2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Folkefinansiering (engelsk: crowdfunding) brukes gjerne om virksomhet der juridiske eller fysiske personer får finansiering fra et stort antall investorer gjennom en offentlig tilgjengelig, nettbasert plattform. Plattformens funksjon er å legge til rette for at den som ønsker finansiering, kobles sammen med den som tilbyr finansiering. Beløpene som innhentes fra hver enkelt investor, er vanligvis relativt små.

Folkefinansiering forekommer i ulike former og kan organiseres på ulike måter. Virksomheten involverer generelt tre typer aktører:

1. den som søker finansiering («prosjekteier/låntaker»)

2. den som tilbyr finansiering («investor», herunder både forbrukere og næringsdrivende)

3. tilbyder av folkefinansieringstjenesten («folkefinansieringsforetaket»). Foretaket formidler finansieringen via en nettbasert plattform.

Folkefinansieringsforetaket kobler prosjekteier sammen med investor. Folkefinansieringsforetakets inntekter er i hovedsak administrasjons- og etableringsgebyrer. Videre er det vanlig å skille mellom fire hovedtyper folkefinansiering avhengig av om finansieringen som tilbys er et lån, en investering, en donasjon eller om det er tale om belønningsbasert finansiering. Begrepet finansiell folkefinansiering brukes gjerne om lånebasert- og investeringsbasert folkefinansiering. Det er denne formen for folkefinansiering som er omfattet av folkefinansieringsforordningen og lovforslaget.

Finansiell folkefinansiering er ikke særskilt regulert i norsk rett, men har så langt vært regulert gjennom generelle regler i finansmarkedslovgivningen. Avhengig av hvilke folkefinansieringstjenester som ytes, kommer enten reglene som gjelder for finansieringsvirksomhet eller investeringstjenester til anvendelse. Det forutsettes som hovedregel at folkefinansieringsforetaket enten er registrert som låneformidler eller har tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet, avhengig av hvilke tjenester som ytes. Videre kan det være nødvendig med andre konsesjoner, herunder etter finansforetaksloven, for eksempel konsesjon som betalingsforetak.

Den som yter lån gjennom en folkefinansieringsplattform vil normalt anses for å drive finansieringsvirksomhet, som er konsesjonspliktig etter norsk lovgivning. I april 2019 fastsatte imidlertid Finansdepartementet i forskrift med hjemmel i finansforetaksloven, at å yte lån gjennom plattformer for lånebasert folkefinansieringsvirksomhet ikke skal regnes som finansieringsvirksomhet dersom to vilkår er oppfylt: For det første må plattformen drives av enten et finansforetak eller et låneformidlingsforetak. For det andre må långivers samlede utlån gjennom plattformene ikke overstige en million kroner per år.

Lov om låneformidling (låneformidlingsloven) trådte i kraft 1. juli 2023 og regulerer plattformvirksomheten. Etter loven må foretak som formidler lån til forbrukere ha tillatelse etter låneformidlingsloven § 2-2, mens foretak som retter seg mot næringsdrivende må være registrert etter låneformidlingsloven § 2-4. Utover dette er det ikke gitt særskilte regler for folkefinansieringsvirksomhet i norsk rett.

I flere EU-stater er det etablert egne nasjonale regelverk for folkefinansiering. For å sikre harmonisering og bedre fungerende kapitalmarkeder, har EU vedtatt en felles rettsakt – forordning (EU) 2020/1503 – som etablerer et felles regelverk for finansiell folkefinansiering i EU/EØS området. Ved den foreslåtte gjennomføringen av folkefinansieringsforordningen i norsk rett, vil folkefinansieringsforetakenes virksomhet bli regulert i en egen lov. Gjennom regulering av virksomheten vil det åpnes for større konkurranse i markedet, herunder ved at både norske og utenlandske folkefinansieringsplattformer vil kunne tilby folkefinansieringsplattformer til norske forbrukere og virksomheter. Folkefinansieringsforordningen er også ment å gi bedre investorbeskyttelse, bl.a. ved at det stilles krav om vurdering av investorenes kunnskap og tapsevne, enhetlige regler om kredittvurdering og investorinformasjon, samt mulighet for omsetning av andeler i folkefinansieringsprosjekter, og krav om tilgang til et uavhengig klageorgan.

2.2 Hovedtrekkene i det nye regelverket

Forordning (EU) 2020/1503 om europeiske tilbydere av folkefinansieringstjenester for næringsvirksomhet (folkefinansieringsforordningen) ble vedtatt 7. oktober 2020 og inngår som del av EUs arbeid med å bygge en velfungerende kapitalmarkedsunion. Kapitalmarkedsunionen har som mål å styrke bedrifters tilgang til finansiering og å skape et mer integrert europeisk kapitalmarked. Arbeidet med kapitalmarkedsunionen har siden utviklet seg til en bredere strategi for en såkalt spare- og investeringsunion, hvor målet er å knytte europeisk sparing og investering tettere sammen og stimulere privat kapital til blant annet bærekraftige og langsiktige formål.

Forordningen fastsetter et rammeverk for lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering til næringsvirksomhet, og har bl.a. til formål å legge til rette for et velfungerende indre marked for folkefinansiering, samtidig som investorbeskyttelsen styrkes.

Forordningen regulerer både lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering, men bare for finansiering av næringsvirksomhet. Finansiering av forbrukere er unntatt fra forordningens virkeområde. Forordningen gjelder heller ikke prosjekteiere som samlet tilbyr salg av verdipapirer og lån for mer enn fem millioner euro innenfor en tolvmånedersperiode. Forordningen regulerer i hovedsak foretak som driver en åpen elektronisk plattform for folkefinansiering og foretakets virksomhet, herunder regler om investorbeskyttelse. Tilbydere av folkefinansieringstjenester skal blant annet vurdere om de som ønsker å investere via plattformen skal anses som «sofistikerte» eller «ikke-sofistikerte» investorer, og forordningen har ytterligere krav som skal ivareta hensynet til investorbeskyttelse overfor ikke-sofistikerte investorer. Forordningen omtaler den som tilbyr finansiering som «investor», uavhengig av om det ytes lån eller skytes inn egenkapital. Kravene til investorbeskyttelse er også i stor grad sammenfallende for lånebasert og investeringsbasert folkefinansiering.

Forordningen inneholder også visse regler for prosjekteiere (de som søker finansiering) og for investorer (de som tilbyr finansiering). Prosjekteier skal for eksempel utarbeide et dokument med sentral investorinformasjon. Forordningen fastsetter videre at det ikke kan stilles krav om konsesjon eller tillatelse som kredittinstitusjon eller etter annet regelverk, hverken for den som tilbyr lån eller den som søker lån gjennom en folkefinansieringsplattform, se forordningen artikkel 1 nr. 3.

Folkefinansieringsforordningen trådte i kraft 10. november 2020, og har vært gjeldende i EU siden 10. november 2021. Forordningen skal på mange områder suppleres av utfyllende regler som skal fastsettes av EU-kommisjonen etter forslag fra ESMA og EBA. Forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen 2. februar 2024.

Folkefinansieringsforordningen inneholder mindre endringer i prospektforordningen (2017/1129) og i direktivet om beskyttelse av varslere (2019/1937). Endringen i prospektforordningen innebærer at prosjekteier ikke skal ha plikt til å utarbeide prospekt ved tilbud om investeringsbasert folkefinansiering som omfattes av folkefinansieringsforordningen. Prospektforordningen er tatt inn i EØS-avtalen, jf. EØS-komitebeslutning nr. 84/2019 (29. mars 2019) og inkorporert i norsk rett, jf. henvisning i verdipapirhandelloven § 7-1 første ledd.

Samtidig med folkefinansieringsforordningen vedtok EU et direktiv (2020/1504) med en endring i MiFID II (2014/65). Formålet er å foreta tilpasning av MiFID II til de nye reglene i folkefinansieringsforordningen, og innebærer at folkefinansieringsforetak som yter tjenester som omfattes av folkefinansieringsloven, unntas fra krav om tillatelse etter verdipapirhandelloven og fra bestemmelsene i verdipapirhandelloven som gjennomfører MiFID II. Endringsdirektivet til MiFID II inngår i EØS-komitébeslutning nr. 30/2024. Det vises til proposisjonen kapittel 10.

I tillegg til forordningen, består reguleringen av tilbydere av folkefinansieringstjenester, av en rekke utfyllende forordninger (tekniske standarder), som fastlegger mer spesifikke elementer fra forordningen.

Det vises til NOU 2021: 10 kapittel 2 for nærmere redegjørelse av hovedtrekkene i forordningen.

2.3 Verdipapirlovutvalgets mandat og sammensetning

Den 22. mai 2015 oppnevnte Regjeringen et lovutvalg for å komme med forslag til gjennomføring av EUs reviderte regelverk på verdipapirområdet i norsk rett.

Følgende personer har for denne utredningen vært medlem i Verdipapirlovutvalget:

• advokat/professor II dr. juris Filip Truyen, leder (Bergen)

• avdelingsdirektør Marianne Irgens (Bærum)

• senior tilsynsrådgiver Kristin Lund (Oslo)

• advokat Eirik Solem (Oslo)

• juridisk seniorrådgiver Morten Grandal (Oslo)

• juridisk direktør Kjell Vidjeland (Bærum)

• fagleder/advokat Halvor E. Sigurdsen (Oslo)

• sjefsjurist Christina Stray (Oslo)

• juridisk direktør Angela Nygaard (Nordre Follo)

Avdelingsdirektør Erling Rikheim og tilsynsrådgiver Jørgen Reinholdtsen har bidratt som eksperter i utvalget. Senior tilsynsrådgiver Kristin Lund og seniorrådgiver Erik Styren har vært sekretærer for utvalget.

Utvalget har som ledd i arbeidet hatt møter med ulike aktører. Fra bransjen har utvalget møtt styreleder i Norsk Crowdfunding Forening (NCF), Linn Hoel Ringvoll. Ringvoll er også daglig leder i Kameo. Kameo tilbyr folkefinansiering av lån til næringsvirksomhet. Utvalget har møtt Geir Atle Bore som er daglig leder i Fundingpartner. Fundingpartner tilbyr folkefinansiering av lån til næringsvirksomhet. Utvalget har møtt Øyvind Fries som er daglig leder i Folkeinvest. Folkeinvest tilbyr egenkapitalbasert folkefinansiering og har konsesjon som verdipapirforetak. Utvalgt har videre møtt Knut Jacobsen som er kredittsjef i Kredd. Kredd driver virksomhet knyttet til finansiering av forbrukslån. Utvalget har møtt Rotem Shneor fra Universitetet i Agder. Shneor leder også the Nordic Corwdfunding Alliance. Foreningen er en interesseorganisasjon for folkefinansieringsplattformer i Norden og har som formål å bidra til en mer folkefinansieringsvennlig region. Videre har utvalget møtt Forbrukerrådet representert ved fagdirektør Jorge B. Jensen.

Lovutvalget fikk følgende mandat:

«Lånebasert og egenkapitalbasert folkefinansiering omtales gjerne som finansiell folkefinansiering. Finansiell folkefinansiering innebærer at investorer gjennom nettplattformer gir lån til privatpersoner eller bedrifter, eller kjøper eierandeler i en bedrift. Finansiell folkefinansiering er virksomhet som faller innenfor finansmarkedslovgivningen.

Departementet viser til at det nylig er vedtatt en forordning om europeiske tilbydere av folkefinansieringstjenester til næringsvirksomhet (forordning (EU) 2020/1503). Forordningen fastsetter et rammeverk for lånebasert og egenkapitalbasert folkefinansiering til næringsvirksomhet, og har bl.a. til formål å legge til rette for et velfungerende indre marked for folkefinansiering, samtidig som investorbeskyttelsen styrkes. Forordningen har bl.a. regler om tillatelse, virksomhetskrav (herunder regler for investorbeskyttelse), grensekryssende virksomhet og tilsyn. Etter endringsdirektiv (EU) 2020/1504 skal tilbydere av folkefinansieringstjenester unntas fra virkeområdet til MiFID 2. De nye reglene skal gjelde i EU fra 10. november 2021. Rettsaktene er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen, men vurderes som EØS-relevante.

Forordningen om folkefinansiering regulerer ikke lånebasert folkefinansiering til forbrukere. Foretak som utelukkende driver slik virksomhet (ervervsmessig formidling av lån), må etter norsk rett i dag være registrert som låneformidlingsforetak etter finansforetaksloven § 2-18, men er ikke underlagt andre regler i finansforetaksloven. Departementet hadde i 2019 på høring et forslag til regler for lånebasert folkefinansiering av næringsvirksomhet utarbeidet av Finanstilsynet. Samtidig varslet departementet at det var behov for en vurdering av regelverket for formidling av lån til forbrukere.

Departementet ber Verdipapirlovutvalget om å utrede norsk gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til EUs forordning om folkefinansiering. Departementet ber videre om at utvalget utreder det nasjonale regelverket for formidling av lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer. Utvalget bes herunder vurdere om låneformidlingsforetak som formidler lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer, bør underlegges krav om tillatelse, virksomhetskrav mv. på linje med reglene som følger av forordningen om folkefinansiering. Departementet ber også om at utvalget ser hen til tiltakene som er gjennomført av regjeringen for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld og for å få forbrukslånsmarkedet til å fungere bedre. Utvalget bes vurdere om regler etter disse tiltakene bør få anvendelse der det formidles lån til forbrukere via folkefinansieringsplattformer.

Departementet ber herunder Verdipapirlovutvalget om å:

1. beskrive hovedtrekkene ved, og reguleringen av folkefinansiering i Norge, samt gi en oversikt over hovedtrekkene ved og reguleringen av folkefinansiering i Norden, Storbritannia og andre relevante markeder,

2. beskrive folkefinansieringsforordningen og relevante bestemmelser i annet EU/EØS-regelverk,

3. utarbeide utkast til regler som kan gjennomføre EØS-regler som svarer til forordningen om folkefinansiering, samt nødvendige tilpasninger i annet regelverk som følge av slik gjennomføring,

4. utarbeide utkast til nasjonale regler for låneformidlingsforetak som formidler lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer, og

5. vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av forslaget.

Departementet ber om at utvalget under arbeidet innhenter innspill fra aktører i det norske folkefinansieringsmarkedet og ev. også andre berørte parter.

Utvalget skal utforme sitt regelverksforslag i tråd med Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1. Utvalgets forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen kapittel 2. Verdipapirlovutvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 1. september 2021.

Finansdepartementet kan presisere eller gjøre tilføyelser i mandatet.»

Fristen ble senere forlenget til 1. desember 2021. I lys av et nytt regelverksforslag fra Kommisjonen om forbrukerkreditt, foreslo Verdipapirlovutvalget 25. oktober 2021 at utredningen om folkefinansiering deles opp. Av brev 27. oktober 2021 fra Finansdepartementet fremgår følgende beslutning:

«Departementet viser til henvendelse fra Verdipapirlovutvalget ved leder Filip Truyen 25. oktober 2021. I henvendelsen bes det om at departementet samtykker til at den pågående utredningen om finansiell folkefinansiering deles opp. Utvalget foreslår at forslaget til gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til EUs folkefinansieringsforordning, som gir regler om folkefinansiering i form av lån og omsettelige verdipapirer til næringslivet, leveres innen fristen 1. desember 2021. Den gjenstående delen av oppdraget, som gjelder folkefinansiering av forbrukerkreditt, utsettes til endringene i forbrukerkredittdirektivet er vedtatt i EU, og det har kommet mer informasjon om utviklingen av investorbeskyttelsesregler. I henvendelsen opplyser Verdipapirlovutvalget at det har vurdert om det bør settes en konkret frist for den delen av oppdraget som foreslås utsatt. Utvalget anbefaler at fastsetting av slik frist utstår til det foreligger en fremdriftsplan for utviklingen av det relevante regelverket i EU.

Departementet deler utvalgets vurderinger, og samtykker til utvalgets forslag om å dele opp utredningen.»

2.4 Høringen

Finansdepartementet sendte NOU 2021: 10 på høring 17. januar 2022. Utredningen og høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Bankenes sikringsfond

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

• Finanstilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skattedirektoratet

• Statens Pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Stortingets ombudsmann for forvaltingen

• ØKOKRIM

• Handelshøyskolen BI

• Handelshøyskolen i Bodø

• Høgskolen i Sørøst-Norge

• Høgskulen på Vestlandet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitet i Oslo

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen i Norge

• AktuarKonsulenters Forum

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Caritas Norge

• Changemaker

• Coop Norge SA

• Deloitte AS

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Den norske Revisorforening

• Econa

• Eiendomsmeglerforetakenes forening

• Energi Norge

• EVRY

• Equinor

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes forening

• Finansmarkedsfondet

• Forum for Utvikling og Miljø

• Havtrygd Gjensidig Forsikring

• Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huseiernes landsforbund

• Industri Energi

• Initiativ for etisk handel

• Juridisk rådgivning for kvinner

• NOS Clearing ASA

• NTL-Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo børs

• Oslosenteret

• Pensjonskasseforeningen

• Personskadeforbundet LTN

• Plan Norge

• Publish What You Pay Norway

• Redd Barna

• Skattebetalerforeningen

• Skatterevisorenes Forening

• Småbedriftsforbundet

• Sparebankforeningen i Norge

• Stiftelsesforeningen

• Storebrand

• Støttekomiteen for Vest-Sahara

• The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)

• Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Verdipapirsentralen

• Virke Inkasso

• Yara International ASA

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Økonomiforbundet

Høringsfristen var 17. april 2022. Følgende høringsinstanser har gitt realitetsmerknader til høringsforslaget i NOU 2021: 10:

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Norges Bank

• Regelrådet

• Abelia

• Advokatforeningen

• Business Angels Norway

• Dealflow

• Finanstilsynet

• Folkeinvest AS

• FundingPartner

• Kameo AS

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Norsk Crowdfunding Forening

• Norske Finansanalytikeres Forening

• Revisorforeningen

• Verdipapirforetakenes Forbund

Følgende høringsinstanser har svart at de ikke har merknader til høringsforslaget:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Statistisk sentralbyrå

• Kommunalbanken AS

• Den Norske Aktuarforening