Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009): Om lov om endringer i barnevernloven

Til innholdsfortegnelse

10 Forslag om å legge det overordnede faglige ansvaret for tilsynet med barnevernet til Statens helsetilsyn

10.1 Gjeldende rett

Barne- og likestillingsdepartementet har som fagdepartement et overordnet ansvar for tilsyn etter barnevernloven. Fylkesmannen er statlig barnevernmyndighet på fylkesnivå, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i kommunene, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd bokstav a). Fylkesmannen skal herunder påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter loven. Departementet kan gi nærmere forskrifter om gjennomføringen av tilsynet. I tillegg til å føre tilsyn med kommunene skal fylkesmannen sørge for at kommunene får råd og veiledning, jf. § 2-3 fjerde ledd bokstav b). Fylkesmennene er også klageorgan for enkeltvedtak som barneverntjenesten har truffet, jf. § 6-5. Slike klagesaker er en av flere faktorer som bidrar til å gi fylkesmennene god kunnskap om barnevernvirksomheten i kommunene.

Fylkesmannen skal også føre tilsyn med barneverninstitusjonene og omsorgssentrene for enslige mindreårige asylsøkere, både statlige, kommunale og private, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd bokstav c), jf. § 5-7 og § 5A-7. Det vises i denne sammenheng til denne proposisjonens kapittel 9 hvor det foreslås at fylkesmannen også skal føre tilsyn med sentrene for foreldre og barn (mødrehjemmene). Det er i dag gitt forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling, som gjelder tilsvarende for omsorgssentrene, jf. forskrift 11. desember 2003 nr. 1564 (tilsynsforskriften). Det følger av denne at det hvert år skal føres individrettet tilsyn ved besøk i institusjonen 2 eller 4 ganger årlig, avhengig av plasseringsgrunnlaget. Det skal også føres et årlig tilsyn i form av systemrevisjon.

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med helsetjenesten i landet, jf. lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 1. Statens helsetilsyn fikk fra 1. januar 2003 også ansvar for det overordnede faglige tilsynet med sosialtjenesten, jf. sosialtjenesteloven § 2-7. Formålet med å innlemme tilsynet med sosialtjenesten var å styrke tilsynet gjennom samordning, harmonisering og felles kompetansebygging og metodeutvikling.

10.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

Barn som mottar tiltak fra barnevernet har også ofte behov for tiltak fra andre velferdstjenester. Mange barn og deres familier mottar tiltak både fra spesialisthelsetjenesten, kommunehelsetjenesten og sosialtjenesten. Dette er tiltak som kan være avgjørende for kvaliteten på utsatte barns liv, og det er behov for at tjenestene samarbeider om et best mulig tilbud. En tilsynsmyndighet som kan innrette sitt tilsyn mot alle disse tjenestene vil kunne bidra til at barn i større grad får riktig hjelp.

For tjenestene er det også en fordel med samordnet tilsyn. Statlige tilsynsmyndigheter bør tilstrebe å harmonisere sine vurderingstemaer, sine faglige og juridiske vurderinger og sine metoder i tilsynet, av hensyn til tjenestene og dens eiere. Ved å legge det overordnede faglige tilsynet til en etat som har hele sin oppmerksomhet rettet mot å utvikle og vedlikeholde godt tilsyn, kan kvaliteten på tilsynet forventes å videreutvikles.

Helsetilsynet i fylkene og fylkesmennene er administrativt samordnet og samarbeider om tilsyn med helse- og sosialtjenestene i kommunene. Tilsyn med barnevern og tilsyn med sosialtjenester har tradisjonelt vært samorganisert under en felles faglig ledelse hos fylkesmennene. I flere fylker er nå ansvaret for tilsyn med barnevern, sosialtjeneste og helsetjeneste organisert i samme avdeling med felles faglig ledelse.

Uavhengig av tilsynsmyndighetens organisasjonsmodell i fylkene pågår det et løpende, omfattende og godt faglig samarbeid mellom Helsetilsynet i fylket og fylkesmannen om tilsyn med kommunenes tjenester på disse sentrale velferdsområdene.

Det statlige tilsynet med barnevernet og med sosial- og helsetjenestene er i stor grad rettet mot samme ansvarlige organer og tjenester. Tjenestene er i betydelig grad overlappende og bør ses i sammenheng.

For å styrke samordningen av og metodeutviklingen i det statlige tilsynet på sentrale velferdsområder, foreslo departementet i høringsnotatet at barnevernloven endres slik at det overordnede faglige tilsynet på barnevernområdet, som i dag er lagt til Barne- og likestillingsdepartementet, legges til Statens helsetilsyn. Dette vil også bidra til å rendyrke den statlige tilsynsfunksjonen på barnevernområdet.

Forslaget omfatter det overordnede ansvaret for tilsynet som fylkesmannen utøver med barneverntjenestene i kommunene og med barneverninstitusjoner, omsorgssentrene for mindreårige og etter forslag i denne proposisjonen også sentrene for foreldre og barn. Etter forslaget vil fylkesmannen fortsatt ha ansvar for å utføre tilsynet, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd. Statens helsetilsyn vil bli overordnet myndighet for fylkesmannen hva gjelder tilsynet på barnevernområdet, og herunder behandle klager over fylkesmannens vedtak om pålegg om å rette forhold på institusjon eller om nedleggelse av driften, jf. tilsynsforskriften § 12.

Statens helsetilsyn skal etter dette bl.a:

  • Bidra til at den enkelte kommune eller virksomhet møter en samordnet tilsynsmetode.

  • Bidra til harmonisering av embetenes krav til tjenestene.

  • Ha ansvar for oppbygging og vedlikehold av kompetanse.

  • Innhente, oppsummere og videreformidle tilsynserfaringer.

  • Bidra til kontinuerlig overvåking av områder med fare for svikt.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at Statens helsetilsyn med hjemmel i forvaltningsloven § 13 b nr. 4 vil ha innsyn i taushetsbelagte opplysninger som er nødvendig for å kunne utøve denne oppgaven.

Forslaget forutsetter at Barne- og likestillingsdepartementet fortsatt vil være øverste ansvarlige departement for tilsynet, slik Helse- og omsorgsdepartementet er for helse- og sosialtjenestene.

På denne bakgrunn foreslo departementet en ny § 2-3 b i barnevernloven hvor Statens helsetilsyn blir tillagt det overordnede faglige tilsynsansvaret. Forslaget var utarbeidet i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet.

10.3 Høringsinstansenes syn

46 høringsinstanser har uttalt seg til realiteten i forslaget. Av disse er det kun en instans, Høgskolen i Sør-Trøndelag, som går direkte i mot forslaget. Enkelte høringsinstanser har ikke entydig konkludert, mens 38 høringsinstanser er positive til forslaget. Blant de som er positive til forslaget er 16 fylkesmenn, Fellesorganisasjonen (FO), Norsk barnevernsamband og Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge og i Nord-Norge. Flere av disse har imidlertid reist spørsmål ved ulike sider av ordningen, både av prinsipiell og praktisk karakter. For øvrig har flere av instansene pekt på behovet for at Statens helsetilsyn får et annet navn som er mer dekkende for de oppgavene som nå er forslått overført. Dersom forslaget blir vedtatt, vil Barne- og likestillingsdepartementet ta dette opp med Helse- og omsorgsdepartementet.

Høgskolen i Sør-Trøndelag, avdeling for helse- og sosialfag, erklærer seg uenig i forslaget slik det foreligger, og uttaler:

«Et ledd i departementets begrunnelse er at mange av barnevernets barn har behov for både sosial- og helsetjenester og at det er en fordel med et samordnet tilsyn. Det tilstrebes en styrking av kvaliteten på tilsynet ved at det legges til en etat som har hele sin oppmerksomhet rettet mot å utvikle og vedlikeholde godt tilsyn.

Etter vårt syn er det av stor betydning for barnevernets barn at de har et tilsyn som fungerer og at det har høy kvalitet. Men tilsynskompetanse kan ikke vurderes løsrevet fra hva det skal føres tilsyn med. Her mener vi at departementets forslag har et sykelighetsfokus på barn og unge som vi mener er uheldig.

Undersøkelser viser at for mange av barnevernets barn er det av sentral betydning å ha muligheten til å oppleve seg selv som en vanlig ungdom, selv om mange har en identitet som barnevernets barn.

Hvis det er behov for et samordnet tilsyn, bør etter vårt syn tilsynet med barnevernet samordnes med et tilsyn med skolen. Dette for å understreke skolens rolle som er en «normalarena» hvor barn i en vanskelig livssituasjon har muligheten til å oppleve normale roller.»

Også Norsk institutt for forskning (NOVA) og Samarbeidsforum for norske kollektiv er inne på de samme problemstillingene. NOVA ser det i utgangspunktet som en styrke å arbeide for å samordne tiltak som kan komme barnevernbarn til gode, herunder det overordnede ansvaret for tilsynet. NOVA peker imidlertid på at det å innlemme det overordnede faglige ansvaret for tilsyn på barnevernfeltet under Statens helsetilsyn kan føre til at helseperspektivet kan bli dominerende på bekostning av barnevernvurderinger. NOVA stiller også spørsmål om hvorvidt en slik tilnærming vil kunne forsterke et bilde av gruppen barnevernbarn som sterkt marginaliserte på bekostning av å se barnevernbarn som selvstendige aktører med individuelle muligheter og valg.

De som støtter forslaget, legger på sin side vekt på viktigheten av å se tilsynsoppgavene på barnevernfeltet i sammenheng med tilsynsoppgavene innenfor helse- og sosialtjenestene. Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge uttaler blant annet at det å legge det overordnede faglige tilsynet med barneverntjenesten til Statens helsetilsyn vil kunne bidra til et mer helhetlig tilsyn og unngåelse av fragmentert virksomhet da mange av tjenestene overlapper hverandre, og personer/familier har flere tjenester samtidig. Det understrekes at en harmonisering av kravene til tjenesten vil kunne gi innbyggerne større rettssikkerhet og kvalitetssikre tjenestetilbudet; noe som også vil komme barnevernet til gode. Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge uttaler også:

«Barn i barneverninstitusjoner har sammensatte problemer og behov. Mange av disse barna befinner seg i grenselandet mellom barnevern, barnepsykiatri, rus og somatisk helse. Disse barna kan få mer adekvat og helhetlig hjelp hvis Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet.»

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat)støtter forslaget og påpeker at barn som mottar tiltak fra barnevernet også ofte har behov for tiltak fra andre velferdstjenester. De uttaler til dette:

«En tilsynsmyndighet som kan innrette sitt tilsyn mot alle disse tjenestene, vil i større grad kunne bidra til at barn får et helhetlig og individuelt tilpasset tilbud. Samarbeid mellom fylkesmennene er allerede godt etablert, da fylkesmennene har ansvar for tilsyn på andre kommunale velferdsområder med Statens helsetilsyn som overordnet ansvarlig. Ved å legge ansvaret for tilsynet til en etat som i all hovedsak jobber mot å utvikle et godt tilsyn, legges det til rette for at kvaliteten på de tjenester barn mottar heves.»

Bufetat mener også at det er grunn til å tro at samarbeid om tilsyn i embetene vil styrkes ytterligere når barnevernet innlemmes og Statens helsetilsyn får ansvar for veiledning og oppfølging innenfor helse, sosial og barnevern. Bufetat ser det også som positivt om Statens helsetilsyn kan bidra slik at virksomhetene møter de samme krav til tjenestene uavhengig av hvem som utøver tilsynet.

Statens helsetilsyn er enig i departementets forslag om å overføre det overordende faglige tilsynet. Etter deres vurdering vil en samordning av det overordnede tilsynet med henholdsvis barnevern, helse- og sosialtjenester bidra til å styrke helhet og sammenheng i tilsynet og derved også i tjenesten til barn og unge. Statens helsetilsyn peker også på at forslaget om å skape større avstand mellom Barne- og likestillingsdepartementet og tilsynet med det operative barnevernet, vil bidra til å styrke tilsynets uavhengighet. Denne modellen for styring av det statlige tilsynet har paralleller til tilsynet med spesialisthelsetjenesten der Helse- og omsorgsdepartementet både er myndighetsorgan og eier.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag uttaler:

«Vi tror at kompetansen innen tilsyn blir styrket ved at Statens Helsetilsyn får et overordnet faglig ansvar. Vi tror at det er en fordel å få en faglig overordnet til å samordne hvordan de ulike fylkesmenn gjennomfører tilsynene ute i fylkene. Dette vil medføre at kommunene og institusjonene møter en mer samordnet tilsynsmetode. Vi tror at kvaliteten på våre tilsyn videreutvikles og styrkes ved en slik organisering.»

Når det gjelder konkrete problemstillinger av praktisk og prinsipiell art som høringsinstansene tar opp, dreier dette seg blant annet om den nærmere organisering av tilsynsoppgavene, ulike tilsynsmetoder, behovet for økt kompetanse hos Statens helsetilsyn og hvorvidt tilsynet også bør omfatte Bufetat.

Organisering av tilsynsoppgavene

Både Fylkesmannen i Aust-Agder og Fylkesmannen i Oslo og Akershus er opptatt av at den overordnede styringen fortsatt skal ivaretas av Barne- og likestillingsdepartementet. Fylkesmannen i Oslo og Akershus er også opptatt av at fylkesmannen fortsatt skal ha lovtolkningsmyndighet knyttet opp mot barnevernloven og tilhørende forskrifter, samt at ansvarsfordelingen mellom departementet og Statens helsetilsyn må avklares.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Videre legger vi til grunn at det fortsatt vil være Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) som fagdepartement og øverste ansvarlig departement for tilsynet som er ansvarlig for nødvendige avklaringer. Etter vår oppfatning vil det være helt avgjørende for tilsynsarbeidet at det tydelig fremkommer hvordan ansvarslinjene er tenkt å fungere mellom de forskjellige instansene. Vi forutsetter derfor at det tydelig fremkommer hva BLD skal ha ansvaret for opp i mot Bufdir, Statens helsetilsyn og Fylkesmannen. For øvrig vil vi bemerke at vi anser det som særlig viktig at dagens kommunikasjon med departementet på barnevernområdet opprettholdes.»

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler blant annet:

«Delingen av ansvar og myndighet kan være uproblematisk for embetene, men det betinger en tydeliggjøring og utdyping av hvilke tilsynsoppgaver som skal overføres.

Fylkesmannens oppgaver med tilsyn, klagesaksbehandling og råd/veiledning innenfor barnevernfeltet har nær sammenheng, både i forhold til barneverninstitusjoner og kommuner. Eksempler er:

  • Tilsyn med kommuner på grunnlag av klager/beklagelser - der det gåes gjennom om kommunene har handlet i tråd med barnevernlovgivningen og god forvaltningsskikk.

  • Tilsynsbesøk ved institusjonene på grunnlag av klager fra beboere/foresatte på rettighetsforskriften, kap. 5, §§ 25 og 26.

  • Gjennomgang og oppfølging av kommunenes halvårsrapportering og kvartalsvise fristrapportering.

Det er behov for et klargjørende veiledningsskriv der det framgår hva som legges inn under helsetilsynet og hva som skal være «igjen» i BLD.»

Fylkesmannen i Østfold uttaler:

«En viktig del av fylkesmannens tilsynsvirksomhet overfor den kommunale barneverntjenesten omhandler oppfølging av kommunenes rapportering to ganger pr. år og innsendte kontrollskjemaer hvert kvartal. Dette gir oss nyttig kunnskap og informasjon om hvordan kommunene følger opp lovkrav gitt i barnevernloven for å ivareta utsatte barn og unge og deres familier. Vår oppfølging av kommunenes rapportering vil i enkelte tilfeller dreie seg om råd og veiledning til kommunene og i andre tilfeller vil oppfølgingen være ledd i vår tilsynsvirksomhet.»

Blant annet på denne bakgrunn mener Fylkesmannen i Østfold at det vil være av vesentlig betydning at ansvarsforholdene mellom Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn blir avklart og tydeliggjort. For å tydeliggjøre og utdype forskjeller mellom tilsyn og råd og veiledning mener denne fylkesmannen at det er nødvendig med en nærmere klargjøring og avgrensning i hva som ligger i begrepet tilsyn.

Statens helsetilsyn på sin side påpeker at Barne- og likestillingsdepartementet ikke omtaler oppgaven som myndighet i forhold til rettighetsklager på barnevern som fylkesmannen behandler som klageinstans, jf. barnevernloven § 6-5. De uttaler i denne forbindelse:

«I dag er Statens helsetilsyn delegert myndighet som overordnet organ når det gjelder behandling av klager på rettigheter forankret i lov om sosiale tjenester og helselovgivningen. Etter vår vurdering er dette en hensiktsmessig samorganisering, som gir mulighet til harmonisering av klagebehandlingen med tilsyn og til bruk av kunnskap fra klagene i bedømmelse av risiko, i forbindelse med planlegging av tilsyn.»

Bufetat tar i sin høringsuttalelse opp behovet for å etablere et godt samarbeid, og uttaler:

«Bufetat forutsetter at det legges opp til gode og hensiktsmessige samarbeidsstrukturer mellom Statens helsetilsyn som overordnet myndighet for tilsynet og klageinstans og Barne- og likestilingsdepartementet som fortsatt skal være det øverste ansvarlige departement for tilsynet.

Etter Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets (Bufdir) oppfatning bør det etableres faste møtepunkter mellom Helsetilsynet og Bufdir, for å ivareta utfordringer knyttet til kvalitet og internkontroll, og i forbindelse med at Bufdir er klageinstans for regionenes vedtak om godkjenning av private og kommunale institusjoner og omsorgssentre.»

Utøvelse av tilsynet

Flere høringsinstanser påpeker at metoden systemrevisjon har begrenset relevans. I forlengelsen av dette påpeker flere fylkesmenn at tilsynet med barneverntjenesten i stor grad er innrettet etter en konkret risiko- og sårbarhetsvurdering. Fylkesmannen i Nordland viser til at svært mange barneverntjenester er sårbare og marginalt bemannet. Fylkesmannen i Nordland mener derfor at de må kunne «rykke ut» til kommuner der de ser at problemene er store. Denne fylkesmannen uttaler:

«Det er derfor viktig at overføringen av det overordnede tilsynet ikke medfører at vi binder opp alle våre ressurser i store landsomfattende tilsyn. Helsetilsynet har vel hatt tradisjon for i større grad å bruke sentralt initierte landsomfattende tilsyn. Dette kan være på sin plass, men må ikke frata oss nødvendig fleksibilitet og kapasitet til mer hendelsesbasert tilsyn.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Når det gjelder tilsyn med den kommunale barneverntjenesten så utøves dette på flere forskjellige måter og med forskjellige metoder. Blant annet skjer dette gjennom forskjellige rapporteringer fra kommunene/bydelene til oss, gjennom forskjellige kartleggingstilsyn som skjer på grunnlag av eget initiativ, gjennom klagesaksbehandlingen, dialogmøter og møter hvor kommunens øverste ledelse blir innkalt i tillegg til systemrevisjon. Det er viktig å få fram at når vi involverer oss i en kommune/bydel, så gjøres det på bakgrunn av et stort antall opplysninger og vi velger metoder for vårt tilsynsarbeid med bakgrunn i de opplysningene vi sitter inne med. Det blir således ikke helt korrekt når det i høringsnotatet er vist til at tilsyn med kommunene i hovedsak skjer i form av systemrevisjon. Vi er derfor noe bekymret for at fleksibiliteten i metodebruken for tilsyn med kommuner/bydeler vil bli redusert ved en eventuell overføring av overordnet tilsynsansvar til Statens helsetilsyn. Statens helsetilsyn har en utstrakt kompetanse på systemrevisjon men for oss er det viktig å være i stand til å også utøve tilsyn på andre måter. Vi trenger et bredt spekter av tilsynsmetoder for å kunne ivareta vårt tilsynsansvar overfor kommuner/bydeler og for å sikre rettssikkerhet i enkeltsaker.»

Fylkesmannen i Finnmark uttaler:

«Når det gjelder systemrevisjonsmetoden er Fylkesmannen enig i behovet for å styrke tilsynet gjennom samordning, harmonisering og felles kompetansebygging og metodeutvikling. Det bør likevel presiseres at størstedelen av tilsynene i institusjon er de lovpålagte individrettede tilsynene overfor beboerne. På den bakgrunn er vi bekymret for at høringsnotatet ikke i tilstrekkelig grad har redegjort for hvordan store deler av barneverntilsynene skal kunne harmoniseres eller samordnes med det øvrige statlige tilsynet gjennom den foreslåtte overføringen.»

Flere høringsinstanser påpeker viktigheten av at Statens helsetilsyn tilføres den kompetanse som er nødvendig for å ha det overordnede faglige ansvaret for tilsynet. Dette gjelder både barnevernfaglig og juridisk kompetanse. Videre framheves det at de individrettede tilsynene er viktige for rettssikkerheten for beboerne på barneverninstitusjonene. Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge uttaler:

«Selv om dette ikke er tema for denne høringen, ønsker vi å formidle at individtilsynet bør styrkes, og da spesielt overfor de minste barna i barneverninstitusjon. Individtilsyn må aldri erstattes fullt ut av systemrevisjon.»

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Høringen problematiserer lite rundt individtilsynet, det tilsynet som er det mest ressurskrevende hos fylkesmannen. Individtilsynet bidrar heller ikke til å rendyrke tilsynsfunksjonen på barnevernområdet, da systemrevisjon ikke er noen metode vi kan bruke ved individtilsyn. I Vest-Agder vil det i løpet av året bli utført ca 80 individtilsyn mot 7 systemrevisjoner i institusjonene. Slik situasjonen er i dag legger vi til grunn at Statens helsetilsyn har begrenset kompetanse på individrettet tilsyn og det blir viktig at de får overført denne kunnskapen.»

Departementet la i høringsnotatet til grunn at Statens helsetilsyn med hjemmel i forvaltningsloven § 13 b nr. 4 vil ha innsyn i taushetsbelagte opplysninger som er nødvendig for å kunne utøve tilsynsoppgaven. Statens helsetilsyn uttaler om dette:

«Når det gjelder hjemmelen til å innhente taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med utøvelsen av tilsyn, foreslår vi, av pedagogiske hensyn og for å unngå uklarhet om lovforståelsen, at den fremgår av barneverntjenesteloven som lex specialis, jf. loven § 2-3 syvende ledd, og ikke av den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b nr. 4.»

Tilsyn med Bufetat

Flere høringsinstanser peker på at det ved en overføring vil være naturlig å tilpasse regelverket slik at Helsetilsynet sitt tilsynsansvar med barnevernet også omfatter tilsyn med Bufetat. Disse høringsinstansene peker blant annet på at Bufetat med sine regioner er en betydelig aktør på barnevernområdet. Fylkesmannen i Hordaland uttaler om dette:

«Dei er eigar og har driftsansvar for ei rad tiltak som skal ha tilsyn (institusjonar, familievernkontor etc.). Dei skal godkjenne og føre kvalitetskontroll med private tiltak.

Ei viktig oppgåve for tilsynet er - slik det går fram av høyringsnotatet - å bidra til kontinuerleg overvaking av området med fare for svikt. Slik det har vore til no, og er foreslått vidare vil tilsynet berre omfatte ein del av den totale verksemda på området. Ei tilpassing av regelverket som opnar for eit heilskapleg tilsyn bør gjerast samstundest med overføringa. Dette vil og gi samsvar med Helsetilsynet sitt tilsynsansvar med dei regionale helseføretaka.»

Fylkesmannen i Buskerud uttaler:

«Fylkesmannen i Buskerud ønsker også at departementet benytter denne anledningen til å inkludere Bufetat i fylkesmennenes tilsynsansvar. Vi hadde tilsyn med fylkeskommunene, den gang de var ansvarlige for deler av det tiltaksapparatet som Bufetat overtok ansvaret for etter reformen. Vi hadde da tilsyn med hele tiltakskjeden i barnevernet, og mener dette bør komme på plass igjen. Dagens ordning medfører at vesentlige deler av det offentlige barnevernstilbudet ikke er omfattet av noen tilsynsordning. Siden Bufetat er både eier og driver av de statlige barneverninstitusjonene, mener vi det er en stor svakhet at etaten er unntatt fra tilsyn.»

Advokatforeningen beskriver i sin uttalelse problemer med samordning av og samarbeid mellom statlig og kommunalt nivå. Dette gjelder blant annet tildeling av institusjonsplasser, og det påpekes at ordningen ofte fører til stor uenighet mellom på den ene side kommunene som bestiller tiltak og på den annen side staten som skal levere tiltakene. Advokatforeningen uttaler blant annet:

«Det føres ikke noe tilsyn med statens virksomhet og ved uenighet mellom stat og kommune foreligger ingen klageinstans. Konsekvensen blir at leverandøren, staten, alene kan bestemme tiltakene, til tross for at det gjerne vil være den kommunale barneverntjenesten som har best kjennskap til både barnet, familien og den totale situasjonen.»

Advokatforeningen mener etter dette at situasjonen svekker rettssikkerheten i barnevernsaker, og at det derfor bør etableres et tilsyn med instruksjonsmyndighet og/eller avgjørelsesmyndighet overfor staten. Foreningen uttaler videre:

«En tilsynsordning med instruksjonsmyndighet og/eller avgjørelsesmyndighet vil trolig føre med seg et behov for en lovendring, og det er nødvendig med en full gjennomgang og analyse av problemområdene for å kunne definere en mest mulig effektiv ordning med tilsyn eller kontroll.»

Statens helsetilsyn uttaler om dette spørsmålet:

«På bakgrunn av vår erfaring med tilsyn med spesialistheletjenester, finner vi grunn til å reise spørsmål om det ville være hensiktsmessig at fylkesmennenes tilsynsansvar også skulle omfatte BUFetats oppgaver når det gjelder barneverninstitusjonene. For å sikre en helhetlig tiltakskjede og en enhetlig tilnærming til hvordan kravene til utformingen av den enkelte institusjon skal forstås, bør det på sikt vurderes om også BUFetat bør være omfattet av fylkesmannens tilsyn, og derved av vårt overordnede faglige tilsyn. En eventuell slik lovendring vil kreve et grundig forarbeid, og vil derfor ikke være aktuell i denne omgang, men vi vil vurdere å komme tilbake til spørsmålet dersom loven endres som foreslått.»

10.4 Departementets vurdering

Kun en høringsinstans har uttalt seg klart negativt til forslaget om å overføre det overordnede faglige tilsynet på barnevernområdet til Statens helsetilsyn. Mange høringsinstanser støtter i hovedsak forslaget, men en rekke instanser har konkrete merknader og innvendinger til forslaget.

Departementet vil innledningsvis bemerke at det å legge det overordnede faglige tilsynet til Statens helsetilsyn får som konsekvens at Helsetilsynet vil kunne legge direkte føringer på fylkesmannen i forhold til både metodebruk, tema for tilsyn og prioriteringer. Det vil kunne hevdes at fylkesmannen vil få svekket sine muligheter til å foreta en god samordning av det statlige tilsynet med kommunene, som fylkesmannen er pålagt gjennom kommuneloven kapittel 10 A.

Departementet vil imidlertid fastholde at en overføring av det faglige overordnede tilsynet vil bidra til at barn i større grad får et helhetlig og individuelt tilpasset tilbud. Barn som mottar tiltak fra barnevernet har også ofte behov for tiltak fra andre velferdstjenester. Statens helsetilsyn vil kunne innrette sitt tilsyn mot flere av disse tjenestene. En samordning av det overordnede tilsynet med henholdsvis barnevern, helse- og sosialtjenester vil derfor bidra til å sikre helhet og sammenheng i tjenestene. Videre vil en harmonisering av kravene til tjenestene kunne gi brukerne større rettssikkerhet og innebære en ytterligere kvalitetssikring av tjenestetilbudet til barn og unge. Departementet vil for øvrig framheve at også skolen vil være en sosial og faglig arena det er viktig å fokusere på i tilsynet etter barnevernloven. Departementet ser det derfor som viktig at det tilsyn fylkesmannen utøver etter barnevernloven ses i sammenheng med det tilsyn fylkesmannen gjennomfører med hjemmel i opplæringsloven og privatskoleloven.

I 2008 har det vært gjennomført et felles landsomfattende tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til hjemmeboende barn i skolepliktig alder. Denne gjennomgangen har ytterligere styrket det metodiske og faglige samarbeidet om tilsyn på disse områdene. Rapporten avdekker at av 114 kommuner som har vært gjenstand for tilsyn har bare 11 kommuner et godt nok system som tilrettelegger for samarbeid mellom de aktuelle tjenestene. Funnene fra dette tilsynet viser viktigheten av å ha et helhetlig perspektiv knyttet til tilsynet med sentrale velferdsområder.

Statens helsetilsyn peker i sin høringsuttalelse på at forslaget, gjennom å skape større avstand mellom Barne- og likestillingsdepartementet og det operative barnevernet, vil bidra til å styrke tilsynets uavhengighet. Departementet ser at forslaget vil bidra til en slik styrking, men vil framholde at fylkesmannens selvstendige kompetanse i forhold til den øvrige statsforvaltningen har medført at det i praksis hverken har oppstått troverdighets- eller legitimitetsproblemer med hensyn til fylkesmannens tilsynsansvar.

Flere instanser understreker at Barne- og likestillingsdepartementet fortsatt vil være det øverste departement for tilsynet, men mener det er behov for en nærmere avklaring av ansvarsfordelingen mellom departementet og Statens helsetilsyn. Departementet vil i denne sammenheng bemerke at forslaget om overføring av det overordnede faglige tilsynet ikke berører departementets overordnede fagansvar på barnevernfeltet. Det vil fortsatt være slik at Barne- og likestillingsdepartementet har et overgripende ansvar for politikkutforming og fagutvikling innenfor barnevernet. Forslaget innebærer ikke noe utover at departementets overordnede fagansvar når det gjelder tilsyn overføres til Statens helsetilsyn. Dette gjelder tilsynet med institusjonene og oppgaven med å påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven. Fylkesmennene vil også ha enkelte rådgivningsoppgaver som tilsynsmyndighet, hvor de er direkte underlagt Statens helsetilsyn.

Samtidig skal fylkesmannen også sørge for at kommunene får generelle råd og veiledning, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd bokstav b). Dette omfatter også et ansvar for å bistå kommunene i vanskelige lovtolkningsspørsmål. Denne veiledningsplikten er imidlertid ikke en del av den kontrollmekanismen som ligger i tilsynsansvaret. Fylkesmannens plikt til å gi råd og veiledning etter § 2-3 fjerde ledd bokstav b) må derfor holdes atskilt fra fylkesmannens tilsynsoppgaver. Rådgivning om og fortolkning av barnevernloven vil således være et område hvor fylkesmannen vil ha oppgaver både som tilsynsmyndighet underlagt Statens helsetilsyn og som fylkesmann underlagt Barne- og likestillingsdepartementet som øverste fagdepartement. Departementet ser at det i visse tilfelle kan være et utydelig skille mellom disse oppgavene, men legger til grunn at fylkesmannen har lang erfaring i å foreta konkrete vurderinger med hensyn til hvilken rolle de til enhver tid innehar. Departementet legger for øvrig til grunn at departementet, i kraft av å ha det faglige overordnede ansvaret for barnevernet, fortsatt vil ha behov for jevnlige møtepunkter med fylkesmennene.

Departementet er som ledd i å være overordnet myndighet på barnevernområdet også overordnet myndighet i saker der fylkesmannen er klageinstans i henhold til barnevernloven § 6-5. Departementet er inneforstått med at klagesakene vil gi Statens helsetilsyn viktig informasjon når de skal fastsette hvilke særlige områder det skal føres tilsyn med. Departementet legger derfor til grunn at Statens helsetilsyn og fylkesmennene sammen vil komme fram til rutiner som vil ivareta Helsetilsynets behov for innsyn. Også kommunenes rapporteringer vil gi Helsetilsynet viktig informasjon til bruk i deres tilsynsvirksomhet. Departementet vil påse at Statens helsetilsyn får denne informasjonen.

Flere høringsinstanser har vært opptatt av fleksibilitet i metodetilnærming når det gjelder tilsynet med kommunene, og at man ikke skal ha en ensidig fokusering på systemrevisjon. Departementet ser nytten av at det er en fleksibilitet i metodebruken, men vil ikke i denne sammenheng gi klare føringer på Helsetilsynets utøvelse av det overordnede faglige tilsynsansvaret. Vi forutsetter imidlertid at Statens helsetilsyn foretar en utvelgelse av hensiktsmessige tilsynsmetoder i dialog med fylkesmennene.

Etter departementets oppfatning framstår Statens helsetilsyn som et profesjonelt overordnet faglig tilsyn som har både helse- og sosialfaglig og juridisk kompetanse, samt kunnskap om tilsynsmetode og pedagogiske metoder. Når det gjelder tilsynet med barneverninstitusjonene, framgår det av gjeldende forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling at det skal foretas et visst antall individtilsyn ved besøk i institusjonen hvert år. Flere høringsinstanser peker på at individtilsynet utgjør den vesentligste delen av institusjonstilsynet, og at dette ikke kan erstattes av systemrevisjon. Departementet ser nødvendigheten av individtilsynet, og at videre kompetanseutvikling i Statens helsetilsyn på dette området er viktig.

Når det gjelder Statens helsetilsyns adgang til å få innsyn i taushetsbelagte opplysninger, er departementet enig med Helsetilsynet i at dette bør klargjøres i lovteksten. Departementet vil derfor foreslå at det i barnevernloven § 2-3 syvende ledd tas inn et nytt annet punktum hvor det klargjøres at Statens helsetilsyn kan kreve at kommunale organer som hører under loven, uten hinder av taushetsplikt, gir de opplysninger og meldinger som er nødvendige for at Statens helsetilsyn skal kunne utføre tilsyn i henhold til loven. Fylkesmannen kan med hjemmel i kommuneloven § 60 c allerede i dag kreve slikt innsyn. Av pedagogiske hensyn vil departementet imidlertid foreslå at også fylkesmannens adgang til å kreve innsyn hos kommunale organer blir inntatt i barnevernloven § 2-3 syvende ledd. Departementet vil også foreslå at det i § 2-3 syvende ledd klargjøres at Statens helsetilsyn, på samme måte som statlige sentrale og regionale myndigheter og fylkesmannen, kan kreve at alle institusjoner og sentre for foreldre og barn som omfattes av kapittel 5 i loven, og omsorgssentre for mindreårige som omfattes av kapittel 5A i loven, uten hinder av taushetsplikt gir de opplysninger og meldinger som er nødvendige for at myndighetene skal kunne utføre sine oppgaver etter loven.

Departementet har for øvrig merket seg de instanser som mener at Helsetilsynets tilsynsansvar med barnevernet også bør omfatte tilsyn med Bufetat. Departementet ser at det kan være mange gode argumenter for å etablere en tilsynsordning som dekker hele tiltakskjeden i barnevernet. Departementet er imidlertid enig med Statens helsetilsyn i at det i så fall vil være nødvendig med en lovendring. En slik lovendring vil i tilfelle kreve en bredere utredning av spørsmålet, samt et grundig forarbeid når det gjelder videre tilrettelegging av et slikt tilsyn. Departementet vil derfor komme tilbake til dette spørsmålet.

På bakgrunn av det ovenstående vil Barne- og likestillingsdepartementet opprettholde forslaget om å overføre det overordnede faglige tilsynet på barnevernområdet til Statens helsetilsyn, jf. utkastet til ny § 2-3 b. Departementet vil også foreslå presiseringer i § 2-3 syvende ledd.

Til toppen
Til dokumentets forside