Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)

Om lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)

Til innholdsfortegnelse

4 Utfordringer og målsettinger i arbeidsmiljøpolitikken

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag til ny arbeidsmiljølov. Regjeringen ønsker et arbeidsliv som gir den enkelte mulighet til å utnytte sin arbeidsevne til beste for seg selv og samfunnet. Det overordnete målet er et arbeidsliv med plass for alle. Et godt arbeidsmiljø er en forutsetning for at arbeidstakerne skal kunne utnytte sine evner og kunnskaper til å skape gode resultater, uten at det svekker arbeidsevnen og arbeidsgleden på lengre sikt. Med de demografiske utfordringer samfunnet står overfor, blir det enda viktigere enn tidligere å hindre utstøting fra arbeidslivet. Særlig må lovverket legge til rette for at seniorene i arbeidslivet blir stående lengre i yrkesaktivitet. Det blir også enda viktigere at funksjonshemmede, innvandrere og andre grupper med tradisjonelt lavere arbeidsdeltakelse blir sterkere integrert i arbeidslivet. Det er derfor en naturlig forbindelse mellom Regjeringens arbeid for et inkluderende arbeidsliv og forslaget om en fremtidsrettet arbeidsmiljølov.

4.1 Arbeidsliv med plass til alle

Regjeringens mål er et arbeidsliv med plass for alle.

Utfordringen er å legge forholdene til rette slik at flest mulig av de som er i arbeid forblir, at de som er i ferd med å falle ut trekkes inn igjen, og at de som ikke er i arbeid gis mulighet til å delta og bidra. Målet er et arbeidsliv hvor flere kan bidra ut fra de ressurser de har til rådighet og hvor flest mulig ønsker og er i stand til å bli i arbeidslivet inntil pensjonsalderen.

Det er over 700 000 personer enten midlertidig borte fra arbeidet eller mer varig utenfor arbeidslivet på grunn av problemer knyttet til sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer, samtidig som de mottar stønader fra det offentlige. Dette er en utfordringen i forhold til å skape et inkluderende arbeidsliv. Flere i arbeid og færre på stønad er helt grunnleggende, både av hensyn til den framtidige finansiering av velferdsstaten, av hensyn til arbeidsmarkedet og av hensyn til den enkelte:

  • På noe lengre sikt vil antall personer i arbeid bli relativt mindre i forhold til antallet personer som er ute av arbeidsmarkedet på ulike trygdeytelser.

  • Arbeidsmarkedet fungerer best når det er konkurranse om jobbene. Forholdene bør derfor legges til rette for at flere personer kan ta arbeid.

  • Men i enda større grad enn for samfunnet eller for arbeidslivet generelt er dette målet av betydning for den enkelte. Arbeid er den beste garantien mot fattigdom og store sosiale forskjeller. Arbeid gir sosial forankring, det gir mulighet for å bidra til fellesskapet, og det gir ikke minst mulighet for læring og realisering av egne evner.

Å få flere i arbeid og færre på trygd er en av våre største samfunnsutfordringer, og det tas tak i dette på flere fronter blant annet gjennom forslagene i denne proposisjonen. Dette er en del av en samlet innsats fra regjeringen side som blant annet omfatter IA-avtalen.

Det er mange årsaker som sammen og gjensidig påvirker uviklingen i sykefravær og uførepensjonering. Det fysiske, psykiske og organisatoriske forhold på arbeidsplassen har betydning. Arbeidsplassen er den viktigste arena for å forebygge utstøtingen fra arbeidslivet. Et viktig prinsipp er derfor at forebyggende tiltak må forankres i arbeidslivet og iverksettes i samarbeid mellom arbeidslivets parter og mellom partene og myndighetene. Både arbeidsgiver og arbeidstaker må ansvarliggjøres.

Det vil være vanskelig å ivareta hensynet til inkluderende arbeidsliv dersom man ikke også vektlegger virksomhetenes verdiskaping. En forutsetning for et inkluderende arbeidsliv er at virksomhetene opprettholder sin verdiskaping, konkurranseevne og overlevelse over tid.

Arbeidsmiljøpolitikken skal bidra til å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og et trygt og meningsfullt ansettelsesforhold for den enkelte. Arbeidsmiljøpolitikken skal bidra til å sikre arbeidstakernes rettigheter og medbestemmelse.

I arbeidet for å nå disse målene og møte aktuelle utfordringer, bruker arbeidsmiljømyndighetene virkemidlene regelverksutvikling, tilsyn, informasjon/veiledning og utvikling av kunnskap og dokumentasjon. Gjennom ulike tiltak og prosjekter arbeider myndighetene for bedre forebyggende vern og reduksjon av risiko. Samtidig settes det fokus på omstillingsevne, forbedringsvilje- og HMS-kompetanse i virksomhetene. Det gjennomføres også egne satsinger for bedre effektivitet og modernisering på myndighetssiden. Parallelt arbeides det med en tilhørende omfattende revisjon av forskriftsverket, omstilling av Arbeidstilsynet samt forbedring av registre og dokumentasjon på arbeidsmiljøområdet. I denne proposisjonen er revisjon av arbeidsmiljøloven og regelverksutvikling hovedformålet.

4.2 Arbeidsmiljøloven

4.2.1 Hvorfor nødvendig med endringer

Da denne regjeringen besluttet å videreføre Arbeidslivslovutvalget som var nedsatt av regjeringen Stoltenberg var det blant annet fordi det var stor enighet om behovet for å revidere og videreutvikle reglene i arbeidsmiljløloven.

Globalisering, ny teknologi, og endrede konkurranseforhold har sammen med andre faktorer bidratt til at blant annet produksjonsmetoder, organisering av arbeid og eierforhold endrer seg. Den økende andelen kvinner i arbeid har vært tydelig over en lengre periode. Antallet eldre arbeidstakere øker, og den yrkesaktive befolkningen har mer utdanning enn tidligere. Flere og flere er sysselsatte i tjenesteyting. Samtidig er det en stadig større gruppe innvandrere som har og eller ønsker arbeid.

Samfunnsendringer, endringer i virksomhetenes situasjon og endringer i arbeidsmarkedets sammensetting er viktig i forbindelse med videreutviklingen av arbeidsmiljøloven.

Endringene medfører samtidig at andre faktorer har fått økt betydning for trivsel, arbeidsmiljø og helse. Forholdet til kunder, brukere og klienter er stadig viktigere, og psykiske, organisatoriske og sosiale faktorer på arbeidsplassen får dermed større betydning. Det kan se ut til at arbeidsmiljøproblemer knyttet til disse faktorene øker.

Arbeidslivet og næringslivet gjennomgår store endringer som berører de aller fleste arbeidsplasser i større eller mindre grad. Majoriteten av arbeidsmarkedet består fortsatt av tradisjonelle arbeidstakere som er ansatt hos arbeidsgiver innenfor det man kan kalle et normalarbeidsforhold, samtidig har det også skjedd store endringer. Det er imidlertid fortsatt relativt få som er ansatt innen de såkalte moderne og kreative yrkesgrupper. Likevel er det viktig at loven tar hensyn til både at det skjer endringer i arbeidslivet gjennom for eksempel teknologiske nyvinninger, at det oppstår nye typer virksomheter der de forhold reglene tidligere har konsentrert seg om kanskje ikke er like relevante, og at mange av de «gamle» problemstillingene fortsatt er sentrale.

Sammenlikner vi med samfunnet slik det var i 1977, har det vært store endringer i livsmønster, familiemønster og ikke minst en markert endring når det gjelder kunde/brukerorientering både i privat og offentlig virksomhet. Som kunder og brukere krever vi stadig større tilgjengelighet og fleksibilitet i åpningstider som gir oss valgmuligheter i hvordan vi kan innrette oss. Dette innebærer at virksomhetene også må organisere seg slik at disse endringer og variasjoner i etterspørsel i størst mulig grad kan imøtekommes og samtidig ha et kostnadsnivå som gjør at virksomheten kan opprettholdes. Lovgivning må ta hensyn til disse endringene.

Dagens lov er endret en rekke ganger siden 1977. Ofte er det små endringer hver for seg, men som samlet har ført til at loven er blitt komplisert. Da lovutvalget ble nedsatt var det bred enighet om behovet for å stille spørsmål ved og drøfte gjennom om arbeidsmiljøloven reflekterer godt nok de store endringene som har skjedd på arbeidsmarkedet de siste årene, og hvordvidt den er et godt nok redskap for å håndtere de utfordringene vi står overfor i dag og i årene framover.

Departementet har hatt som en målsetting å utvikle et så robust regelverk at det tar tilstrekkelig høyde for de løpende endringer i arbeidslivet, økonomiske konjunkturer, sysselsettingsnivå og virksomhetenes organisering og eierskap.

4.2.2 Noen generelle vurderinger

En sentral avveining i forbindelse med lovrevisjonen er å ta hensyn til behovet for å beskytte arbeidstakerne samtidig som det tas hensyn til behovet for frihet, fleksibilitet og verdiskaping i virksomhetene.

Departementet er opptatt av å få til en god og framtidsrettet balansering av de forskjellige hensyn og interesser. Samtidig skal målet om et inkluderende arbeidsliv være utgangspunktet for den nye loven, slik det er for arbeidslivspolitikken generelt.

Det første og viktigste hensynet er arbeidstakernes trygghet, helse og velferd. Samfunnet har som helhet interesse i at arbeidsmarkedet fungerer godt, og at så mange som mulig er i arbeid. Det er viktig at virksomhetene har tilgang til den arbeidskraften de har behov for. Samfunnet har interesse i å forebygge helseskader hos arbeidstakerne og tredjeperson, og sikre at folks arbeidskraftpotensial blir brukt i produktivt arbeid. Samfunnet har også interesse i å sikre at yrkesdeltakelse kan kombineres med å få barn, ta seg av sine nærmeste og leve et aktivt liv privat og som samfunnsborger.

Hensynet til virksomhetenes konkurransevilkår og utviklingsmuligheter er også viktig. Høy sysselsetting er avhengig av virksomheter som lykkes. Det hjelper ikke å ha en utmerket arbeidsmiljølov, hvis selve grunnlaget for sysselsetting svekkes. Et godt arbeidsmiljø er en nødvendig forutsetning for verdiskaping. Samtidig må behovene for flekisbilitet, frihet og verdiskaping i virksomhetene ivaretas på en balansert mådte i lovgivningen.

Det er behov for en mer generell modernisering og forenkling av regelverket både i loven og senere i forskriftsverket til loven.

Departementet mener det er behov for lover og forskrifter som regulerer de sentrale forhold på arbeidsplassen, som regulerer forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, og som fastsetter at det er arbeidsgiver som er ansvarlig for at reglene etterleves. Arbeidsmiljøloven representerer et nødvendig sett av spilleregler for forholdet mellom partene i arbeidslivet. Det er viktig at det finnes et godt utbygd regelverk som gir arbeidstakerne vern og utviklingsmuligheter, som bidrar til en meningsfull arbeidssituasjon og ivaretar arbeidstakernes integritet.

Arbeidsmiljøloven er allment akseptert. Arbeidsmiljøloven har som sådan ikke har vært til hinder for lønnsomhet, nødvendig omstilling og en god utvikling i konkurranseevne for norske virksomheter. Departementet legger dette til grunn for de tilpasninger som er nødvendig med hensyn til fremtidig utvikling i arbeidslivet. Departementet legger vekt på at det i avveiingen mellom arbeidsmiljøhensyn og lønnsomhet bør legges til grunn at lønnsomhetshensyn ikke må fortrenge de krav til arbeidsmiljøstandard som er foreskrevet i lov- og regelverk.

Arbeidsmiljøloven er et sentralt element i og bidrag til den norske samarbeidsmodellen. Modellen er basert på et omfattende samarbeid mellom partene, arbeidstakerorganisasjonene, arbeidsgiverorganisasjonene og myndighetene, og utgjør en sentral samfunnsverdi i Norge. Dette samarbeidet berører en rekke områder av arbeidslivet. Samarbeid mellom partene er avgjørende for at arbeidsmiljøloven skal få den ønskede virkning. Samarbeid, informasjon og medvirkning på alle nivåer, fra det lokale til det nasjonale, er avgjørende for å sikre trygge arbeidsplasser, et godt arbeidsmiljø og gode vilkår for virksomhetene.

I et moderne samfunn er det naturlig å sette en høy standard for arbeidsmiljøforholdene på arbeidsplassene. Det er et mål at ingen skal utsettes for for eksempel farlige situasjoner, giftige stoffer, eller vold dersom det er mulig å unngå det. Men også andre arbeidsmiljøforhold enn de fysiske er viktige i denne sammenheng. Arbeidsmiljøreguleringene må sees i sammenheng med utviklingen av samfunnet for øvrig, i den forstand at arbeidsmiljølovens krav også er et uttrykk for utviklingen av det generelle velferdssamfunnet.

Globalisering og utviklingen i internasjonal handel og produksjon har satt økt press på norske virksomheter. Konkurransesituasjonen er ikke begrenset til nasjonale bransjer, men er i stadig større grad avhengig av evne til verdiskaping ut fra en internasjonal målestokk. Lovgivningen må vurderes i forhold til reguleringene i andre land. Departementet vil peke på at dersom arbeidslivsreguleringene i Norge er vesentlig forskjellig fra land det er naturlig å sammenligne seg med, kan det bidra til at de samlede kostnadene gjør det vanskelig å konkurrere med land som har utviklet andre typer reguleringer som virksomhetene oppfatter som mer fleksible. Samtidig kan gode arbeidslivsreguleringer bidra til å styrke konkurranseevnen gjennom å øke mulighetene for et godt lærings- og utviklingsmiljø i norske virksomheter.

Reguleringen av arbeidsforholdene må ses i sammenheng med de forhold og reguleringer som ellers gjelder for næringslivet. Reguleringene har samlet betydning for muligheten for verdiskaping og opprettholdelse og vekst i næringsliv og sysselsetting.

Det er også viktig å se de forskjellige enkeltreguleringene i loven i forhold til hvordan de virker samlet.

Et forsvarlig arbeidsmiljø betyr ikke bare å unngå noe negativt. Det dreier seg minst like mye om å bidra til noe positivt. Friske og tilfredse medarbeidere yter mer og bedre. Et forsvarlig arbeidsmiljø er derfor også lønnsomt, ikke bare for samfunnet og den enkelte, men også for den enkelte virksomhet. Investering i godt arbeidsmiljø er imidlertid ikke bare et økonomisk, men også et etisk spørsmål. Det handler både om hva vi utsetter medmennesker for av sykdom og lidelse og hva vi på den annen side tilrettelegger for av trivsel og tilfredsstillelse gjennom meningsfylt arbeidsinnsats.

4.2.3 Et inkluderende arbeidsliv

Arbeidsmiljølov som helhet er et bidrag til et mer inkluderende arbeidsliv.

En problemstilling som berører flere temaer i denne forbindelse er om arbeidsmiljøloven virker inkluderende for de som er inne, men ekskluderende for de som er ute. Både innenfor områder som tilrettelegging av arbeidet, diskriminering, stillingsvern og innleie kan problemstillingen være aktuell. Inkluderende arbeidsliv har som mål både at arbeidslivet ikke bidrar til sykefravær, at det holdes god kontakt med de som blir syke slik at de lett kommer inn i arbeid igjen, og å inkludere de som i dag er utenfor arbeidsmarkedet. Samtidig kan for eksempel enklere regler for oppsigelse eller økt mulighet til midlertidig ansettelse som er antatt å bety større villighet til «risikoansettelser» også medføre at terskelen for å falle ut blir lavere.

Det er bred enighet om at arbeidsplassen er den viktigste arena for å forebygge sykefravær og at arbeidstakere varig faller ut av arbeid. Et virkemiddel i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv er de plikter som arbeidsmiljøloven og forskrifter pålegger arbeidsgiver til planmessig arbeid med forebygging og tilrettelegging på arbeidsmiljøområdet. Når en del virksomheter likevel ikke klarer å håndtere dette tilfredsstillende, er trolig noe av grunnen at det er behov for økt kompetanse til HMS-arbeidet. I tilllegg har tidligere undersøkelser vist at mengden detaljregler antakelig bidrar til at de viktigste kravene ikke framstår som tydelige nok. Departementet mener at det er behov for en klargjøring og presisering av de plikter arbeidsgiver og arbeidstaker allerede har til systematisk arbeid. Det vil kunne bidra til en bedre forståelse og enklere og mer effektiv gjennomføring av det forebyggende arbeidsmiljøarbeidet i virksomhetene, og således også til et mer inkluderende arbeidsliv.

Fokus blir i stadig større grad flyttet fra rene fysiske faktorer som kan lede til uhelse, til psykososiale og organisatoriske arbeidsmiljøfaktorer. For den enkelte arbeidstaker vil de psykososiale og organisatoriske forhold på arbeidsplassen kunne være en like viktig helse- og trivselfaktor som det fysiske arbeidsmiljø. Reguleringen av psykososiale og organisatoriske arbeidsmiljøutfordringer er i dag mer begrenset enn reguleringen av de fysiske faktorene. Dagens lovverk på dette området kan også oppfattes som vanskelig tilgjengelig. Departementet foreslår derfor en styrking, tydeliggjøring og opprydding av lovverket på dette området. Dette vil kunne være et egnet virkemiddel for å forebygge organisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøproblemer.

Stillingsvernsreglene i arbeidsmiljøloven skal sikre de som mister sitt arbeid uten at det foreligger en saklig grunn til det. Stillingsvernsreglene er således viktige for å hindre utstøting fra arbeidslivet generelt. Reglene likebehandler i utgangspunktet alle arbeidstakere, selv om det i de avveiningene som skal foretas ved oppsigelser også skal tas individuelle hensyn som for eksempel til helsesituasjon. Det er imidlertid gitt enkelte regler som positivt særbehandler utsatte grupper som syke og gravide. Særlig relevant for arbeidet med å skape et inkluderende arbeidsliv er § 64 som fastsetter særlige stillingsvernsregler ved sykdom.

Generelt kan det argumenteres med at et styrket stillingsvern for utsatte grupper trolig kan bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet. På den andre siden må det vurderes om en slik styrking av vernet vil kunne medføre at arbeidsgivere vil bli mer tilbakeholden med å ansette personer med dårlig helse i utgangspunktet.

Det er en viktig målsetting å beholde eller få eldre arbeidstakere til å stå lengre i arbeidslivet. Regjeringen styrket derfor regelverket om diskriminering av eldre i forbindelse med ansettelse og oppsigelse i lovendringer per 1. mai 2004.

Departementet legger til grunn at fast ansettelse skal være hovedregelen også i framtiden. Samtidig pekes det på at det er en mulighet for at flere kan komme i jobb dersom det var mulig å ansette flere for kortere perioder. Departementet foreslår derfor at adgangen til midlertidig ansettelse åpnes noe slik at flere kan komme inn i arbeidslivet gjennom midlertidig ansettelser. Samtidig gis midlertidig ansatte et bedre vern ved rett til fast ansettelse etter et års tid.

Lovforbud mot forskjellsbehandling i arbeidslivet er ett virkemiddel for å bidra til at ingen stenges ute eller støtes ut av arbeidslivet på grunn av kjønn, alder, religion eller livssyn, etnisk tilhørighet, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering.

Reguleringen av arbeidstid kan, som en av flere arbeidsmiljøfaktorer, være et viktig virkemiddel i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. Lengden på arbeidsøktene, lengden på hvileperiodene, arbeidets fordeling over tid og arbeidstidens plassering er alle forhold som påvirker arbeidstakernes helse og livssituasjon. Arbeidstidens innvirkning på arbeidstakernes helse forsterkes der arbeidstakernes helse i utgangspunktet er svekket, i tillegg til at den forsterkes med arbeidstakers alder. For personer som står i fare for å bli utstøtt fra arbeidslivet, kan organiseringen av arbeidstiden således bli avgjørende for mulighetene til å fortsette å stå i arbeid. Arbeidstid er også et viktig virkemiddel i forhold til ivaretakelse av arbeidstakernes særlige livsfasebehov, som omsorg for små barn osv. Departementet mener derfor at å videreføre en rett til redusert arbeidstid er et bidrag til å inkludere arbeidstakere som har redusert arbeidsevne eller har omsorg for små barn, og som uten en mulighet til redusert arbeidstid ville valgt å stå utenfor arbeidslivet. Departementet foreslår også en ny rett til flekisbel arbeidstid dersom dette ikke er til vesentlig ulempe for virksomheten. Departementet vil derfor i hovedsak videreføre dagens generelle regler om arbeidstid, men med en noe mer rammepreget utforming og med en noe sterkere begrensning i muligheten til å gjenomsnittsberegne den totale arbeidstiden.

4.2.4 Omstilling, fleksibilitet og valgfrihet

Departementet registrerer at virksomhetenes behov for å kunne omstille og endre seg er blitt betraktelig forsterket i de senere. Behov for effektivisering, nye styrings- og tilknytningsformer, teknologisk utvikling, nye eiere, nye konkurrenter og internasjonalisering er noen av de omstendigheter som ligger til grunn for stadig hyppigere omstillinger. Det pågår en tilnærmet kontinuerlige omstillingsprosess i mange virksomheter. Det er få sektorer i arbeidslivet som ikke gjennomgår en eller annen form for omstilling, enten omstillingene er initiert innenfra som ønske om en forbedring/effektivisering av driften eller utenfra som svar på endringer i markedet eller innføringen av ny teknologi.

Ikke all omstilling er like omfattende, men vil likevel ofte i større eller mindre grad få betydning for arbeidstakerne og deres arbeidsforhold i virksomheten.

Endrings- og omstillingsprosesser kan ha positive og negative effekter for virksomheter og arbeidstakere, både med hensyn til produktivitet, fleksibilitet, helse og trivsel. Stadige endringer i arbeidslivet/virksomhetene stiller økte krav til effektivitet, realkompetanse, innflytelse og ansvar. Mange opplever omstillings- og omorganiseringsprosesser på arbeidsplassen sin. Dette har ført til en utfordrende og fleksibel arbeidssituasjon for mange, mens det for andre har gjort det vanskelig å holde seg inne på arbeidsmarkedet. En arbeidstakers evne og mulighet til endring er avhengig av en rekke faktorer som livssituasjon, utdanningsnivå, mulighet til kompetanseutvikling, følelse av jobbtrygghet og medvirkning. Det kan pekes på at faktorer som påvirker den enkelte arbeidstakers evne til å mestre/bearbeide omstillingsprosesser blant annet er graden av informasjon, kommunikasjon, medvirkning og medbestemmelse i omstillingsprosessen og kompetansetrygghet. Departementet mener derfor det er behov for å klargjøre og tydeliggjøre medvirkningsaspektet i arbeidsmiljøloven, spesielt i forbindelse med omstillinger.

I tillegg er graden av støtte og systematisk HMS-arbeid i den enkelte virksomhet av betydning for om omstilling oppleves å føre til muligheter eller belastninger blant arbeidstakerne. Betydningen av virksomheten som læringsarena med basis i kundekontakt, endring og omstilling og andre prosesser som er knyttet til utvikling av virksomhetens verdiskaping og konkurranseevne, er med på å gi arbeidstakerne læringsmuligheter og kompetansetrygghet over tid. Et vesentlig element i både virksomhetenes og arbeidstakernes evne til omstilling er hvor fleksible reglene er, og hvor stort handlingsrom reglene gir virksomhetene og arbeidstakerne lokalt. Kravene til systematisk HMS-arbeid blir blant annet derfor tatt inn i loven, og det blir spesielt lagt vekt på betydningen av HMS-arbeid i forbindelse med omstillinger.

I Norge er det en forholdsvis lang tradisjon for partsbaserte samarbeid i forbindelse med forsøk på ny arbeidsorganisering. For virksomhetene kan det være viktig for å sikre en kostnadseffektiv utnyttelse av arbeidskraften og dens kompetanse, samt å tilpasse produktspekteret til nye teknologiske og konkurransemessige betingelser.

En av arbeidsmiljølovens målsettinger er å sikre trygge og forutsigbare ansettelsesforhold for den enkelte arbeidstaker. Departementet vil presisere at målsettingen for stillingsvernsreglene fortsatt må være å gi arbeidstakerne et vern i ansettelsesforholdet. Det er også behov for at reglene ivaretar virksomhetenes behov for omstillinger. Disse hensynene må ikke bare oppfattes som motsatser. I mange tilfeller vil det være sammenfall mellom arbeidstakers og arbeidsgivers interesser. Departementet mener at et sterkt vern gir arbeidstakerne trygghet til å medvirke til og delta kreativt i omstillinger. Det er trolig enklere å motivere arbeidstakere til å skifte stilling, endre arbeidsmåte, organisasjonsform eller kompetanseområde dersom de er rimelig trygge på at slike endringer ikke innebærer risiko for arbeidsledighet. Arbeidstakere som føler trygghet i arbeidssituasjonen vil i sterkere grad identifisere seg med «sin virksomhet». En styrket tilhørighet til virksomheten vil kunne virke motiverende for arbeidsinnsatsen, oppmuntre til faglig utvikling og kompetanseheving og øke viljen til omstilling.

Fleksibilitet for arbeidstakeren ligger også i muligheten til å tilpasse sin arbeidstid, arbeidsmengde og innholdet i arbeidet til sin generelle livssituasjon. Noen arbeidstakere har i større grad enn før mulighet til å ordne sitt arbeid slik at det er bedre tilpasset behovet til familie og andre aktiviteter, gjennom tidskontoordninger, fleksitid og tilrettelegging av arbeidet. Fleksibilitet kan også innebære muligheten til å arbeide hjemme. Familie og jobb vil ikke lenger være strengt atskilt. En slik form for fleksibilitet kan også få en negativ effekt dersom det blir vanskelig å sette grenser for hvor langt inn i privatsfæren arbeidsgiveren/jobben skal få komme.

4.3 Omstilling av Arbeidstilsynet og myndighetenes tilsyns-, informasjons- og veiviserrolle. Arbeidet med å utvikle et bedre dokumentasjonssystem på arbeidsmiljøområdet

4.3.1 Tilsyn som myndighetsstrategi på arbeidsmiljøområdet

Arbeidstilsynets overordnede mål er å medvirke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle, med trygge tilsettingsforhold og meningsfylt arbeid for den enkelte. Det er arbeidsgiverne, og derved virksomhetene selv, som har ansvaret for å etterleve kravene til og nå målene for arbeidsmiljøet i norsk arbeidsliv. Myndighetene skal informere, veilede og kontrollere virksomhetene i dette arbeidet. Arbeidstilsynets overordnede strategi er således å medvirke aktivt til at virksomhetene tar sitt ansvar på alvor, og arbeider systematisk og målrettet med dette for øye. Et hovedvirkemiddel vil således alltid være tilsyn med virksomhetenes systematiske HMS-arbeid (internkontroll). Arbeidstilsynet har tilsynsansvar i henhold til arbeidsmiljøloven for alle norske virksomheter. Unntaket er tilsynsansvaret i henhold til arbeidsmiljøloven på «off-shore»-anleggene på norsk kontinentalsokkel og visse landanlegg knyttet til petroleumssektoren, hvor Petroleumstilsynet er tilsynsansvarlig. (Nærmere om Petroleumstilsynet se blant annet St.meld. nr. 7 2001-2). I tillegg til tilsynsansvaret i henhold til arbeidsmiljøloven har Arbeidstilsynet forvaltnings-, informasjons- og tilsynsoppgaver i forhold til en rekke lover som lønnsgarantiloven, ferieloven, med videre.

Endringene i arbeidslivet og risikobildet, de foreslåtte endringer i arbeidsmiljøloven og tilhørende forskriftsverk, samt resultatanalyser av Arbeidstilsynets virksomhet som blant annet påpeker behovet for å få til en mer effektiv utnyttelse av etatens ressurser, jf. blant annet Innst. S. nr. 187 (1999-2000), er grunnlaget for at det i perioden 2002 - 2004 ble gjennomført et omfattende omstillings- og utviklingsprosjekt i etaten under ledelse av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, nå Arbeids- og sosialdepartementet, og med bred representasjon fra Arbeidstilsynet både sentralt og lokalt. Arbeidet har resultert i en ny strategi og en ny organisering av Arbeidstilsynet som skal gjennomføres parallelt med det nye lov- og regelverket. Etatens nye organisasjon skal være endelig på plass i løpet av 2006.

Den viktigste målsetting med ny strategi og organisering er at Arbeidstilsynet skal gi økt bidrag til et inkluderende arbeidsliv. De sentrale grepene for å få dette til er å gjøre etaten mer relevant, kompetent, fokusert og samordnet.

Ny strategi

Arbeidstilsynet skal prioritere det forebyggende arbeidet rettet mot de arbeidsmiljøfaktorene som i størst grad hemmer inkludering og fremmer utstøtingen fra arbeidslivet: muskel- og skjelettlidelser og risikofaktorer knyttet til psykososiale og organisatoriske forhold ved arbeidsmiljøet. I tillegg skal etaten rette innsats mot eksponering for helsefarlige kjemikalier som representerer stor risiko for luftveislidelser, allergi og overfølsomhet, reproduksjonsskader, nevrotoksisitet og kreft.

Tradisjonelt har Arbeidstilsynet satset på kontroll med virksomhetenes etterlevelse av regelverket - i de senere årene stadig mer med virksomhetenes systematiske HMS-arbeid. Kontroll med at virksomhetene arbeider systematisk med sine viktigste arbeidsmiljøutfordringer vil fortsatt være en kjerneaktivitet for Arbeidstilsynet. Spesielt i tilknytning til de komplekse psykososiale og organisatoriske risikoforholdene, men også generelt, er det imidlertid et klart behov for å utvikle en større bredde i etatens virkemiddelbruk. Gjennom en mer mangfoldig tiltaksportefølje vil Arbeidstilsynets treffesikkerhet og måloppnåelse kunne øke. Veiviserrollen kan være en samlebetegnelse på forskjellige type utadrettede tiltak mot virksomhetene som det skal satses på en videreutvikling av. Det kan være målrettet informasjon mot for eksempel bransjer/sektorer om risikoforhold, årsakssammenhenger, god praksis, brukervennlig formidling om de relevante kravene i regelverket, mobilisering og samarbeid med sentrale aktører i bransjene/sektorene med videre. Det er en viktig målsetting med omstillingen av etaten å overføre ressurser fra internadministrasjon til den operative, utadrettede virksomheten i regionene - blant annet gjennom å tydeliggjøre direktoratsfunksjonen som «slank», overordnet og strategisk. Jf. blant annet St. meld. nr. 17 (2002-2003). Det er således i denne sammenheng viktig å understreke at etatens utadrettede tilsynsvirksomhet vil innebære flere aktiviteter og tiltak enn tradisjonell virksomhetskontroll med etterfølgelse av regelverket. Med utgangspunkt i den nye strategien vil det ikke framover gi like god mening entydig å fokusere bare på tilsyn i betydning kontroll og spesielt ikke antallet tilsyn/kontroller.

Arbeidstilsynets bidrag i arbeidet for et inkluderende arbeidsliv innebærer også at etaten skal ha økt fokus på arbeidet med å forebygge sykefravær, og at sykefravær ender opp med utstøting, først og fremst gjennom å påse at arbeidsgiver følger dette opp i sitt systematiske HMS-arbeid. Det er viktig at etaten følger opp endringene i arbeidsmiljøloven hva angår arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge arbeidet slik at arbeidstakere med redusert arbeidsevne kan bevare arbeidsforholdet, jf. Ot.prp. nr 18 (2002-2003). Samarbeidet mellom Arbeidstilsynet, trygdeetatens arbeidslivssentre og A-etat skal bidra til å oppnå best mulig samlet effekt av de virkemidler som står til myndighetenes rådighet i arbeidet for et inkluderende arbeidsliv. Blant annet kan trygdeetaten be om assistanse fra Arbeidstilsynet dersom arbeidsgiver ikke utarbeider oppfølgingsplaner for sykemeldte arbeidstakere. De to etatene skal prioritere et økt samarbeid framover, både på sentralt og lokalt nivå.

Den økte innsatsen mot mobbing i arbeidslivet er et godt eksempel på bruk av flere og mer målrettede virkemidler og tiltak i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. På initiativ fra Regjeringen og som ledd i den reviderte avtalen om et inkluderende arbeidsliv, er det etablert et samarbeid mellom representanter for arbeidsgivere, arbeidstakere og Arbeidstilsynet om konkrete tiltak mot mobbing og trakassering i arbeidslivet. Koordineringsgruppen for IA-arbeidet har stilt seg bak en tre-årig handlingsplan om å arbeide for:

  • å sette aktørene på arbeidsplassene selv i stand til å forebygge og håndtere mobbing.

  • å sikre kunnskap om forebygging og håndtering av mobbing hos sentrale HMS-aktører.

  • å stimulere til utvikling og spredning av kunnskap om mobbing i arbeidslivet.

  • å tydeliggjøre innsatsen mot mobbing som en viktig del av virksomhetenes arbeid i det systematiske HMS-arbeidet.

Arbeidstilsynet er tildelt hovedansvaret for operasjonalisering og iverksetting av planen, i samarbeid med de øvrige IA-partene. Etaten er tildelt ekstra midler til arbeider og har satt av 9,5 mill kr. til satsingen i 2005.

Arbeidstilsynets rolle som premissgiver for utviklingen på arbeidsmiljøområdet skal styrkes. Gjennom økt vekt på kunnskap, dokumentasjon og analyser på feltet skal etaten gi gode faglige og strategiske råd og innspill, blant annet til overordnet myndighet og øvrige sentrale aktører på arbeidsmiljøområdet.

Avgjørende for å lykkes med de nye faglige utfordringene både med hensyn til hva som skal prioriteres og hvordan det skal arbeides, er utvikling av økt og til dels ny kompetanse i Arbeidstilsynet. Det skal bygges opp solide faglige nettverk i etaten relatert til de prioriterte arbeidsmiljøfaktorene, og arbeidsformen skal i større grad bygge på prosjekter på tvers i etaten relatert til bransjesatsinger, kampanjer, regelverksutvikling med videre. Direktoratet skal bygge opp solid kompetanse på sine rendyrkede, styringsmessige funksjoner. Økt vekt på en bedre kunnskaps- og analysefunksjon skal stå sentralt. Beslutningen om desentralisering av ressurser fra direktoratet til regionene og samlingen av ytre etat til sju regioner, se nærmere nedenfor, er sentrale vilkår for å utvikle tilstrekkelig robuste miljøer både faglig og størrelsesmessig. Etatens nye strategi og nye organisasjon henger således meget nøye sammen.

En viktig utfordring for etaten er å vekte og prioritere arbeidsmiljøutfordringene, ikke etter tradisjon og eksisterende kompetanse, men etter reell risiko og betydning. For å oppnå bedre og tydeligere resultater i sitt tilsyns- og påvirkningsarbeid vil Arbeidstilsynet framover foreta en klarere prioritering av de viktigste oppgavene og opprettholde innsatsen over lengre tid. Dette innebærer også større vilje til å nedprioritere mindre viktige oppgaver.

De faglige tverrgående nettverkene og økt prosjektarbeid på tvers i etaten er viktige grep for økt samordning og bedre utnyttelse av ressursene. Et like viktig grep er beslutningen om å utvikle en integrert strategisk etatsledelse. De sju regionenes regionsdirektører vil utgjøre ledergruppen til Arbeidstilsynets direktør og være vedkommendes nærmeste rådgivere. På denne måten sikres en sterkere kobling mellom det strategiske og operative nivået i etaten.

Ny organisasjon

Regjeringen varslet i St. meld. nr 17 (2002-2003) at det skulle gjennomføres en ny organisering av Arbeidstilsynet som blant annet innebar etablering av regioner og styrking av regionsapparatet gjennom overføring av ressurser fra direktoratet. Endelig beslutning om ny overordnet regionsstruktur med sju regioner samt plassering av regionskontorene ble fattet våren 2004. Deretter har direktøren på fullmakt konkretisert den endelige inndeling og organisering av hver enkelt regioner. Den samlede nye etatsorganisering, inklusive den vedtatte flyttingen av direktoratet fra Oslo til Trondheim, skal være på plass senest i løpet av 2006.

4.3.2 Kunnskapsutvikling som myndighetsstrategi på arbeidsmiljøområdet

Kunnskapsutvikling er en grunnleggende forutsetning for arbeidsmiljømyndighetene og øvrige sentrale aktører på feltet sitt arbeid med å forebygge arbeidsrelaterte helseskader og fremme et godt arbeidsmiljø. Det er viktig å utvikle kunnskap om årsaksforhold mellom utstøting fra arbeidslivet, sykdomsdiagnoser, helseskadelig påvirkning, arbeidsorganisering, utviklingstrekk i arbeidslivet og større samfunnsmessige prosesser som teknologiutvikling og markedsutvikling og politiske reformer. Dette er viktig både for virksomhetenes daglige arbeidsmiljøarbeid og for myndighetenes arbeid med regelverksutvikling, prioritering av tilsyn og øvrige tiltak.

Det finnes en god del forskningskompetanse på og kunnskap om sammenhengen mellom arbeid og helse og faktorer som fører til henholdsvis økt utstøting fra og inkludering i arbeidslivet. Det er flere institusjoner og forskningsmiljøer i Norge som driver forskning innenfor arbeidsmiljø og sikkerhet. Departementets inntrykk er imidlertid at denne kunnskapen i for liten grad samles og systematiseres slik at den kan danne et godt grunnlag for politikkutforming på området eller gjennomføring av praktiske tiltak i virksomhetene. Det er også en utfordring at det synes å være ulike oppfatninger av arbeidsmiljøtilstanden i dag, både mellom arbeidslivets parter og mellom ulike kompetansemiljøer.

Det er således et sterkt behov for en bedre systematisering av foreliggende kunnskap slik at denne gjøres bedre tilgjengelig for brukere som myndighetene og arbeidslivet. Departementet har på denne bakgrunn tatt initiativet til at det skal etableres et nytt overvåkingssystem på arbeidsmiljøområdet i regi av Statens arbeidsmiljøinstitutt i samarbeid med Statistisk sentralbyrå og Arbeidstilsynet. Første fase av prosjektet, et delprosjekt som gjennomgår eksisterende registerdata vedrørende arbeidsmiljø og arbeidsrelatert helse med sikte på å tilrå hvilke registerdata og eventuelle forbedringer av disse som bør produseres og benyttes i det framtidige overvåkingssystem, er allerede igangsatt. Delprosjektet skal ferdigstilles innen 1. mars 2005. Deretter skal det helhetlige overvåkingssystemet utredes og planlegges med sikte på oppstart i 2006. Arbeidet med overvåkingssystemet vil også bli sett i sammenheng med Arbeidstilsynets behov og planer for forbedring av etatens data, dokumentasjon og analysevirksomhet.

Til dokumentets forside