendelse til politi- og påtalemyndighet, hvor dette er praktisk mulig.
Når vilkårene i ligningsloven § 3-13 nr 2 bokstav f annet punktum er oppfylt vil forvaltningens taushetsplikt ikke være til hinder for opplysningsformidling til politi- og påtalemyndighet. Det vil bero på etatens nøkterne skjønn og gjeldende retningslinjer på området om opplysninger bør gis i disse tilfellene. Det er gitt regler om betryggende saksbehandling, bl.a. om krav til overordnet beslutning eller samtykke, og til skriftlighet.
Adgangen til å underrette politi- og påtalemyndighet ved mistanke om straffbare handlinger utenfor skatteetatens forvaltningsområde bør ikke være snevrere for avgiftsmyndighetene enn for ligningsmyndighetene. Disse to forvaltningsområdene i skatteetaten er nært beslektet, og de samme hensyn som taler for en liberalisering av praksis på ligningsområdet gjør seg derfor også gjeldende på avgiftsområdet.
I de tilfeller hvor det foreligger særlig sterk mistanke om svært alvorlige forhold, instruksfestes en tjenesteplikt for den enkelte tjenestemann til å orientere sin nærmeste overordnede med sikte på at politi- og påtalemyndighet blir underrettet. Et utgangspunkt vil her være at forhold som antas å kunne lede til ubetinget fengselsstraff som regel bør anses meldepliktig for etatens tjenestemenn. Instruksen fastsettes av Skattedirektoratet. I tvilstilfeller vil etaten kunne drøfte med politiet eller påtalemyndighet om tilfellets grovhet tilsier formell overlevering av opplysninger.
Ut fra rent praktiske hensyn kan det fortone seg noe tungvint å regulere skatteetatens opplysningsrutiner overfor politi- og påtalemyndighet så sammensatt og detaljert som det nå legges opp til for mistenkelige tilfeller utenfor etatens forvaltningsområde. Avhengig av overtredelsens strafferamme og grovhet må etaten forholde seg til både fortsatt taushetsplikt (ved strafferamme inntil 6 måneders fengsel), opplysningsrett (ved høyere strafferamme, men ikke så grovt forhold at opplysningsplikt inntrer), og opplysningsplikt (ved forhold hvor ubetinget fengselsstraff antas å kunne bli aktuelt). Men alternativet til en slik mer inngående regulering ville være å overlate praksis til et friere skjønn i etaten. Det er ikke tilrådelig på et så sensitivt område som dette dreier seg om. Departementet anser det viktig at denne reguleringen er forankret i lovgivningen og i instrukser fra overordnet myndighet, med sikte på likebehandling og en balansering av hensynet til konfidensialitet og personvern på den ene side, og hensynet til effektiv strafforfølgning på den annen side. Med de særlige saksbehandlingsregler som gjelder for etatens avgjørelser om overlevering av opplysninger til politi- og påtalemyndighet, antar departementet at etaten vil kunne etterleve et slikt sammensatt og overordnet regelverk på en god måte.
Departementet legger til grunn at den opplysningsordningen som nå etableres, ikke er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonens artikkel 8 om beskyttelse av og respekt for privat- og familieliv. Det eventuelle inngrep en slik opplysningsadgang representerer for den skatte- og avgiftspliktige anses fullt forsvarlig ut fra samfunnets behov for en slik opplysningsadgang. Spørsmålet synes imidlertid ikke direkte å ha vært prøvd for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen, og det kan derfor ikke vises til rettspraksis på området.
Finansdepartementet sendte 8. oktober 2002 utkast til lov om forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme på høring. Utkastet gjelder lovregler som skal gjennomføre europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/97 EF om forebyggende tiltak mot hvitvasking av penger. Utkastet innebærer en utvidelse av den personkretsen som vil omfattes av hvitvaskingsregelverket, ved at bl.a. privatpraktiserende advokater, revisorer og eiendomsmeglere under bestemte forhold vil få plikt til å oversende opplysninger til ØKOKRIM. Den nye opplysningsordningen for skatteetaten vil henge godt sammen med dette.
Den foreslåtte praksisendring iverksettes ved at Skattedirektoratet fastsetter nærmere retningslinjer for etatens praktisering i henhold til skissen ovenfor.