Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)

Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)

Til innholdsfortegnelse

16 Midlertidig ansettelse

16.1 Gjeldende rett

16.1.1 Generelt

Utgangspunktet i norsk rett er at arbeidsavtaler normalt skal inngås fast, det vil si for et ubestemt tidsrom. Adgangen til å ansette midlertidig er undergitt begrensninger. Hovedbestemmelsen om adgangen til midlertidig ansettelse følger av arbeidsmiljøloven § 58 A. Bestemmelsen får anvendelse i privat og kommunal sektor. Adgangen til midlertidig ansettelse i statlige virksomheter reguleres i lov 4. mars 1983 nr. 3 om tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven). I noen utstrekning er adgangen til midlertidig ansettelse regulert i særlover, jf. lov om universiteter og høgskoler §§ 30 og 30a, opplæringsloven § 10-6, kommuneloven § 24, samt noen andre særlover som regulerer adgangen til åremålsansettelse i statlig virksomhet.

16.1.2 Arbeidsmiljøloven

Vilkår for bruk av midlertidig ansettelse

Arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1 første ledd bokstav a) regulerer den generelle adgangen til midlertidig ansettelse. Bestemmelsen åpner for at det kan inngås arbeidsavtaler

«[...] som gjelder for et bestemt tidsrom eller for et bestemt arbeid av forbigående art [...] når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet adskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften».

Bestemmelsen fikk sin nåværende ordlyd i 1995.

Både forskjeller i arbeidets art og markerte forskjeller i arbeidsmengde og eventuelle ytre omstendigheter ligger innenfor rammen av den språklige forståelsen av ordlyden. Bestemmelsen er ikke til hinder for å ansette midlertidig for å dekke arbeidskraftbehov som knytter seg til sesongmessige svingninger i varehandelen, turistnæringen, næringsmiddelindustrien og annen sesongpreget virksomhet. Også for å dekke behov for tidsavgrenset ekstra arbeidskraft som er det normale og som gjentas årlig, for eksempel julehjelp, vil det være grunnlag for å ansette midlertidig. Arbeidsgiver kan ansette midlertidig for topper som ikke er sesongavhengige, dersom det dreier seg om kortvarige og uforutsigbare situasjoner. Det er imidlertid ikke anledning til å ansette midlertidig for å avhjelpe generelle eller jevne variasjoner i ordretilgang eller ved usikkerhet om eventuell fremtidig reduksjon i arbeidsmengde, omorganisering eller lignende. Grensen mellom sesongvariasjoner og generelle variasjoner i arbeidsmengde med videre kan være vanskelig å trekke. Grensen må vurderes og fastsettes konkret i det enkelte tilfellet. Det at arbeidet er organisert i prosjekter eller enkeltstående oppdrag vil ikke i seg selv være nok til å begrunne midlertidig ansettelse.

Til tross for ordlyden i bestemmelsen er det ikke et absolutt vilkår at «arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften». I Norsk Folkehjelp-dommen (Rt. 2001 s. 1413) konkluderte Høyesterett med at bestemmelsen ikke kan forstås bokstavelig, det vil si at bestemmelsen ikke stiller et absolutt vilkår om at de arbeidsoppgaver som skal gi grunnlag for midlertidig ansettelse innholdsmessig må atskille seg fra virksomhetenes ordinære arbeidsoppgaver. Retten viste til at formålet med bestemmelsen var å stramme inn adgangen til midlertidig ansettelse, og at man etter ordlyden skulle anta at det er en nødvendig betingelse for å akseptere midlertidig ansettelse «at arbeidet adskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften». Under henvisning til Kommunalkomiteens flertalls egen forståelse av ordlyden, fant retten at det ikke er holdepunkter for at bestemmelsen skal tas så strengt på ordet. Retten viste i den forbindelse til at en sesongavhengig og sterk økning av ordinære arbeidsoppgaver vil kunne gi adgang til midlertidig ansettelse, slik blant annet Kommunalkomiteens flertall har forutsatt.

Departementet har lagt til grunn at bestemmelsen i § 58 A nr. 1 første ledd bokstav a) til en viss grad gir adgang til midlertidig ansettelse av arbeidstaker som ikke fyller de formelle kvalifikasjonskravene til en bestemt stilling. I rettspraksis er det slått fast at bestemmelsens vilkår om at «arbeidets karakter tilsier det» skal tolkes strengt, men ikke er til hinder for midlertidig ansettelse når det trengs personell med særlige formelle kvalifikasjoner og det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Høyesterett har slått fast at dette er arbeidsforhold av en slik særegen karakter, at midlertidig ansettelse rettsgyldig kan avtales når det er saklig behov for det og ansettelsen begrenses til det som er strengt nødvendig (Rt. 1991 s. 872 og Rt. 1985 s. 1141).

Det følger av § 58 A nr. 1 første ledd bokstav b at det er adgang til å ansette midlertidig i vikariater. Det er tale om et vikariat når den som vikarierer skal fylle bestemte arbeidsoppgaver eller en bestemt stilling ved andre arbeidstakeres fravær. Det kan for eksempel være sykevikariater, vikariater ved permisjoner eller ved ferieavvikling. I utgangspunktet er det ikke i strid med loven å benytte samme vikar flere ganger, under forutsetning av at noen faktisk er fraværende og vikaren dekker et arbeidskraftbehov som skyldes fraværet. Lovens formål og bestemmelser sett i sammenheng kan imidlertid i spesielle tilfeller sette grenser for hvor lenge det kan avtales fortløpende vikariater. Det antas således å være i strid med loven å inngå løpende kortvarige vikariatavtaler for å dekke et konstant behov for vikartjeneste, jf. blant annet Rt. 1989 s. 1116.

Adgangen til midlertidig ansettelse i praksisarbeid er regulert i § 58 A nr. 1 første ledd bokstav b. I juridisk teori pekes det på at slikt arbeid normalt vil skje i forbindelse med opplæring eller kvalifisering innenfor et fagområde, og vil ofte være et utgangspunkt for videre utdannelse.

I § 58 A nr. 1 første ledd bokstav c er det gitt en særskilt hjemmel for midlertidig ansettelse for deltakere i arbeidsmarkedstiltak i regi av eller i samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Hvilke typer tiltak som omfattes av bestemmelsen fastsettes i forskrift til loven.

Det følger av § 58 A nr. 1 første ledd bokstav d at den øverste leder av virksomheten kan ansettes i åremålsstilling. Dette vil normalt være en person i virksomheten. Det følger av samme bestemmelse at det også er adgang til åremålsansettelse når det anses nødvendig som følge av folkerettslige forpliktelser.

Det kan også inngås avtale om midlertidig ansettelse innenfor nærmere angitte stillinger i idretten, jf. § 58 A nr. 1 første ledd bokstav e.

I medhold av § 58 A nr. 1 andre ledd kan landsomfattende arbeidstakerorganisasjon inngå tariffavtale med en arbeidsgiver eller en arbeidsgiverforening om adgang til midlertidig ansettelse innenfor nærmere angitte arbeidstakergrupper som skal utføre kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett.

Opphør av midlertidig ansettelse

Et midlertidig arbeidsforhold opphører normalt ved det avtalte tidsrommets utløp eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er skriftlig avtalt, jf. § 58 A nr. 2. Det gjelder således ingen krav til oppsigelsesfrister eller saklig grunn for oppsigelse. Har ansettelsen vart i mer enn ett år gjelder imidlertid særlige varslingsregler, jf. § 58 A nr. 3. Det vil bero på en tolkning av arbeidsavtalen hvorvidt det midlertidige ansettelsesforholdet i løpet av kontraktsperioden er oppsigelig etter de ordinære oppsigelsesbestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Dersom vilkårene for å inngå en midlertidig arbeidsavtale ikke er til stede, foreligger et vanlig løpende arbeidsforhold. En ulovlig midlertidig ansatt kan gå til søksmål både under ansettelsen og etter opphør med krav om fast ansettelse. Ved tvist om et midlertidig ansettelsesforhold er eller har vært lovlig gjelder lovens særlige prosessregler, jf. § 58 A nr. 4 og 5, jf. § 61. En vesentlig forskjell er at en midlertidig ansatt som hovedregel ikke har rett til å fortsette i stillingen etter avtalt tidspunkt for fratreden.

16.1.3 Tjenestemannsloven

Tjenestemannsloven regulerer stillingsvernet for ansatte i staten. I likhet med arbeidsmiljøloven er tjenestemannslovens hovedregel fast ansettelse.

Vilkår for bruk av midlertidig ansettelse

Det følger av tjenestemannsloven § 3 nr. 2 bokstav a at det er adgang til å ansette midlertidig når tjenestemannen kun trengs «for et bestemt tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag». Av forarbeidene, jf. Ot. prp. nr. 72 (1981-82) fremgår det at et bestemt oppdrag må ha en noenlunde klar arbeidsmessig avgrensning og at det har en naturlig avslutning. Dersom det verken er mulig å fastsette tidsrammen eller å definere oppdraget, vil det således være urimelig å legge risikoen for uventet avbrudd i arbeidsforholdet på arbeidstakeren alene.

Typiske eksempler på lovlige ansettelser etter denne bestemmelsen vil være ansettelser for å gjennomføre et bestemt prosjekt, ansettelse for et bestemt tidsrom fordi økonomiske bevilgninger etter dette tidsrom antas å opphøre eller ansettelse av kortvarig ekstrahjelp.

Videre kan det med hjemmel i tjenestemannsloven § 3 nr. 2 bokstavene b til f ansettes midlertidig når arbeidet ennå ikke er fast organisert og det er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, i vikariater og i utdanningsstilling eller åremålsstilling, da hovedsakelig i ledende stilling.

I forskrift til tjenestemannsloven er det gitt relativt detaljerte bestemmelser om adgang til åremålsansettelser i staten. Blant annet er det adgang til åremålsansettelse for øverste leder og for nærmere angitte fagpersoner blant annet i undervisnings- og forskerstillinger, samt i utdanningsstillinger, og når det er særskilt fastsatt i lov eller stortingsvedtak eller av hensyn til rikets sikkerhet med videre.

For ansatte ved statlige universiteter og høgskoler gjelder i utgangspunktet reglene i tjenestemannsloven med forskrift, med mindre særregler er fastsatt i lov om universiteter og høgskoler. Universitets- og høgskoleloven gir blant annet adgang til åremålsansettelse ved prosjektarbeid i undervisnings- og forskerstillinger (§ 30 nr. 2) og for leder av avdeling og grunnenhet (§ 30a).

Opphør av midlertidig ansettelse

Opphør av midlertidig ansettelse i staten reguleres i tjenestemannsloven § 7. Bestemmelsen sondrer mellom midlertidige ansettelsesforhold som opphører uten oppsigelse, og midlertidige ansettelsesforhold som må avsluttes ved oppsigelse fra arbeidsgivers side. Det er grunnlaget for den midlertidige ansettelsen som er avgjørende for om oppsigelse er nødvendig eller ikke. Dersom tjenestemannen er ansatt for et bestemt tidsrom, på åremål eller i utdanningsstilling, må vedkommende fratre uten oppsigelse. Andre midlertidige tjenestemenn kan sies opp etter reglene i tjenestemannsloven §§ 8 - 10. Dette innebærer at tjenestemenn som er midlertidig ansatt for å utføre et bestemt oppdrag, jf. § 3 nr. 2 bokstav a, og tjenestemenn som er midlertidig ansatt fordi arbeidet ikke er fast organisert, jf. § 3 nr. 2 bokstav b, vil være omfattet av lovens alminnelige oppsigelsesvern. Kravet om formell oppsigelse innebærer at foruten bestemmelsene i tjenestemannsloven, kommer reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven til anvendelse så langt ikke annet er særskilt fastsatt.

16.1.4 EU-rett

Norge er, som nevnt i kapittel 15, gjennom EØS-avtalen forpliktet til å implementere EU-direktivet om midlertidige ansettelser.

Direktivet (Rådsdirektiv 99/70/EF av 28. juni 1999) er basert på en rammeavtale inngått mellom de sentrale europeiske arbeidslivsparter. Det bygger på at fast ansettelse skal være hovedregelen, fastsetter generelle prinsipper og minstekrav for midlertidig ansettelse, herunder ansettelsesvilkår. Det fremgår av rammeavtalens artikkel 1 at formålet er å bedre kvaliteten på midlertidig ansettelse ved å sikre prinsippet om likebehandling, samt å opprette en ramme for å hindre misbruk som følge av at det benyttes gjentatte midlertidige ansettelsesforhold.

Ved implementeringen av direktivet i norsk rett, jf. Ot. prp. nr. 64 (2001-2002), ble det lagt til grunn at arbeidsmiljøloven § 58 A tilfredsstiller direktivets krav til nasjonalstatenes regulering av og rammer for bruk av midlertidig ansettelse. Samtidig ble det i samsvar med direktivets krav vedtatt en informasjonsbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 55 G som pålegger arbeidsgiver å informere arbeidstakerne om ledige stillinger i virksomheten. For å sikre gjennomføring av direktivets generalklausul foreslår departementet en bestemmelse som setter forbud mot diskriminering av midlertidig ansatte, se nærmere om det i kapittel 15.

16.1.5 Nordisk rett

I Sverige er adgangen til midlertidig ansettelse regulert i Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) samt i enkelte særlover og forskrifter som gir særlige bestemmelser om midlertidig ansettelse, blant annet Högskoleförordningen.

Utgangspunktet i svensk lovgivning er fast ansettelse, men med adgang til midlertidig ansettelse i nærmere angitte tilfeller. LAS inneholder en liste over hvilke grunner og situasjoner som tillater midlertidig ansettelse. Lovens liste over kriterier er relativt omfattende, og inneholder både konkrete og mer eller mindre skjønnsmessige vilkår, som dels er kombinert med tidsbegrensninger. Det er på ulike vilkår adgang til midlertidig ansettelse ved bestemt sesong, bestemt arbeid eller ansettelse for en bestemt tid dersom det er begrunnet med «arbetets särskilda beskaffenhet», ved vikariat, praksisarbeid, feriearbeid og i påvente av avtjening av militær verneplikt, samt når arbeidstaker har fylt 67 år. LAS inneholder for øvrig begrensninger hva gjelder bruken av midlertidig ansettelse ved vikariat. En vikar som har vært ansatt i til sammen mer enn tre år over en periode på fem år går over til å bli fast ansatt.

Etter at LAS ble vedtatt i 1982 er listen over kriterier for adgang til midlertidig ansettelse gradvis blitt utbygd og utvidet. I 1997 ble det innført en ny ansettelsesform som gir mulighet for arbeidsgiverne til å ansette midlertidig uten noen bestemt begrunnelse (såkalt «overenskommen visstidsanställning»). En og samme arbeidsgiver kan totalt ha fem arbeidstakere på slike kontrakter for en periode på til sammen 12 måneder over 3 år. Samtidig ble det innført en adgang til å inngå tariffavtaler på lokalt nivå om midlertidig ansettelse utover lovens vilkår, under forutsetning av at partene er bundet av sentrale tariffavtaler eller at en sentral organisasjon har godkjent avtalen.

I en svensk utredning fra Arbetslivsinstitutet (DS 2002:56 «Hållfast arbetsrätt - för ett föränderligt arbetsliv») foreslås reformer i reglene om midlertidig ansettelse. Siktemålet med forslaget er blant annet å innføre enklere regler som bedre enn gjeldende regler ivaretar ønsket om fleksibilitet og trygghet. For tiden utredes forslaget i det svenske näringsdepartementet.

Finland gjennomførte en revisjon av reglene om midlertidig ansettelse ved vedtakelsen av lov om arbeidsavtaler i 2001. Formålet med revisjonen var å forenkle og gjøre lovens bestemmelser lettere tilgjengelig og tydeligere for brukerne.

Utgangspunktet i den finske loven er fast ansettelse. Loven tillater midlertidig ansettelse når det er saklig grunn («grundad anledning»). Det følger av loven at en midlertidig arbeidsavtale opphører uten oppsigelse ved avtalt utløpstidspunkt. For midlertidige ansettelsesforhold som har vart lengre enn fem år, gjelder det samme oppsigelsesgrunnlag som for faste ansettelsesforhold.

Til forskjell fra de øvrige nordiske land hadde Danmark inntil nylig ikke noen særskilt lovregulering av adgangen til midlertidig ansettelse. I 2003 ble det vedtatt en ny lov om tidsbegrænset ansættelse som implementerer EU-direktivet om midlertidig ansettelse. Loven fastsetter krav til objektive grunner for fornyelse av midlertidige ansettelser med sikte på å hindre misbruk ved gjentatte midlertidige arbeidsforhold og krav om at arbeidsgiver skal opplyse midlertidig ansatte om ledige stillinger i virksomheten. I loven er det inntatt eksempler på hva som regnes som «objektive grunner» som gir grunnlag for fornyelse av midlertidige ansettelser.

16.2 Adgangen til bruk av midlertidig ansettelse

16.2.1 Arbeidslivslovutvalget innstilling

Et samlet Arbeidslivslovutvalg er enig om at prinsippet om fast ansettelse fortsatt skal være lovens hovedregel og foreslår at dette nedfelles i loven. Videre foreslår utvalget å opprettholde dagens bestemmelser om adgang til å inngå midlertidige ansettelsesavtaler for vikariater, praksisarbeid, deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og for idrettsutøvere, dommere og andre ledere innen den organiserte idretten, jf. arbeidsmiljøloven § 58 A, nr. 1 bokstav b, c og e. Utvalget foreslår en tilføyelse om adgang til midlertidig ansettelse ved «utdanningsstillinger» som følge av forslaget om en harmonisering med tjenestemannslovens bestemmelser om midlertidig ansettelse.

Videre foreslår Arbeidslivslovutvalget bestemmelser som gir Kongen hjemmel til å fastsette nærmere regler om midlertidig ansettelse i utdanningsstillinger, samtforskrift om adgang til midlertidig ansettelse for arbeidstaker som ikke fyller lovbestemte kvalifikasjonskrav.

Flertallet i Arbeidslivslovutvalget foreslår at dagens skjønnsmessige bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1 første ledd bokstav a erstattes av enklere og mer klargjørende regler. Flertallet foreslår for det første en adgang til å ansette midlertidig dersom arbeidstakeren «bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag».

Videre foreslår flertallet en generell adgang til å inngå midlertidig ansettelse for en periode på seks måneder med mulighet til forlengelse av perioden i inntil ett år. For å hindre misbruk av regelen ved at en midlertidig ansatt byttes ut med en annen etter seks måneder, foreslår utvalgsflertallet at arbeidstaker gis rett til å videreføre sin midlertidige arbeidskontrakt dersom virksomheten viderefører den aktuelle jobben etter at avtalt kontraktsperiode er utløpt. I tillegg foreslår flertallet en særregel om rett til fast ansettelse for arbeidstaker som har vært midlertidig ansatt etter denne bestemmelsen i til sammen 12 måneder i løpet av en periode på tre år.

Mindretallet i Arbeidslivslovutvalget (medlemmene Bjergene, Haaland og Sundnes) foreslår å videreføre dagens bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1 første ledd bokstav a om adgang til midlertidig ansettelse «når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet adskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften».

16.2.2 Høringsuttalelsene

I samsvar med Arbeidslivslovutvalgets forslag er det bred enighet blant høringsinstansene om at fast ansettelse fortsatt skal være hovedregelen.

Det er også bred støtte til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende bestemmelser om adgang til midlertidig ansettelse ved praksisarbeid, vikariater, for deltakere i arbeidsmarkedstiltak og for idrettsutøvere, idrettstrenere med videre.

Midlertidig ansettelse av arbeidstaker som ikke oppfyller lovbestemte kvalifikasjonskrav

Høringsinstansene har i liten grad kommentert Arbeidslivslovutvalgets forslag om å innføre en hjemmel for Kongen til å fastsette forskrift om adgang til midlertidig ansettelse for arbeidstaker som ikke fyller lovbestemte kvalifikasjonskrav. KSanfører i sin høringsuttalelse at det er nødvendig med en klar hjemmel i loven for midlertidig ansettelse av arbeidstaker som ikke fyller nødvendige kvalifikasjonskrav i påvente av at arbeidsgiver får rekruttert personell med nødvendig kompetanse. KS foreslår at det innføres en direkte hjemmel for midlertidig ansettelse i alle stillinger hvor det gjelder lovbestemte krav til formell kompetanse og hvor det gjelder kompetansekrav i henhold til bemanningsplaner. KS understreker at det særlig i offentlig sektor er behov for å kunne ansette midlertidig i påvente av at arbeidsgiver får rekruttert personell med nødvendig kompetanse.

Midlertidig ansettelse ved «bestemt oppdrag»

LO, UHOog YSgår imot utvalgsflertallets forslag om adgang til midlertidig ansettelse ved bestemt oppdrag og støtter mindretallets forslag om å videreføre gjeldende regler om midlertidig ansettelse i arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1.

YS er likevel mindre kritisk til dette forslaget enn til forslaget om å innføre en generell adgang til midlertidig ansettelse, fordi det kan bidra til å avklare eventuelle tolkningsproblemer knyttet til dagens skjønnsmessige bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1.

Akademikerne er skeptisk til en bestemmelse som inneholder en betydelig skjønnsmessig adgang til midlertidig ansettelse når «arbeidstaker bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag» i kombinasjon med en åpen adgang til midlertidig ansettelse i inntil seks måneder. Akademikerne frykter at summen av dette kan gi et uønsket omfang av midlertidig ansettelse.

NHO, KSog HSH støtter flertallets forslag, men mener at denne bestemmelsen også bør gi hjemmel til å ansette midlertidig ved sesongarbeid. Disse høringsinstansene foreslår videre at det tas inn en presisering i ordlyden tilsvarende nåværende tjenestemannslov § 3 nr. 2 bokstav a om adgang til bruk av midlertidig ansettelse når «arbeidstaker bare trengs for et bestemt tidsrom». NHO påpeker at uten en slik presisering vil arbeidsgivere være henvist til å anvende den generelle adgangen til midlertidig ansettelse for sesongarbeidere. Dette innebærer at sesongarbeidere som arbeider i en sesong som varer mer enn fire måneder per år, har krav på fast ansettelse etter tre år. NHO viser til at mange næringer har sesongarbeid som varer ut over dette tidsrom, som for eksempel asfaltbransjen og reiselivsbransjen. Adgangen til å inngå midlertidig ansettelse ved sesongarbeid er etter gjeldende rettstilstand ikke tilsvarende begrenset og NHO mener at denne presiseringen er nødvendig for at flertallsforslaget ikke skal innebære en innstramming i forhold til gjeldende rett.

NHO anfører subsidiært at dersom sesongarbeid ikke kommer inn under denne bestemmelsen, må perioden for den generelle adgangen til midlertidig ansettelse utvides til 18 måneder i løpet av en tre års periode. NHO mener i tillegg det må presiseres at det kan ansettes midlertidig for å få utført et eller flere bestemte oppdrag.

Generell adgang til midlertidig ansettelse i en tidsbegrenset periode

LO tar avstand fra utvalgflertallets forslag, som de anser som et klart brudd på hovedprinsippene om fast ansettelse og at en oppsigelse krever saklig grunn. LO anfører at det ikke er faktiske forhold som tilsier at det er behov for en slik utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse. LO mener at hensynet til fleksibilitet for arbeidsgiverne er tilstrekkelig ivaretatt i gjeldende arbeidsmiljølov. LO kritiserer også flertallets forslag ut fra et likestillingsperspektiv. I og med at kvinner utgjør majoriteten av de midlertidig ansatte og en stor andel av disse ønsker fast ansettelse, peker LO på at denne skjevheten trolig vil forsterkes ved økt adgang til midlertidig ansettelse.

UHO kan ikke se at det er gode grunner for å endre lovverket. UHO mener at den høye andelen midlertidig ansatte i kommunesektoren, særlig innen helse- og sosialtjenester, tilsier at adgangen til midlertidig ansettelse i dag er tilstrekkelig. UHO er i tillegg kritisk til flertallsforslaget ut fra et likestillingsperspektiv.

UHO bemerker at det ikke er dokumentert at økt adgang til midlertidig ansettelse er et godt virkemiddel i arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv ved at utsatte grupper lettere får prøvd seg i yrkeslivet. UHO frykter derimot at man i stedet vil få A- og B-lag med marginale grupper, eksempelvis funksjonshemmede, som i større grad enn i dag vil få et svakere tilknytningsforhold til arbeidslivet.

UHO frykter dessuten en utvikling hvor prøvetidsinstituttet blir erstattet med midlertidig ansettelse i henhold til flertallets forslag til en generell adgang til midlertidig ansettelse i seks måneder.

YS påpeker at forslaget om en generell adgang til midlertidig ansettelse bryter med det grunnleggende prinsipp i norsk rett om at hovedregelen skal være fast ansettelse. Flertallsforslaget innebærer at en virksomhet skal kunne benytte midlertidig ansettelse både i tilfeller hvor det er et midlertidig og hvor det er et permanent behov for arbeidskraft. YS mener at midlertidig ansettelse kun bør brukes ved arbeid av midlertidig karakter.

Videre frykter YS at flertallets forslag om en generell adgang til midlertidig ansettelse i seks måneder vil innebære en tilsidesettelse av dagens bestemmelser om prøvetid, og slik sett en ytterligere svekkelse av stillingsvernet.

YS fremhever også at forslaget kan ha betydelige konsekvenser i et likestillingsperspektiv. YS legger til grunn at forslaget særlig vil ha innvirkning på arbeidsplasser med vesentlig innslag av rutinearbeid, og viser til at mange slike arbeidsplasser er kvinnedominerte. En konsekvens som YS frykter er at kvinner vil kunne få større vanskeligheter med fast ansettelse.

Akademikerne støtter flertallets forslag til en generell adgang til midlertidig ansettelse, under forutsetning av at perioden man kan ansette uten vilkår ikke utvides utover de foreslåtte 6/12 måneder. Akademikerne mener dette vil gi et enklere og mer tydelig regelverk, og henviser til betydelige praktiske problemer med dagens skjønnspregede bestemmelser i arbeidsmiljøloven.

Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) anfører at gjeldende bestemmelser om midlertidig ansettelse, innleie/utleie av arbeidskraft og prøvetid, gir nødvendig fleksibilitet i arbeidsmarkedet. NITO mener at det ikke finnes grunnlag for å hevde at økt mulighet for midlertidig ansettelse vil øke sysselsettingen. Derimot mener NITO det må anses som sikkert at flertallsforslaget vil ha som konsekvens at andelen av de sysselsatte som er midlertidig ansatt, vil bli betydelig større. Det innebærer at en større andel arbeidstakere vil ha et svakere stillingsvern.

NITO mener videre at forslaget om en generell adgang til midlertidig ansettelse uthuler stillingsvernet for prøvetidsansatte, da bestemmelsen i realiteten åpner for å ansette arbeidstakere på prøvetid i inntil 12 måneder uten oppsigelsesvern.

NHO støtter flertallets forslag om en generell adgang til midlertidig ansettelse, men mener at perioden bør utvides fra seks til 12 måneder. NHO understreker at spørsmålet om adgang til midlertidig ansettelse er av stor betydning for virksomhetene. NHO viser til at næringslivet har behov for økt adgang til midlertidige ansettelser og fremhever at økt adgang til midlertidig ansettelse vil bidra til mer ensartede konkurransevilkår for norske virksomheter sammenlignet med utenlandske selskaper. Det vises til at de øvrige nordiske land har mer liberale regler for midlertidig ansettelse. NHO peker på at konsekvensen av en for snever adgang til å ansette midlertidig er økt bruk av overtid, selvstendige oppdragsmottakere samt permitteringer. Det vises til at etter at reglene om midlertidig ansettelse ble strammet inn i 1995 er det i perioden 1995-98 dokumentert økt bruk av overtid, innleid arbeidskraft og eksterne tjenesteleverandører.

Videre mener NHO at det er uklart hva som ligger i flertallets forslag om en rett for arbeidstaker til å fortsette i stillingen. NHO anfører blant annet at det er behov for å klargjøre hvilket arbeidsforhold vedkommende arbeidstaker har rett til, hvis arbeidet løper utover den avtalte periode.

KSstøtter flertallets forslag, men mener at perioden bør utvides fra seks til 12 måneder. KS anfører at en generell adgang til midlertidig ansettelse i en tidsbegrenset periode til en viss grad vil avhjelpe det behov offentlige arbeidsgivere har til å ansette midlertidig i tilfeller hvor hjemmelsgrunnlaget i dag er uklart. KS mener at en periode på 12 måneder bedre vil kunne dekke behovet for midlertidig arbeidskraft. KS er enig i at arbeidsgiver ikke skal kunne erstatte en midlertidig ansatt etter denne bestemmelsen med en ny arbeidstaker for å utføre det samme arbeidet. KS foreslår at det presiseres i lovteksten at det at arbeidet kan utføres av andre fast ansatte i virksomheten ikke omfattes av forbudet mot utskifting.

KSgår i mot at arbeidstaker skal gis en rett til fast ansettelse etter til sammen 12 måneders arbeid i løpet av en periode på tre år. KS viser til at kommunene ikke har systemer som gir mulighet til å kontrollere hvor lenge samme arbeidstaker over en periode på tre år har vært midlertidig ansatt etter denne bestemmelsen.

HSHstøtter flertallets forslag, men mener at det reelle behovet for kortidsansettelser hyppigst vil vare utover seks måneder og foreslår at perioden utvides til 12 måneder. HSH viser til at en slik regel vil dekke et reelt behov innenfor mange bransjer, eksempelvis ved nyetableringer der arbeidsgiver ikke med sikkerhet vet hvor stort behovet for arbeidskraft vil være. Det vises til eksempler fra nyetableringer i apotekerbransjen der arbeidsgiver har måttet gå til bemanningsreduksjoner etter kort tid på grunn av manglende inntjening. Etter HSHs mening bør retten til et oppsigelsesvern tilsvarende fast ansatte, først inntre når arbeidstaker har vært midlertidig ansatt i til sammen 18 måneder over en periode på tre år.

NAVOstøtter flertallet forslag til en generell adgang til midlertidig ansettelse.

Justisdepartementet (JD), Næringsdepartementet (ND) og Barne- og familiedepartementet (BFD) støtter flertallets forslag. JD påpeker at forslaget innebærer at man unngår den tolkningstvil som ofte oppstår ved vurderingen av om vilkårene for midlertidig ansettelse er oppfylt. Det vises til at en slik regel blant annet vil gi et større spillerom i omstillingsprosesser.

Arbeidstilsyneter i prinsippet skeptisk til en utvidelse av adgangen til å ansette arbeidstaker i midlertidige stillinger fordi det innebærer en svekkelse av stillingsvernet. Arbeidstilsynet har erfart at arbeidstakere som er midlertidig ansatt gjennomgående blir dårlig ivaretatt i HMS-sammenheng. Videre viser Arbeidstilsynet til at det er dokumentert at midlertidig ansatte i mindre grad enn fast ansatte føler seg fri til å påpeke mangler i arbeidsmiljøet.

Aetat er positiv til flertallets forslag om økt adgang til midlertidig ansettelse. Etaten har erfaring med at vikarjobber/midlertidig ansettelser er en viktig innfallsport til arbeidsmarkedet. Aetat påpeker at den som er ansatt som vikar eller midlertidig ansatt får mulighet til å vise sine kvalifikasjoner, noe som igjen kan føre til fast ansettelse. Aetat viser til en egen oppfølgingsundersøkelse av tidligere arbeidssøkere, som understøtter at midlertidige stillinger fungerer som inngangsport til arbeidsmarkedet. I følge undersøkelsen var over en tredjedel av arbeidssøkerne, som var i jobb ett år etter at de sluttet å melde seg ved Aetat, i en midlertidig jobb.

Likestillingsombudetog Likestillingssentereter generelt negative til flertallets forslag om å utvide adgang til midlertidig ansettelse. De anfører at det først og fremst er kvinner som har de midlertidige jobbene og at denne skjevheten trolig vil forsterkes ved økt adgang til midlertidig ansettelse. Selv om Likestillingsombudet er sterkt kritisk til en generell adgang til midlertidig ansettelse, peker ombudet på at flertallets forslag til regler om rett til å videreføre arbeidskontrakten, samt rett til samme oppsigelsesvern som fast ansatte etter 12 måneder, vil kunne avhjelpe noen av de negative konsekvensene av forslaget.

Likestillingsombudet understreker at henvendelser til ombudet særlig gjelder problemer i forbindelse med svangerskap eller fødselspermisjon. Kvinner opplever for eksempel at de kan gå i årelange vikariater, for så å bli presset ut i forbindelse med en fødselspermisjon. Likestillingsombudet peker på at det å være i et midlertidig ansettelsesforhold, kan medføre at kvinner utsetter det å bli gravid og få barn, nettopp på grunn av den usikre og utsatte posisjonen de er i. Ut fra samfunnets behov for å opprettholde fødselstallene er en slik utvikling ikke ønskelig.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)er i mot flertallets forslag om midlertidige ansettelser. Både FFO og Statens råd for funksjonshemmedepåpeker at forslaget vil kunne føre til A- og B-lag, hvor blant annet funksjonshemmede risikerer å bli «gående» i midlertidige ansettelsesforhold. Samtidig anføres at en virkning av forslaget kan bli at flere funksjonshemmede får en mulighet til å vise seg fram i arbeidslivet og at terskelen for å få innpass dermed blir mindre. Det understrekes imidlertid at det er vanskelig å finne dokumentasjon som viser en slik effekt for funksjonshemmede og kronisk syke.

16.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Generelle vurderinger

Departementet mener i likhet med et enstemmig Arbeidslivslovutvalg at hovedregelen i norsk arbeidsliv fortsatt skal være fast ansettelse. At fast ansettelse er hovedregelen er i samsvar med prinsippene i EU-direktivet om midlertidig ansettelse, og innebærer stabile og forutsigbare rammebetingelser for begge parter i et arbeidsforhold. Foruten å gi arbeidstakerne den nødvendige trygghet, sikrer fast ansettelse en saklig og forsvarlig prosess i forbindelse med oppsigelse. Departementet legger til grunn at fast ansettelse bidrar til at virksomhetene beholder og videreutvikler nødvendig kompetanse og skaper en positiv lojalitet mellom arbeidstakerne og virksomheten, noe som igjen gir de beste forutsetninger for virksomhetenes HMS-arbeid. Norge har en svært høy andel fast ansatte blant de sysselsatte, og det er ikke ønskelig å åpne for en praksis i norsk arbeidsliv som endrer det helt dominerende mønster av faste ansettelsesforhold.

Selv om hovedregelen er fast ansettelse, vil midlertidig ansettelse i en del tilfeller representere et viktig supplement. Departementet legger til grunn at det også i framtiden er behov for regler som gir mulighet for at virksomhetene kan tilpasse arbeidsstokken etter varierende oppdragsmengde og etterspørsel. Tilstandsbeskrivelsen i kapittel 3 viser at den største gruppen midlertidig ansatte er vikarer. En annen gruppe blant de midlertidig ansatte er ekstrahjelper. En av fire midlertidig ansatte oppgir at de har en annen hovedaktivitet enn lønnet arbeid, slik som studier eller skolegang. Bruken av midlertidig ansatte har en absolutt topp i sommermånedene, og en ikke ubetydelig del av de som er midlertidig ansatt i Norge er unge arbeidstakere på vei inn i arbeidsmarkedet, i den betydning at de enten er under utdanning eller nylig har avsluttet sin utdanning.

Virksomhetene vil ha varierende og legitime behov for korttidsarbeidskraft i ulike situasjoner. Dagens lov åpner i til en viss grad for midlertidige ansettelser i slike tilfeller. Samtidig er loven restriktiv og til dels uklar og vanskelig å forstå. For det første må virksomhetens midlertidige behov være sikkert konstatert på forhånd. I tillegg er det uklart for brukerne om alle former for midlertidig behov gir anledning til midlertidig ansettelse. Loven bør fortsatt åpne for midlertidig ansettelse i situasjoner der arbeidsoppgavene som skal utføres er tidsavgrenset eller har en klar arbeidsmessig avgrensning. Etter departementets syn er det imidlertid nødvendig å finne en enklere måte å la dette komme til uttrykk på i loven.

I tillegg mener departementet at flere grunner taler for en noe lettere adgang til å ansette midlertidig. Departementet legger til grunn at en viss utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse vil gjøre det lettere for bedrifter i oppstartsfasen, noe som igjen kan hjelpe gründerbedrifter over hele landet og skape arbeidsplasser. Det er spesielt ved etablering av ny virksomhet, men også ved ulike former for omorganisering i allerede etablerte virksomheter at det kan være usikkerhet knyttet til det framtidige behov for flere ansatte, og hvor dagens lov representerer en begrensning. En viss lettelse i adgangen til midlertidig ansettelse vil øke muligheten for å tilpasse bruken av arbeidskraft i situasjoner med variasjoner i etterspørsel og arbeidsmengde uten at dette kan forutses, eller i situasjoner der det er usikkert hvor lenge det økte arbeidskraftbehovet vil vare eller om det blir permanent.

En noe enklere adgang til midlertidig ansettelse i kombinasjon med klarere regler vil i tillegg kunne redusere ressursbruken på tolkning av dagens lov til fordel for mer nyttig arbeid som kan styrke hver enkelt virksomhet.

En forsiktig oppmyking i regelverket vil videre kunne lette adgangen til arbeidsmarkedet for personer som tilhører grupper hvor det er antatt at det er større risiko knyttet til ansettelser. Dette er særlig aktuelt for arbeidssøkere og personer som er nykommere i arbeidsmarkedet og som derfor kan ha problemer med å dokumentere sin kompetanse. Dette vil for eksempel kunne omfatte nyutdannede personer, nyankomne innvandrere eller yrkeshemmede som har vært utenfor arbeidslivet i en periode. Denne effekten kan være av stor betydning på lang sikt, særlig hvis en lettelse i adgangen til å ansette midlertidig kan bidra til å demme opp for en permanent utestengning fra arbeidsmarkedet i perioder med høy ledighet. Tiltak som kan svekke eksisterende utstøtingsmekanismer fra yrkeslivet er viktig for å øke det effektive arbeidstilbudet. I den grad økte muligheter til tilpasning gjennom en videre adgang til bruk av midlertidig ansettelse bidrar til reduserte arbeidskraftskostnader total sett, vil dette kunne føre til et høyere langsiktig sysselsettingsnivå. En generell sysselsettingsvekst vil komme arbeidssøkergrupper til gode.

Midlertidige stillingers betydning som inngangsport til arbeidsmarkedet understøttes av norske erfaringer. Undersøkelser fra Aetat viser at over en tredjedel av arbeidssøkerne som var i jobb ett år etter at de sluttet å melde seg ved Aetat var i en midlertidig jobb. Andelen tidligere ledige som har kommet inn i midlertidig stilling var høy blant for eksempel langtidsledige menn og personer med innvandrerbakgrunn. Disse funnene indikerer at også arbeidssøkere som tradisjonelt har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet får innpass gjennom midlertidige stillinger.

Personer som i første omgang blir ansatt i en midlertidig stilling får mulighet for å vise sine kvalifikasjoner, noe som igjen kan føre til fast ansettelse. Arbeid som midlertidig ansatt gir også nødvendig arbeidserfaring og referanser som styrker mulighetene i senere jobbsøk. Undersøkelser gjennomført ved Fafo viser at flertallet av de midlertidig ansatte går over i faste jobber. Om lag 1/3 av de midlertidig ansatte går over i fast stilling allerede etter ett kvartal. Etter ett år er om lag halvparten i fast stilling og etter to år er omtrent 2/3 av de midlertidig ansatte i fast jobb. Dette illustrerer at midlertidige ansettelser i stor grad fungerer som et innpass til faste jobber i det norske arbeidsmarkedet.

Flere internasjonale undersøkelser bekrefter midlertidige stillingers betydning som en viktig inngangsport til arbeidsmarkedet. De fleste med midlertidig ansettelse har betydelig kontinuitet i sysselsettingen. I en oversikt over europeiske land gjengir OECD at mellom 1/3 og 2/3 av de midlertidige ansatte går over i fast jobb innen et toårs intervall, og hvor variasjonen går mellom de ulike landene, jf. figur 16.1. Både bruken av midlertidige kontrakter og virkningen av slike kontrakter på arbeidsmarkedet vil variere med landenes lov- og avtaleverk. Enkelte studier tyder eksempelvis på at det er stor overgang fra midlertidige til mer ordinære ansettelsesforhold i land med regulert økonomi og et regulert arbeidsliv. Dette kan være en forklaring på at overgangen fra midlertidige til faste jobber i Norge synes å være høy i internasjonal sammenheng.

Reglene om midlertidig ansettelse er en sentral del av stillingsvernsreglene og står på dagsorden både i Norge og internasjonalt. Adgangen til og bruken av midlertidig ansettelse blir anført som viktige faktorer i forhold til sysselsetting og virksomhetenes fleksibilitet. Både OECD og EU har sammenfattet datamateriale og forskningsresultater som gjennomgår regelverk og bruk av midlertidig ansettelser, samt effekter av stillingsvern og midlertidig ansettelse i ulike land over en periode. Sentrale punkter fra OECD er gjengitt i boks 16.1 og 16.2.

Boks 16.1 Regelverk og bruk av midlertidig ansettelse i ulike OECD-land

Norge rangeres som et land med et relativt strengt stillingsvern i internasjonale sammenlikninger. I den siste oversikten fra OECD i Employment Outlook 2004 rangeres Norge som nummer 21 av i alt 28 land på en skala som går fra de landene som har de mest liberale reglene (de anglosaksiske landene: USA, Canada, Storbritannia, Irland, New Zealand, Australia) til de landene som har de strengeste reglene (søreuropeiske land som Frankrike, Hellas, Spania, Portugal og Tyrkia i tillegg til Mexico), jf. figur 16.2.

Denne rangeringen sammenfatter en rekke indikatorer innenfor oppsigelsesvern. Når det gjelder Norge, skyldes plasseringen i stor grad at adgangen til midlertidig ansettelse vurderes som relativt streng i internasjonal sammenheng, mens stillingsvern for fast ansatte er mer på linje med gjennomsnittet i OECD. Bare Frankrike, Tyrkia og Hellas har strengere regler for midlertidig ansettelse enn Norge. I motsatt ende av skalaen er Canada, Polen og USA, hvor det ikke er noen begrensninger i adgangen til å ansette midlertidig. Spania har mer liberale regler enn Norge når det gjelder adgangen til midlertidig ansettelse, men relativt sterk begrensning på adgangen til å drive utleie fra vikarbyrå og sterkere oppsigelsesvern for fast ansatte.

Om lag 10 prosent av lønnstakerne i Norge er midlertidig ansatte. Dette er middels i OECD sammenheng. Mange land har høyere andel midlertidig ansatte enn Norge, blant annet Sverige og Finland, mens Danmark er blant de landene som har noe lavere andel. USA har det laveste omfang av midlertidig ansatte, slik dette defineres i statistikken, mens Spania har det høyeste omfanget, jf. figur 16.3.

Det er ingen klar årsakssammenheng mellom regelverk/ansettelsesvern og bruk av midlertidig ansettelse mellom land. Fordi det er vanskelig å sammenligne ulike datagrunnlag er det ikke grunnlag for å trekke klare konklusjoner fra internasjonale studier på dette feltet.

Storbritannia og USA er eksempler på land med meget stor frihet til å ansette midlertidig, men med lite bruk av slike stillinger. Dette forklares ofte med at stillingsvernet for de fast ansatte i disse landene er svakt, og at arbeidsgiverne derfor ikke behøver å benytte seg av midlertidig ansettelse.

Spania er et annet ytterpunkt. OECD rangerer nå regelverket for midlertidig ansettelse i Spania som relativt strengt etter innstramninger foretatt i 2001, men likevel er omfanget av slike stillinger fortsatt høyt i det spanske arbeidsmarkedet. Hver tredje arbeidstaker i Spania var midlertidig ansatt i 2002. Det er hevdet at dette blant annet kan ha sammenheng med at stillingsvernsreglene i Spania generelt er strenge, både for fast ansatte og gjennom strenge begrensninger på innleie/utleie fra vikarbyrå. Samtidig er det også flere andre forhold i det spanske arbeidsmarkedet som har vært trukket fram som forklaring på det høye omfanget av midlertidig ansatte, som for eksempel den generelle arbeidsmarkedssituasjonen med høy arbeidsledighet (spesielt blant ungdom) og et sterkt segmentert arbeidsmarked preget av store forskjeller i arbeidsbetingelsene mellom ulike deler av arbeidsmarkedet.

Boks 16.2 Analyser og anbefalinger fra OECD

OECD har flere ganger anbefalt Norge å myke opp stillingsvernsreglene, blant annet i OECD Jobs Study som ble gjennomført i andre halvdel av 1990-tallet. De generelle analysene i OECD Jobs Study blir fulgt opp med landspesifikke anbefalinger til enkeltlandene. Norge fikk i denne perioden to konkrete anbefalinger knyttet til stillingsvernsreglene. Norge ble anbefalt å gjennomføre en generell oppmyking av stillingsvernsreglene, og å øke adgangen til å ansette midlertidig. I OECD's siste landrapport for Norge fra 2004 kom OECD med en rekke anbefalinger vedrørende norsk arbeidsmarkeds- og sysselsettingspolitikk. I følge OECD er det nødvendig å modernisere arbeidsmiljøloven for å styrke fleksibiliteten og øke konkurransekraften.

Tidligere analyser fra OECD har vist at sysselsettingen er høyere i land med lite strengt stillingsvern (Employment Outlook 1999). I Employment Outlook 2004 kom OECD med nye analyser av stillingsvernsreglenes betydning i arbeidsmarkedet, som viser at sammenhengen mellom stillingsvernsregler i et land og situasjonen på arbeidsmarkedet ikke er entydig. Analysene til OECD tyder imidlertid på at et strengt stillingsvern bidrar til a) å dempe svingningene i arbeidsmarkedet gjennom å redusere innstrømning og utstrømning fra arbeidsledighet, b å øke arbeidsledigheten for nykommere på arbeidsmarkedet, spesielt ungdom og kvinner og c) øke omfanget av langtidsledighet.

OECDs analyser i Employment Outlook 2004 viser også at regelverket for fast og midlertidig ansettelse må ses i sammenheng. OECD peker blant annet på at et sterkt stillingsvern for fast ansatte kombinert med en vid adgang til å benytte midlertidig ansatte, kan ha uheldige konsekvenser. Det kan blant annet føre til at lønnsdannelsen i mindre grad vil reagere på utviklingen i arbeidsmarkedet, på grunn av at de fast ansatte frikobles fra ledighetsrisiko gjennom at de får midlertidig ansatte som buffer mot sysselsettingsvirkninger. Den økte sysselsettingstryggheten for fast ansatte kan dermed bidra til å koble lønnsdannelsen bort fra utviklingen på arbeidsmarkedet. Dersom kjernegruppen av fast ansatte har kontroll over lønnsdannelsen og ikke tar hensyn til hvordan periferiarbeidstakerne påvirkes, kan en økt adgang til midlertidig ansettelse føre til økt lønnspress og redusert sysselsetting på sikt.

OECDs generelle analyse jf. boks 16.2, som viser at et godt oppsigelsesvern for fast ansatte i kombinasjon med en vid adgang til midlertidig ansettelse kan ha uheldige konsekvenser, er lite relevant for Norge. Siden stillingsvernet ikke er spesielt stramt i Norge, men plassert i midtsjiktet i følge OECD, vil en viss oppmykning av regelverket for midlertidig ansettelse neppe føre til en tilsvarende rigiditet i arbeidsmarkedet for fast ansatte.

OECD har påpekt faren for en sterkere to-deling av arbeidsmarkedet, ved at det blir et klarere skille mellom midlertidig og fast ansatte. Enkelte internasjonale undersøkelser viser at det kan være til dels store forskjeller mellom fast og midlertidig ansatte når det gjelder lønn, arbeidsmiljø og arbeidsvilkår. Norske studier tyder imidlertid på at det er små forskjeller i arbeidsbetingelser for fast og midlertidig ansatte i det norske arbeidsmarkedet, og at midlertidig og fast ansatte vurderer i hovedsak ulike sider ved arbeidet relativt likt. Det tilsier en mindre sannsynlighet for en slik utvikling i det norske arbeidsmarkedet. En slik utvikling er dessuten sterkt avhengig av hvor stor forskjell det er i betingelsene for fast og midlertidig ansatte. Departementet viser i denne sammenheng til forslaget om et uttrykkelig forbud mot forskjellsbehandling av midlertidig ansatte med hensyn til lønns- og arbeidsvilkår i kapittel 15. Formålet med dette forslaget er å sikre at de midlertidig ansatte har de samme rettigheter som fast ansatte og å unngå en to-deling i arbeidsmarkedet. En utvidet adgang til midlertidig ansettelse må ses i sammenheng med et slikt forbud mot forskjellsbehandling.

I tillegg må en noe lettere innfallsport til arbeidsmarkedet gjennom midlertidig ansettelse også ses i sammenheng med departementets forslag til en øvre grense for hvor langvarig en midlertidig ansettelse kan være (se nedenfor under de konkrete lovforslag). Departementet foreslår en øvre grense for varigheten av en midlertidig ansettelse på til sammen ett år (dersom hjemmelsgrunnlaget er den generelle adgangen). I tillegg foreslås det generelt en øvre grense for midlertidig ansettelse på fire år. Etter disse tidspunkt skal arbeidstakeren anses som fast ansatt. Regler som legger til rette for en lettere inngangsport til arbeidsmarkedet og en noe strammere utgang, bidrar etter departementets vurdering til å støtte opp under målsettingen om et inkluderende arbeidsliv.

Departementet mener på denne bakgrunn at det bør åpnes for en utvidet adgang til midlertidig ansettelse. Departementet legger vekt på at en forsiktig oppmyking i bestemmelsen vil være egnet til å ivareta hensynet til og behovet for tilpasningsmulighet for virksomhetene. Dette gjelder særlig for nyetablerte virksomheter og små og mellomstore virksomheter, og uten at det gis avkall på arbeidstakernes behov for trygghet. Samtidig vil dette kunne gi sysselsettingsmuligheter for de som står utenfor det ordinære arbeidslivet, bidra til redusert overtidsbruk samt til at virksomhetene erstatter innleie med egen arbeidskraft.

Det vil være nødvendig å følge utviklingen i arbeidslivet framover for å hindre eventuell utglidning og negative konsekvenser av et forslag til oppmykning i regelen. Departementet legger derfor opp til at det så snart som mulig igangsettes et evalueringsarbeid for å følge endringer blant annet i andel midlertidig ansatte, eventuelle forskjeller mellom faste og midlertidige ansatte, i hvilken grad midlertidig ansettelse fører til fast ansettelse og så videre. Det tas sikte på å kunne oppsummere utviklingen etter at lovendringen har virket i en to til tre års periode.

Figur 16.1 Overgang fra midlertidig til fast arbeid etter to år

Figur 16.1 Overgang fra midlertidig til fast arbeid etter to år

Kilde: OECD Employment Outlook 2002 (internasjonale data) og FAFO 2002 (norsk data).

Figur 16.2 OECDs vurdering av stillingsvernsreglene (2003).

Figur 16.2 OECDs vurdering av stillingsvernsreglene (2003).

Kilde: OECD online labour database. (2001-data for USA)

Figur 16.3 Omfang av midlertidig ansettelse i OECD-landene, 2002.

Figur 16.3 Omfang av midlertidig ansettelse i OECD-landene, 2002.

Kilde: OECD Employment Outlook 2004

Nærmere om de konkrete lovforslag

Vikariater, utdanningsstillinger, arbeidsmarkedstiltak, idrettsutøvere mv

Departementet foreslår å opprettholde en adgang til midlertidig ansettelse for vikariater, praksisarbeid, deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og for idrettsutøvere, idrettstrenere, dommere og andre ledere innen den organiserte idretten, jf. forslaget til § 14-9, første ledd bokstav a, c, e og f. Dette er i samsvar med dagens bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 58 A, nr. 1 bokstav b, c og e.

Erfaring har vist at det har knyttet seg en del usikkerhet til forståelsen av vikariatsbegrepet. For å gi veiledning om hva som ligger i begrepet «vikariater» foreslås tilføyd en presisering i lovteksten om at det gjelder ansettelser «for å utføre arbeid i stedet for en annen eller andre (vikariater)». Vikarer skal utføre bestemte arbeidsoppgaver eller fylle en bestemt stilling, ved fravær av en eller flere arbeidstakere. Det er likevel ikke ubetinget avgjørende at navnet på personen man vikarierer for er oppgitt på forhånd. Det vil for eksempel være tillatt å benytte ferievikarer som avløsere i forbindelse med ferieavvikling, uten at disse vikariatene er knyttet til bestemte personer. Hovedpoenget er imidlertid at en utfører arbeid i andres fravær. Departementet viser til at vikariatsbegrepet er hentet fra gjeldende § 58 A nr. 1 bokstav b og at begrepet er drøftet nærmere i Ot. prp. nr. 50 (1993-94) s. 165.

Departementet foreslår i likhet med Arbeidslivslovutvalget at begrepet «praksisarbeid» bør endres til «praksisarbeid eller utdanningsstillinger» som følge av forslaget om en harmonisering med tjenestemannslovens bestemmelser om midlertidig ansettelse i kapittel 20, jf. forslag til første ledd boktav c. Endringen tar sikte på å tydeliggjøre at muligheten for midlertidig ansettelse i utdanningsstillinger slik dette er lagt til grunn i staten i dag, kan videreføres. I tillegg foreslår departementet at Kongen kan fastsette forskrift med nærmere regler om midlertidig ansettelse for praksisarbeid og utdanningsstillinger, herunder hvilke stillinger som skal regnes som utdanningsstillinger innen alle sektorer. Tilsvarende forskriftshjemmel finnes i dagens tjenestemannslov.

Når det gjelder åremålsansettelse i statlige universiteter og høgskoler vises det til nærmere omtale i punkt 16.5 om åremål.

Midlertidig ansettelse av arbeidstaker som ikke oppfyller lovbestemte kvalifikasjonskrav

Departementet legger til grunn at det etter gjeldende rett er en viss adgang til midlertidig ansettelse av arbeidstaker som ikke fyller de lovbestemte kvalifikasjonskrav. Denne forståelsen baserer seg på rettspraksis. Det er flere eksempler på lover med forskrifter som stiller kompetansekrav, herunder bibliotekloven, lov om brannvern m.v., opplæringsloven og kommunehelsetjenesteloven. I dag er det bare inntatt uttrykkelig adgang til midlertidig ansettelse av arbeidstaker som ikke fyller lovens kompetansekrav i opplæringsloven § 10-6 og § 5 i forskrift til tjenestemannsloven. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig med en tilsvarende klargjøring i forhold til alle andre stillinger hvor lovgiver uttrykkelig har stilt krav om formell kompetanse.

Departementet foreslår at det inntas en uttrykkelig hjemmel i § 14-9 første ledd bokstav d for midlertidig ansettelse av arbeidstaker som ikke fyller lovbestemte kvalifikasjonskrav. Departementet presiserer at det må sondres mellom lovbestemte kvalifikasjonskrav og krav som stilles av arbeidsgiver selv. Bestemmelsen gjelder bare i de tilfellene der kvalifikasjonskravene stilles i lov eller med hjemmel i lov.

Adgang til midlertidig ansettelse ved «bestemt oppdrag»

Departementet ønsker å foreslå en ny bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse dersom «arbeidstakeren bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag», jf. forslag til § 14-9 første ledd bokstav b. Departementet mener i likhet med flertallet i Arbeidslivslovutvalget at det er behov for å tydeliggjøre dagens bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1 bokstav a om adgang til midlertidig ansettelse «når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet adskiller seg fra det som ordinært utføres i bedriften». Kritikken mot dagens bestemmelse går på at ordlyden kan fremstå som uklar for brukerne av regelverket. Det kan medføre at i tilfeller der det foreligger et reelt behov for kortvarige ansettelser, unnlater virksomhetene å ansette fordi de er i tvil om lovligheten. Dette kan også skape unødige tvister om hvorvidt det er adgang til midlertidig ansettelse.

Departementet mener at det fortsatt skal være en adgang til å ansette midlertidig i situasjoner der arbeidet som skal utføres er tidsavgrenset. Kriteriet «bestemt oppdrag» forutsetter at arbeidet må ha en noenlunde klar arbeidsmessig avgrensning og at oppdraget må ha en naturlig avslutning. Departementet legger til grunn at det må la seg gjøre å fastsette en tidsramme eller å definere oppdragets avslutning nærmere i arbeidsavtalen. Utgangspunktet for at midlertidig ansettelse etter bestemmelsen skal være lovlig, vil være at arbeidsgiver på ansettelsestidspunktet har grunn til å anta at arbeidsoppgavene vil være avgrenset slik at arbeidstaker ikke trengs på varig basis i virksomheten, jf. vilkåret om at arbeidstaker «bare trengs» for å utføre et bestemt oppdrag.

Det at arbeidet er organisert i prosjekt eller som et enkeltstående oppdrag er i seg selv ikke tilstrekkelig til å begrunne midlertidig ansettelse etter denne bestemmelsen. Det må stilles krav som kan begrunne et midlertidig behov utover det at arbeidet er organisert i prosjekt. Det må dreie seg om et «bestemt arbeid» og arbeidsgiveren må ha grunnlag for å tro at arbeidstakeren «bare trengs» på midlertidig og ikke permanent basis.

Dersom virksomhetens arbeid er organisert gjennom gjentatte prosjekter, og hvor den samme kompetanse etterspørres i de ulike prosjektene, vil det i utgangspunktet ikke være anledning til å ansette midlertidig. I slike tilfeller vil ikke arbeidsgiveren ha grunn til å tro at arbeidstakeren ikke trengs i virksomheten når prosjektet er avsluttet. Det vil normalt bli ansett som en omgåelse av bestemmelsen dersom arbeidsgiveren i slike tilfeller stadig ansetter nye arbeidstakere midlertidig i samme type arbeid. Dreier det seg derimot om prosjekter som krever en spesiell kompetanse som virksomheten normalt ikke etterspør, eller større og sjeldnere prosjekter som forutsetter en bemanning utover det ordinære, vil det etter den foreslåtte regelen etter omstendighetene kunne være mulig å ansette midlertidig.

Arbeidsmiljøloven gir i dag ikke adgang til midlertidig ansettelse for å avhjelpe generelle eller jevne variasjoner i ordretilgang eller usikkerhet om eventuell framtidig reduksjon i arbeidsmengde, omorganisering eller lignende. Også etter forslaget vil en noenlunde jevn oppdragsmengde, men med enkelte variasjoner, ikke gi arbeidsgiver grunn til å tro at arbeidstakeren bare trengs for det ene bestemte oppdraget. Uten at oppdraget har en noenlunde klar arbeidsmessig avgrensning eller en naturlig avslutning, vil ikke virksomhetene etter forslaget kunne ansette midlertidig etter denne bestemmelsen.

Generell adgang til midlertidig ansettelse i en tidsbegrenset periode

Departementet mener videre at dagens adgang til midlertidig ansettelse bør utvides noe ved å åpne for en generell adgang til å benytte midlertidig ansettelse, men for en tidsavgrenset periode.

Departementet har blant annet med bakgrunn i høringsuttalelsene vurdert ulike måter å utvide adgangen til midlertidig ansettelse på. Et alternativ som er vurdert er å utvide listen i loven med flere og mer eller mindre konkrete situasjoner hvor midlertidig ansettelse er tillatt. Det er imidlertid vanskelig å finne klare og egnede avgrensninger som er tilpasset ulike behov. En detaljert opplisting med meget konkrete kriterier vil gi lite rom for fleksible løsninger, og en liste med mindre konkrete kriterier kan skape unødige tvister om hvorvidt det er adgang til midlertidig ansettelse. Etter departementets vurdering er en generell og tidsbegrenset adgang til midlertidig ansettelse en bedre løsning enn å forsøke å definere nærmere noen av de situasjonene der det kan ansettes midlertidig. Departementet har lagt vesentlig vekt på at en generell adgang i en tidsavgrenset periode vil bety en forenkling og et mer brukervennlig regelverk. En slik bestemmelse vil også være prosessdempende, noe som er en klar fordel både for arbeidstaker og arbeidsgiver og for samfunnet i form av mindre belastning på domstolene.

Departementet har vurdert hva som vil være en fornuftig og rimelig tidsperiode for en generell adgang til midlertidig ansettelse. På den ene side bør ikke perioden settes for lang. Langvarige, midlertidige kontrakter er en ulempe for arbeidstaker. På den annen side kan det argumenteres med at desto lenger en midlertidig kontrakt er desto større er muligheten for at arbeidstakeren går over i fast arbeid hos arbeidsgiver, da rekrutterings- og opplæringskostnader normalt er store for virksomheten. Undersøkelser viser for øvrig at et flertall av de midlertidige kontrakter som inngås har en varighet på under ett år.

Departementet har lagt vekt på å finne en grense som på en rimelig god måte avveier hensynet til arbeidstakernes behov for vern, virksomhetenes behov for fleksibilitet og målsettingen om et mer inkluderende arbeidsliv. Departementet har kommet til at en periode på seks måneder med mulighet for forlengelse slik at samlet ansettelsesperiode utgjør ett år, vil være en rimelig avveining av de ulike hensyn, jf. forslag til § 14-9 første ledd bokstav g første og andre punktum. Dette åpner for at en virksomhet kan benytte seg av en generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil 12 måneder. Forslaget vil imøtekomme de høringsinstansene som har foreslått at perioden endres fra 6 til 12 måneder.

Begrenset adgang til å erstatte en midlertidig med en annen

En generell adgang til midlertidig ansettelse innenfor en tidsbegrenset periode, innebærer at det ikke stilles krav til en særskilt begrunnelse for å kunne ansette midlertidig. Departementet finner det rimelig at arbeidstaker i slike tilfeller bør tilbys fortsatt arbeid dersom arbeidet faktisk videreføres. Departementet mener at arbeidsgiver i slike tilfeller ikke uten saklig grunn skal kunne erstatte en midlertidig ansatt med en ny arbeidstaker for å dekke samme arbeidskraftbehov. For å hindre en slik utilsiktet konsekvens foreslår departementet en bestemmelse som fastsetter forbud mot å bytte ut en midlertidig ansatt ved å ansette en ny arbeidstaker for å utføre det samme arbeidet uten at det foreligger saklig grunn for det, jf. forslag til § 14-9 første ledd bokstav g tredje punktum.

Formuleringen «ansette en ny arbeidstaker» retter seg mot situasjoner der arbeidsgiver erstatter/skifter ut en midlertidig ansatt, ved å inngå en ny arbeidsavtale med en annen arbeidstaker. Kriteriet «å ansette» begrenser regelens virkeområde til tilfeller der det inngåes ansettelseskontrakt med arbeidstaker, og enten vedkommende er fast eller midlertidig. Regelen vil derimot ikke omfatte de tilfeller hvor arbeidsgiver knytter til seg arbeidskraft på annen måte enn ved ansettelse for å utføre det samme arbeidet, for eksempel ved bruk av selvstendige. Bestemmelsen er avgrenset mot disse tilfeller både av hensyn til de avgrensingsproblemer og tolkningstvil en slik regel kunne ha ført med seg, i tillegg til at hovedformålet med bestemmelsen er å unngå usaklig utskifting av arbeidstakere, ikke å forhindre virksomhetene i selv å velge hvordan de vil organisere driften av virksomheten. Kriteriet «ny arbeidstaker» innebærer at det må dreie seg om et nytt ansettelsesforhold. Regelen kommer bare til anvendelse dersom det inngås arbeidskontrakt med en ekstern arbeidstaker. De tilfeller hvor en arbeidstaker som allerede er ansatt i virksomheten blir ansatt i en ny stilling eller hvor det samme arbeidet skal utføres av eller blir fordelt på andre som er ansatt i virksomheten, er ikke omfattet av bestemmelsen.

Bestemmelsen vil ikke være til hinder for at arbeidsgiver etter utløpet av avtaleperioden ansetter arbeidstakeren midlertidig med grunnlag i ett av de andre hjemmelsgrunnlagene for midlertidig ansettelse. Der en arbeidstaker for eksempel er blitt midlertidig ansatt for seks måneder med hjemmel i den generelle adgangen, og det etter dette tidspunktet blir ledig et vikariat i samme virksomhet, er det således ikke noe krav om at vikariatet må begrenses til seks måneder. De ulike alternative grunnlagene for midlertidig ansettelse i forslaget til § 14-9 første ledd bokstavene a til g vil gjelde uavhengig av hverandre og kan også kombineres.

Bestemmelsen vil heller ikke være til hinder for at arbeidsgiver ved sesongarbeid ansetter nye arbeidstakere på grunn av ny sesong året etter. I slike tilfeller er det ikke naturlig å tale om å «bytte ut» en arbeidstaker med en ny for å utføre det samme arbeidet, jf. ordlyden i forslaget til § 14-9 første ledd bokstav g. Formålsbetraktninger tilsier også en slik forståelse.

Bestemmelsen er videre begrenset til de tilfeller der arbeidsgiver ansetter en annen for å utføre «det samme arbeidet». I situasjoner der virksomheten får nye og andre oppdrag eller arbeidsoppgaver kan disse på selvstendig grunnlag gi grunn for en ny avtale om midlertidig ansettelse, og det vil da ikke være noe i veien for at arbeidsgiver ansetter en annen arbeidstaker for å utføre disse. Enkelte høringsinstanser har pekt på at en generell adgang til midlertidig ansettelse for en periode på seks måneder med mulighet til forlengelse i inntil ett år, vil kunne uthule prøvetidsinstituttet ved at arbeidsgiver i første omgang ansetter en person midlertidig med sikte på eventuell senere fast ansettelse. Departementet vil bemerke at den foreslåtte bestemmelsen ikke er ment å skulle erstatte adgangen til å ansette arbeidstakere på prøvetid. Forslaget til en generell adgang til midlertidig ansettelse uten at det knyttes vilkår til dette, tar særlig sikte på å gi arbeidsgiver noe større fleksibilitet i situasjoner hvor det er usikkert hvilket behov det vil være for arbeidskraft. Formålet med prøvetiden er å etablere en tidsbegrenset periode hvor arbeidgiver kan få vurdert arbeidstakerens egnethet i den aktuelle stillingen. Arbeidsgiver som benytter seg av den generelle adgangen til midlertidig ansettelse vil ikke uten videre kunne bytte ut den midlertidige ansatte med en annen etter utløpet av den avtalte perioden. Hvis arbeidsgiver i et slikt tilfelle ønsker å erstatte vedkommende med en annen for eksempel fordi arbeidstakeren ikke er egnet for stillingen, kommer de alminnelige reglene om oppsigelse til anvendelse, eventuelt reglene om oppsigelse i prøvetid, dersom det i det midlertidige ansettelsesforholdet er avtalt prøvetid.

Rett til fast ansettelse

Det følger av forslaget til § 14-11, om rettsvirkninger ved brudd på bestemmelsen om midlertidig ansettelse, at konsekvensen av en ulovlig midlertidig ansettelse er at arbeidstaker kan kreve dom for at det foreligger et fast ansettelsesforhold. Etter departementets mening bør det imidlertid fremgå uttrykkelig av loven at et midlertidig ansettelsesforhold etter den generelle adgangen i § 14-9 første ledd bokstav g, ikke kan vare ut over 12 måneder uten at arbeidstakeren får det samme stillingsvern som fast ansatte. I denne forbindelse vises det blant annet til EU-direktivet om midlertidig ansettelse som stiller krav om tiltak for å hindre misbruk som følger av gjentatt og langvarig bruk av midlertidig ansettelse. Departementet foreslår derfor i § 14-9 femte ledd siste punktum en bestemmelse som presiserer at en midlertidig ansatt etter den «generelle adgangen» i § 14-9 første ledd bokstav g har rett til alminnelig stillingsvern tilsvarende fast ansatte etter 12 måneder.

Enkelte av høringsinstansene har anført at en slik bestemmelse innebærer en innsnevring av adgangen til å ansette midlertidig ved sesongarbeid, fordi det etter gjeldende rett ikke gjelder noen tilsvarende tidsbegrensing. Departementet legger til grunn at 12 måneder bør være en akseptabel tidsbegrensning også i forhold til varigheten av sesongarbeid. For sesongarbeid hvor arbeidsgiver ønsker å benytte samme arbeidstaker flere år på rad uten å ansette vedkommende fast, innebærer bestemmelsen at det for eksempel vil gjelde en grense enten på fire måneder per år i tre år eller en grense på tre måneder per år i fire år. I næringer hvor det er behov for å ansette arbeidstaker for eksempel fem og seks måneder pr år, eller for kortere perioder i flere sesonger på rad, er det etter departementets syn rimelig at disse også etter en samlet ansettelsesperiode på 12 måneder får det samme stillingsvern som fast ansatte. En rett til fast ansettelse i disse tilfeller innebærer i utgangspunktet ingen endring i disse arbeidstakernes arbeidsbetingelser eller vilkår. De vil fortsatt kunne være ansatt for å utføre det aktuelle sesongarbeid eller samme type arbeid eventuelt stillingsandel som i den midlertidige avtalen, men da som fast ansatt. De vil imidlertid ha krav på en saklig grunn for oppsigelse og det stilles visse formkrav til en eventuell avslutning av arbeidsforholdet. For omfattende og langvarig sesongarbeid mener departementet at dette er rimelig.

16.3 Generell adgang til å inngå tariffavtale om midlertidig ansettelse

16.3.1 Arbeidslivslovutvalgets innstilling

Etter arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1 andre ledd er adgangen for landsomfattende arbeidstakerorganisasjoner til å inngå tariffavtale med arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening om midlertidig ansettelse, begrenset til arbeidstakere som utfører kunstnerisk arbeid, forskningsarbeid eller arbeid i forbindelse med idrett. Arbeidslivslovutvalget foreslår å gjøre denne avtaleadgangen generell slik at den får anvendelse innenfor alle deler av arbeidslivet.

16.3.2 Høringsuttalelsene

UHO og YSstøtter utvalgets forslag om å utvide tariffavtaleadgangen om midlertidig ansettelse til å gjelde innen alle sektorer i arbeidslivet, samt at avtalekompetansen skal ligge hos landsomfattende arbeidstakerorganisasjoner.

NHO, KS og HSHstøtter også forslaget om en generell adgang for partene i arbeidslivet til å inngå tariffavtale om adgang til midlertidig ansettelse. NHO og HSH mener at slike tariffavtaler bør kunne inngås på lokalt nivå i tariffbundne bedrifter mellom arbeidsgiver og tillitsvalgte, på samme måte som ved innleie av arbeidskraft.

16.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår i likhet med Arbeidslivslovutvalget at dagens adgang til å inngå tariffavtale om midlertidig ansettelse gjøres generell, slik at den utvides til å gjelde innenfor alle sektorer i arbeidslivet, jf. forslag til § 14-9 tredje ledd.

Departementet mener flere forhold tilsier at en slik tariffavtaleadgang ikke bør begrenses med hensyn til hva slags arbeid det dreier seg om. Blant annet vil hensynet til nyskaping med videre som i sin tid begrunnet en slik tariffavtaleadgang for de bransjer som er omfattet, også kunne gjøre seg gjeldende innenfor andre deler av arbeidslivet. Videre vil behovet for bruk av kortvarige ansettelser kunne variere mellom de ulike næringer, bransjer og sektorer, noe utviklingen omkring midlertidig ansettelse viser. Behovet kan også svinge over tid. Etter departementets syn taler dette for at partene ved tariffavtale gis anledning til å inngå avtale på dette området. En avtaleadgang vil gjøre det mulig å imøtekomme behovet for midlertidig ansettelse i de næringer, bransjer og sektorer hvor behovet er reelt.

Departementet viser også til at partene i arbeidslivet er gitt tilsvarende avtalekompetanse i EU-direktivet om midlertidig ansettelse. Det legges til grunn at dette er et område som egner seg for avtale mellom partene, og hvor parter på representativt nivå har gode forutsetninger for å komme fram til en avtale som balanserer hensynet til arbeidstakers og arbeidsgivers interesser. Departementet legger vekt på at en slik adgang vil kunne bidra til avtaler som er mer tilpasset virksomhetenes behov enn de generelle kriteriene for midlertidig ansettelse kan ut fra sin generelle utforming.

Videre tilsier hensynet til symmetri mellom innleiereglene og reglene om midlertidig ansettelse at det gis en generell avtaleadgang med mulighet til å fravike lovens vilkår om midlertidig ansettelse. De samme prinsipper og hensyn som begrunner avtaleadgang i leiereglene gjør seg langt på vei gjeldende også ved midlertidig ansettelse.

Departementet foreslår i likhet med Arbeidslivslovutvalget at adgangen til å inngå tariffavtale med arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening om midlertidig ansettelse legges til landsomfattende arbeidstakerorganisasjoner. Ved å legge avtaleadgangen på et så vidt høyt nivå er det trolig at hensynet til de midlertidig ansatte ivaretas på en god måte. Videre unngår man at lokale hensyn i virksomheten blir tillagt for stor vekt på bekostning av mer overordnede interesser og stillingsvernet for den midlertidig ansatte. I tillegg kommer at en avtale må ligge innenfor direktivets krav. Partene vil således ved en avtaleadgang få et særskilt ansvar for at avtalen ligger innenfor direktivets rammer. Dette tilsier også at avtaleadgangen i loven legges til landsomfattende nivå.

Enkelte av høringsinstansene har gått inn for at avtaleadgangen bør ligge på lokalt nivå. Det argumenteres med at regelen her bør være den samme som for adgangen til å inngå tariffavtale om bruk av innleid arbeidskraft. Departementet viser imidlertid til at avtaler om innleie og avtaler om midlertidig ansettelse vil ha en noe ulik karakter og noe ulike konsekvenser. Blant annet vil en innleid arbeidstaker ha et ansettelsesforhold hos utleier som sikrer de grunnleggende rettighetene i ansettelsesforholdet, herunder et ordinært stillingsvern hos utleier. Det er således litt ulike hensyn mellom innleiereglene og reglene om midlertidig ansettelse på dette punkt. Departementet understreker dessuten at det ikke er noe i veien for at en tariffavtale inngått på sentralt nivå gir de lokale tillitsvalgte adgang til å inngå avtaler om midlertidig ansettelse med arbeidsgiver i tråd med tariffavtalens prinsipper. En slik avtale kan imidlertid ikke inneholde er ren blanco-fullmakt til de lokale parter. Det forutsettes at tariffavtalen angir kriterier for når midlertidig ansettelse er tillatt, og ellers påser at vilkårene ikke strider mot direktivets krav.

Med utgangspunkt i dagens § 58 A nr. 1 tredje ledd foreslår departementet at en tariffavtale om midlertidig ansettelse som et flertall av arbeidstakerne innenfor en nærmere angitt arbeidstakergruppe i virksomheten er bundet av, må kunne gjøres gjeldende for andre arbeidstakere i virksomheten som skal utføre tilsvarende arbeid. Departementet viser til at i bedrifter som sysselsetter både organiserte og uorganiserte arbeidstakere, vil det kunne være problematisk å legge til grunn forskjellige regler for midlertidig ansettelse for arbeidstakere som utfører samme type arbeidsoppgaver. Hva som er samme type arbeid og hvem som må anses å falle inn under kategorien av arbeidstakere som avtalen omfatter vil måtte avgjøres etter en konkret vurdering, i likhet med det som følger av dagens regel i § 58 A nr. 1 tredje ledd.

16.4 Rett til fast ansettelse etter fire år

16.4.1 Arbeidslivslovutvalgets innstilling

Arbeidslivslovutvalget forslår en øvre grense på fire år for varigheten av en midlertidig ansettelse, i tråd med prinsippene i tjenestemannsloven. Forslaget innebærer at en arbeidstaker som har vært midlertidig ansatt i mer enn fire år sammenhengende får samme oppsigelsesvern som fast ansatte. Fire-års regelen gjelder for arbeidstaker som er ansatt i vikariat og arbeidstaker som er ansatt for å utføre et bestemt oppdrag. Utvalget foreslår å gjøre unntak fra fire-års regelen for midlertidig ansatte i praksisarbeid og utdanningsstillinger, arbeidsmarkedstiltak og idrettsutøvere med videre.

16.4.2 Høringsuttalelsene

UHO, YSog Akademikernestøtter utvalgets forslag om å lovfeste en absolutt grense for varigheten av en midlertidig ansettelse. YSog Akademikerne mener at grensen bør settes til tre år. Det anføres at en periode på tre år normalt vil være tilstrekkelig til å avklare hvorvidt et arbeid er av midlertidig eller permanent karakter.

NHO, KS, HSHog NAVOstøtter forslaget, men mener at arbeidstaker som er midlertidig ansatt i vikariat må unntas fra regelen. KS påpeker at dersom bestemmelsen skal gjelde ved vikariater vil det være problematisk å innvilge permisjoner for ansatte som tar offentlige verv som stortingsrepresentant eller ordfører.

Arbeidstilsyneter i utgangspunket positiv til at det settes en grense for hvor lenge en arbeidstaker kan være midlertidig ansatt. Arbeidstilsynet bemerker at de uheldige sider som følger med økt bruk av midlertidige ansettelser trolig begrenses ved en slik regel. Samtidig mener Arbeidstilsynet at det er uheldig at lovgiver signaliserer at det er greit å ha arbeidstakere midlertidig ansatt i så lang tid som fire år. I alle tilfelle frykter Arbeidstilsynet at bestemmelsen lett vil kunne omgås ved at arbeidsgiver sørger for at det blir opphold mellom de midlertidige ansettelsesperiodene.

16.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener i likhet med Arbeidslivslovutvalget at det bør innføres en øvre grense på fire år for varigheten av en midlertidig ansettelse, i tråd med prinsippene i tjenestemannsloven. Forslaget til § 14-9 femte ledd andre punktum innebærer at en midlertidig ansatt med mer enn fire års sammenhengende ansettelse får det samme oppsigelsesvernet som en fast ansatt.

Etter departementets oppfatning bør en midlertidig ansettelse verken vare over et for langt tidsrom eller gjenopptas i alt for stor utstrekning. Det vises også til at EU-direktivet om midlertidig ansettelse pålegger landene å treffe tiltak for å hindre misbruk som følge av gjentatt bruk av midlertidig ansettelse. På denne bakgrunn mener departementet at det bør innføres en regel som gir arbeidstakeren rett til fast ansettelse etter en viss tid som midlertidig ansatt. Dette vil også være i samsvar med tilsvarende prinsipp i tjenestemannsloven, jf. forslaget om harmonisering mellom arbeidsmiljøloven og tjenestemannslovens stillingsvernsregler i kapittel 20. Departementet legger til grunn at når det etableres felles regelverk er det formålstjenlig å videreføre fragmenter fra begge lover.

En øvre grense for varigheten av en midlertidig ansettelse kan bidra til å tydeliggjøre lovens intensjon om at midlertidig ansettelse i hovedsak skal benyttes ved midlertidige behov og underbygger prinsippet om at fast ansettelse er lovens hovedregel.

Departementet legger vekt på at forslaget vil bidra til å unngå at enkelte arbeidstakere blir gående på «evigvarende» midlertidige kontrakter. Etter departementets oppfatning er fire år en hensiktsmessig grense for hva som er akseptabel maksimal lengde på midlertidig ansettelse og som sikrer tilstrekkelig fleksibilitet i de fleste tilfeller. Dersom en arbeidstaker har vært ansatt i en og samme virksomhet i over fire år, indikerer dette normalt et stabilt behov for arbeidskraft og det er rimelig at arbeidstaker i et slikt tilfelle omfattes av lovens krav til saklig grunn for oppsigelse.

Departementet foreslår i likhet med Arbeidslivslovutvalget at fire-års regelen ikke kommer til anvendelse for arbeidstakere som er midlertidig i praksisarbeid og utdanningsstillinger, ansatt på arbeidsmarkedstiltak og innenfor den organiserte idretten.

Det er ansettelsesforholdet i virksomheten som skal danne utgangspunkt for beregning av ansettelsestiden. Påfølgende midlertidige ansettelser skal vurderes samlet. Det innebærer at midlertidige ansettelser inngått med ulike hjemmelsgrunnlag skal vurderes samlet, så lenge det er tale om en sammenhengende ansettelsestid. Midlertidig ansettelse etter § 14-9 første ledd bokstav g skal også medregnes.

Kravet til «sammenhengende» innebærer at ansettelsesforholdet skal være uavbrutt. Mindre avbrudd mellom to ansettelsesforhold må derimot kunne tolereres. Det vil bero på en totalvurdering av ansettelsesforholdet og begrunnelsen for avbruddet om kravet til «sammenhengende» er oppfylt eller ikke.

16.5 Åremål

16.5.1 Åremålsansettelse av øverste leder

Arbeidsmiljøloven § 58 A nr. 1 bokstav d åpner for å ansette øverste leder i virksomheten i åremålsstilling. Bestemmelsen kom inn i loven i 1995. Bakgrunnen for regelen var at tjenestemannsloven og kommuneloven allerede inneholdt tilsvarende bestemmelse, og i forarbeidene ble det lagt til grunn at behovet er like stort i privat virksomhet, jf. Ot.prp. nr. 50 (1993 - 94) s. 177.

Arbeidslivslovutvalget foreslår å videreføre adgangen til åremålsansettelse av øverste leder i virksomheten.

Få høringsinstanser har hatt merknader til Arbeidslivslovutvalgets forslag. Åremålsansettelse innebærer etter Akademikernesvurdering et betydelig inngrep i arbeidstakerens stillingsvern uten at dette kompenseres eller at den enkelte sikres på annen måte. Akademikerne er derfor negative til åremålsansettelser og mener at adgangen bør begrenses. Akademikerneerkjenner at det i noen tilfeller vil være ønskelig å ha adgang til å ansette øverste leder på åremål. I all hovedsak mener Akademikernelikevel at de praktiske formål adgangen til åremålsansettelse av øverste leder gir, for alle parter dekkes på en bedre måte gjennom bestemmelsen om at øverste leder i etterlønnsavtale kan frasi seg oppsigelsesvernet. HSH på sin side støtter utvalgets forslag.

Lovgivningen definerer ikke begrepet åremål, men som navnet indikerer vil dette omfatte ansettelsesavtaler inngått for et bestemt tidsrom (midlertidig ansettelse). Dette vil ofte gjelde ordinære stillinger som fyller et permanent arbeidskraftbehov. For å skille denne type midlertidige ansettelser fra andre typer, brukes begrepet åremål.

Det finnes ingen god oversikt over bruken av åremål i privat sektor, men departementet legger til grunn at det fortsatt er behov for en bestemmelse som åpner for åremålsansettelse av øverste leder både i privat og offentlig virksomhet. Departementet foreslår derfor i likhet med Arbeidslivslovutvalget at dagens regler om adgang til åremålsansettelse av øverste leder i virksomheten videreføres og plasseres i en egen bestemmelse om åremål i § 14-10 i forslag til ny arbeidsmiljølov. Med bakgrunn i forslag til harmonisering av stillingsvernsbestemmelsene i tjenestemannsloven med arbeidsmiljøloven vil bestemmelsen også omfatte staten.

16.5.2 Forskriftshjemmel for åremålsansettelse i staten

I tjenestemannsloven er det inntatt flere hjemler for Kongen til å gi forskrifter om bruk av åremål (utover øverste leder) i staten. Det er blant annet adgang til åremålsansettelse for nærmere angitte grupper tjenestemenn.

Arbeidslivslovutvalget foreslår at arbeidsmiljøloven gis en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om ansettelse på åremål i staten. I tillegg legger utvalget til grunn at universitets- og høgskoleloven § 30 nr. 2 (om adgang til ansettelse på åremål i undervisnings- og forskerstillinger når tjenestemenn skal delta i prosjekt) ikke tilfredsstiller kravet i EU-direktivet om midlertidig ansettelse om begrensning av åremålsperiodens lengde, og foreslår at bestemmelsen oppheves i sin nåværende form.

Få høringsinstanser har hatt merknader til Arbeidslivslovutvalgets forslag. Akademikerne går i mot forslaget. Akademikerne mener at en forskriftshjemmel for åremål i staten er unødvendig i kombinasjon med utvalgets forslag om en generell adgang til midlertidig ansettelse og en generell tariffavtaleadgang. Som et alternativ foreslår Akademikerne at forskriftshjemmelen endres til en adgang for landsdekkende arbeidstakerorganisasjon og arbeidsgiver/arbeidsgiverorganisasjon til å inngå tariffavtale om adgang til åremål.

I tillegg går Akademikerne inn for at universitets- og høgskoleloven § 30 nr. 2 oppheves. Akademikerne mener at bestemmelsen gir en for vid adgang til midlertidig ansettelse, og viser også til at den ikke er i samsvar med EU-direktivet om midlertidig ansettelse. Dersom det er behov for en slik særskilt åremålsadgang, mener Akademikerne at det behovet vil være tilstrekkelig dekket gjennom en generell tariffavtaleadgang eller gjennom en særskilt adgang til å inngå tariffavtale om åremål (jf. Akademikernes forslag).

UHO anfører i denne sammenheng at det er vanskelig å se at universiteter og høgskoler har særlige og vesentlige andre behov enn øvrige virksomheter ut over det som følger av Arbeidslivslovutvalgets forslag til generelle bestemmelser om midlertidig ansettelse i arbeidsmiljøloven.

Departementet legger i likhet med Arbeidslivslovutvalget til grunn at det for tiden er nødvendig å videreføre gjeldende forskriftshjemler om åremålsansettelse i staten, jf. forslag til § 14-10 tredje ledd. Det tas sikte på å foreta en gjennomgang av hvilke forskrifter det er behov for å videreføre og at dette skal være på plass parallelt med ikrafttredelse av ny arbeidsmiljølov. I denne gjennomgangen vil departementet naturlig måtte vurdere behovet med utgangspunkt i de nye bestemmelsene om midlertidig ansettelse i loven.

Når det gjelder adgangen til åremålsansettelse i universitets- og høgskoleloven viser departementet til Ot.prp. nr. 79 (2003-2004). I denne lovproposisjonen foreslås blant annet at åremålshjemler for visse stillingskategorier gitt med hjemmel i tjenestemannsloven skal videreføres i en ny universitetes- og høyskolelov, herunder at lovens § 30 nr. 2 endres for å bringes i tråd med EU-direktivet om midlertidig ansettelse. Ut over dette vil det for universiteter og høyskoler trolig være behov for enkelte tilpasninger i forhold til forslaget til ny arbeidsmiljølov. Denne sektoren har hatt behov for særbestemmelser også i forhold til tjenestemannsloven, og det er nødvendig at enkelte særbestemmelser for denne sektoren blir videreført. Departementet vil derfor foreslå å utsette iverksettelsen av arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidig ansettelse/åremål for denne sektoren. Det tas sikte på å fremme forslag til særbestemmelser i universitets- og høyskoleloven etter at ny arbeidsmiljølov er vedtatt.

16.6 Innleie av arbeidstakere

16.6.1 Gjeldende rett

Regelverket om innleie av arbeidstakere ble endret i 2000. Ved revisjonen av regelverket ble innleie tillatt i samme utstrekning som adgangen til midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven.

Arbeidsmiljøloven §§ 55 K og 55 L regulerer adgangen til innleie av arbeidstakere. Bestemmelsene regulerer innleie henholdsvis fra virksomheter som har til formål å drive utleie (vikarbyråer) og fra virksomheter som ikke har til formål å drive utleie (ordinære virksomheter). Bestemmelsen i § 55 L om innleie fra ordinære virksomheter er ikke knyttet til vilkårene for midlertidig ansettelse.

Innleie fra virksomheter som har til formål å drive utleie, det vil si vikarbyråer, er tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig ansettelse etter lovens § 58 A nr. 1 første ledd. Det følger av § 55 K nr. 2 at de lokale parter i virksomheten kan inngå avtale om innleie utover de ordinære kriteriene for midlertidig ansettelse. Bestemmelsen gjelder kun innleievirksomheter som er bundet av tariffavtale. I slike virksomheter kan det inngås avtale med tillitsvalgte som til sammen representerer et flertall av den arbeidstakerkategori innleien gjelder. Avtalen skal inngås skriftlig og innebærer i prinsippet at man har en fri adgang til å benytte innleie så fremt den ligger innenfor de rammer avtalen trekker opp. Avtalen skal være tidsbegrenset. En avtale om innleie av ubegrenset varighet vil derfor i utgangspunktet være ulovlig. For øvrig regulerer § 55 K fremgangsmåten dersom den innleide arbeidstakeren mener seg ulovlig innleid.

På samme måte som i arbeidsmiljøloven, bygger reglene om innleie i tjenestemannsloven §§ 3 A og 3 B på prinsippet om parallellitet til regelverket for midlertidig ansettelse, jf. tjenestemannsloven § 3.

16.6.2 Arbeidslivslovutvalgets innstilling

Arbeidslivslovutvalget legger til grunn at adgangen til innleie av arbeidstakere fra virksomheter som har til formål å drive utleie, fortsatt skal være tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig ansettelse.

Flertallet i utvalget foreslår en viss utvidelse i adgangen til midlertidig ansettelse og legger til grunn at dette skal gjelde tilsvarende ved innleie. Et mindretall i utvalget (medlemmene Bjergene, Haaland og Sundnes) vil opprettholde dagens bestemmelser om midlertidig ansettelse og innleie.

16.6.3 Høringsuttalelsene

LO, YSog NITOgår i mot flertallets forslag om en generell adgang til midlertidig ansettelse i inntil 12 måneder, og at adgangen til innleie skal utvides tilsvarende.

LO mener at innleie av arbeidskraft er den minst ønskede tilknytningsformen, og understreker at adgangen til innleie bør begrenses til det høyst nødvendige. LOpåpeker at gjeldende regler om innleie ikke har blitt evaluert på en forsvarlig måte. LOanser forslaget om utvidelse av adgangen midlertidig ansettelse og således til innleie i inntil 12 måneder som en dramatisk utvidelse. Etter LO's oppfatning er det under enhver omstendighet ikke forsvarlig å øke adgangen til innleie.

Norsk Journalistlag mener at dersom det skal åpnes for innleie tilsvarende en generell adgang til midlertidig ansettelse, må den innleide arbeidstaker også gis samme rett til å fortsette i stillingen hos innleier, dersom virksomheten fortsatt har behov for arbeidskraften etter at taket på 12 måneder er nådd.

NHO, KSog HSHstøtter utvalgets forslag om å videreføre prinsippet om parallelle regler for adgangen til midlertidig ansettelse og innleie av arbeidskraft fra vikarbyråer.

16.6.4 Departementets vurderinger og forslag

En av hovedbegrunnelsene for å velge parallell lovgivning for innleie og midlertidig ansettelse er at dette er alternative måter for virksomhetene å dekke sitt behov for korttidsarbeidskraft. Departementet mener i likhet med Arbeidslivslovutvalget at vilkårene for innleie fra vikarbyrå fortsatt bør korrespondere med vilkårene for bruk av midlertidig ansettelse, jf. forslag til § 14-12 første ledd.

Departementet legger stor vekt på at innføring av en generell adgang til innleie i realiteten ikke skal innebære en ubegrenset adgang for virksomhetene til å benytte innleid arbeidskraft. Departementet foreslår derfor at også regelen om at arbeidsgiver ikke står fritt til å erstatte en midlertidig arbeidstaker med en annen for å utføre det samme arbeidet, skal gjelde tilsvarende ved innleie av arbeidskraft fra vikarbyrå som ved midlertidig ansettelse.

Departementet har vurdert hvorvidt forslaget om rett til fast ansettelse etter 12 måneder, også bør gis tilsvarende anvendelse. En forutsetning for å være omfattet av bestemmelsen om innleie er at vedkommende har et arbeidsforhold hos utleier og ikke hos innleier. En innleid vil i motsetning til en midlertidig arbeidstaker ikke ha sitt ansettelsesforhold knyttet til innleier men til utleier. Det forhold at den innleides stillingsvern er knyttet til utleier, kan tale i mot at den innleide skal kunne kreve fast ansettelse i innleievirksomheten. Dette er imidlertid ikke noe prinsipielt nytt i forhold til gjeldende rett. Innleier har i dag ansvaret for at innleieforholdet ligger innenfor lovens rammer. Konsekvensen av innleie av arbeidstaker utover lovens vilkår er at den innleide kan gå til retten med krav om dom for fast ansettelse hos innleier.

Departementet har kommet til at prinsippet om rett til fast ansettelse ved midlertidig ansettelse i til sammen 12 måneder bør gjelde tilsvarende for innleie. Departementet legger stor vekt på at det skal være sammenheng i regelverket på dette området og at virksomhetene har det samme ansvar, uavhengig av om arbeidskraftbehovet er dekket gjennom leie eller midlertidig ansettelse. Departementet foreslår derfor at reglene om oppsigelse av arbeidsforhold skal gjelde for arbeidstaker som har vært innleid fra vikarbyrå i virksomheten etter den generelle adgangen til leie i til sammen 12 måneder, jf. forslag til § 14-12 tredje ledd.

Departementet har videre vurdert om arbeidstaker som har vært innleid i mer enn fire år skal gis tilsvarende rett til fast ansettelse hos innleier. Det er de samme forhold og hensyn som gjør seg gjeldende her som i den forutgående drøftelsen av regelen om rett til fast ansettelse etter innleie i til sammen 12 måneder. Hensynet til sammenheng i regelverket tilsier at det også i forhold til dette prinsippet bør gjelde parallelle regler for midlertidig ansettelse og innleie. Departementet foreslår derfor også at reglene om oppsigelse av arbeidsforhold skal gjelde for arbeidstaker som har vært innleid fra vikarbyrå i mer enn fire år sammenhengende, jf. forslag til § 14-12 tredje ledd.

Departementet legger til grunn at det er vanskelig å si noe sikkert om hvorvidt en oppmykning av reglene for midlertidig ansettelse og leie faktisk vil påvirke bruken av innleie. Det er imidlertid rimelig å anta at dette kan variere fra bransje til bransje, i og med at noen bransjer driver utleie i større grad enn andre. Forslaget om en generell adgang til innleie av arbeidstakere åpner blant annet for at virksomheter i en etableringsfase der framtidig arbeidskraftbehov er usikkert, kan inngå avtale med vikarbyrå om innleie av arbeidskraft. For bransjer som i stor grad benytter ufaglært arbeidskraft, eksempelvis dagligvarebransjen, antar departementet at dette vil kunne være aktuelt. Departementet er videre oppmerksom på at EØS-utvidelsen kan medføre økt bruk av innleie.

Det er nødvendig å følge utviklingen også på dette området nøye framover. Departementet tar sikte på å foreta en evaluering blant annet av de sysselsettingsmessige konsekvensene i forhold til innleiereglene etter at de har virket over en to til tre års periode og å vurdere om det fortsatt er hensiktsmessig at vilkårene for innleie fra vikarbyrå korresponderer med vilkårene for bruk av midlertidig ansettelse.

Til dokumentets forside