Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)

Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)

Til innholdsfortegnelse

5 Lovens formål

5.1 Formålsbestemmelsens funksjon og rettslige status

En formålsbestemmelse i en lov har en viktig funksjon i flere sammenhenger når regelverket skal anvendes.

Formålsbestemmelsen skal først og fremst gi veiledning, ved at den angir retning, gir inspirasjon og gir uttrykk for lovens overordnede visjon og verdisyn.

En formålsbestemmelse har imidlertid en realitet utover det rent veiledningsmessige. Formålsbestemmelsen gir informasjon om regelverkets hensikt og viktige forutsetninger som ligger til grunn for reglene. Den vil derfor ha en mer eller mindre direkte rettslig betydning, selv om formålsbestemmelsen i seg selv ikke innebærer noen bindende materiellrettslig regulering. Tolkning av lovens materiellrettslige bestemmelser skal skje i lys av formålet og formålsangivelsen kan derfor etter omstendighetene være avgjørende for tolkningsresultatet.

EU legger i sin lovgivingsteknikk stor vekt på å beskrive formålet bak aktuelle regler eller regelsett. I fortalen til EU-direktivene gis gjerne en omfattende beskrivelse av direktivenes mål og hensikt. Når direktivene gjennomføres i nasjonal rett, må dette gjøres på en måte som sikrer at formålet som ligger til grunn for direktivene blir ivaretatt. Fortolkning av EØS-relevante bestemmelser i arbeidsmiljøloven, og i en ny lov, skal derfor ikke gjøres bare i lys av lovens eget formål, men også i pakt med formålene som ligger til grunn for de aktuelle direktivtekster.

5.2 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven § 1 angir lovens formål. Bestemmelsen speiler viktige sider ved loven og presenterer sentrale prinsipper som loven bygger på.

I § 1 nr. 1 nevnes tre forhold: For det første settes et mål for arbeidsmiljøstandarden; loven skal sikre «full trygghet» mot skadevirkninger. Dernest presiseres et prinsipp som finnes igjen i arbeidsmiljølovens materielle arbeidsmiljøkrav; loven likestiller fysiske og psykiske arbeidsmiljøforhold. Til sist presenteres ytterligere et viktig prinsipp i arbeidsmiljøloven; at kravene som stilles til arbeidsmiljøet ikke er statiske, men skal følge samfunnsutviklingen ellers.

I § 1 nr. 2 oppstilles «trygge tilsettingsforhold» som et av lovens bærende hensyn, og speiler således særlig reglene om stillingsvern. Videre slås det fast at loven skal gi grunnlag for en meningsfylt arbeidssituasjon for den enkelte. To viktige poenger presenteres ved denne setningen: Loven sikter for det første videre enn bare å være en ren beskyttelseslov for arbeidstakerne, arbeidet skal i tillegg oppleves som «meningsfylt». Samtidig poengteres det at loven ikke bare gir objektive normer for arbeidsmiljøet, det skal i tillegg tas individuelle hensyn til «den enkelte arbeidstaker». Kravene til individuell tilrettelegging finnes igjen flere steder i lovens materielle regler.

I § 1 nr. 3 presenteres «trepartssamarbeidet» som et viktig element også når det gjelder arbeidsmiljøarbeidet. Dessuten settes det som et mål i seg selv at arbeidsmiljøproblemer i utgangspunktet skal løses lokalt i og av virksomheten selv. Til slutt nevnes to av tilsynsmyndighetenes roller; veiledning og kontroll.

5.3 Arbeidslivslovutvalgets innstilling

Arbeidslivslovutvalget fremholder at også en ny lov for arbeidslivet bør ha en formålsparagraf. Arbeidslivslovutvalget foreslår for det første at elementene i gjeldende bestemmelse i all hovedsak videreføres også i en ny formålsbestemmelse. Arbeidslivslovutvalget foreslår dessuten at formålsbestemmelsen skal ta hensyn til forhold som har kommet til eller er mer fremtredende i dag enn da arbeidsmiljøloven ble vedtatt.

Et samlet utvalg foreslår at følgende nye elementer blir tatt inn i formålsbestemmelsen:

  • likebehandling i arbeidslivet

  • tilrettelegging for tilpasninger i arbeidsforholdet i forhold til den enkeltes forutsetninger og livssituasjon

  • helsefremmende arbeidsplasser

  • inkluderende arbeidsliv

I forbindelse med siste punkt foreslår utvalgets flertall at det presiseres at loven skal bidra til et «inkluderende arbeidsliv som på best mulig måte ivaretar arbeidstakernes, virksomhetenes og samfunnets behov.» Utvalgets mindretall (Andreassen, Bjergene, Haaland og Sundnes) er imot at ivaretakelse av virksomhetenes og samfunnets behov skal være et uttalt mål i formålsparagrafen. Det samme mindretallet foreslår dessuten at formålsbestemmelsen skal presisere at loven skal sikre et arbeidsmiljø med «...en velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet.»

5.4 Høringsuttalelsene

LO og UHO går sterkt imot at hensynet til virksomhetene og samfunnet skal fremheves i formålsbestemmelsen. De fremhever dessuten at det er viktig at velferdsmessige standarder fortsatt blir reflektert i formålsbestemmelsen.

Også YS mener at en henvisning i formålsbestemmelsen til virksomhetenes og samfunnets behov er uheldig og kan føre til tolkningsproblemer når det i en konkret situasjon skal vurderes hva som er i tråd med lovens formål. YS påpeker at det er fare for at vernehensynet til arbeidstaker må vike dersom det i lovens formål åpnes for en avveining mellom interessemotsetninger.

Akademikerne støtter flertallets forslag. Akademikerne anser det som viktig - blant annet i lys av målet om et inkluderende arbeidsliv - at også samfunnets behov skal ivaretas. Akademikerne antar at dette på en hensiktsmessig måte blant annet kan bidra til å bedre styrkeforholdet for de svakeste arbeidstakergruppene.

Alle arbeidsgiverorganisasjoner som har uttalt seg om spørsmålet er tilhengere av at virksomhets- og samfunnshensyn blir nevnt i formålsbestemmelsen. NHO, KS, HSH og Finansnæringens arbeidsgiverforening påpeker at arbeidet med helse og arbeidsmiljø spiller en helt sentral rolle for å få en best mulig verdiskapingsevne i en virksomhet, en evne som samfunnet er helt avhengig av. Organisasjonene mener at dette må uttrykkes enda klarere i lovens formål for å tydeliggjøre at loven skal bidra til å øke verdiskapingen og trygge sysselsettingen i norske virksomheter. Disse instansene foreslår derfor at det tas inn i bestemmelsen at loven også skal fremme verdiskapning i samfunnet.

Også NAVO støtter forslaget om at virksomhetenes og samfunnets behov blir nevnt i formålsbestemmelsen, og mener dessuten at slike hensyn bør nevnes eksplisitt i tilknytning til alle elementene i formålsparagrafen.

Arbeidstilsynet påpeker at inkorporering av virksomhets- og samfunnshensyn i formålsparagrafen representerer et brudd med arbeidervernlovgivningens historiske tradisjon. Arbeidstilsynet fremholder at loven primært er en vernelov for arbeidstakerne, selv om også andre hensyn, slik som virksomhetenes behov kan gjøre seg gjeldende. I tilfelle interessekonflikt forutsetter Arbeidstilsynet at sikkerhetsreglene uansett har forrang i forhold til virksomhetens behov og foreslår at dette presiseres i lovens forarbeider.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) påpeker at arbeidsmiljøforskningen viser at det er en sammenheng mellom velferdsverdier og helsefremmende og meningsfylt arbeid. AFI er derfor enig med mindretallet i utvalget i at «velferdsmessig standard» fortsatt bør være en del av målformuleringen.

Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) og Sosial- og helsedirektoratet uttaler seg positivt til at begrepet helsefremmende er foreslått tatt inn i formålsbestemmelsen.

Norges Handikapforbund (NHF) understreker at ny lov fremdeles bør fokusere på arbeidervern og arbeidsmiljø. NHF går derfor imot utvalgets forslag om å plassere hensynet til virksomhetene i formålsparagrafen. Dette bidrar etter NHF sitt skjønn til å legitimere redusert beskyttelse av arbeidstakere.

Senter mot etnisk diskriminering (SMED) støtter forslaget fra Arbeidslivslovutvalget om å inkludere vern mot diskriminering i angivelsen av lovens formål, jf. formuleringen «likebehandling i arbeidslivet» i lovforslaget. SMED påpeker at selv om dette hensynet er spesielt aktuelt i forhold til lovens særlige kapittel om likebehandling, vil det også ha relevans i forhold til øvrige bestemmelser i loven.

5.5 Departementets vurderinger og forslag

Arbeidsmiljømål

Departementet mener at formålsbestemmelsen må angi et mål for arbeidsmiljøstandarden og er enig med Arbeidslivslovutvalget i at gjeldende målformulering bør videreføres, det vil si at loven skal ha som mål å sikre «full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger». Formuleringen gir uttrykk for lovens ideelle siktemål og tilkjennegir derved en viktig visjon i arbeidsmiljøarbeidet, noe å strebe mot.

Målformuleringen i gjeldende lov angir også at arbeidsmiljøstandarden skal endres i pakt med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet. Denne føringen gir uttrykk for et viktig prinsipp i loven, men det kan vel hevdes at den strengt tatt er unødvendig (gir seg selv) ved siden av en ideell målsetting om «full trygghet» mot skadevirkninger. Flertallet i Arbeidslivslovutvalget foreslår derfor at føringen plasseres i tilknytning til den rettslig bindende arbeidsmiljøstandarden «fullt forsvarlig arbeidsmiljø». Utvalget presiserer at lovens utviklingsdimensjon ved dette snarere styrkes enn svekkes.

Departementet følger Arbeidslivslovutvalgets resonnement når det gjelder å inkludere utviklingsføringen i lovens hovedbestemmelse om krav til arbeidsmiljøet, se nærmere omtale av dette i punkt 7.3. Departementet mener imidlertid at det ene her ikke bør utelukke det andre. Både hensynet til prinsippets viktighet i seg selv og den mulig uheldige signalvirkning det vil kunne ha å fjerne det, tilsier etter departements vurdering at utviklingsdimensjonen fortsatt bør uttales eksplisitt i formålsbestemmelsen.

Utviklingsføringen i arbeidsmiljøloven § 1 omfatter også velferdsmessige forhold. Flertallet i Arbeidslivslovutvalget foreslår at velferdsbegrepet tas ut av formålsbestemmelsen. Utvalgsflertallet fremhever at lovens formål, som generell rettesnor, bør fokusere på helsemessige hensyn fremfor generelle velferdsmål. Departementet er enig i at de helsemessige hensyn er, og skal være, mer fremtredende i loven enn de velferdsmessige. Departementet har imidlertid ikke inntrykk av at gjeldende formålsformulering i praksis har skygget for dette budskapet. Som Arbeidslivslovutvalget selv peker på, er det dessuten ikke nødvendigvis noe skarpt skille mellom begrepene helse og velferd. Det er heller ikke tvil om at loven faktisk ivaretar en rekke velferdshensyn og at forslaget til ny lov i minst like stor grad som den gjeldende tar sikte på å regulere slike forhold. Med dette som bakteppe ser departementet det ikke hensiktsmessig å ta begrepet «velferd» ut av formålsbestemmelsen.

Trygge ansettelsesforhold

Stillingsvernsbestemmelsene utgjør en stor og viktig del av både gjeldende arbeidsmiljølov og i forslaget til ny lov. Departementet mener det er viktig at hovedformålet bak kontraktsreglene fortsatt kommer til uttrykk i formålsparagrafen. Arbeidsmiljøloven har «trygge tilsettingsforhold» som målformulering. Lovutkastet benytter gjennomgående begrepet «ansettelse» fremfor «tilsetting». Det foreslås derfor at «trygge ansettelsesforhold» benyttes som formulering i en ny formålsbestemmelse.

Samarbeid mellom partene - tilsynsmyndighetenes rolle

Også prinsippene i arbeidsmiljøloven § 1 nr. 3 er etter departementets vurdering like viktig i dag som da arbeidsmiljøloven ble vedtatt og bør derfor videreføres i en ny formålsparagraf. Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget i at også betydningen av arbeidstakernes mer direkte medvirkning bør fremheves ved siden av arbeidslivsorganisasjonenes og myndighetenes rolle. Dessuten bør tilsynsmyndighetenes viktige rolle som informasjonsleverandør fokuseres ved siden av det mer konkrete «veiledning» og «kontroll».

Helsefremmende arbeidsplasser

Det er i dag, både nasjonalt og internasjonalt, et økende fokus på temaet helsefremmende arbeidsplasser.

Det er en grunnleggende oppfatning at det å ha et arbeid er et viktig utgangspunkt for et godt liv. Det tas vel gjerne nærmest for gitt at det å tilhøre arbeidslivet er godt for helsen.

Arbeidsmiljøloven har et sterkt fokus på beskyttelse av arbeidstakerens helse, og det er lagt stor vekt på sykdoms- og skadeforebygging gjennom reduksjon av negative påvirkningsfaktorer i arbeidsmiljøet. Arbeidsmiljøloven inneholder imidlertid også elementer der det legges vekt på å utvikle trivsel og stimulere positive faktorer, eller om man vil, å utvikle helsefremmende arbeidsplasser. Ved revisjonen av arbeidsmiljølovgivningen i 1977 var dette en av nyvinningene. Særlig tydelig er dette i arbeidsmiljøloven § 12, se for eksempel nr. 1 andre ledd som forutsetter at arbeidet skal gi mulighet for «faglig og personlig utvikling».

Mye er oppnådd når det gjelder å beskytte arbeidstakere fra fysiske risikofaktorer. Antallet alvorlige arbeidsulykker og forekomsten av klassisk arbeidsbetinget sykdom er redusert. Samtidig ser man i dagens arbeidsliv at psykososiale og organisatoriske arbeidsmiljøforhold er med på å fremkalle muskel- og skjellettsykdommer som igjen står for en stor del av et omfattende sykefravær. Tradisjonelt arbeid med risikoreduksjon synes bare et stykke på vei å kunne bidra til å møte disse utfordringene.

I formålsparagrafen for gjeldende lov er det fokusert ganske presist på virkningene av de negative risikofaktorene («å sikre et arbeidsmiljø som gir arbeidstakerne full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger»). På en noe vagere og mer upresis måte, har man i neste punkt nevnt effekten av det vi ofte tenker på som positive arbeidsmiljøfaktorer: å «sikre en meningsfylt arbeidssituasjon». En meningsfylt arbeidssituasjon kan dreie seg om faglige, personlighetsmessige og sosiale elementer.

Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget som mener at det i formålsparagrafen i en ny lov vil være hensiktsmessig å vektlegge de to aspektene, forebygging og helsefremming, mer likeverdig. Dermed vil man kunne få en mer helhetlig formålsformulering for hvordan arbeidslivet og arbeidsplassene bør være. Dette vil gi en formålsparagraf hvor det fremgår klarere enn i dag at det er et mål at arbeidslivet i større grad blir slik vi tenker om det, nemlig at det er godt for helsen å ha et arbeid.

Ettersom begrepet «helsefremmende» er relativt nytt og ukjent for mange, foreslår lovutvalget å stille det ved siden av dagens «meningsfylt arbeidssituasjon» slik at begrepene eventuelt kan virke forklarende i lys av hverandre. Departementet synes dette virker fornuftig og foreslår dette.

Inkluderende arbeidsliv

Bakgrunnen for begrepet inkluderende arbeidsliv finnes særlig hos Sandmanutvalget som i NOU 2000: 27 påviste en utvikling hvor stadig flere støtes ut av arbeidslivet, typisk ved at de går over på langvarige trygdeordninger eller uførepensjon. Begrepet inkluderende arbeidsliv har imidlertid et videre perspektiv enn dette ved at det også rommer hensynet til de som står utenfor arbeidslivet, men som ønsker seg inn.

Departementet er enig med Arbeidslivslovutvalget som mener at det kanskje viktigste siktemålet med en ny arbeidsmiljølov er at den skal være et godt verktøy for et mer inkluderende arbeidsliv. Selv om «inkluderende arbeidsliv» er et relativt ferskt begrep, er departementet av den oppfatning at både arbeidslivets parter og myndighetene har tatt det til seg som «målbærer» for helt sentrale utfordringer i fremtidens arbeidsliv. Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at «inkluderende arbeidsliv» blir tatt inn som ett av lovens uttalte formål.

Tilpasning til den enkeltes forutsetninger og livssituasjon - likebehandling

En viktig forutsetning for et inkluderende arbeidsliv er at så mange som mulig skal kunne delta i arbeidslivet i henhold til sine personlige forutsetninger, for eksempel ved at arbeidslivet, eller den enkelte arbeidsplass, er tilrettelagt for arbeidstakere med funksjonshemming. Både gjeldende lov og forslag til ny lov har flere bestemmelser som ivaretar dette hensynet, og det bør etter departementets oppfatning også komme til uttrykk i lovens formålsbestemmelse.

Dersom arbeidslivet skal virke inkluderende er det viktig at det ikke bare tar hensyn til den enkeltes forutsetninger, men også at det er tilbørlig tilpasset den enkeltes livssituasjon. Tilpasning mellom arbeid og privatliv har utvilsomt en annen karakter i dag enn da arbeidsmiljøloven kom. Dette dreier seg dels om at man rent produksjonsmessig (i vid betydning) ikke lenger er stedbunden, men det dreier seg mest om retten til å ha en fullverdig tilværelse utenom arbeidet. Ofte trekkes omsorgsoppgaver fram, da knyttet til en bestemt livsfase, og vil i den forbindelse, i praksis, i særlig grad gjelde kvinners mulighet til å inkluderes i arbeidslivet. Arbeidsmiljøloven har flere regler som tar hensyn til dette, for eksempel bestemmelsene om omsorgspermisjon, tidskonto og rett til redusert stilling på grunn av helsemessige, sosiale eller vektige velferdsgrunner. Departementets forslag om fleksibel arbeidstid er ytterligere et virkemiddel som er ment å ivareta samme hensyn. Tilpasningsproblematikken ser ut til å være et strukturelt fenomen av et slikt omfang at det etter departementets oppfatning nå også bør bli fokusert i formålsbestemmelsen.

Departementet foreslår således at et av lovens formål skal være å «legge til rette for tilpasninger i arbeidsforholdet knyttet til den enkelte arbeidstakers forutsetninger og livssituasjon.», jf. lovforslaget § 1-1 bokstav c).

Ytterligere en viktig forutsetning for å sikre et inkluderende arbeidsliv er at arbeidssøkere og arbeidstakere ikke blir utsatt for diskriminering - særlig ved ansettelse, men også i det løpende arbeidsforholdet. Det nye kapittel X A i arbeidsmiljøloven om likebehandling i arbeidslivet gjennomfører EUs rammedirektiv mot diskriminering og foreslås videreført i departementets lovforslag. De nye reglene innebærer forbud mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn, religion, livssyn, etnisitet, nasjonal opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemming og alder. Formålet med bestemmelsene fremkommer i dag uttrykkelig i en egen formålsbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 54 A. Departementet mener at loven bør ha én formålsparagraf og ikke flere knyttet til de forskjellige kapitler i loven. Departementet foreslår derfor at likebehandling tas inn som et element i den nye lovs generelle formålsparagraf og at den særskilte formålsbestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 54 A ikke videreføres. Departementet foreslår således at et av lovens formål skal være «å sikre ....likebehandling i arbeidslivet», jf. lovforslaget § 1-1 bokstav b). Lovformuleringen gir uttrykk for et verdisyn om at man ikke på usaklig grunnlag skal holdes utenfor eller hindres fremgang i arbeidslivet.

Virksomhetenes/samfunnets behov

Når en lov for arbeidslivet skal utformes, kan det ikke bare tas hensyn til arbeidstakernes behov for vern. Også virksomhetenes og samfunnets behov, for eksempel når det gjelder fleksibilitet og omstillingsdyktighet i et arbeids- og samfunnsliv som stadig endres, må naturligvis hensyntas.

Flertallet i Arbeidslivslovutvalget og flere høringsinstanser mener at hensynet til virksomhetene og samfunnet bør nevnes direkte i lovens formålsformulering. Departementet slutter seg til dette, men vil samtidig understreke at slike hensyn først og fremst vil komme til uttrykk og bli ivaretatt gjennom utformingen av de enkelte lovbestemmelser, det vil si som et resultat av de avveininger mellom arbeidsgivernes, arbeidstakernes og samfunnets interesser som ligger til grunn for regeltekstene. Departementet vil dessuten fremheve at det, i likhet med et samlet lovutvalg, har som grunnleggende syn at arbeidsmiljøreglene ikke er, eller vil være, til hinder for god lønnsomhet og god utvikling i konkurranseevne for norske virksomheter. Lønnsomhetshensyn kan derfor ikke fortrenge de krav til arbeidsmiljøstandard som foreskrives i lov- og forskriftsverk.

Til dokumentets forside