Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)

Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)

Til innholdsfortegnelse

11 Vern mot gjengjeldelse ved varsling av kritikkverdige forhold i virksomheten

11.1 Gjeldende rett

11.1.1 Arbeidstakers ytringsfrihet og lojalitetsplikt

Arbeidstakere har samme ytringsfrihet som enhver annen borger. Ytringsfriheten er nedfelt i Grunnloven § 100 og i den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 10 som er en del av norsk lov (jf. menneskerettsloven).

I utgangspunktet har ansatte rett til å varsle om faktiske forhold ved virksomheten de er ansatt i, selv om det gjelder kritikkverdige forhold og selv om arbeidsgiver kan bli skadelidende ved varslingen.

Lovgivningen har i tillegg enkelte bestemmelser som fastsetter ikke bare en rett, men også en plikt, til å varsle. En slik regel er arbeidsmiljøloven § 16 nr. 1 tredje ledd som pålegger arbeidstakere som blir oppmerksomme på feil eller mangler som kan medføre fare for liv eller helse, straks å underrette arbeidsgiveren dersom de ikke selv kan rette på dette. Bestemmelsen pålegger med andre ord arbeidstaker å varsle internt om visse alvorlige, forutsetningsvis lovstridige, forhold. Etter helsepersonelloven § 17 skal helsepersonell av eget tiltak gi tilsynsmyndighetene informasjon om forhold som kan medføre fare for pasienters sikkerhet.

Inngrep i ytringsfriheten krever en særskilt begrunnelse. Arbeidstakers lojalitetsplikt overfor arbeidsgiver er en slik særskilt begrunnelse som setter begrensninger for hvor frie arbeidstakers ytringer kan være. Arbeidstakers lojalitetsplikt følger av ulovfestede regler nedfelt i rettspraksis og utviklet i juridisk teori. Lojalitetsplikten går ut på at arbeidstaker må opptre i samsvar med arbeidsgivers interesser og lojalt fremme disse. Et aspekt av lojalitetsplikten er at arbeidstaker ikke uberettiget skal omtale arbeidsgiver eller virksomheten på en negativ måte. Arbeidstaker har taushetsplikt om forhold som det er av betydning for arbeidsgiver å hemmeligholde, for eksempel hvis det er tale om bedriftshemmeligheter, personvern eller lignende. Arbeidstaker har også en viss lojalitet overfor andre ansatte.

Domstolene har slått fast at det skal mye til før ytringsfrihetens grenser er overskredet og at lojalitetsplikten dermed er brutt. Ny Grunnlov § 100 om ytringsfrihet ble vedtatt av Stortinget 30. september 2004. Det fremgår av Ytringsfrihetskommisjonens innstilling NOU 1999: 27, St.meld. nr. 26 (2003-2004), Innst. S. nr. 270 (2003-2004) og debatten i Stortinget ved behandlingen av grunnlovsendringen, at ansatte skal ha et sterkt ytringsfrihetsvern.

11.1.2 Arbeidstakers adgang til å varsle

Spørsmålet om en ytring er illojal avgjøres etter en skjønnsmessig helhetsvurdering. Det legges her til grunn at spørsmålet om en ytring er lojal og grensene for ansattes ytringsfrihet, er to sider av samme sak. Vurderingstemaet vil i hovedsak være om arbeidstaker har saklig grunnlag for kritikken og om arbeidstaker har tatt tilbørlig hensyn til arbeidsgivers legitime interesser.

Hvem informasjonen er gitt til

Det vil være relevant om det er tale om intern varsling, opplysninger til tilsynsmyndigheter eller opplysninger til media. Det ligger innenfor en arbeidstakers ytringsfrihet hvis de kritikkverdige forholdene tas opp med overordnede eller andre i virksomheten på en ryddig måte i forhold til hvordan virksomheten er organisert. Å varsle til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter vil som hovedregel være lojalt. Dette gjelder i alle tilfeller hvis arbeidstaker har en lovfestet plikt til å varsle. Det vises til at også begrunnede mistanker om kritikkverdige forhold etter omstendighetene kan varsles anonymt. Når det gjelder opplysninger til media og lignende, går adgangen til å varsle ikke like langt.

Interne prosedyrer bør være forsøkt uten tilfredsstillende resultat

Det vil være et vesentlig moment om arbeidstaker først henvender seg til sine overordnede med informasjon om de kritikkverdige forholdene, før han/hun går ut offentlig med sin kritikk. Det vil være vanskeligere å statuere illojalitet dersom den interne veien er forsøkt, og eventuelt også henvendelser til Arbeidstilsynet eller annet offentlig kontrollorgan, uten at dette medfører resultat.

Gulating Lagmannsretts dom av 29. august 1994 kan illustrere dette. En ansatt varslet allmennheten om uetisk opptreden i et firma som behandlet spesialavfall og fikk rettens tilslutning til at denne opptreden var korrekt sett i lys av firmaets lovstridige opptreden. I dommen heter det at det generelt må anses å ligge innenfor en arbeidstakers ytringsfrihet å fortelle om arbeidsmiljø og forurensning på egen arbeidsplass, i hvert fall så langt han forgjeves har forsøkt å ta dette opp med arbeidsgiveren og de statlige tilsynsorganer, og han ikke røper opplysninger han har taushetsplikt om.

Hensiktsmessig virkemiddel for å bringe det kritikkverdige forhold til opphør

Selv om den ansatte kan dokumentere et kritikkverdig forhold som er forsøkt endret ved interne prosedyrer, er det ikke noen automatikk i at vedkommende står fritt til å uttale seg offentlig om mislighetene. Hensikten må være å rette på forholdene, ikke å offentliggjøre dem. Selve offentliggjøringen er kun et middel for å gjennomføre dette målet. Måten utbedringsforsøket skjer på bør derfor være effektiv og hensiktsmessig.

Alvorlige kritikkverdige forhold

Hensynet til allmennheten er generelt en omstendighet som taler for stor ytringsfrihet for ansatte. I den forbindelse er det avgjørende hva slags forhold den ansatte uttaler seg om. Generelt gjelder at jo alvorligere forhold man ønsker å melde fra om, jo mer berettiget er arbeidstakeren til å melde fra om disse. Alvorlige kritikkverdige forhold som innebærer en trussel for liv eller helse, lovbrudd, korrupsjon med videre er eksempler på forhold det vil kunne være berettiget å informere offentligheten om. Annerledes kan det stille seg for interne forhold som har begrenset allmenn interesse.

Uttalelsene bør være holdbare

For ikke å komme i strid med lojalitetsplikten må uttalelsene i utgangspunktet være holdbare med hensyn til de faktiske forhold. Det avgjørende vil imidlertid være om arbeidstaker har vært i aktsomt god tro om sannheten om det som framsettes. Dersom arbeidstaker har gjort det han eller hun kan for å bringe riktige fakta på bordet, er dette tilstrekkelig, selv om informasjonen ikke er helt korrekt. Dersom det foreligger grove uriktigheter og arbeidstaker skjønte eller burde skjønne dette, taler det for at handlemåten må anses illojal. Dokumentasjonskravene vil variere etter ytringens innhold.

I hvilken grad arbeidstaker kan dokumentere det kritikkverdige forhold er blitt tillagt vekt i rettspraksis. Som eksempel kan nevnes en dom i Arbeidsretten fra 1978 (ARD 1978 s. 65). Saken gjaldt en arbeidstaker som var blitt oppsagt fordi hun henga seg til inngående diskusjoner med sine kollegaer med blant annet kritikk av arbeidsforholdene. Disse var av en slik intensitet at kollegaene følte seg plaget. Retten la vekt på at arbeidstakeren ikke hadde undersøkt holdbarheten av påstandene som ble fremsatt. Retten uttalte at arbeidstakeren måtte være klar over at påstandene etter sin art i kvalifisert grad var egnet til å skade bedriften. Til tross for dette rykket hun offentlig ut med dem uten at hun på forhånd hadde foretatt tilbørlige undersøkelser for å kontrollere deres holdbarhet.

Arbeidstakers stilling eller posisjon

Stillingen eller posisjonen til den som uttaler seg vil være et moment ved vurderingen av om varslingen er illojal. Jo mer ledende stilling den som uttaler seg har, jo lettere oppnås vanligvis gehør for uttalelsene og jo strengere blir lojalitetskravene som stilles.

Dette momentet er blant annet påpekt av Høyesterett i Rt. 1990 side 607. Saken omhandlet illojalitet på grunn av oppstart av konkurrerende virksomhet, men den kan likevel belyse problemstillingen. Retten uttalte her:

[A] var administrerende direktør i bedriften, og også [B] hadde høy stilling i selskapet da de sa opp sine stillinger. Begge var nøkkelpersoner. Det må følge av lojalitetsplikten, ikke minst hensatt til det nivå de befant seg på, at de pliktet å holde styret eller overordnet orientert om forhold som var av betydning for bedriftens virksomhet. Og det må være helt klart at de ikke hadde adgang til å opptre i strid med arbeidsgiverens interesser med henblikk på å fremme egne næringsinteresser.

Enkelte faggrupper har stor autonomi innenfor den virksomheten der de er ansatt. Det beste eksemplet er trolig bedriftslegene som sjelden anses som illojale selv om de informerer offentlig om bedriftens skadevirkninger på ansatte og nærmiljø.

Ansatte som er tillitsvalgte skal ivareta arbeidstakernes interesser og melde fra om kritikkverdige eller betenkelige forhold. Dette kan helle i retning av at det også skal mer til før en tillitsvalgts uttalelser er illojale. Her må det imidlertid skilles mellom opptreden som arbeidstaker og som tillitsvalgt.

Det er neppe grunnlag for å skille mellom ansatte i offentlig eller privat virksomhet med hensyn til grensen mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt.

Motivet bak offentliggjøringen

Arbeidstakers motiv for å varsle kan ha betydning i vurderingen av om en arbeidstaker har opptrådt illojalt. En påstand om misligheter vil gjerne fremstå som mer troverdig dersom den ansatte ikke har «egne» hensikter med offentliggjøringen. Uttaler den ansatte seg i den hensikt å henge ut arbeidsgiveren eller presse vedkommende i en konflikt, foreligger lettere brudd på lojalitetsplikten. Da er offentliggjøringen lite beskyttelsesverdig. Det kan i denne forbindelse vises til en dom fra Oslo byrett i 1983 der en oppsagt ekspeditør hadde tatt kontakt med en avis med påstander om ulovlige forhold hos arbeidsgiver. Avisen gav dette et stort oppslag. Retten la vekt på at avisreportasjene fra arbeidstakerens side ikke kunne ha hatt annet formål enn å skade arbeidsgiveren (NAD 1981 - 83 s. 555).

Dersom uttalelsen derimot er motivert ut fra et ønske om for eksempel å forbedre situasjonen på arbeidsplassen eller å fremme kunders eller virksomhetens interesser, er ytringen mer berettiget og det skal mer til før brudd på lojalitetsplikten foreligger. Hvis arbeidstaker varsler i samsvar med regler som pålegger en særlig varslingsplikt, vil ytringen uansett være lojal.

11.1.3 Vern mot gjengjeldelser

Oppsigelsesvernet i arbeidsmiljøloven § 60 gir arbeidstakere et vern mot oppsigelser som reaksjon på varsling. Arbeidsgiver vil ikke ha saklig grunn til oppsigelse på grunn av varslingen hvis arbeidstaker ikke har overtrådt lojalitetsplikten. Varsling som må betraktes som illojal, vil derimot være et relevant og tungtveiende moment i vurderingen av om en oppsigelse er saklig. Overtredelse av lojalitets- og taushetsplikten kan derfor etter omstendighetene være en saklig grunn til oppsigelse.

Også andre bestemmelser i arbeidsmiljøloven vil kunne gi varslere en viss beskyttelse mot gjengjeldelse fra arbeidsgivers side. Etter arbeidsmiljøloven § 12 nr. 1 skal en arbeidstaker ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden. Bestemmelsen omfatter trakassering eller mobbing av ulik art, mellom overordnet og underordnet eller mellom ansatte på samme nivå. En arbeidstaker som lojalt varsler om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, vil være beskyttet mot trakassering etter denne bestemmelsen.

Arbeidsmiljøloven § 54 G oppstiller et forbud mot bruk av gjengjeldelse overfor arbeidstakere som har fremmet klage eller på annen måte gitt uttrykk for at de vil ta opp saker om brudd på diskrimineringsbestemmelsene i loven. Bestemmelsen gjelder alle former for gjengjeldelse fra arbeidsgivers side.

Etter arbeidsmiljøloven § 16 plikter arbeidstaker å underrette arbeidsgiver, verneombud og i nødvendig utstrekning andre arbeidstakere om «feil eller mangler som kan medføre fare for liv eller helse». Bestemmelsen pålegger arbeidstaker en plikt til å varsle internt om visse alvorlige, forutsetningsvis lovstridige, forhold. Varslingsplikten er en del av arbeidstakers straffesanksjonerte plikter. Ivaretakelse av denne skal ikke ha disiplinære konsekvenser for vedkommende. Denne bestemmelsen gjelder imidlertid kun intern varsling og vil ikke gi arbeidstaker vern i forhold til offentliggjøring av de samme opplysningene. Heller ikke gjelder bestemmelsen varsling om forhold som ikke representerer fare for liv eller helse.

Arbeidsmiljøloven har enkelte regler som skal bidra til å legge forholdene bedre til rette for at arbeidstakere uten fare for gjengjeldelser skal kunne informere Arbeidstilsynet om kritikkverdige arbeidsmiljøforhold. Arbeidstakere som varsler Arbeidstilsynet har således etter § 81 rett til å få holdt navnet sitt hemmelig. Dette gjelder også overfor den arbeidsgiver som er anmeldt. Ved Arbeidstilsynets kontroller har arbeidsgiver rett til å være tilstede. Tilsynspersonellet kan imidlertid bestemme at retten ikke skal gjelde ved intervju av arbeidstaker eller dersom arbeidsgivers tilstedeværelse ikke kan gjennomføres uten vesentlig ulempe eller uten at formålet med kontrollen settes i fare, jf. § 80 nr. 2.

11.2 Arbeidslivslovutvalgets innstilling

Arbeidslivslovutvalget foreslår at det lovfestes et generelt vern mot gjengjeldelser av lojal varsling. Vernet bør ifølge utvalget gjelde alle former for gjengjeldelser, det vil si trakassering, diskriminering, oppsigelse, avskjed osv. Videre bør bestemmelsen gjelde informasjon om alle slags kritikkverdige forhold i virksomheten, også de som ikke gjelder arbeidsmiljøforhold. Etter utvalgets forslag bør en ny bestemmelse kun gjelde i den utstrekning varslingen er innenfor de grenser som følger av lojalitetsplikten på grunnlag av de prinsipper som er utviklet i rettspraksis. Utvalget mener at de nærmere grensene for arbeidstakers adgang til varsling, det vil si grensene for arbeidstakeres lojalitetsplikt, ikke bør lovfestes.

11.3 Høringsuttalelsene

LO støtter Arbeidslivslovutvalgets forslag. LO mener det bør utarbeides en egen forskrift som klargjør hva lovgiver legger i bestemmelsen. Det bør også tas inn en bestemmelse i loven som gir varsleren krav på erstatning uavhengig av økonomisk tap.

UHOmener at forslaget vil forbedre varsleres situasjon, men at ytterligere styrking av det rettslige vern av varslere er nødvendig. UHOs erfaring er at arbeidstakere stadig er i klemme mellom ytringsfriheten og lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver og at arbeidstakere pålegges taushetsplikt om forhold som offentligheten ville hatt krav på å bli opplyst om.

YS støtter forslaget om ikke å lovfeste en generell bestemmelse om grensene for arbeidstakers adgang til varsling. Både YS og Akademikerne støtter forslaget om å lovfeste et generelt vern mot gjengjeldelser av lojal varsling. Akademikerne uttaler at det er viktig og riktig at det tas inn en egen bestemmelse om varslere i loven.

NHO er enig med utvalget i at det er vanskelig, og lite hensiktsmessig å formulere en bestemmelse som på en bedre måte enn gjeldende rett definerer grensene for adgangen til varsling. Etter NHOs oppfatning er det heller ikke hensiktsmessig å lovfeste nærmere regler om vern av arbeidstakere som går ut med opplysninger. I begge tilfeller er det lojalitetspliktens grenser som er avgjørende for rekkevidden av bestemmelsene. NHO mener at den foreslåtte bestemmelsen er unødvendig og lite klargjørende.

KS er enig i at grensen for den ulovfestede lojalitetsplikten i arbeidslivet ikke bør lovfestes, men fastsettes gjennom rettspraksis. Så lenge bestemmelsen ikke er ment å innebære endringer av varsleres lojalitetsplikt i forhold til gjeldende rett, vil KS ikke motsette seg forslaget. KS mener imidlertid at reguleringen av varslere bør ses i sammenheng med oppfølgingen av Ytringsfrihetskommisjonens arbeid og reguleringen av offentlig ansattes ytringsfrihet.

HSH er enig i at det er viktig at kritikkverdige forhold blir rettet på. HSH ser imidlertid ikke noe behov for ytterligere reguleringer på dette området. HSH støtter utvalgets konklusjon om at det ikke er ønskelig å lovfeste arbeidstakeres adgang til varsling. HSH går også imot forslaget om å lovfeste en egen bestemmelse om vern mot gjengjeldelser som følge av varsling. Forslaget er verken et hensiktsmessig eller nødvendig virkemiddel. Det er inkonsekvent å regulere gjengjeldelsesvern når ikke lojalitetsplikten eller adgangen til varsling er regulert. Bestemmelsen kan misforstås ved at arbeidstakere tror at adgangen til å varsle er større enn den faktisk er.

Etter NAVOs oppfatning er det ikke behov for egne bestemmelser om varslere fordi arbeidstakerne er vernet gjennom andre regler i loven. En egen bestemmelse vil ifølge NAVO kunne fremstå som en oppmuntring til personer som ikke opptrer i henhold til lojalitetskravene, men som har egne mål med sine handlinger. Som eksempel nevner NAVO tilfeller der ansatte benytter pressen for å fremme sin sak i interne interessekonflikter.

Justisdepartementet mener at det er viktig at det gis en bestemmelse om forbud mot gjengjeldelser som følge av varsling. Justisdepartementet viser til St.meld. nr. 26 (2003 - 2004) der man er positivt innstilt til lovbestemmelser som gjør at ansatte tør å bruke retten til å varsle. Justisdepartementet peker på at utforming av lovbestemmelser på dette punktet kan tenkes i ulike varianter. En mulighet er at prinsippet som er forutsatt i utvalgets lovforslag, det vil si at arbeidstakere har rett til å informere på lojal måte om kritikkverdige forhold i virksomheten, slås fast positivt i lovteksten. En annen mulighet er å gi mer detaljerte bestemmelser om i hvilke tilfeller en arbeidstaker kan informere om kritikkverdige forhold og hvilke prosedyrer som i tilfelle bør følges. Etter Justisdepartementets syn bør det arbeides videre med å utforme lovbestemmelser som regulerer dette spørsmålet. Arbeidslivslovutvalgets utredning gir et begrenset grunnlag for et slikt arbeid.

Arbeidstilsynet mener at når grensene for hva som er lojal varsling ikke er nærmere bestemt, blir det vanskelig for arbeidstakere som ønsker å varsle om kritikkverdige forhold å orientere seg om hva som menes med «lojal måte». Arbeidstilsynet mener det bør fremgå uttrykkelig av lovteksten at varsling til Arbeidstilsynet (normalt) er lojalt.

Norsk Presseforbund (NP) støtter utvalgets forslag om en bestemmelse om vern mot gjengjeldelser som følge av varsling. NP viser til at stadig flere av landets ansatte får munnkurv når de ønsker å varsle offentligheten om kritikkverdige forhold der de jobber. Informasjons- og uttalereglementer som forbyr arbeidstakere å uttale seg til pressen blir ifølge NP flere og strengere. NP ønsker først og fremst en generell lovfesting av grensene for arbeidstakers lojalitetsplikt i forhold til ytringsfriheten. Den rettslige uklarheten er størst når det gjelder hvor grensene går for adgangen til å meddele allmennheten om kritikkverdige forhold. Alternativt ønsker NP derfor en lovregulering av arbeidstakerens rett til å varsle allmennheten om at virksomheten er innblandet i ulovlig, korrupt, umoralsk eller annen skadelig virksomhet.

Norsk redaktørforening (NR) støtter utvalgets forslag om en særskilt lovbestemmelse for å hindre gjengjeldelser overfor varslere. En slik regel blir imidlertid noe uklar og vanskelig å forstå dersom det ikke i loven er gjort forsøk på å definere rammene for hva det er som skal vernes. Det er behov for en regel som er tydelig og enkel å praktisere, og som gir varslere et klart lovmessig vern. Det bør ifølge NR være mulig å formulere prinsipper for forholdet mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt på en slik måte at både ansatte og arbeidsgivere gis en større grad av forutsigbarhet enn i dag, samtidig som regelen gis en viss fleksibilitet med tanke på ønsket rettsutvikling.

11.4 Departementets vurderinger og forslag

11.4.1 Behov for lovregulering

Departementet mener at det er behov for lovregler om varsling. Det fremgår av forarbeidene til den nye Grunnloven § 100 at ansattes ytringsfrihet bør styrkes gjennom ny lovgivning. Under kontroll- og konstitusjonskomitéens behandling av St. meld. nr. 26 (2003-2004) om ytringsfrihet ble det påpekt at dagens rettstilstand knyttet til ansattes ytringsfrihet ikke er klar nok, og at spørsmålet om varslere trenger en nærmere lovregulering (Innst. S nr. 270 (2003-2004) s. 39).

Kritikkverdige forhold i en virksomhet som arbeidstaker varsler om kan være uetiske, ulovlige eller straffbare forhold knyttet til arbeidsmiljøet, forurensning, korrupsjon, myndighetsmisbruk med videre. Departementet vil bemerke at spørsmålet om ytringsfrihet og lojalitet i slike tilfeller ikke bare har en side til forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, men at det også må ses hen til at ytringsfriheten bør vernes ut fra offentlige interesser som demokratihensynet, hensynet til den offentlige debatt, behovet for kontroll med forvaltningen av offentlige ressurser med videre. Departementet legger derfor stor vekt på at varsling om kritikkverdige forhold i virksomhetene kan ha samfunnsmessig nytte. Dette er i samsvar med forarbeidene til den nye Grunnloven § 100.

Spørsmålet om varslere er aktuelt særlig i offentlig sektor, blant annet i helsevesenet hvor både brukere, pårørende samt allmennheten kan ha interesse av å vite hva som foregår og eventuelt få informasjon om kritikkverdige forhold. Etter hvert som samfunnsutviklingen i stadig større grad legger til rette for brukerorientering og kundekrav, øker allmennhetens interesse i det som tidligere ble sett på som rene bedriftsinterne forhold. Den samme utviklingen kan sies å ha funnet sted innenfor de store private virksomhetene.

Departementet vil peke på at problemstillingen rundt offentliggjøring av kritikkverdige forhold på arbeidsplassen har fått større aktualitet de siste årene. Det henger sammen med at det i mange virksomheter foregår aktivitet som har offentlighetens interesse. Det henger også sammen med et økende antall offentligrettslige regler som stiller krav til virksomhetene om å ivareta samfunnsmessige hensyn som for eksempel miljøvern, rettssikkerhet og likestilling. Gjennom moderne media kan i tillegg opplysningene bli spredt raskere og mer effektivt enn tidligere, og således få avgjørende betydning for virksomheten. Både teknisk utvikling og mediekulturen forsterker effekten av at opplysningene offentliggjøres.

Departementet viser til at det kan være i samfunnets interesse at bedriftsinterne forhold avdekkes. Arbeidstakere som velger å gå ut med offentlig kritikk av virksomheten risikerer imidlertid gjengjeldelser som kan være ubehagelige og alvorlige. Frykten for å bli frosset ut eller mobbet på arbeidsplassen kan medføre at arbeidstakere vegrer seg for å ytre seg om kritikkverdige forhold. Offentliggjøring kan i noen tilfeller være et hensiktsmessig og kanskje det eneste virkemiddelet som kan føre til en løsning av saken.

Det er på denne bakgrunn viktig å legge forholdene til rette for at kritikkverdige forhold kan avdekkes. Det er samtidig viktig å ivareta hensynet til arbeidsgivere og de skadevirkninger negativ omtale kan ha for en virksomhet. Særlig bør arbeidsgiver ha et vern mot at ubegrunnede påstander kommer ut og ha en mulighet til først å rydde opp i forholdene internt.

11.4.2 Vern mot gjengjeldelser som følge av varsling

Departementet mener at det er behov for lovgivning som beskytter arbeidstakere som varsler om kritikkverdige forhold i virksomheten de er ansatt i. Departementet foreslår at det lovfestes et generelt vern mot gjengjeldelser av varsling, jf. forslag til ny § 2-4.

Departementet foreslår at en ny generell bestemmelse skal gjelde ikke bare intern varsling, rettsforfølgning og varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige organer, men også varsling til offentligheten. Departementet mener at behovet for vern er det samme i alle disse tilfellene. I noen tilfeller kan offentliggjøring være det eneste hensiktsmessige virkemidlet for å ordne opp i kritikkverdige forhold. Grenser for hva som anses som en akseptabel/lojal varsling vil uansett være betinget av hvordan arbeidstakeren har tatt opp de kritikkverdige forholdene og hvem opplysningene er gitt til.

Vernet bør gjelde ved varsling om alle slags kritikkverdige forhold i virksomheten, også de som ikke gjelder arbeidsmiljøforhold. Vernet bør videre gjelde alle former for gjengjeldelser, det vil si trakassering, diskriminering, oppsigelse, avskjed osv.

En bestemmelse om varsling bør gjelde i den utstrekning varslingen er innenfor de grenser som følger av lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Departementet foreslår at det tas inn en henvisning til den ulovfestede rettslige standarden om lojalitetsplikten og dens grenser. En slik bestemmelse må således fortolkes og utfylles på grunnlag av rettspraksis, juridisk teori med videre. Ytringsfrihetsvernet i Grunnloven § 100 vil være en sentral tolkningsfaktor og sette en ramme for hvor langt lojalitetsplikten rekker.

Vurderingstemaet vil på denne bakgrunn i hovedsak være om arbeidstaker har saklig grunnlag for kritikken og om arbeidstaker har tatt tilbørlig hensyn til arbeidsgivers legitime interesser. Departementet legger til grunn at det etter gjeldende rett antakelig i utgangspunktet bare er ytringer som skader eller kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, som skal anses som illojale. Departementet foreslår at dette også legges til grunn i forhold til den nye bestemmelsen. Dette er i samsvar med St.meld. nr. 26 (2003-2004) om endring av Grunnloven § 100.

11.4.3 Lovfesting av arbeidstakers adgang til varsling og ansattes ytringsfrihet

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at grensene for arbeidstakers lojalitetsplikt, eller mer konkret arbeidstakers adgang til å varsle, bør fremgå av arbeidsmiljøloven. I dag følger dette i hovedsak av ulovfestede og skjønnsmessige regler.

For arbeidstakere som er kjent med kritikkverdige forhold kan det være behov for at loven gir nærmere informasjon om i hvilke situasjoner varsling vil være lovlig. Slik det er i dag, kan det ikke utelukkes at en del arbeidstakere kvier seg for å ta opp kritikkverdige forhold, fordi de ikke vet eller er usikre på om de har adgang til dette. Også det at spørsmålet om varsling har fått større aktualitet, ikke minst på grunn av moderne medias rolle, kan tale for at det bør lovfestes klarere og mer presise regler. Også arbeidsgivere vil kunne ha fordel av klarere kjøreregler med hensyn til hva arbeidstakere kan uttale seg om.

Departementet vil peke på at varsling kan dreie seg om svært mange og særdeles ulike tilfeller. Det kan være tale om arbeidstakere på ulike nivåer og motivene for offentliggjøring kan være ulike. Det kan være tale om alt fra varsling om kritikkverdige arbeidsmiljøforhold i små virksomheter til omtale av kriminalitet, korrupsjon med videre i store selskaper. Det vil variere hvem opplysningene er gitt til og hvordan saken ellers er håndtert av arbeidstaker. Kritikken kan være fremsatt under svært ulike forhold, fra enkeltpersoner som aktivt søker offentlighet rundt forholdene til det motsatte hvor media øver press for offentliggjøring.

En varslingsbestemmelse slik departementet foreslår vil ikke bare verne arbeidstakere mot gjengjeldelser, men vil også gi et signal om at varsling i utgangspunktet er lovlig og ønsket. Departementet vil i den sammenheng bemerke at reglementer, instrukser og så videre som legger bånd på ytringsfriheten i strid med Grunnloven § 100 ikke kan gjøres gjeldende overfor arbeidstakere. Departementet vil videre peke på at det i dag er lovfestet plikt til varsling på enkelte områder der det er et særlig behov for at kritikkverdige forhold blir avdekket, jf. for eksempel helsepersonells varslingsplikt etter helsepersonelloven § 17. Varsling i samsvar med en plikt til å varsle er i alle tilfeller innenfor lojalitetspliktens grenser.

Dersom det skal utarbeides et regelverk om når det er lovlig å varsle, som skal gjelde generelt for ansatte i all offentlig og privat virksomhet og som har den nødvendige fleksibilitet til å kunne anvendes på arbeidsforhold, virksomheter og konkrete situasjoner av ulik karakter, vil bestemmelsene måtte formuleres svært generelt. Det er usikkert hvor stor praktisk veiledning en slik bestemmelse vil gi for arbeidstakerne med hensyn til hvor langt lojalitetsplikten rekker. En lovregel kan peke på ulike hensyn og momenter som skal inngå i vurderingen, men til syvende og sist vil de konkrete omstendighetene være avgjørende for når ytringsfriheten må vike for lojalitetsplikten. Den usikkerheten som knytter seg til avveiningen mellom ytringsfrihet og lojalitetsplikt kan derfor neppe helt fjernes.

Departementet vil også peke på at spørsmålet om lojalitetspliktens grenser i forhold til varsling, kun gjelder én side av den gjensidige lojalitetsplikten mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

En lovregulering av grensene for arbeidstakers adgang til varsling må også ses i sammenheng med spørsmålet om ansattes ytringsfrihet i sin alminnelighet. Departementet har, som Arbeidslivslovutvalget, kun vurdert spørsmålet om regulering av varsling. Arbeidslivslovutvalgets utredning gir ikke et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hvordan disse spørsmål eventuelt skal reguleres. Avveiningen mellom ytringsfrihet på den ene side og lojalitetsplikten mellom arbeidstakere og arbeidsgivere på den andre, reiser komplekse juridiske problemstillinger så vel som viktige avveininger. Departementet mener på denne bakgrunn at det er behov for en nærmere utredning om regler for ansattes ytringsfrihet og lojalitetspliktens grenser før det eventuelt fremmes et lovforslag om dette. Departementet vil på denne bakgrunn sette i gang et arbeid med sikte på ytterligere regulering og vil komme tilbake til Stortinget med et eventuelt lovforslag.

Til dokumentets forside